Sentencia Contencioso-Administrativo 111/2023 Tribunal Superior de Justicia de Canarias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 110/2021 de 23 de marzo del 2023

PRIMERO.- La sentencia objeto de apelación resuelve la cuestión planteada por la parte demandante relativa a si, al tiempo de ser ejecutada la sanción impuesta en su día (consistente en multa de 4.601 euros y la pérdida de validez y revocación de la licencia municipal auto taxi), ya se había producido la prescripción de la sanción por haber transcurrido más de tres años desde que la misma adquirió firmeza en vía administrativa.

La sentencia fundamenta dicha decisión, teniendo en cuenta los datos existentes, en el hecho de que a la fecha en la que se notifica el inicio de la ejecución del acto que impuso la sanción, ésta ya había prescrito por haber transcurrido más de tres años. Pero la prescripción sólo puede aplicarse con respecto a la sanción de multa, no a la pérdida de vigencia de la licencia de taxi, basando su decisión en el criterio fijado para casos idénticos por la sentencia del TSJ de Canarias de fecha 27-07-2018 (rec. 306/2017), así como en la sentencia de 20-03-2019 (rec. 189/2018).

*La parte apelante discrepa del cómputo del plazo que realiza la Juzgadora, y por el hecho de no apreciar también la prescripción de la pérdida de validez de la licencia de autotaxi.

**La parte apelada se opone e interesa la desestimación y la confirmación de la sentencia apelada por ser conforme a derecho.

SEGUNDO.- Para la resolución del presente recurso hemos de tener en cuenta que esta Sala ya se ha pronunciado sobre la misma cuestión, de modo que, por razones de coherencia, hemos de aplicar el criterio ya fijado al respecto.

Así, en nuestra sentencia de 21 de marzo de 2019, -Fundamentos de Derecho Segundo y Tercero- (rec. Apelación nº 193/2018), así como en otras posteriores, dijimos:

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El acto recurrido impuso al demandante y hoy apelado, una sanción consistente en multa de 4.601 euros y pérdida de la validez y revocación de la licencia municipal de autotaxi nº NUM002 por incurrir en la infracción administrativa prevista en el artículo 104.4 de la Ley 13/2007, de 17 de mayo, de Ordenación de Transportes por Carretera de Canarias.

Es decir, que el acto administrativo contiene de un lado la imposición de una sanción económica y declara la caducidad de la licencia, distinción que es fundamental para obtener la conclusión de que esta declaración no es una sanción.

Como ya hemos dicho en anteriores sentencias, para ello nos servimos de lo expuesto en la STS Sala 3ª, sec. 4ª, S 8-10-2001 (rec. 3946/1996) que resuelve un asunto similar. Dice así en lo que ahora interesa:

"La decisión de ambas cuestiones enunciadas están íntimamente vinculadas a la naturaleza de la revocación acordada por la resolución administrativa que se examina, pues si realmente fuera una sanción administrativa anudada a la responsabilidad derivada de una infracción no sólo sería aplicable el plazo de prescripción contenido en el artículo 145 LOTT a que se ha hecho referencia, sino también la doctrina contenida en sentencia de esta Sala de 10 de febrero de 1997 relativa también a sanción de privación de licencia de auto taxi por infracción establecida en ordenanza municipal.

En efecto, como se dijo en la citada sentencia, aun partiendo de que el servicio impropio del taxi dé lugar a relaciones de sujeción o de supremacía especial entre el Ayuntamiento concedente de una licencia y el titular de la misma, ha de tenerse en cuenta que las vacilaciones doctrinales y jurisprudenciales y las matizaciones con que el citado principio de legalidad, proclamado en el artículo 25 CE, se ha ampliado a las infracciones y sanciones propias de dicha clase de relaciones, no ha supuesto, ni puede suponer, que se prescinda de sus exigencias.

Es cierto que en STS de 2 de abril de 191 se aceptó, en relación con licencias de autotaxis como cobertura legal suficiente, la que faculta a la Administración para regular e intervenir en el funcionamiento del servicio público de autotaxis. Esto es, por la sola existencia de una norma de rango de Ley "por la que a la Administración se le faculte para organizar, regular, e intervenir en el funcionamiento del servicio público", sin que se considere exigible "una específica cobertura legal", expresión con la que, sin duda, se está aludiendo a una regulación de la potestad sancionadora en norma de rango de Ley.

En esa concepción la potestad sancionadora no se supedita a una específica regulación en sede de Ley, sino que se da por sentado que se integra en la habilitación legal para organizar el servicio, como un instrumento más de la regulación de éste.

Pero tal concepción, como se dijo en la reiterada sentencia de 10 de febrero de 1997, "no refleja una línea jurisprudencial constante, como lo evidencia la posterior sentencia de esta Sala y Sección 7ª de 13 de noviembre de 1995 -Rec. 1766/1993-, dictada en el mismo cauce especial de la Ley 62/1978, y también referida a una sanción del titular de una licencia de autotaxi con base en la previsión de una Ordenanza Municipal .., en la que se parte de una concepción más rigurosa de las exigencias del principio de legalidad en el orden sancionador, aun el ámbito de las relaciones de sujeción especial, dando por sentado que también en ese ámbito es necesaria una regulación de las infracciones y sanciones en sede de Ley, rechazando la posibilidad de regulaciones reglamentarias no conformes con la de la regulación de la Ley. Decíamos en el Fundamento de Derecho Sexto de esta sentencia, que la consideración del servicio de autotaxis como un servicio impropio y la estimación de que su prestación implica una relación de sujeción especial con la Administración permite una mayor amplitud en la regulación reglamentaria de un régimen de infracciones y sanciones previamente establecido en la Ley, lo que no significa que en estos casos pueda por vía reglamentaria establecerse un cuadro de infracciones y sanciones distintas de la previstas en la Ley. Hemos de proclamar, por tanto, que aun el ámbito de las relaciones de sujeción especial opera el principio de legalidad, en su manifestación de reserva de Ley, si bien en este ámbito se abran mayores espacios a la colaboración del Reglamento; pero siempre sobre la base de una previa definición de los tipos de infracción y de las sanciones en norma de rango de Ley, sin que quepan por tanto remisiones en blanco o habilitaciones genéricas. Tal es la doctrina del Tribunal Constitucional expresado con precisión en el Fundamento Jurídico 8º de la S.T.C. 61/1990, de 29 de marzo, que con referencia a la garantía formal implícita en el art. 25.1 CE. Dice: Cierto es que esta garantía formal,..ha sido considerada a veces susceptible de minoración o de menor exigencia, no solo en supuestos de normas sancionadoras preconstitucionales (..) como, en fin, en las situaciones llamadas de sujeción especial "aunque incluso en dicho ámbito una sanción carente de toda base legal devendría lesiva del derecho fundamental que reconoce el art. 25.1 de la Constitución "( S.T.C. 219/1989, fundamento jurídico 2º). En todo caso, se dice en estas sentencias, lo que prohíbe el art. 25.1 C.E. es la remisión al reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, pero no la colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora. No es conforme a esa concepción el minimizar la función de la reserva legal en los términos que acepta la sentencia recurrida, que (ciertamente con apoyo en la sentencia de este Tribunal de 2 de abril de 1991) se conforma con la mera habilitación para la regulación del servicio, o la habilitación, en exceso genérica, para establecer sanciones por infracción de bandos y ordenanzas municipales. El principio de legalidad, como ya advirtiera la sentencia de la extinguida Sala 3ª, de 20 de enero de 1987, F.D. 3º, supone que no solo la investidura o habilitación está sometida al principio de legalidad, sino también la tipificación de las infracciones, así como la determinación de la sanción correspondiente".

La singularidad de las relaciones especiales de sujeción no afecta a ese esquema esencial, de modo que la simple habilitación genérica, sin previa regulación material en la Ley, baste para llenar las exigencias del principio de legalidad en ese campo, sino que se refleja, a lo más, en que el ámbito de colaboración reservado al Reglamento pueda ser mayor. En todo caso, la mayor particularización de los tipos de infracción de las sanciones, así como de la correspondencia de éstas a aquéllos, definidos en sede reglamentaria, solo será posible en la medida en que esa regulación específica puede reconducirse a previas definiciones en sede de ley, aunque sean de tipo más genérico, lo que no ocurre cuando el tipo reglamentario no tiene correlato discernible en la Ley, que es lo que ocurre en el caso de habilitaciones legales plenamente en blanco; técnica que no podemos compartir.

Resulta claro por lo que llevamos expuesto, que una Ordenanza Municipal no puede ser fuente primaria de un ordenamiento sancionador en el ámbito de las relaciones de sujeción especial, y que su oportunidad reguladora en ese campo debe partir de la base de una previa regulación en la Ley, a la que debe ajustarse.

No solo la jurisprudencia constitucional aludida, sino hoy ya la Ley, en concreto la Ley 30/1992 -Arts. 127 y 129-, define en términos absolutamente precisos el alcance del principio de legalidad y de la reserva de Ley en cuanto a la potestad sancionadora de la Administración, debiéndose advertir que dichos dos preceptos se refieren a todas las Administraciones, o a la potestad sancionadora de todas las Administraciones, y en concreto, a la Local, dado lo dispuesto en el art. 2º.1.c) de la propia Ley. O dicho en términos de STS de 13 de noviembre de 1995: "la consideración del servicio de autotaxis como un servicio impropio y la estimación de que su prestación implica una relación de supremacía de sujeción especial con la Administración, permite una mayor amplitud en la regulación reglamentaria de un régimen de infracciones y sanciones previamente establecido en la Ley, lo que no significa que en estos casos pueda por vía reglamentaria establecer un cuadro de infracciones y sanciones distintos de los previstos en la Ley".

Por el contrario, es claro que la solución sería distinta, no se aplicaría el plazo de prescripción postulado por el recurrente ni la garantía de legalidad propia de la potestad sancionadora de la Administración, si la revocación acordada que se contempla fuera de un supuesto de extinción de la licencia independiente de una infracción administrativa. Y es que no todo acto administrativo de contenido o consecuencias desfavorables para los particulares puede considerarse que constituya una sanción, sino que existen otros supuestos distintos de restricción de su esfera jurídica, como es el de la licencia municipal que se otorga sometida al cumplimiento de determinadas condiciones, cuando tal condicionado no se cumple, ya que entonces el Ayuntamiento tiene una potestad de revocación, incluso con el alcance que deriva del artículo 16.1 del Reglamento de Servicios Local, aprobado por Decreto 17 de junio de 1995 (RSCL, en adelante) (Cfr STS de 17 de julio de 2000). Esto es, la comprobación de si se mantienen los requisitos exigibles para el otorgamiento de una licencia -cuando ésta crea una relación estable y bilateral entre el autorizado y la Administración otorgante- procediendo a revocarla si no se siguen cumpliéndose aquellos requisitos, y el consecuente acto de revocación no tiene naturaleza de sanción administrativa.

Sexto.- La STC 181/1990, de 15 de noviembre, aunque pone de manifiesto que trazar una línea divisoria entre la simple revocación de una licencia o la aplicación de una "revocación-sanción" puede resultar difícil, señala que, en tanto la revocación de una licencia (al igual que su no otorgamiento) se base en el incumplimiento de los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico para el desarrollo de la actividad pretendida, no cabe afirmar que se esté ante una medida sancionadora, sino de simple aplicación del ordenamiento por parte de la Administración competente (Cfr. STS 14 de mayo de 1998). Y así, ha de considerarse que se trata de "un modo de control (el más enérgicos de todos los que dispone la Administración) de una actividad intervenida", en cuanto que ciertos incumplimientos del particular llevan consigo la caducidad o revocación del título de que disfrutan. Manifestaciones de esta consecuencia son, como señala la STS de 24 de abril de 2000, no sólo la "caducidad-sanción" de las concesiones de bienes de dominio público y de servicios públicos, sino también la "caducidad-sanción" de autorizaciones administrativas.

Dicho en parecidos términos, sobre la base del artículo 17 RSCL cabe distinguir las sanciones aplicables en caso de infracción y los supuestos en que procede revocar la licencia o autorización, pues en las relaciones bilaterales esta revocación puede, desde luego, acordarse por la Administración local correspondiente en caso de incumplimiento bastante del interesado, ya que estas llamadas "sanciones rescisorias" se inscriben no tanto en el ámbito del poder sancionador como en el de la propia relación bilateral con el aditamento de la disponibilidad de la autotutela que el ordenamiento jurídico reconoce a la Administración, a diferencia de lo que ocurre en la revocación de licencias o autorizaciones que afectan a derechos previos de los particulares, cuyo ejercicio posibilitan tales actos administrativos que entran en el ámbito de los actos sancionatorios propiamente dichos (Cfr. STS 26 de marzo de 2001).

Resulta especialmente significativa, a estos efectos, la distinción entre autorizaciones por operación y autorizaciones de funcionamiento que, como en la que corresponde al servicio impropio del taxi, se refieren al desarrollo de una actividad. Estas responden al esquema de los actos-condición y son, pues, títulos jurídicos que colocan al autorizado en una situación objetiva, definida abstractamente por las normas aplicables constitutivas de un status complejo.

La revocación del título administrativo habilitante aparece, en consecuencia, como una condición resolutoria incorporada al mismo; de tal manera que, en caso de verificarse el presupuesto de la condición consistente en el incumplimiento grave de sus obligaciones por parte del sujeto titular de la autorización, sobreviene la consecuencia jurídica de la extinción del acto administrativo por el que se otorgó el título.

La diferenciación de la revocación de la sanción adquiere así una gran relevancia, pues se traduce en la aplicación del correspondiente régimen jurídico. En el caso de la sanción: la sujeción al principio de legalidad en la descripción de las acciones y omisiones reprochables, seguimiento de un cauce específico para la imposición de las sanciones (procedimiento sancionador), subjetivación de la responsabilidad, en la medida en que se exige dolo o culpa, y aplicación de un régimen concreto de prescripción. Mientras que en el caso de la revocación, por incumplimiento de obligaciones esenciales del título administrativo, basta el acto declarativo que aprecie adecuadamente dicho incumplimiento después de un procedimiento que permita defender la defensa del titular a través del correspondiente trámite de audiencia.

Séptimo.- Partiendo de las premisas teóricas expuestas y por mor de la exigencia de unidad de doctrina, en el presente caso ha de llegarse a la misma conclusión a la que se llegó en la sentencia de esta Sala y Sección de 7 de marzo de 2000, en un caso similar al que ahora se decide.

Entonces era una revocación acordada por el Ayuntamiento demandado con base en el apartado e) del artículo 48 del RNSU -arrendamiento alquiler o apoderamiento de las licencias, que supusieran una explotación no autorizada por el Reglamento-, y ahora, en este recurso, se trata de una revocación con base en el apartado g) del mismo precepto, por la contratación de personal asalariado sin el necesario permiso de conducir del artículo 39 o sin la alta o cotización a la Seguridad Social. Y, como resulta de la doctrina entonces establecida, una cosa es la retirada definitiva de la licencia o del permiso contemplada en el artículo 53.c) del Reglamento para las infracciones muy graves, según los diversos tipos de infracción descritos en los artículos 59 a 51, y otra la caducidad o retirada de la licencia establecida en el artículo 48 que es un supuesto de extinción del derecho al ejercicio de la actividad autorizada por el incumplimiento de las condiciones con que se otorga la licencia en el marco de la relación bilateral por ésta creada entre el Ayuntamiento y el particular, al dar éste trabajo como conductor de autotaxis,.., adscrito a la licencia municipal a D.., mediante contratación verbal y sin haber puesto en conocimiento de la autoridad municipal y sin dar de alta al conductor del autotaxi y cotizar, por tal concepto, en la Seguridad Social.

Como deriva de los criterios establecidos en la citada sentencia, los supuestos del artículo 48 RNSU no están sujetos a los plazos de prescripción de las infracciones administrativas, ni son predicable de ellos las exigencias derivadas del artículo 25 CE, bastando, como se ha dicho, con que se tramite el oportuno procedimiento administrativo a que se refiere el último párrafo del propio precepto reglamentario, con audiencia del titular de la licencia en orden a acreditar si estaba ejercitando la correspondiente actividad en las condiciones exigidas en su otorgamiento, de la que formaba parte, entre otras, la de no contratar personal asalariado en los términos a que se refiere el apartado g) del precepto, y proceder, en consecuencia, a efectuar la oportuna declaración revocatoria.

En fin, en el presente caso esta última exigencia procedimental ha de considerarse cumplida, sin que para ello sea obstáculo ni la cita en la resolución de artículos de la Ordenanza Municipal reguladora del servicio de taxis, que sería a mayor abundamiento respecto a la mención explícita y suficiente del artículo 48.g) RNSU, ni el que se califique al expediente de procedimiento sancionador, pues ello no supone una merma de las garantías, habiéndose tramitado el procedimiento con información de la conducta atribuida al recurrente (contratación de un conductor sin el necesario permiso municipal y sin la necesaria comunicación o puesta en conocimiento de la autoridad municipal) y plena oportunidad de audiencia, cumpliendo así con la finalidad de esclarecer la realidad del incumplimiento de la condición a la que se anuda la revocación impugnada.

Octavo.- Las anteriores razones justifican que se acoja el motivo de casación relativo al plazo de prescripción de las infracciones en el servicio impropio de autotaxis, pues, frente a lo que constituye la "ratio decidendi" de la sentencia de instancia, dicho plazo es el establecido en el artículo 145 LOTT.

Ahora bien, casada y anulada la sentencia recurrida, al pronunciarnos sobre los términos en que aparece el debate procesal en la instancia, hemos de desestimar, sin embargo, la pretensión formulada en el recurso contencioso-administrativo y hemos de confirmar, por ajustarse a Derecho la resolución administrativa impugnada, pues la retirada definitiva de la licencia de autotaxis que impone no es propiamente una sanción impuesta en el ejercicio de la potestad sancionadora, consecuencia de la responsabilidad que se anuda a una infracción o falta administrativa de las contempladas en los artículos 49 y ss del RNSU que estaría sujeta al plazo de prescripción del reiterado artículo 145 LOTT, sino una revocación de la licencia en aplicación de lo dispuesto en el artículo 48.g) del RNSU, por incumplimiento de una de las condiciones con que había sido otorgada aquélla, no sujeta, por tanto, al plazo de prescripción de las sanciones; revocación prevista en el artículo 48 RNSU y apreciada y declarada en el presente caso después de constatar dicho incumplimiento tramitado con las garantías de audiencia y defensa, según establece el mismo art. 48, in fine, del RNSU".

TERCERO.- De dicha sentencia podemos extraer varias conclusiones en lo que ahora importa. La primera de las cuales es que la caducidad de la licencia no es un acto sancionador, pues aun cuanto la sentencia que hemos transcrito se refiere a la normativa estatal, la normativa Canaria tiene un contenido similar y así las sanciones correspondientes a las distintas infracciones se contienen en el art. 108 de la Ley canaria 13/2007, mientras que el siguiente artículo 109 comprende las medidas accesorias siguientes: "2. La comisión de la infracción prevista en el apartado 4 del art. 104 llevará aneja, conjuntamente con la sanción pecuniaria que corresponda, la pérdida de validez de cuantas autorizaciones, licencias o copias certificadas de idéntica clase a la utilizada fuese titular el transportista a cuyo nombre fue expedida por la Administración. 3. La comisión prevista en el apartado 5 del articulo 104 llevará aneja, conjuntamente con la sanción pecuniaria que corresponda, la declaración de caducidad de la concesión de que se trate y la inhabilitación para ser titular de ninguna concesión o autorización de transporte público regular de viajeros de nueva creación en el plazo de cinco años".

Por su parte, el Reglamento del Taxi, Decreto 74/2012 contiene expresamente en su art. 29, las siguientes previsiones:

"2.- Procederá la revocación de la licencia municipal y, en su caso, de la autorización insular, cuando se den algunas de las siguientes situaciones:.. b) El arrendamiento, subarriendo o cesión de la licencia o autorización insular, en contra de lo establecido en el apartado g) del art. 15 del presente reglamento".

Como consecuencia de ello no compartimos que declare la prescripción de la revocación de la licencia del auto taxi, sino solamente tal prescripción es predicable de la sanción económica impuesta.>>.

TERCERO.- Aplicando lo anterior al presente caso tenemos que la sentencia apelada ha aplicado el mismo criterio fijado por numerosas sentencias dictadas por esta Sala en asuntos idénticos, de modo que la sanción consistente en multa no puede ser ejecutada al haber prescrito el plazo de tres años, tal y como declara la sentencia de instancia. Por el contrario, la pérdida de validez y revocación de la licencia municipal de auto taxi no es propiamente una sanción, y por tanto, no está sujeta a dicho plazo de prescripción, por los motivos que se han expuesto en el fundamento de derecho anterior.

Por consiguiente, procede desestimar el recurso de apelación y confirmar la sentencia apelada.

CUARTO.- Procede condenar a la parte apelante al pago de las costas procesales, con el límite máximo de 1.000 euros.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Canarias ha adoptado el siguiente