Sentencia Contencioso-Administrativo 360/2023 Tribunal Superior de Justicia de Canarias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 256/2021 de 09 de noviembre del 2023

PRIMERO.- El presente procedimiento tiene por objeto la impugnación de la Sentencia de fecha 22 de septiembre de 2021, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de Las Palmas de Gran Canaria, en el Procedimiento Ordinario número 434/2019, por la que se acordó desestimar el recurso y anular la Orden de la Consejera de Economía, Conocimiento y Empleo del Gobierno de Canarias nº 72/2019, de 19 de septiembre, por la que se desestimó el recurso de alzada interpuesto frente a la resolución de la Dirección del Servicio Canario de Empleo número 6252/2019, de 14 de junio, dictada en cumplimiento de la Orden de 6 de junio de 2019 por la que se declaraba parcialmente justificada la subvención concedida y se resolvía abonar a la actora la cantidad de 13.429,82 euros por la acción formativa 16-35/800009 "cocina" y la cantidad de 10.568,74 por el itinerario formativo 16-35/8000010 y 16-358000011 de "servicios de restaurante" y "lengua extranjera alemán".

SEGUNDO.- La parte recurrente, apela la sentencia alegando, en síntesis lo siguiente:

La caducidad del expediente y la indebida aplicación de las normas.

Error en la valoración de la prueba. Circunstancias sobrevenidas.

Vulneración del principio de confianza legítima.

TERCERO.- La parte apelada fundamenta su oposición alegando, en síntesis, lo siguiente:

Falta de caducidad del expediente administrativo.

Inexistencia del error en la valoración de la prueba.

Inexistencia de vulneración del principio de confianza legítima, al no existir en la aplicación de las bases de la convocatoria discrecionalidad administrativa.

CUARTO.- Sobre la posible inadmisibilidad del recurso por razón de la cuantía.

Como cuestión previa debe resolverse la cuestión relativa a la posible admisibilidad del presente recurso de apelación, y más en concreto, sobre la cuantía que haya de atribuirse al recurso a efectos de apelación, de acuerdo con lo establecido en los artículos 81.1.a), y 40 de la LJCA.

En virtud de Providencia de fecha 29 de junio de 2023 se dio traslado a las partes sobre la posible inadmisibilidad del recurso de conformidad a lo dispuesto en los artículos 81.1a) y 41 y siguientes de la LJCA, en atención a la cuantía de los actos impugnados.

Por parte de la apelante se alegó que la cuantía es indeterminada y así se estableció en la demanda y en la propia sentencia de instancia.

Por la parte apelada se manifestó que la cuantía del recurso no excede los 30.000 euros por lo que la sentencia no es susceptible de ser recurrida en apelación.

Pues bien, conforme a la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, la fijación de la cuantía puede ser efectuada en cualquier momento, incluso de oficio, por el órgano jurisdiccional, ya que se trata de una materia de orden público, máxime cuando determina la procedencia o improcedencia del recurso de apelación, pues es claro que, no puede dejarse al arbitrio de quien pretende el acceso a la apelación, alterar el régimen de recursos establecidos en la Ley ya que, sin el minucioso control del Juzgador en la instancia o, de la Sala, al decidir sobre la admisión del recurso o, como cuestión previa al examen del fondo de la apelación, ( Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de enero de 1999, de 18 de marzo de 1999 y de 9 de diciembre de 1999), quedarían sin aplicación las reglas de excepción que establece el artículo 81.1.a) de la Ley Jurisdiccional , a cuyo tenor:

"Las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo y de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo serán susceptibles de recurso de apelación, salvo que se hubieran dictado en los asuntos siguientes: a) Aquellos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros".

Por tanto, frente a esta facultad de oficio de la Sala, no puede oponerse la fijación de cuantía en la instancia, el consentimiento del acto de fijación, o los posibles defectos de que adoleciera, u otras circunstancias. Es por ello que aunque en la primera instancia judicial se haya fijado la cuantía del recurso en cantidad superior a 30.000 euros o como indeterminada, ha de reiterarse que la Sala no queda vinculada a efectos de la inadmisión de la apelación por la determinación de la cuantía del recurso hecha por el Juzgado a quo.

El procedimiento de instancia tuvo por objeto la Orden nº 72, de 19 de septiembre de 2019, de la Consejera de Economía, Conocimiento y Empleo del Gobierno de Canarias, por la que se desestimó el recurso de alzada interpuesto frente a la resolución de la Dirección del Servicio Canario de Empleo número 6252/2019, de 14 de junio, dictada en cumplimiento de la Orden de 6 de junio de 2019 por la que se declaraba parcialmente justificada la subvención concedida y se resolvía abonar a la actora la cantidad de 13.429,82 euros por la acción formativa 16-35/800009 "cocina" y la cantidad de 10.568,74 por el itinerario formativo 16-35/8000010 y 16-358000011 de "servicios de restaurante" y "lengua extranjera alemán".

En este caso debe tenerse en cuenta que en virtud de resolución de 21 de septiembre de 2016 del Servicio Canario de Empleo se aprobó la convocatoria para la concesión de subvenciones destinada a la financiación de programas formativos con compromiso de contratación dirigidos a trabajadores desempleados para el ejercicio 2016.

Mediante resolución de 21 de noviembre de 2016 se asignó a la entidad actora una subvención para la realización de dos acciones de formación profesional ocupacional, en concreto, "cocina" por importe de 91.974,58 euros y "bar y cafetería" por importe de 81.694,07 euros, realizándose pagos anticipados de la subvención.

En fecha 30 de enero de 2018 la entidad presentó documentación justificativa de la realización de las acciones formativas llevadas a cabo y del informe de auditoría, de su coste real, y en su caso del empleo de los fondos recibidos.

En fecha 13 de agosto de 2018 en virtud de resolución se declaró justificada parcialmente la subvención con un importe a abonar de 13.429,82 euros ordenando el correspondiente procedimiento de reintegro respecto de la parte no justificada por importe de 48.984,46 euros. Contra la anterior resolución se presentó recurso de alzada, que fue estimado parcialmente por Orden de 6 de junio de 2019, tal y como hemos expuesto.

Resulta, por tanto, que la cuantía objeto de recurso no es la cantidad que se declaró justificada parcialmente, sino la cuantía que se consideró no justificada y que debe ser reintegrada por la entidad actora, que tal y como hemos relatado excede los 30.000 euros a tenor de las cantidades asignadas inicialmente por la subvención otorgada en virtud de resolución de 21 de noviembre de 2016.

Como consecuencia de ello el presente recurso contencioso administrativo debe ser admitido.

QUINTO.- Sobre las cuestiones de fondo planteadas. Caducidad.

Se alega por la parte actora la existencia de caducidad del procedimiento como consecuencia del incumplimiento del plazo máximo de 2 meses establecido en el artículo 36 del Decreto 36/2009 de subvenciones en Canarias. Considera que el procedimiento se inicia mediante la propuesta de resolución por parte del Servicio Canario de Empleo de fecha 15 de junio de 2018, no habiéndose dictado la resolución que declara justificada parcialmente la subvención hasta el 12 de junio de 2019 habiendo transcurrido en exceso el plazo establecido en el Decreto 36/2009, así como el plazo de 6 meses previsto en el artículo 21 de la Ley 39/2015.

En relación a esta cuestión la sentencia impugnada estableció que "en cuanto [a] la caducidad del procedimiento de reintegro (.),.

Hecha la anterior precisión, lo cierto es que en este caso no se ha producido la caducidad del procedimiento, en primer lugar, porque no se ha incoado un procedimiento de reintegro, sino que se trata [de] procedimiento de comprobación de las subvenciones en el cual se ha entendido justificada parcialmente la subvención concedida a la entidad demandante. Por otra parte, debe tenerse en cuenta además que la fecha de notificación del recurso de alzada no puede considerarse para determinar si se ha producido o no la caducidad, ya que el único efecto que tiene la resolución del recurso de alzada fuera de plazo establecido es que es desestimación presunta del mismo abriendo la posibilidad de impugnar judicialmente el silencio administrativo negativo, pero no la caducidad del procedimiento". Esto es, la sentencia viene a considerar que dada la naturaleza del procedimiento administrativo no cabe la caducidad, sino que el incumplimiento del plazo establecido reglamentariamente determina que el recurso deba entenderse desestimado en virtud de lo administrativo.

Es por ello, que debemos comenzar por analizar la naturaleza del procedimiento administrativo en cuestión, no planteando la misma controversia alguna, dado que la propia parte apelante reconoce en su recurso de apelación que nos encontramos ante "un procedimiento de comprobación y no de reintegro" que tiene por objeto la comprobación de la subvención, debiendo aportar el beneficiario la documentación justificativa, siendo objeto de comprobación la misma por parte de la administración.

Por otro lado en cuanto a la caducidad, concarácter general, podemos distinguir dos supuestos:

Caducidad en los procedimientos iniciados a instancia de parte: Sólo se produce la caducidad, cuando se paralice el procedimiento por causas imputables al interesado, tal como dispone el artículo 95 de la LPACAP. Así, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del procedimiento, y, consumido este plazo sin que el interesado realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Si el procedimiento se paraliza por causas no imputables al interesado, no se produce la caducidad, sino que se produce la estimación o desestimación, según el caso, por silencio administrativo.

Caducidad en los procedimientos iniciados de oficio: La caducidad se produce, tal como dispone el artículo 25 de la LPACAP, por paralización en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.

Pues bien, en el presente supuesto, nos encontramos ante un procedimiento iniciado de oficio, en el que dada su naturaleza, procedimiento de comprobación, tal y como expusimos con anterioridad, no cabe considerar que se ejerciten por parte de la administración pública potestades sancionadoras o de intervención, motivo por el que debemos mostrar nuestra conformidad con la conclusión alcanzada por la sentencia impugnada relativa a que no cabe la posibilidad de apreciar el instituto de la caducidad al supuesto de autos.

Sobre el error en la valoración de la prueba.

Alega la parte recurrente que se produjo una imposibilidad sobrevenida debido a las circunstancias concurrentes, dado que el Servicio Canario de Empleo hizo una preselección de los alumnos que pertenecen a colectivos de difícil inserción, habiéndoseles explicado con claridad que los trabajos serían mayoritariamente en el sur de la isla, sin que se pueda obligar a los alumnos a trabajar, y sin que ello pueda ser tenido en cuenta para entender que se ha incumplido el compromiso de inserción.

Pues bien, estamos ante una modalidad de subvención de las previstas en el artículo 18.1.b) de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, y que regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en4 materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación. Se trata de acciones formativas dirigidas a los trabajadores desempleados que incluyen compromisos de contratación según lo previsto en los artículos 22.1.d) y 23.2.d) del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, subvencionadas en régimen de concesión directa según lo establecido en el Real Decreto 357/2006, de 24 de marzo, por el que se regula la concesión directa de determinadas subvenciones en los ámbitos del empleo y de la formación profesional ocupacional.

Uno de los requisitos esenciales de este tipo de acciones formativas es la inclusión de compromisos de contratación, en cuyo caso, y conforme al apartado 2 del artículo 3 de la citada Orden TAS/718, pueden ser también beneficiarias de este tipo de subvenciones las empresas, sus asociaciones u otras entidades que suscriban el citado compromiso de contratación.

En definitiva, ese compromiso de contratación es esencial para obtener este tipo de subvención, y esta característica es precisamente la que determina que la subvención se conceda de forma directa, y en la forma que describe el artículo 21 de la citada Orden Ministerial, en los siguientes términos:

"1. Las subvenciones públicas destinadas a financiar las programaciones de acciones formativas que incluyan compromisos de contratación se concederán de forma directa, según el procedimiento establecido en el Real Decreto 357/2006, de 24 de marzo. La concesión de subvenciones a empresas, sus asociaciones u otras entidades que adquieran compromisos de contratación dirigidos prioritariamente a trabajadores desempleados, contemplarán el ámbito geográfico y las áreas formativas de la correspondiente programación, así como los procedimientos para las propuestas de programación, selección de trabajadores, gestión y seguimiento de las acciones. En todo caso, figurará el compromiso en términos cuantitativos de los trabajadores a formar e incluirá mecanismos objetivos de control de calidad de la formación impartida. La entidad beneficiaria podrá subcontratar parcial o totalmente, por una sola vez y en los términos establecidos en esta orden, la realización de la actividad formativa. La contratación de personal docente para la impartición de la formación subvencionada por parte del beneficiario no se considerará subcontratación.

2. El compromiso de contratación se establecerá sobre un porcentaje del total de trabajadores formados, en función de las circunstancias de las empresas y del mercado local de empleo. Tal compromiso no podrá ser inferior al 60 por ciento de trabajadores formados. Los contratos de trabajo que se celebren como consecuencia del compromiso serán preferentemente de carácter indefinido o, en otro caso, de una duración no inferior a 6 meses y serán conformes a la normativa laboral vigente, debiendo presentarse ante el órgano concedente de la subvención en el momento de su justificación. El incumplimiento del compromiso de contratación dará lugar a la obligación del reintegro total o parcial de la subvención percibida y del interés de demora correspondiente desde su abono de conformidad con lo establecido en el artículo 37.1 salvo que medien causas o circunstancias que, apreciadas por la Administración pública competente, hayan impedido su cumplimiento".

De lo expuesto se desprende que la aportación de los contratos de trabajo es una obligación del beneficiario de la subvención, y condición para que ésta proceda, de modo que su incumplimiento es motivo para exigir la devolución de la subvención percibida y los intereses de demora correspondientes (art. 37.1 Orden TAS/718/2008).

Además, tal compromiso se establecía como requisito para su obtención por la propia Resolución que la otorgó, debiendo tenerse en cuenta que en este tipo de subvenciones, que se conceden de forma directa y sin convocatoria pública, y de conformidad con el artículo 65.3 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, el acto de concesión o el convenio tiene el carácter de bases reguladoras de la concesión a los efectos de lo dispuesto en la Ley General de Subvenciones.

Tal y como se ha expuesto anteriormente, en la resolución que otorga la subvención se establecían las condiciones de concesión de la misma.

Y como tiene declarado el Tribunal Supremo ( STS 20-03-2007, entre otras), "la subvención no responde a una causa donandi sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un modus libremente aceptado por aquel", lo que significa que quien acepta esos condicionantes los debe cumplir y debe ajustar la actividad subvencionada a los mismos, pues, como también ha dicho el Alto Tribunal en reiteradas ocasiones, las bases de la convocatoria tienen fuerza vinculante.

De lo contrario se frustraría la propia finalidad de la subvención, que se concreta precisamente en esos contratos, como se deduce del hecho de que ese compromiso se recoja incluso en el título de la orden, que "establece la regulación procedimental para la concesión de subvenciones a empresas, sus asociaciones u otras entidades para financiar la impartición de acciones formativas con compromiso de contratación de trabajadores, prioritariamente desempleados, en el marco del subsistema de formación para el empleo". Y, de forma coherente, se dirige la subvención exclusivamente a trabajadores desempleados. Por ello, el compromiso de la beneficiaria de la subvención no es de naturaleza modal sino de resultado, de modo que la subvención se concede con el compromiso de contratación de los desempleados una vez concluida la acción formativa. En definitiva, estamos ante un negocio jurídico de carácter modal o sometido a condición, de forma que la entrega de la ayuda pública no es definitiva, pues no se perfecciona hasta que la Administración comprueba que se han cumplido las obligaciones impuestas en la concesión de la subvención, comprobación que ha de ser minuciosa por la naturaleza pública del dinero entregado al particular.

En el supuesto de autos la entidad recurrente cumplió parcialmente con el compromiso de contratación adquirido, estableciéndose en la resolución impugnada por la que se declara parcialmente justificada la subvención que en la acción formativa "cocina" el número de alumnos finales insertables fue de 15, por lo que para cumplir el compromiso de contratación deberían haberse insertado 9 alumnos, logrando únicamente la inserción de 5 de ellos. En la acción formativa "servicio de restaurante" y "lenguas extranjeras alemán" el número final de alumnos a insertar fue de 11, por lo que para cumplir con el compromiso adquirido de inserción debieron insertarse 7 alumnos, resultando que el número de alumnos finalmente insertado fue de 3.

Pues bien, en ningún caso se puede considerar que las renuncias de los alumnos a la contratación deban tener la consideración de imposibilidad sobrevenida sobre la que la parte no tenía ninguna influencia decisoria. El rechazo de las ofertas de empleo por parte de los alumnos se presenta como una decisión lógica de estos ante circunstancias que podían ser o eran conocidas previamente por la actora, como la ubicación del empleo ofrecido, en relación con el domicilio de los alumnos, y las restantes condiciones del contrato de trabajo, como el sueldo. Circunstancias que la actora sí tuvo que ponderar al suscribir el compromiso que posibilitaba la concesión de la subvención.

La mera manifestación del alumno de que no quiere ser contratado, no puede ser considerada una causa objetiva que exima del cumplimiento del compromiso. De lo contrario, se frustraría la propia finalidad de la subvención, que se concreta precisamente en esos contratos, y de forma coherente, se dirige la subvención exclusivamente a trabajadores desempleados. Es verdad que la beneficiaria no puede ejercer coerción sobre los alumnos, pero sí puede utilizar medios para prever los objetivos y propósitos de éstos, centrando la formación en aquellas personas que están predispuestas a aceptar la contratación.

La circunstancia de que los alumnos no aceptasen las ofertas de trabajo, así como las causas que motivaron tal rechazo, son cuestiones jurídicas internas entre los alumnos y las empresas contratantes, que no altera la obligación finalística de la entidad beneficiaria.

Sobre el principio de confianza legítima.

Finalmente, y en relación al principio de confianza legítima, poco más podemos añadir, ante un incumplimiento de las condiciones por la que se otorga una subvención, la Administración resulta obligada tras la comprobación de la documentación aportada, por imperio de la Ley, a declarar la justificación parcial de la cantidad efectivamente justificada, sin que pueda ampararse ese principio de confianza legítima en actuaciones anteriores contrarias a derecho.

SEXTO.- De conformidad con el art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, procede hacer expresa imposición de costas en la presente apelación.

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación,