Sentencia Contencioso-Administrativo 201/2023 Tribunal Superior de Justicia de Canarias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 188/2020 de 25 de mayo del 2023

PRIMERO.- Es objeto de impugnación en el presente procedimiento la Resolución dictada por el Director General de Transporte de la Consejería de Obras Públicas, Transporte y Vivienda del Gobierno de Canarias, por la que se declara el reintegro de la subvención concedida al Ayuntamiento de Tías por cuantía de diecisiete mil doscientos veinte euros, más los intereses de demora que se devenguen desde la fecha del abono de la subvención, hasta la fecha en que se acuerde el reintegro respecto a la subvención concedida por Orden de 17 de mayo de 2019, del Consejero de Obras Públicas y Transporte, por la que se aprueban las Bases y se efectúa convocatoria para la concesión de subvenciones año 2019.

Alega la actora que por Resolución del Director General de Transporte se accedió a la solicitud de abono anticipado de la subvención por importe de 17.220 euros que le había sido otorgada al Ayuntamiento en virtud de Resolución de la Dirección General de Transportes de fecha 5 de noviembre de 2019, por la que se resolvía con carácter definitivo la convocatoria de subvenciones para la elaboración de los Planes de Movilidad Urbana Sostenible (PMUS) de los Ayuntamientos de Canarias, pero que, ante el incumplimiento de la justificación de la subvención recibida, el Ayuntamiento por Decreto de fecha de 13 de marzo de 2020 acordó devolver la subvención.

Añade que a raíz de dicho Decreto se emitieron dos informes por la Tesorera del Ayuntamiento en los que se ponía de manifiesto que el Gobierno de Canarias tenía, a su vez, deudas con el Ayuntamiento de Tías que superaban con creces el importe de la subvención que acordó devolver, por lo que mediante Decretos numero 2020/1021 de 8 de julio de 2020 y n.º 2020/684 de 15 de abril de 2020, se acordó una compensación de créditos, lo que fue notificado a la Administración demandada, sin que fueran impugnados.

Tiempo después la Dirección General de Transporte dicta la Resolución de 1 de septiembre de 2020 por la que se acuerda incoar procedimiento de reintegro que culminó con la resolución ahora impugnada.

Considera la actora que dicha resolución no es conforme a derecho, pues la compensación acordada reúne los requistos legalmente establecidos, siendo la liquidación por importe de 17.220 euros una deuda líquida, vencida y exigible, de acuerdo con el Art. 1196 del Código Civil y, además, firme, siendo también firmes los Decretos por los que se acordó dicha compensación.

Sobre la base de lo expuesto solicita el Ayuntamiento el dictado de una Sentencia con los siguientes pronunciamientos:

"1.- Declare la nulidad de la Resolución de dictada por el Director General de Transportes de la Consejería de Obras Públicas, Transporte y Vivienda del Gobierno de Canarias, por la que se declara el reintegro de la subvención concedida al Ayuntamiento de Tías por cuantía de diecisiete mil doscientos veinte euros (17.220 €), mas los intereses de demora que se devenguen desde la fecha del abono de la subvención, hasta la fecha en que se acuerde el reintegro respecto a la subvención concedida por Orden de 17 de mayo de 2019, del Consejero de Obras Publicas y Transportes, por la que se aprueban las Bases y se efectúa convocatoria para la concesión de subvenciones año2019, para la elaboración de los Planes de Movilidad Urbana Sostenible (PMUS) de los Ayuntamientos de Canarias (BOC num.100 de 27 de mayo).

2.Declare cumplida la obligación de reintegro de la subvención en su día otorgada,acordada por compensación de deudas por el Ayuntamiento de Tías por Decreto nº 2020/1021 de 8 de julio de 2.020 y el Decreto nº 2020/684 de 15 de abril de 2.020.3.Se condene a la Administración demanda a la devolución de la cantidad de17.634 abonados por mi representada, todo ello incrementado con los intereses que legalmente correspondan.

4.Se condene en costas a la Administración demandada."

La representación procesal de la Comunidad Autónoma solicita la desestimación del recurso interpuesto, por ser resolución impugnada conforme a derecho. Argumenta que la cantidad a reintegrar no constituye una deuda en sentido estricto que el Ayuntamiento pueda compensar con un crédito a su favor, sino que dado el carácter modal de la subvención, habiendo operado la condición resolutoria del pago realizado, la entrega de dinero ha quedado desprovista de cualquier causa, quedando como única opción su restitución en la misma especie y calidad. Se opone también a la compensación efectuada por haberse producido la misma a espaldas de la Administración Autonómica y prescindiendo del procedimiento legalmente establecido.

SEGUNDO.- Como antecedentes fácticos relevantes, caben destacar los siguientes:

- Por Orden de fecha 17 de mayo de 2019 se aprueban las bases que han de regir la convocatoria de la concesión de subvenciones para la elaboración de los Planes de Movilidad Urbana Sostenible (PMUS) de los Ayuntamientos de Canarias, y se efectúa la convocatoria para el ejercicio 2019 (BOC n.º 100, de de 27.5.19).

- Mediante Resolución de la Dirección General de Transportes de fecha 19 de septiembre de 2019, se resuelve con carácter provisional la convocatoria de subvenciones para la elaboración de los Planes de Movilidad Urbana Sostenible (PMUS) de los Ayuntamientos de Canarias, efectuada por Orden de 17 de mayo de 2019, figurando en el Anexo I el Ayuntamiento de Tías como beneficiario de una subvención por importe de 17.220 euros.

- Por Resolución de la Dirección General de Transportes de fecha 5 de noviembre de 2019 se revuelve de manera definitiva la convocatoria de subvenciones para la elaboración de los Planes de Movilidad Urbana Sostenible (PMUS) de los Ayuntamientos de Canarias, efectuada por Orden de 17 de mayo de 2019, siendo publicada en el BOC n.º 219 de 12 de noviembre de 2019.

- En fecha 14 de noviembre de 2019, el Ayuntamiento presenta escrito solicitando el abono anticipado de la subvención concedida, solicitud a la que se accede mediante Resolución del Director General de Transportes de fecha 25 de noviembre de 2019, por la que se dispone el abono anticipado del 100% del importe de la subvención concedida al Ayuntamiento de Tías por importe de 17.220 euros.

- Mediante Resolución del Director General de Transportes de fecha 6 de julio de 2019, se requiere al Ayuntamiento de Tías para que procediera a la justificación de la subvención otorgada, con apercibimiento de que el incumplimiento de lo requerido implicaría la exigencia del reintegro.

- Por Resolución del Director General de fecha 1 de septiembre de 2020, se acuerda el inicio del procedimiento de reintegro por importe de 17.220 euros, concediendo al beneficiario un trámite de audiencia por plazo de quince días.

- Evacuando el trámite conferido, el Ayuntamiento de Tías presenta escrito en el que pone de manifiesto que la cantidad cuyo reintegro se le solicita había sido pagado por compensación con deudas tributarias que el Gobierno de Canarias tenía pendientes a favor del Ayuntamiento de Tías, adjuntando los decretos CONDEL/2020/684 de 15 de abril de 2020 y CONDEL/2020/1021, de 8 de julio de 2020, por los que se realiza la compensación de oficio.

- Por Resolución del Director General de Transportes de fecha 6 de octubre de 2020 se declara el reintegro de la subvención concedida al Ayuntamiento, siendo este el acto objeto de impugnación en el presente procedimiento.

TERCERO.- La cuestión litigiosa se centra en dilucidar si la compensación de oficio acordada por el Ayuntamiento cumple con los requisitos legales y, por tanto, si cabe atribuir a la misma eficacia extintiva de la obligación del Ayutamiento de reintegrar la subvención concedida y que no pudo justificar.

La Sentencia de Tribunal Supremo de fecha 28 de enero de 2021 (recurso de casación 2434/201), aunque se pronuncia sobre un supuesto de hecho diferente al que nos ocupa, pues en la misma se planteaba como cuestión de interés casacional si la compensación de deudas constituye un medio de extinción de las obligaciones susceptible de ser utilizado para justificar el abono de los gastos subvencionables, sus razonamientos resultan plenamente traladables a la presente litis. Argumenta dicha Sentencia que:

"Resulta pertinente recordar, antes de abordar la concreta cuestión de interés casacional, que la subvención se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente.

Al respecto, hemos dicho en la sentencia de 11 de mayo de 2017 (rec. cas. núm. 1824/2015) que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala, expresada en las sentencias de 7 de abril de 2003 (rec. cas. núm. 11328/1998), reiterada a su vez en la de 4 de mayo de 2004 (rec. cas. núm. 3481/2000) y de 17 de octubre de 2005 (rec. cas. núm. 158/2000), que la subvención se configura como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, y que se caracteriza por las notas que a continuación se exponen, lo que determina que la empresa beneficiaria de la subvención debe cumplir íntegramente todas las condiciones impuestas en la resolución de concesión.

Según hemos dicho en nuestra sentencia de 7 de abril de 2003, cit., "[...] En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario, resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un modus libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr. SSTS de 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997; de 12 de enero y 5 de octubre de 1998; y de 15 de abril de 2002, ad exemplum)" (FD Tercero).

El concepto mismo de la subvención es incompatible con la atribución libérrima de fondos públicos. En ningún caso puede concebirse la subvención como desplazamiento patrimonial sin causa o con fundamento en la mera liberalidad de la entidad concedente. El instituto jurídico subvencional se inscribe en la actividad de fomento de la Administración, y tiene como fin impulsar u orientar comportamientos para la consecución de objetivos dignos de protección y estímulo, siempre sobre la inexcusable premisa que obliga a la Administración a servir con objetividad los intereses generales ( art. 103.1 CE) y a satisfacer las necesidades públicas. Partiendo de la búsqueda de un interés público concreto y determinado, al servicio del cual se concibe el instrumento subvencional, y siempre dentro del marco competencial propio de la Administración concedente, es de todo punto inconcebible una subvención ayuna de causa que la justifique y de procedimiento que asegure la tutela de los fines perseguidos.

En este orden de ideas, es consustancial a la finalidad de la subvención que se garantice la aplicación de los fondos recibidos a la específica finalidad de interés público que se pretende conseguir con la entrega dineraria en que consiste la subvención. (...)

Los términos en que se expresa la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS) son sin duda reveladores de que la finalidad de incentivo o subvención se alcanza mediante la transferencia de un flujo monetario de la Administración concedente al beneficiario, ya que lo que la Administración concedente entrega al beneficiario, ya sea de forma anticipada o tras su pertinente justificación, es una suma de dinero. El beneficiario, a su vez, contrae la obligación de aplicar los fondos recibidos precisamente al cumplimiento del fin especifico de la subvención, esto es, destinar el importe de la subvención a efectuar el pago de las obligaciones contraídas en el desarrollo o cumplimiento de la actividad o ejecución del proyecto.

Son expresivos, en este sentido, a los efectos de la interpretación jurídica de los preceptos legales aplicables, los conceptos de "disposición dineraria" en la definición de la subvención ( art. 2.1 LGS), y los de "pago" y "gasto" respecto a la "aplicación de los fondos recibidos" para la "ejecución del proyecto, realizar la actividad" a que se dirige la subvención ( art. 14.1.a LGS). Correlativamente, esa obligación del beneficiario se realiza mediante la aplicación de la suma de dinero en que consiste la subvención en aquellos gastos que reúnan la condición de elegibles o, en la dicción de la LGS, subvencionables ( art. 31.1 LGS), lo que exige que todo gasto, no sólo responda de manera indubitada a la naturaleza de la actividad subvencionada -lo que en este caso no se cuestiona-, sino que, además, reúna las condiciones formales y materiales necesarias para ser considerado gasto elegible.

En este sentido, es importante destacar que el art. 31.2 de la LGS, dispone que:

"Salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención".

Por tanto, el gasto elegible o subvencionable, salvo previsión específica distinta de las bases reguladoras de la subvención, es aquel que ha sido "efectivamente pagado" para la satisfacción de la obligación contraída en el desarrollo de la actividad subvencionada. La noción de pago nos reconduce, más allá del significado general de entrega o realización de la prestación debida para el cumplimiento de las obligaciones ( art. 1156 Código Civil), al más concreto del pago como medio de cumplimiento de las deudas de dinero ( art. 1170 Código Civil), puesto que, en efecto, es consustancial al instituto de la subvención la entrega de dinero al beneficiario ( art. 2 LGS) para la satisfacción de las obligaciones contraídas en el cumplimiento de la actividad o ejecución de proyecto ( art. 14.1.a LGS) que se persigue con la subvención.

Sin embargo, la compensación de deudas no es el medio ordinario de cumplimiento de las obligaciones dinerarias, aunque puede servir de medio subrogado del cumplimiento de esta clase de obligaciones ( art. 1195 Código Civil). Por lo pronto, la compensación limita su ámbito de eficacia jurídica al de las relaciones obligacionales que se extingan por su aplicación, entre quienes sean recíprocamente deudores y acreedores. (...)

Pero las relaciones jurídicas extinguidas por virtud de la compensación tributaria son distintas de la regida por la subvención. Lo relevante es que en esta extinción por compensación no hay una aplicación directa de los fondos recibidos en la subvención, es decir, la extinción de las obligaciones recíprocas por compensación no ha conllevado la aplicación de la suma dineraria recibida por la subvención, de manera que lo que pretende el recurrente es que se acepte la ficción de que el crédito del Ayuntamiento que se extinguió por compensación con una deuda de la que era acreedor, y que nada tiene que ver con la actividad subvencionada (derecho de canon de arrendamiento de la cantina del centro social San Pedro), convierta al Ayuntamiento que aceptó la compensación, a su vez, en titular de un crédito que pueda satisfacerse con el dinero recibido por la subvención, lo que es conceptualmente imposible porque el efecto de la compensación es la extinción de los6 créditos en las cantidades concurrentes, de manera que una vez extinguido, ya no existe tal crédito ( art. 1202 Código Civil).

Por último, conviene añadir que admitir la compensación de deudas como forma de aplicación de la suma de dinero recibida como subvención, sería un foco de eventuales disfunciones en la contratación de proveedores de bienes y servicios para la aplicación de los fondos de la subvención, ya que la ventaja de obtener la compensación de un crédito previo del beneficiario, comportaría un elemento extraño a los propios del mercado para la selección del proveedor. En este sentido, cabe recordar que el precio de mercado de bienes y servicios, en condiciones normales de concurrencia, es un elemento de contraste del adecuado empleo de los fondos subvencionados, a través de varios de los medios de comprobación que autoriza el art. 33 de la LGS ( art. 33.1 LGS)."

En el caso que nos ocupa, el Ayuntamiento de Tías recibe una subvención de la Comunidad Autónoma destinada a la elaboración de planes de movilidad sostenible y, ante la imposibilidad de justificar la subvención concedida, la Corporación, de motu propio, mediante resolución de fecha 15 de abril de 2020, acuerda devolver la subvención, pero en lugar de reintegrar el importe recibido en concepto de subvención, lo que hace es destinar dicho importe a compensar una deuda tributaria que el Gobierno de Canarias ostentaba frente al Ayuntamiento. Y una vez incoado el expediente de reintegro por la Dirección General de Transporte, el Ayuntamiento se opone al mismo invocando el pago mediante compensación.

Como puede advertirse, con la actuación mencionada el Ayuntamiento está destinando las cantidades recibidas en concepto de subvención a una finalidad diferente para la que fue concedida, lo que supone desconocer el carácter condicional de las subvenciones. Si el Ayuntamiento no puede justificar que las cantidades recibidas han sido destinadas al fin para el que se concedió la subvención, lo que procede es su reintegro, no encontrándonos ante un crédito compensable.

Se ha de tener en cuenta, también, que es la Comunidad Autónoma, como Administración que concede la subvención, y no el Ayuntamiento, la que debe determinar a través del procedimiento legalmente establecido si el beneficiario ha cumplido con el deber de justificación y, en su caso, iniciar el correspondiente procedimiento de reintegro.

Finalmente, como pone de manifiesto la Administración demandada, no consta que el Ayuntamiento haya seguido el correspondiente procedimiento administrativo para acordar la compensación, ni tampoco consta que los decretos por los que se acordó dicha compensación fueran notiticados a la Administración Autónomica, por lo que tampoco cabe invocar la existencia de un acto firme y consentido.

Por todo lo expuesto, y considerando que el reintegro acordado es conforme a Derecho, procede la desestimación del recurso interpuesto.

CUARTO.- En materia de costas, procede su imposición a la parte recurrente, al haber sido rechazadas todas sus pretensiones, de conformidad con lo establecido en el Art. 139.1 de la LJCA, en la redacción dada por la Ley 37/2011, de medidas de agilización procesal, si bien deben quedar limitadas a un máximo de 2.000 euros, euros por todos los conceptos.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,