Sentencia Contencioso-Administrativo 522/2022 Tribunal Superior de Justicia de Canarias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 169/2022 de 30 de septiembre del 2022

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso la Sentencia de 24 de mayo de 2022, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº 2, dictada en el presente Procedimiento ordinario 299/2021, que declaró la no conformidad a derecho del Decreto nº CONDEL/2021/1015, de fecha 25 de mayo de 2021 dictado por el Concejal Delegado del Ayuntamiento de Tías, por el que dispone, entre otros extremos, la compensación de diversas deuda

La sentencia apelada analiza en su FJ 2º la compensación de deudas regulada en el artículo 109.1 de la LBRL, que permite la extinción de deudas entre las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, o viceversa, podrá acordarse por vía de compensación, siempre que se trate de deudas vencidas, líquidas y exigibles.

Expone que en el caso la administración de la CCAA se opone a la compensación llevada a cabo por el Ayuntamiento de Tías porque en la fecha en la que se dictó el Decreto acordando la no existía deuda vencida, líquida y exigible. Estima la Sentencia que el reintegro parcial de la subvención que se consideró como deuda líquida y exigible por la Corporación Local no tenía tal carácter porque la Orden Departamental por la que se incoa el procedimiento de reintegro de la subvención fue posterior, de 23 de junio de 2021, y en consecuencia posterior al decreto de compensación.

Añade a sus razonamiento, a los efectos de reforzar la idea de que la deuda compensada, esto es, el reintegro de la subvención, no era una deuda exigible la regulación existente en materia de subvenciones en Canarias. En concreto el artículo 36 del Decreto 36/2009, por el que se establece el régimen general de subvenciones de la Comunidad Autónoma de Canarias, que dispone que es necesario realizar comprobaciones antes de que el órgano concedente dicte resolución considerando justificada o no la subvención. Y, en el supuesto, la Orden Departamental de 9 de junio de 2021 acordó el reintegro parcial de la subvención al reconocer una justificación parcial de la deuda. Estima en definitiva la Sentencia que es la resolución que declara la obligación de reintegrar la subvención, la que indica el importe de la deuda, la liquidación de intereses de demora, el obligado al pago, así como las menciones del lugar, plazo y forma en que deba ser satisfecho el derecho económico y los recursos relativos a los actos de recaudación.

SEGUNDO.- El principal motivo en que sustenta la apelación, y el planteamiento que hace el Ayuntamiento de Tias, es que el propio Ayuntamiento acordó en fecha 9 de abril de 2021 devolver la subvención en la parte que no había podido justificar.

En concreto en fecha 9 de abril de 2021, se dictó un Acuerdo señalando que si bien el Gobierno de Canarias le había transferido la cantidad de 231197,44 euros para paliar las borrascas acaecidas entre los días 25 de febrero y r de marzo de 2018, la sumatoria de los daños fue de 164461,75 euros, no alcanzando la cantidad concedida. A la vista del requerimiento de la Comunidad Autónoma para justificar la subvención que fue registrado el 30 de marzo de 2021, el Ayuntamiento se había comprometido a reintegrar la cantidad de 66735,69 euros más 5519,61 en concepto de intereses, por tanto un total de 72255,10 euros.

Es decir, que su tesis es que una vez que el propio Ayuntamiento ante la imposibilidad de justificar parte de la subvención decide abonar la cantidad más los intereses, existe por su parte un reconocimiento de crédito en favor de la Comunidad Autónoma, constando en el expediente, el Acuerdo firmado en fecha 9 de abril de 2021, y el documento denominado " Reconocimiento del Acreedor por devolución de ingresos por el importe de 72255,10 euros" de fecha 12 de abril de 2021

1) En primer lugar debemos señalar que la cuestión no es tan simple porque la Comunidad Autónoma otorgó una subvención directa para una finalidad concreta:

A) El DECRETO 175/2018, de 10 de diciembre, por el que se delega en el Consejero de Presidencia, Justicia e Igualdad la competencia para autorizar el otorgamiento de las subvenciones directas, por importe superior a 150.000 euros, que se concedan para paliar los daños ocasionados por las borrascas acaecidas en Canarias entre los días 25 de febrero y 4 de marzo de 2018.

«El Gobierno de Canarias, en sesión de 5 de marzo de 2018, acordó iniciar las actuaciones dirigidas a la concesión de ayudas y a la adopción de medidas para mitigar las pérdidas y daños producidos por las borrascas acaecidas en Canarias entre los días 25 de febrero y 4 de marzo de 2018, así como para la reparación de daños medioambientales y mantenimiento de las infraestructuras y equipamientos públicos, procediendo en su caso, a la correspondiente modificación presupuestaria. Asimismo, facultó al Consejero de Presidencia, Justicia e Igualdad para otorgar dichas ayudas.

En ejecución del indicado Acuerdo del Gobierno de Canarias, la Consejería de Presidencia, Justicia e Igualdad se dirigió a los cabildos insulares y ayuntamientos de Canarias recabando una primera valoración sobre los daños producidos, interesándose posteriormente la formalización de la solicitud de concesión y la aportación de la documentación correspondiente.

(...)

Con cargo a estas aplicaciones presupuestarias está previsto conceder subvenciones directas a cabildos insulares y ayuntamientos canarios para paliar los daños que sufrieron. Algunas de estas subvenciones superarán el importe de 150.000 euros.

El procedimiento de concesión de forma directa es de aplicación para estas subvenciones, ya que se dan los requisitos dispuestos en el artículo 22.2.c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que establece que podrán concederse subvenciones de forma directa, con carácter excepcional, aquellas en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario.»

Este es el origen y la finalidad de la subvención otorgada para paliar una situación concreta y con un fin concreto, sin que en principio, parezca adecuado destinar un dinero concreto que tenía una finalidad específica, a compensar las deudas que pueda haber contraído la Comunidad Autónoma con el Ayuntamiento de Tias. Es decir, que no se trata de un crédito libre de la Comunidad Autónoma, sino que proviene de una actividad de fomento, que por tanto exige justificación en cuanto al fin último de la cantidad.

CUARTO.- El juicio de la Sala.

La cuestión litigiosa se concreta en establecer si, en ausencia de una previsión normativa específica en las bases de la convocatoria de la subvención, la justificación de la aplicación de los fondos otorgados puede realizarse mediante la compensación de créditos del Ayuntamiento beneficiario de la subvención, como forma de extinción de las obligaciones contraídas para el cumplimiento o ejecución de una parte de la actividad subvencionada.

En el caso litigioso, un proveedor del Ayuntamiento recurrente, doña Gema, suministró un servicio de restauración al Ayuntamiento, para la actividad comprendida en el ámbito del proyecto subvencionado, concretamente el servicio de menús de restauración para los asistentes a la Escuela de Conciliación-Vacaciones Verano 2013 y a la Escuela de Vacaciones Navidad 2013 y 2014, expidiendo las facturas núms. NUM000 y NUM001, por importes respectivos de 2.172 y 484 euros.

El Ayuntamiento, en lugar de realizar el pago en efectivo, acordó la compensación de dicho crédito, contra el que ostentaba el consistorio municipal frente a la misma Sra. Gema, por el importe pendiente de pago del canon de arrendamiento de la cantina del Centro Social de San Pedro. En el proceso de rendición de cuenta justificativa de la aplicación de los fondos de la subvención referida, el Ayuntamiento recurrente incluyó estas facturas abonadas por compensación, en los términos de la legislación tributaria, como aplicación de los fondos de la subvención, lo que fue rechazado por la Administración autonómica, que ordenó la deducción del importe correspondiente a las citadas facturas, y el reintegro, que asciende a la cantidad de 1558,48 euros.

La STS, Contencioso sección 4 del 28 de enero de 2021 ( Casación 2434/2019) consideró de interés casacional determinar si la compensación de deudas constituye un medio de extinción de las obligaciones susceptible de ser utilizado para justificar el abono de los gastos subvencionables. Consideramos necesario transcribir los siguientes párrafos de la sentencia:

«Resulta pertinente recordar, antes de abordar la concreta cuestión de interés casacional, que la subvención se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente.

Al respecto, hemos dicho en la sentencia de 11 de mayo de 2017 (rec. cas. núm. 1824/2015) que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala, expresada en las sentencias de 7 de abril de 2003 (rec. cas. núm. 11328/1998), reiterada a su vez en la de 4 de mayo de 2004 (rec. cas. núm. 3481/2000) y de 17 de octubre de 2005 (rec. cas. núm. 158/2000), que la subvención se configura como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, y que se caracteriza por las notas que a continuación se exponen, lo que determina que la empresa beneficiaria de la subvención debe cumplir íntegramente todas las condiciones impuestas en la resolución de concesión.

Según hemos dicho en nuestra sentencia de 7 de abril de 2003, cit., "[...] En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario, resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un modus libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr. SSTS de 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997; de 12 de enero y 5 de octubre de 1998; y de 15 de abril de 2002, ad exemplum)" (FD Tercero).

El concepto mismo de la subvención es incompatible con la atribución libérrima de fondos públicos. En ningún caso puede concebirse la subvención como desplazamiento patrimonial sin causa o con fundamento en la mera liberalidad de la entidad concedente. El instituto jurídico subvencional se inscribe en la actividad de fomento de la Administración, y tiene como fin impulsar u orientar comportamientos para la consecución de objetivos dignos de protección y estímulo, siempre sobre la inexcusable premisa que obliga a la Administración a servir con objetividad los intereses generales ( art. 103.1 CE) y a satisfacer las necesidades públicas. Partiendo de la búsqueda de un interés público concreto y determinado, al servicio del cual se concibe el instrumento subvencional, y siempre dentro del marco competencial propio de la Administración concedente, es de todo punto inconcebible una subvención ayuna de causa que la justifique y de procedimiento que asegure la tutela de los fines perseguidos.

En este orden de ideas, es consustancial a la finalidad de la subvención que se garantice la aplicación de los fondos recibidos a la específica finalidad de interés público que se pretende conseguir con la entrega dineraria en que consiste la subvención. (...)

Los términos en que se expresa la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS) son sin duda reveladores de que la finalidad de incentivo o subvención se alcanza mediante la transferencia de un flujo monetario de la Administración concedente al beneficiario, ya que lo que la Administración concedente entrega al beneficiario, ya sea de forma anticipada o tras su pertinente justificación, es una suma de dinero. El beneficiario, a

su vez, contrae la obligación de aplicar los fondos recibidos precisamente al cumplimiento del fin especifico de la subvención, esto es, destinar el importe de la subvención a efectuar el pago de las obligaciones contraídas en el desarrollo o cumplimiento de la actividad o ejecución del proyecto.

Son expresivos, en este sentido, a los efectos de la interpretación jurídica de los preceptos legales aplicables, los conceptos de "disposición dineraria" en la definición de la subvención ( art. 2.1 LGS), y los de "pago" y "gasto" respecto a la "aplicación de los fondos recibidos" para la "ejecución del proyecto, realizar la actividad" a que se dirige la subvención ( art. 14.1.a LGS). Correlativamente, esa obligación del beneficiario se realiza mediante la aplicación de la suma de dinero en que consiste la subvención en aquellos gastos que reúnan la condición de elegibles o, en la dicción de la LGS, subvencionables ( art. 31.1 LGS), lo que exige que todo gasto, no sólo responda de manera indubitada a la naturaleza de la actividad subvencionada -lo que en este caso no se cuestiona-, sino que, además, reúna las condiciones formales y materiales necesarias para ser considerado gasto elegible.

En este sentido, es importante destacar que el art. 31.2 de la LGS, dispone que:

"Salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención".

Por tanto, el gasto elegible o subvencionable, salvo previsión específica distinta de las bases reguladoras de la subvención, es aquel que ha sido "efectivamente pagado" para la satisfacción de la obligación contraída en el desarrollo de la actividad subvencionada. La noción de pago nos reconduce, más allá del significado general de entrega o realización de la prestación debida para el cumplimiento de las obligaciones ( art. 1156 Código Civil), al más concreto del pago como medio de cumplimiento de las deudas de dinero ( art. 1170 Código Civil), puesto que, en efecto, es consustancial al instituto de la subvención la entrega de dinero al beneficiario ( art. 2 LGS) para la satisfacción de las obligaciones contraídas en el cumplimiento de la actividad o ejecución de proyecto ( art. 14.1.a LGS) que se persigue con la subvención.

Sin embargo, la compensación de deudas no es el medio ordinario de cumplimiento de las obligaciones dinerarias, aunque puede servir de medio subrogado del cumplimiento de esta clase de obligaciones ( art. 1195 Código Civil). Por lo pronto, la compensación limita su ámbito de eficacia jurídica al de las relaciones obligacionales que se extingan por su aplicación, entre quienes sean recíprocamente deudores y acreedores. (...)

Pero las relaciones jurídicas extinguidas por virtud de la compensación tributaria son distintas de la regida por la subvención. Lo relevante es que en esta extinción por compensación no hay una aplicación directa de los fondos recibidos en la subvención, es decir, la extinción de las obligaciones recíprocas por compensación no ha conllevado la aplicación de la suma dineraria recibida por la subvención, de manera que lo que pretende el recurrente es que se acepte la ficción de que el crédito del Ayuntamiento que se extinguió por compensación con una deuda de la que era acreedor, y que nada tiene que ver con la actividad subvencionada (derecho de canon de arrendamiento de la cantina del centro social

San Pedro), convierta al Ayuntamiento que aceptó la compensación, a su vez, en titular de un crédito que pueda satisfacerse con el dinero recibido por la subvención, lo que es conceptualmente imposible porque el efecto de la compensación es la extinción de los créditos en las cantidades concurrentes, de manera que una vez extinguido, ya no existe tal crédito ( art. 1202 Código Civil).

Por último, conviene añadir que admitir la compensación de deudas como forma de aplicación de la suma de dinero recibida como subvención, sería un foco de eventuales disfunciones en la contratación de proveedores de bienes y servicios para la aplicación de los fondos de la subvención, ya que la ventaja de obtener la compensación de un crédito previo del beneficiario, comportaría un elemento extraño a los propios del mercado para la selección del proveedor. En este sentido, cabe recordar que el precio de mercado de bienes y servicios, en condiciones normales de concurrencia, es un elemento de contraste del adecuado empleo de los fondos subvencionados, a través de varios de los medios de comprobación que autoriza el art. 33 de la LGS ( art. 33.1 LGS).»

En el caso lo que pretende el Ayuntamiento de Tías es destinar unos fondos que recibió para gastarlo en los daños sufridos en una borrasca, y que finalmente no gastó, por medio de la compensación en dinero que va a retener para pagar unas deudas por unos impuestos que adeuda la Comunidad Autónoma al Ayuntamiento. Estimamos que en esencia esto no sería posible, porque los fondos recibidos están unidos a su finalidad ( daños de la borrasca) y si no se emplean con esa finalidad tiene que devolverlos a la Comunidad Autónoma porque no se trata de un crédito compensable. Porque la cantidad dineraria, o si se quiere el propio dinero, tiene consigo un sello que es el fin, daños para la borrasca, y si no se justifican tiene que reintegrarse en su concepto y partida a la Administración de procedencia.

TERCERO.- En este sentido y con el anterior preámbulo, estamos de acuerdo con la sentencia apelada el reintegro de la subvención en la Ley 38/2003 en su artículo 37.1 establece que «: 1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, en los siguientes casos»

Hay dos fechas a considerar para la devolución de la Subvención en el caso:

1.-la fecha en la que, en el caso la Comunidad Autónoma acuerde el reintegro,

2.- La fecha en la que el Ayuntamiento ingrese el reintegro.

En el caso, no es válida la compensación realizada, el Ayuntamiento después del Acuerdo de reintegro de 9 de abril de 2021 debió pagar, y no compensar. Por tanto, aceptamos los razonamientos de la Sentencia apelada que confirmamos, con imposición de costas al apelante que se limitan a la cantidad de quinientos euros.