Sentencia Contencioso-Administrativo 351/2023 Tribunal Superior de Justicia de Canarias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 17/2023 de 04 de julio del 2023

PRIMERO.- Es objeto del recurso de apelación el auto que deniega la extensión de efectos de una sentencia estimatoria que reconoce a la parte recurrente - personal en régimen de función pública interina - el derecho a la admisión de la solicitud de evaluación de la carrera profesional. En consecuencia la parte apelante, alegando que se halla en idéntica situación - hecho no discutido - solicita la extensión de efectos de esta sentencia para que se declare el mismo derecho a que su carrera profesional sea evaluada con los efectos retroactivos que procedan.

SEGUNDO.- La cuestión es que la parte apelante no interpuso recurso en tiempo y forma contra el acto denegatorio de su solicitud generándose un acto firme y consentido que cierra el acceso a la jurisdicción.

Recursos idénticos sobre extensión de efectos de la misma sentencia venían siendo resueltos por esta Sala denegándola por esta causa de inadmisibilidad ( artículo 110.5.c Ley de esta Jurisdicción). La parte que obtuvo la sentencia favorable de cuya extensión de efectos se trata acciona en vía judicial para la tutela de sus derechos contra el acto denegatorio de su solicitud. En cambio el solicitante de extensión de efectos no interpuso en su día recurso contencioso- administrativo causando con su inactividad reclamatoria un acto firme y consentido que impide la extensión de efectos.

La resolución dictada en vía administrativa inadmite una solicitud de encuadramiento con carácter individual analizando la situación de cada uno y determinando, según cumplieran los requisitos, los que accedían y los que no. Eran interesados por su situación individual sin ninguna relación entre sus solicitudes. Lo que existe en este caso es una serie de actos resueltos y comunicados mediante una única resolución que se publica en el boletín con el obligado pie de recurso. El personal destinatario de las resoluciones tendría que haber recurrido para no incurrir en la excepción del art. 110.5 y en consecuencia ahora tampoco tiene derecho a reclamar por la vía de la extensión de efectos que no se justifica por la indolencia o el oportunismo de quien no lucha por su derecho haciendo valer el Ordenamiento Jurídico lo cual explica la desigualdad con respecto a quien ha actuado su voluntad de recurrir por su propio interés sin esperar a la suerte de que otro lo haga.

TERCERO.- También en otros recursos hemos sostenido la denegación de la extensión de efectos por la misma objeción procesal de acto firme y consentido cuando el solicitante de la extensión de efectos no podría haber interpuesto un recurso contencioso-administrativo independiente contra la resolución anulada por la sentencia de cuya extensión de efectos se trata.

La finalidad es evitar la tramitación de múltiples procesos administrativos y judiciales sobre idénticas situaciones jurídicas pero no rehabilitar derechos caducados por no haberse recurrido el acto administrativo en el plazo previsto. La seguridad jurídica es lo que impide la extensión de efectos si ha existido previamente un acto administrativo susceptible de recurso contencioso-administrativo pero firme y consentido, según doctrina jurisprudencial reiteradísima que venía exigiendo la identidad procesal, y no sólo sustantiva, incluso antes de la reforma de 2003, que añadió expresamente el acto firme y consentido como causa desestimatoria de la solicitud de extensión de efectos por las mismas razones que la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 28 de la Ley de esta Jurisdicción.

En este sentido la STS de 8 de marzo de 2005 (recurso 2191/03): <> Y otras posteriores reiteran dicha doctrina: STS de 21 de diciembre de 2006 recurso de casación 4810/01).

Requerido por la Ley, y antes la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, que no se haya producido un acto firme y consentido, la problemática ha disminuido. Sostenemos que, si el derecho reclamado mediante este proceso hubiera sido ya denegado por un acto administrativo, el artículo 110.5.c) requiere su impugnación para evitar que se produzca el acto firme y consentido luego la inactividad reclamatoria es causa de la denegación de la extensión de efectos y de la pérdida del derecho ahora reclamado porque que no recurrió en su día.

Sin perjuicio del recurso testigo del artículo 37.2 en relación con los actos denegatorios recurridos en diferentes recursos si las demandas repiten idénticos motivos de impugnación con el fin de evitar la reiteración de múltiples procesos judiciales sobre lo mismo también por obvias razones de economía procesal. La tramitación preferente de un único pleito y la suspensión de los demás sí que es un remedio procesal compatible con la carga legal de recurrir para evitar la firmeza del acto contra el que se ha de reaccionar en tiempo y forma.

CUARTO.- Se plantea de nuevo el debate de las inadmisiones del personal interino en el proceso de encuadramiento con nueva argumentación y cita de otras sentencias del Tribunal Supremo. También una sentencia contradictoria de este Tribunal (Sección con sede en Las Palmas 11 marzo 2021 212/2020).

No debemos cambiar de criterio sobre la aplicación del artículo 110.5.c) por haberse producido un acto firme y consentido y no estar relacionada la extensión de efectos con un proceso selectivo donde la extensión de efectos se justifica por el principio igualdad, mérito y capacidad. La opinión mayoritaria de esta Sección no aprecia que la jurisprudencia del Tribunal Supremo citada resuelva sobre los mismos hechos.

La demanda de extensión de efectos se extiende sobre la parte argumental de las sentencias que cita pero no se realiza el obligado juicio analógico que requiere la invocación del precedente judicial exponiendo la identidad fáctica o semejanza sustancial de los supuestos de hecho comparados de forma que entre ellos se aprecie tal identidad de razón que se hayan de ser resueltos con el mismo juicio normativo.

El artículo 110, a tenor de la STS 12 junio 2007 4336/2005 y muchas otras, "tiene un amplio campo de aplicación para conseguir la extensión de los efectos de una sentencia a funcionarios del mismo colectivo o grupo cuando no han consentido un acto expreso que les exige una determinada conducta y se trata de restablecer situaciones idénticas, evitando procesos innecesarios (.)" Dicho artículo "no permite considerar que se encuentran en idéntica situación jurídica los funcionarios que han recurrido en tiempo un acto administrativo expreso que les exigía determinada conducta y aquellos otros que lo han consentido, al no impugnarlo en tiempo, por lo que existe infracción del artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción y el motivo debe ser estimado".

En este juicio, sobre la inadmisión de solicitudes de evaluación de la carrera profesional, los solicitantes inadmitidos tenían que recurrir el acto de inadmisión en el plazo de dos meses, una vez agotada la vía administrativa. Se les ha comunicado un acto administrativo individualizado con pie de recurso y las solicitudes de los participantes no están vinculadas entre sí de forma que sean excluyentes unas de otras. Si ninguno recurre, el acto deviene firme y consentido para todos. Si alguno recurre, el recurso es viable para quien recurre pero no rehabilita derechos caducados por no haberse recurrido en el plazo previsto. Quienes no recurrieron no pueden ya interponer recurso contencioso-administrativo o sería extemporáneo. Por la misma razón tampoco es viable el proceso de extensión de efectos. No se puede obtener por el proceso de extensión de efectos lo que no se podría obtener mediante un recurso contencioso-administrativo.

Esta afirmación será después matizada respecto de los proceso selectivos donde la extensión de efectos tiene un fundamento diferente del de las situaciones jurídicas en las que no hay acto administrativo recurrible hasta que se efectúe alguna reclamación, se resuelva y la resolución sea objeto de recurso contencioso-administrativo cuya sentencia sea susceptible de extensión de efectos. Si la sentencia es favorable declarando el derecho reclamado en relación con una situación jurídica colectiva, los que se hayan en esa misma situación ya no tienen que agotar la vía administrativa - esta es la novedad - y pueden acudir directamente a los Tribunales formulando la pretensión del artículo 110 por su cauce procesal que es una excepción a la jurisdicción revisora por la razón de que la declaración del derecho pretendido ya no lo requiere por ya estar la controversia resuelta por los Tribunales y con carácter firme. De este modo se sustituye el objeto del proceso ordinario por un contraste sobre la identidad de situaciones que se resuelve por auto y no por sentencia.

QUINTO.- Así que si la reclamación está viva es cuando es viable el cauce alternativo de la extensión de efectos (también si la efectuada en vía administrativa está pendiente de resolución) como una excepción a la jurisdicción revisora.

En materia de personal se generan estas situaciones que afectan a un determinado colectivo (pluralidad de personas) donde no se produce un acto susceptible de recurso que por ser expreso e individualizado genere la carga de impugnarlo. Lo propio de estas situaciones es originar reclamaciones de determinados derechos ante la Administración.

Si un interesado recurre reclamando ese derecho y obtiene una sentencia favorable, otros que se encuentren en idéntica situación pueden reclamar el mismo derecho sin más limite que la no prescripción que es un requisito sustantivo de la existencia del derecho que se hace valer.

Esta reclamación es viable inicialmente interponiendo el recurso contencioso-administrativo ordinario por el primer reclamante. Previamente se ha de crear el acto administrativo que presupone la jurisdicción revisora agotando la vía administrativa. Justamente se crea un acto recurrible porque antes no lo había luego no había acto firme y consentido.

Producida la sentencia favorable, también es reclamable el mismo derecho por el proceso de extensión de efectos sin necesidad de recorrer ese camino administrativo y judicial ya tramitado por otra persona y que se soslaya por simples razones de economía procesal simplificando la cuestión de fondo al reducirla al contraste de las situaciones que se comparan. Esta es la novedad del artículo 110.

No hay acto firme y consentido respecto de los que se adhieren a la sentencia favorable a otra persona sino falta de obligación de plantear la pretensión ante la Administración como excepción a la jurisdicción revisora cuando la declaración de los derechos del colectivo afectado ya no lo requiere.

Con palabras de la jurisprudencia del Tribunal Supremo : "resulta que los supuestos en que ésta puede tener lugar sin obstáculo alguno son precisamente aquellos en que los solicitantes no hayan reclamado o planteado su solicitud previamente en vía administrativa porque: si lo han hecho, se les ha denegado y no interponen recurso contencioso-administrativo contra tal denegación, el incidente de extensión de efectos debe desestimarse por la existencia de un acto consentido y firme en vía administrativa (.) Por ello entendemos que la exigencia que el Abogado del Estado pretende imponer para acceder a la extensión de efectos de que los solicitantes de la extensión haya ejercitado previamente su pretensión en vía administrativa no está prevista en el art. 110 de la LJCA y que además lo dejaría prácticamente sin contenido" ( STS 18 abril 2011 4731/2010)

SEXTO.- Sin propósito exhaustivo el terreno abonado para estas situaciones en las que se reclama un derecho sin someterse la petición a un plazo procesal preclusivo son las retribuciones y las RPT. Probablemente también la organización del tiempo de trabajo cuando se crean situaciones generales sin un acto que se haya particularizado en función de las circunstancias singulares del personal concernido que por ello se haya en idéntica situación.

Nada nuevo hay por la consolidación de la doctrina jurisprudencial con nuevas resoluciones del Tribunal Supremo más recientes sobre retribuciones que es el caso más frecuente de estimación de la extensión de efectos: "Es pertinente añadir que el pago efectuado se efectuó en una nómina, que consta unida a la petición que enjuiciamos. En los precedentes que citamos al principio se entendió que el plazo para impugnarlas es de cuatro años, y en este caso la extensión se pide dentro del plazo de un año del artículo 110.1 c) LJCA" a tenor del ATS de 12 de junio de 2018 (60001/2018) reiterado en el invocado en la apelación de fecha 14 de diciembre de 2018 (60013/18): "Es pertinente añadir que el pago efectuado se efectuó en dos nóminas , que constan unidas a la petición que enjuiciamos. En los precedentes que citamos al principio se entendió que el plazo para impugnarlas es de cuatro años".

Si el componente retributivo está determinado por la relación de puestos de trabajo, no hay que impugnarla y es viable la reclasificación del puesto de trabajo ( STS 24 febrero 2016 19/2015): "el hecho de que esta Sala considere las RPT como acto administrativo, no empece para que los interesados puedan reclamar contra las nóminas con un periodo de prescripción de cuatro años, pese a no haber recurrido la RPT en que no se le reconocía tal derecho".

Ahora bien, subrayamos y en negrita que, aún siendo retribuciones, si se ha producido un acto firme y consentido, no es viable la extensión de efectos como en el caso enjuiciado por el Tribunal Supremo en la sentencia de uno de junio de 2015 (968/2014) donde el solicitante de la extensión de efectos ya lo había solicitado en la vía administrativa "y le fue denegado expresamente y su recurso de reposición fue desestimado también por resolución expresa de la Dirección General de la Guardia Civil sin que combatiera esa denegación en vía judicial. Por tanto, consintió esa actuación así que se da exactamente la circunstancia prevista en el citado artículo 110.5 c)". Criterio seguido por esta Sala en otros recursos (21 mayo 2014 79/12).

Así que el solicitante de la extensión de efectos de una sentencia ha de estar en situación de reclamar pero, si ha reclamado y se la ha denegado y no recurre, se produce un acto firme y consentido por el que ha de ser inadmitido su acceso a los Tribunales. Por la misma razón si hay un acto denegatorio que no ha sido recurrido. Como en el caso que nos ocupa. Aunque se comunique mediante la publicación de una resolución colectiva.

SEPTIMO.- También es materia susceptible de extensión de efectos las sentencias sobre los procesos selectivos ( STS 24 enero 2019 2519/2016 citada en la apelación) u otros acto vinculados entre sí en concurrencia competitiva como el escalafón judicial si es entre la misma promoción a tenor del ATS 15 julio 2016 406/2014: "ya que el recurso contencioso-administrativo sería inadmisible por extemporáneo; y por el otro, el legislador, dados los términos rotundos con que se expresa, no ha querido que se logre ese objetivo al precio de obviar la firmeza de actuaciones administrativas que los interesados consintieron, desconociendo el plazo establecido para impugnarlas judicialmente".

Con distinto fundamento, a nuestro juicio, por razón de que en estos casos de actos diferentes con efectos vinculados el derecho a la igualdad ha de prevalecer sobre la seguridad jurídica debiéndose ejecutar incluso de oficio según doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional ( STC 10/98, 279/00 etc.) tanto por la Administración en vía administrativa como por los Tribunales.

Aquí sí aparece un acto recurrible que debía ser recurrido para evitar su firmeza administrativa y de hecho otro aspirante sí que lo recurrió directamente sin reclamación previa (ya hay acto que devendría firme y consentido) favoreciendo a otros incluso puede que en su propio perjuicio.

La razón que justifica la extensión de efectos es que las bases y criterios de calificación han de aplicarse a todos por igual por lo que es debida una revisión general de las actuaciones del Tribunal Calificador para aplicar los nuevos criterios determinados como consecuencia de los recursos estimados.

A nuestro juicio, la revisión general de la prueba selectiva debería instrumentarse mediante un incidente de ejecución de sentencia promovido por cualquiera de los afectados ( artículo 104.2 de la Ley de esta Jurisdicción) para el caso de que no esté ejecutando la sentencia de conformidad con el derecho fundamental a la igualdad que excepcionalmente el Tribunal Constitucional ha impuesto a las razones utilitarias y de seguridad jurídica ( artículo 9.3 CE) que también guían al Ordenamiento Jurídico y son sus objetivos principales y esencialmente prácticos.

No obstante lo expuesto, también la STS de 11 de mayo de 2015 (recurso 1996/2013) reconoce el derecho a que la adscripción al puesto de trabajo en un proceso selectivo sea definitiva y no provisional confirmando la decisión de la Sección de la Sala de este Tribunal con sede en Las Palmas. A diferencia de esta Sección del mismo Tribunal que la denegó por impedirlo el acto firme y consentido previsto ahora explícitamente en la Ley. Nuestra sentencia (23 enero 2014 217/13) no fue objeto de recurso de casación.

OCTAVO.- Sin embargo en el supuesto que ahora enjuiciamos no es un proceso selectivo competitivo sino una evaluación de la carrera profesional del personal del Servicio de Salud que se realiza de modo individual e independiente aunque haya una tramitación conjunta de las peticiones mediante un única resolución y acto de comunicación. Pero el hecho de que, como está previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo, la notificación se haya sustituido por la publicación, no implica por sí sólo que los actos denegatorios así comunicados en un único acto sean susceptibles de extensión de efectos ya que ha de prevalecer el pragmatismo propio de la seguridad jurídica y la eficacia de la actuación administrativa ( artículo 28 Ley de esta Jurisdicción) sin que concurran en el caso del encuadramiento las razones por las que el Tribunal Constitucional determinó que sobre la tradicional doctrina del acto firme y consentido debía prevalecer el derecho fundamental previsto en el artículo 23.2 en relación con el 103.3 CE en mérito del objetivo de la justicia material al que también se dirige el Ordenamiento Jurídico pero al que nunca se puede llegar, y quien lo alcance, no lo sabría.

En nuestro caso hay una solicitud y un acto denegatorio firme y consentido. Poca analogía tiene este factum con la impugnación de nóminas en el plazo de cuatro años o con la anulación de bases o de los criterios del órgano evaluador de conocimientos y demás méritos en un proceso selectivo que son las sentencias sobre las que inciden los apelantes. A nuestro juicio la anulación de una inadmisión de una solicitud para participar en una prueba selectiva y consiguiente derecho a participar no sería susceptible de extensión de efectos ni de ningún incidente en ejecución de sentencia ya que no emana del órgano evaluador. Pero en cualquier caso el encuadramiento no es un proceso selectivo. Incluso su organización y funcionamiento podría encargarse a una Comisión Permanente de forma que, sin convocatoria previa, lo inste el interesado cuando, a su juicio, cumpla los requisitos para la inicial valoración de su carrera profesional o para mejorarla.

NOVENO.- Sin imposición de costas de conformidad con el artículo 139 de la Ley de esta Jurisdicción por las dudas propias del Ordenamiento Jurídico que estan patentes en las discrepancias del Tribunal Superior de Justicia de Canarias.