Por las Administración demandada se formuló escrito de contestación, oponiéndose a los argumentos mantenidos por la actora y solicitando la desestimación de las pretensiones contenidas en la demanda.
PRIMERO.- Tal como se expone por la parte actora y la demandada en sus escritos, se han dictado diversas sentencias por este Tribunal donde se analizan versiones anteriores del Reglamento por el que se regula la figura de la Guardería Rural en la localidad de Argamasilla de Calatrava, lo que no obsta para que se deba proceder a delimitar cual es el alcance de la pretensión y de los motivos impugnatorios que se articulan en este procedimiento, que no resulta íntegramente con el último precedente, analizado en nuestros Autos 383/2018.
Los actores recogen en el suplico de su demanda la solicitud de que dicte sentencia por la que declare nulo el Reglamento por la omisión de la regulación de los derechos y deberes de los supuestos usuarios del servicio. Subsidiariamente, para el caso de que no declarara la nulidad total, declare nulos los artículos 5, 6, 7, 12.2, 13, 14, 20 f), 21 c y d) del mismo.
A su vez esa pretensión se articula en base a diversos motivos que podemos resumir acogiendo los títulos con los que se encabezan los fundamentos de derecho segundo y siguientes de su escrito rector:
1.- La finalidad perseguida por el Reglamento es trasladar a los propietarios de fincas rústicas el coste del servicio de guardería rural. Desviación de Poder
2.- Un Ayuntamiento no puede erigirse de manera forzosa en vigilante particular de bienes de propiedad privada que, en algunos casos, cuentan además con servicio propio de vigilancia impuesto por el propio poder público.
3.- Es servicio de guardería rural regulado en el reglamento no es nada diferente de la vigilancia pública general
4.- el prendido estatuto de derechos de los propietarios de fincas rusticas respecto de guardería rural
5.- La regulación de los deberes de los titulares de fincas rusticas: Las extralimitaciones normativas del reglamento
6.- La nulidad del artículo 14 regulador de los deberes de los titulares de fincas rústicas.
7.- La nulidad del artículo 20 f) Regulador de las infracciones Graves.
8.- La nulidad del artículo 21 c) y d) regulador de las infracciones Leves.
SEGUNDO.- Como puede objetivarse la parte actora distingue en su escrito entre motivos que se dirigen de modo general frente a la regulación genérica de la figura de la guardería rural, mientras que en otros se enlazan con artículos concretos de la disposición general impugnada.
En todo caso es preciso señalar que respecto a los tres primeros motivos de impugnación ya se venían a recoger, si bien no exactamente con los mismos argumentos, en la demanda que los mismos actores formularon frente al Reglamento publicado en el BOP de Ciudad Real de fecha 3 de julio de 2018 y que determinó el dictado de nuestra sentencia de fecha 30 de diciembre de 2020, que se aporta por la parte como documento 3 de su escrito de demanda.
Sobre esta base nos remitiremos al contenido de esta sentencia, que a su vez hacía expresa mención a otros precedentes dictados por esta misma Sala y Sección con ocasión de la impugnación indirecta de esa misma disposición, sin que entendamos necesario volver a reproducir en su integridad los razonamientos que ya resultan más que conocidos para las partes. No obstante, para evitar cualquier incongruencia realizaremos añadiremos una motivación adicional para reforzar lo ya señalado.
En primer lugar la parte actora expone en primer lugar que la aprobación del presente reglamento tiene como exclusivo objeto trasladar a los propietarios el coste del servicio de Guardería Rural.
No puede tener favorable acogida tal argumento por cuanto, como se apunta en la contestación de la demanda y no resulta negado por la parte actora, el establecimiento del servicio resulta previo a la existencia de la actual regulación y de las precedentes. La previa financiación del servicio por parte de la Administración Autonómica y la posterior intención de que se abone por parte de los destinatarios del mismo no puede determinar "per se" que en este segundo caso se entienda que existe desviación de poder, por cuanto a falta de una mayor concreción, es una decisión que no resulta ajena al servicio, sin perjuicio de que pueda combatirse la concurrencia de los presupuestos que la justifican, tal como la propia parte realiza en sus siguientes motivos.
TERCERO.- Se plantea en segundo lugar una oposición respecto a la posibilidad de que la Administración imponga de manera forzosa su condición de vigilantes de la propiedad privada, en particular en aquellos casos de propiedades rústicas que tienen la opción o se le impone disponer de un servicio propio de vigilancia.
Parten los actores para desarrollar esa idea del contenido de la STS de fecha 16 de julio de 2016 (recurso de casación 1720/2015) que entendemos muy relevante:
"ante la ausencia de una definición normativa de las tareas propias de la guardería rural que sea aplicable a todas y cada una de las corporaciones locales de España, resulta menester que, al establecer prestaciones patrimoniales públicas para sufragar los gastos que originan el desarrollo de tal clase de servicios municipales, las normas que lo hagan definan con claridad y precisión cuales sean los mismos. Constituye una obviedad que el contenido de los servicios de guardería rural no es igual en un pequeño municipio de alta montaña dedicado a la ganadería que en otro de gran extensión cuya principal actividad agropecuaria sea la agricultura extensiva de secano o, en fin, que un tercero que cuente con grandes fincas dedicadas a la caza [...]. Los Ayuntamientos que decidan establecer esta tasa por guardería rural deben realizar el pequeño esfuerzo de definir clara y nítidamente en la correspondiente ordenanza fiscal el contenido de los servicios cuya prestación legitima su exacción".
El primer aspecto que podemos destacar de este párrafo es el de que el Tribunal Supremo habilita, pese a las dificultades que objetiva para la definición de la figura de la guardería rural, que pueda establecerse tal servicio, siendo precisamente las características singulares del municipio las que deben servir para delimitar su contenido. Por otro lado no puede olvidarse que el pronunciamiento se verifica desde la perspectiva de la impugnación de una ordenanza por el que se impone una tasa vinculada a la Guardería Rural, disposición de carácter general que no resulta coincidente con la aquí estudiada, cuya misión se corresponde a la regulación de este servicio.
Esta circunstancia resulta especialmente relevante desde el momento en que la crítica que desarrolla la parte actora se centra precisamente en un análisis de la normativa contenida en la Ley de Haciendas Locales para intentar rebatir la posibilidad de la exigencia de tasas, siendo lo cierto que es un ámbito que no es objeto de regulación en la presente disposición.
Pasando al alegato relativo a la posibilidad de que el establecimiento del servicio pueda infringir el derecho a la propiedad privada, que solamente puede ser afectado por normativa con rango legal, es lo cierto que, como hemos visto, la doctrina del Tribunal Supremo expresamente prevé que sea una opción que está dentro del rango de posibilidades para la Autonomía Local, lo que resulta incompatible con la opción de que podamos declarar una prohibición abstracta de que pueda implementarse por una entidad local mediante la normativas que tiene a su alcance.
Por otro lado y precisamente por su naturaleza de disposición general, no entendemos que deba procederse a realizar una exclusión de la regulación total por el hecho de que pueda existir determinados terrenos rústicos donde se pueda desarrollar la caza y su vinculación con la posible existencia de seguridad privada, con arreglo a la normativa de la caza citada en la demanda y en particular el contenido del artículo 71 de la Ley 3/2015 de Caza de Castilla-La Mancha.
CUARTO.- A continuación la parte actora se muestra disconforme con la posibilidad de que pueda establecer un servicio de guardería rural por cuanto ese servicio no es nada diferente a la vigilancia pública general, lo que concretiza en el análisis de las funciones recogidas en el artículo 11 del reglamento impugnado.
Sobre este particular comenzaremos señalando que el Titulo Tercero de la disposición impugnada, bajo la rúbrica: "Competencias y funciones de la Guardería Rural" ,recoge dos artículos donde se señala:
Son funciones propias del Servicio de Guardería Rural:
a) La vigilancia y custodia de todos los montes y fincas rústicas situadas dentro del término municipal de Argamasilla de Calatrava, ya sean de titularidad privada o municipal, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, cuidando especialmente de que no se produzcan daños a los bienes y espacios naturales, así como de la integridad de sus linderos.
Esta vigilancia e inspección de lindes, se extenderá a aquellos bienes de naturaleza rural que sean de propiedad privada o de otras Administraciones Públicas, poniendo en conocimiento de su titular los daños o alteraciones que se hubieran verificado.
b) La vigilancia y conservación de los caminos y vías rurales de titularidad municipal, poniendo en conocimiento de los servicios municipales competentes cualquier anomalía que pudiera dificultar el normal tránsito para acceder a cualquier finca rústica, y al objeto de su inmediata reparación.
Se ejercerá igualmente vigilancia en aquellas obras y construcciones que se desarrollen en terrenos públicos y privados, que por su emplazamiento en suelo rústico puedan afectar negativamente a la conservación del medio natural, circunstancia esta que será puesta en conocimiento de los servicios técnico municipales.
c) La vigilancia y propuesta de actuaciones para la prevención de incendios forestales, dando cuenta inmediata a su superior de cualquier conato de fuego que pudiera producirse, colaborando en su extinción si así se reclamara por el Servicio de Bomberos o de Protección Civil.
d) La denuncia ante la autoridad competente de los delitos, faltas e infracciones administrativas de que tuvieran conocimiento; en particular las que se refieran a alteración de lindes, daños a las propiedades o al dominio público, incendios, daños a las especies de flora y fauna o a la riqueza cinegética o piscícola
e) La colaboración con la Guardia Civil en el cumplimiento de las disposiciones que tiendan a la conservación de la naturaleza y el medio ambiente, los recursos hidráulicos y la riqueza cinegética, piscícola, forestal o de cualquier otra índole relacionada con la naturaleza; y en los mismos términos con otros Cuerpos de Guardería del Estado o de la Comunidad Autónoma.
f) La colaboración con los servicios competentes en la prevención y tratamiento de plagas de cosechas y enfermedades del ganado, en los mismos términos del apartado anterior.
g) La cooperación con los servicios de emergencias en situaciones como avenidas e inundaciones.
h) El auxilio y cooperación mutua con los miembros de la Policía Local de Argamasilla de Calatrava y otros Cuerpos de Policía y Fuerzas de Seguridad, en el ejercicio de sus respectivas funciones.
i) La comunicación a la Autoridad competente de cualquier acto de caza y/o pesca furtiva que se desarrolle en el término municipal, así como los que le hubieran denunciados los propietarios de fincas, debiendo dar el trámite establecido a la mayor brevedad posible.
j) Cualquier otra función que se asigne por la Alcaldía-Presidencia o por la Delegación de Agricultura, relativa a los cometidos propios de la Guardería Rural.
Articulo 12.
1.- Además de las funciones expresamente señaladas en el apartado anterior, y que la Guardería Rural será competente para asumir las funciones recogidas en:
a) El Real Decreto 1.372 de 13 de junio que aprueba el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales en relación con sus bienes, y en el ámbito del Servicio.
b) Las derivadas de la prestación del servicio de Guardería Rural en el ámbito territorial y funcional, en relación a los cometidos de la Ley Orgánica 2/1986 de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en sus arts. 51 a 53 .
c) Vigilar en los términos marcados por el art. 25.2f de la Ley de Bases del Régimen Local , y 42 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad , la observación de las condiciones de salubridad pública dentro del término municipal, recabando para ello si fuera necesaria la colaboración técnica del personal y medios del Área de Salud.
d) Y en relación a de la Ley 22/1974 de Vías Pecuarias y Reglamento de Desarrollo de la misma, custodiar las diferentes vías pecuarias que transcurren por el término municipal, o que afecten a su jurisdicción, denunciando ante la Consejería de Agricultura las infracciones observadas, así como cuantas obligaciones se derivan de la Ley 22/1974 de Vías Pecuarias y Reglamento de Desarrollo de la misma.
e) Cualquier otra que pudiera guardar relación con las funciones propias de la Guardería Rural, en cuantos casos sean conformes a la legislación vigente en materia correspondiente, y previa autorización expresa del Alcalde-Presidente.
2.- Tanto las funciones expresamente señaladas, como las que se contienen en la legislación reseñadas ,lo son con carácter enunciativo y no limitativo, quedando facultada la alcaldía y por el medio legalmente establecido, a añadir las que ocasionalmente entendiera procedentes, o las que se solicitaran por los usuarios, tras ser declarada su idoneidad.
Una vez planteada la cuestión como motivo determinante de la nulidad integra del reglamento, no podemos asumir el planteamiento de la parte, por cuanto la normativa intenta precisamente cumplir el mandato del Tribunal Supremo en la delimitación de las competencias con arreglo a las características del término municipal y de su examen conjunto objetivamos una voluntad de dotar al servicio de una actividad que trasciende de la mera vigilancia publica general citada por la parte.
Por su especial virtualidad a este respecto, resulta oportuna la cita de la STS de fecha 14 de marzo de 2022, (rec 721/2020), donde, de nuevo analizando una ordenanza reguladora de una tasa vinculada con la guardería rural, se señala:
Por nuestra parte, hemos afirmado en la sentencia de 19 de julio de 2016, rec. cas. 1720/2015 , relativa a la Ordenanza reguladora de la tasa de guardería rural de otro ayuntamiento que "desde las exigencias propias del principio de reserva de ley en materia tributaria, y en particular en lo que se refiere a la definición del hecho imponible, los ayuntamientos que decidan establecer esta tasa por guardería rural deben realizar el pequeño esfuerzo de definir clara y nítidamente en la correspondiente ordenanza fiscal el contenido de los servicios cuya prestación legitima su exacción [El Ayuntamiento recurrido podía haber hecho como el de Villahermosa (Ciudad Real) en su Ordenanza de 5 de diciembre de 2007, reguladora de la tasa por prestación del servicio de guardería rural (BOP de 28 de diciembre), cuyo artículo 3 define el hecho imponible, describiendo tales servicios en trece apartados. O como el de Mérida (Badajoz), que en la Ordenanza estableciendo la misma tasa (BOP de 5 de diciembre de 2013), al fijar el hecho imponible (artículo 3), se limita, al igual que la aquí recurrida, a hacer referencia a los servicios de guardería rural, pero que cuenta con otra Ordenanza específica (BOP de 31 de julio de 2013), donde se definen las funciones propias de la guardería rural a lo largo de once apartados (artículo 8)]".
Pues bien, a diferencia de otras ordenanzas municipales reguladoras de la tasa de guardería rural, que se limitan a definir el hecho imponible de manera genérica, el artículo 2 de la Ordenanza recurrida, define diez actuaciones concretas que representan la prestación del servicio a los titulares de fincas rústicas en el término municipal de Monterrubio de la Serena.
Todas y cada una de las diez funciones, consideradas en su conjunto y en el contexto en el que se insertan, que se describen en el artículo 2 de la Ordenanza recurrida, coadyuvan de manera efectiva a la protección del entorno rural y sus elementos funcionales y, por ende, de las fincas rusticas de los sujetos pasivos de la tasa, es decir, de los destinatarios del servicio y beneficiarios específicos del mismo. Es todo ese conjunto de funciones unidas por un hilo conductor común, cual es su finalidad de protección del entorno donde se sitúan las fincas rústicas, y la facilitación, en ese ámbito específico, de distintas actividades que benefician a las mismas, lo que constituye el hecho imponible, el único hecho imponible, de la tasa de guardería del Ayuntamiento de Monterrubio de la Serena. No resulta, pues, correcto el razonamiento realizado por el tribunal de instancia, en tanto en cuanto, desde una consideración aislada de cada una de dichas funciones, desconectada de su finalidad común, mantiene que no sería necesario que concurriesen esas características en el conjunto de las funciones que se describen en el artículo 2 de la Ordenanza recurrida, bastando, se dice, que tan solo una de ellas lo hiciera.
QUINTO.- Pasando ya a examinar el estatuto de derechos de los propietarios de fincas rústicas, se apunta por la parte actora la relevancia de que nuestro anterior pronunciamiento de fecha 30 de diciembre de 2020 acordara la nulidad del artículo 9 del Reglamento de 2018 dedicado a regular los derechos de los titulares de fincas rústicas.
A este respecto la parte actora procede a verificar un examen de la nueva normativa, ahora contenida en el artículo 13 para concluir que nos encontramos ante una mera reformulación de la regulación primitiva, pero que sigue adoleciendo de una regulación singulariza de los concretos derechos que habilitarían el cumplimiento de artículo 33 del Reglamento de Servicios de las Entidades Locales.
El citado artículo 13 reconoce a Todo titular de finca rústica tiene derecho a:
a) Exigir el cumplimiento de la normativa contendida en este Reglamento que regula la prestación del Servicio de Guardería Rural de Argamasilla de Calatrava, responsable último del funcionamiento del mismo.
b) Denunciar el incumplimiento de cualquier infracción a los Agentes de la Guardería Rural, y ser puntualmente atendidos.
c) Recabar la presencia física de miembros de la Guardería Rural en situaciones potencialmente generadoras de riesgos para las personas y el entorno rural.
d) Denunciar ante la Guardería cualquier incidencia en la red de comunicaciones rurales (pistas, cañadas reales, caminos, veredas, puentes, badenes, etc.), así como las ocurridas con motivo de circulación de vehículos y maquinaria por caminos públicos del término municipal de acceso a las propiedades de los usuarios.
e) Recabar la colaboración de la Guardería en la tramitación de asuntos de competencia municipal y relacionadas con la actividad agrícola y ganadera de las fincas objeto de la prestación del servicio de guardería, así como la tramitación de notificaciones de carácter municipal de cualquier tipo a los usuarios del servicio.
f) Exigir el control y seguimiento de todas las actividades que se realicen y que estén calificadas de especial protección agrícola, forestal, paisajística o ecológica por las Normas Subsidiarias u otros instrumentos de ordenación y protección.
g) Recabar la presencia y colaboración de la Guardería Rural, en la resolución de los conflictos privados, siempre que fueran requeridos para ello.
h) Recibir información y asesoramiento de sistemas y/o políticas medioambientales que impulse el Ayuntamiento dentro del ámbito de las funciones de la guardería, así como de cuantas anomalías afecten al medio natural en el que se ubica la finca del receptor del servicio.
i) A hacer valer los derechos que se derivaren de una prestación del servicio de guardería pleno en cuanto a eficacia y atención al usuario.
Tal como se expone por la parte respecto a la redacción del antiguo artículo 9 el mismo, que comprendía tres derechos que vendrían a equivaler a los previstos en las tres primeras letras del actual artículo 13, indicamos:
Efectivamente, de su mera lectura, se colige, que, nuevamente, se impide conocer el concreto beneficio y prestaciones en base al cual se debe abonar la tasa, por los propietarios de fincas rusticas, lo que supone un elemento esencial del hecho imponible y la nulidad del artículo 9, toda vez que, como alegan los recurrentes no puede considerarse un verdadero catálogo de derechos de los usuarios dado que no son derechos propios y específicos de estos sino derechos generales de todo ciudadano por cuyo ejercicio no se les puede exigir el pago de tasa alguna, generalidad y universalidad de la tasa por el solo hecho de ser titulares de fincas rusticas que contradice su naturaleza de gravamen por aprovechamiento especial que demuestre un interés especial y singular, muy diferente del que tienen el resto de ciudadanos de Argamasilla de Calatrava.
Por el contrario entendemos que los nuevos derechos que aparecen recogidos entre las letras d) hasta i) contienen derechos que tienen una vinculación mucho más cercana a los titulares de las fincas rústicas y que no les coloca en situación de igualdad de condiciones con el resto de ciudadanos de la localidad, generando el aprovechamiento singularizado por su mayor intensidad en las fincas. Así en el caso de las actuaciones en materia de caminos y su conexión con los accesos a las fincas, la percepción de colaboración o asesoramiento en materia agrícola o ganadera, la mediación en los conflictos que a su vez puede ponerse en relación con las funciones en materia de linderos entre fincas.
Es por ello que entendemos que en este caso no concurría la posibilidad de apreciar la infracción del artículo 33 del Reglamento de Servicios de las Entidades Locales como soporte de la nulidad del Reglamento en su integridad, tal como se propone en el último párrafo de la quinta alegación de la demanda, ni tampoco del artículo singular, tal como se propone de modo subsidiario.
SEXTO.- En el alegato sexto de los fundamentos de fondo de la demanda se recoge la impugnación singularizada de diversos preceptos, si bien dada la vinculación que existe entre varios de ellos, procederemos a realizar un estudio conjunto de varios de ellos, como ocurre en el caso de los artículos 5,6 y 7, que disponen:
Del deber de colaboración y respeto.
Articulo 5.
Quienes impidieren o dificultaren el ejercicio de las funciones del Guarda Rural en acto de servicio o con motivo del mismo, incurrirán en la responsabilidad administrativa que corresponda con arreglo a lo dispuesto en el presente Reglamento y en el resto de normativa aplicable, sin perjuicio de la posible responsabilidad penal que de los mismos actos pudiera derivarse, en cuanto su condición de agentes de la autoridad a todos los efectos.
Capítulo Segundo.
Régimen aplicable a propiedades particulares.
Artículo 6º.
Para el desarrollo de sus funciones de vigilancia, inspección y control, y dentro de su competencia, el servicio de Guardería Rural podrá acceder a todo tipo de terrenos y fincas, aun las cercadas, sin exclusión de aquellas en las que su propietario haya establecido guarda particular, sin perjuicio en cada caso de las autorizaciones judiciales o administrativas que fueran pertinentes.
Artículo 7º.
Los guardas particulares que tengan encomendada la vigilancia de propiedades ya sea destinada a actividades agrícolas ganaderas, o cinegéticas dentro del término municipal, deberán colaborar dentro de sus funciones con el servicio de Guardería Municipal.
Los actores denuncian inicialmente la nulidad del artículo 5 en la medida en que procede a atribuir al Guarda Rural de la condición de agente de la autoridad, circunstancia que solo es posible hacerlo por norma con rango de Ley estatal como ya ha dicho el Tribunal Constitucional, citando a este respeto la STC 50/2018, de 10 de mayo de 2018.
A este respecto el ayuntamiento demandado pone de manifiesto que la regulación tiene su soporte en varias normas legales, citando a este respecto la previsión contenida en la Ley 5/2014 de Seguridad Privada como determinantes de su estatuto jurídico.
En este punto entendemos que los actores gozan de plena razón y ello por cuanto no puede entenderse que la figura del Guarda Rural sea una figura que tiene una regulación de ámbito superior en el que se le atribuya la condición de agente de autoridad a todos los efectos. Ni siquiera la Ley 5/2014, (de difícil encaje en este supuesto conforme al ámbito de aplicación recogido en sus artículos 3 y 5), procede a establecer este estatuto jurídico, como tampoco puede entenderse que tiene amparo en las previsiones contenidas en el artículo 4 de la LO 2/1986 de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, ni mucho menos en la normativa Penal que se cita en su escrito, todo ello sin perjuicio de que se trata de normativa que se cita con ocasión del presente procedimiento, sin que de la lectura del Reglamento Municipal se desprenda en ningún momento que se realice una integración de la normativa de su artículo 5 por referencia a una previsión legal.
A su vez y partiendo de la nulidad de este precepto, entendemos igualmente con la parte actora, que la posibilidad de que los guardas rurales puedan tener acceso a fincas privadas en base a su propia autoridad, sin perjuicio de la remisión a la posible necesidad de autorizaciones judiciales o administrativas, solamente puede entenderse en base a la indebida atribución de su condición de agentes de la autoridad a todos los efectos, lo que debe conllevar la nulidad del artículo 6.
Y en similares términos, el establecimiento de una obligación de que los guardas de seguridad que tengan encomendadas labores de vigilancia en las propiedades privadas se les imponga un deber de colaboración excede igualmente de las posibles atribuciones que pueden asumir una entidad local y que solamente puede entenderse sobre la base de la exigencia de colaboración con los agentes de la autoridad.
SÉPTIMO.- El siguiente artículo del que se pretende la nulidad es el artículo 12.2 donde, con ocasión de la regulación de las competencias y funciones, se recoge como cláusula de cierre:
Tanto las funciones expresamente señaladas, como las que se contienen en la legislación reseñadas, lo son con carácter enunciativo y no limitativo, quedando facultada la alcaldía y por el medio legalmente establecido, a añadir las que ocasionalmente entendiera procedentes, o las que se solicitaran por los usuarios, tras ser declarada su idoneidad.
Volvemos en este punto a coincidir con el análisis que realiza la parte actora a la hora de entender que la atribución con carácter general y sin limitación a la Alcaldía la competencia para modificar el régimen de funciones que ha sido establecido en una disposición general supone una infracción de la previsión contenida en el artículo 22.4 de la Ley de Bases de Régimen Local cuando fija una competencia propia del Pleno, no susceptible de delegación en el Alcalde.
OCTAVO.- El siguiente artículo cuya legalidad resulta cuestionada es el 14, donde se dispone:
1.- Al igual que ocurriera con los derechos de los usuarios, también los deberes deberán entender con carácter enunciativo y no restrictivo, señalando como referenciales los siguientes:
2.- Los usuarios del servicio de Guardería Rural, deberán prestar su colaboración en todas cuantas gestiones se realicen en pos de un mejor funcionamiento de las labores de vigilancia y gestión de la actividad agrícola, ganadera, cinegética o de cualquier otro tipo, propio de ámbito rústico, ello como planteamiento fundamental en la recepción del servicio.
3.- Los propietarios beneficiarios de este servicio deberán poner en conocimiento del Ayuntamiento cualquier anomalía que observen en el ámbito de las prestaciones a las que tienen derecho, así como denunciar actuaciones de la guardería que representen un incumplimiento ya sea por acción u omisión.
4.- Los usuarios deberán comunicar al servicio de guardería cuanta información les sea solicitada en relación a actividades de vigilancia para el esclarecimiento de actos vandálicos, o de cualquier índole, que afecte el medio natural y al normal desarrollo de actividad agrícola, ganadera o cinegética que se lleva a cabo en la finca de su propiedad.
5- Los propietarios de los terrenos rústicos en los que se preste el servicio de guardería deberán observar los deberes de cuidado respecto de las labores que supongan contaminación, tanto de terrenos como de aguas ya sean ocasionales o estancadas, así como los vertidos de residuos sólidos o líquidos provenientes de la explotaciones o residencias ubicadas en las propiedades rústicas.
6.-Se requerirá especial obligación a la observación y cumplimiento de las normas dictadas al efecto por los organismos competentes en relación a la producción de fuegos u otras actividades que pudieran desencadenar algún incendio en la zona en la que se sitúa la finca rústica objeto de este servicio de guardería.
Volvemos a asumir en este punto la argumentación recogida en la demanda, por cuanto resulta contrario al principio de legalidad y seguridad jurídica que se proceda a establecer un catálogo de obligaciones con carácter abierto o enunciativo. Tampoco resulta posible imponer obligaciones de carácter personal en los deberes de colaboración, denuncia o suministro de información y carece de soporte recoger como obligaciones la exigencia de deberes de cuidado en el ámbito de contaminación o de la normativa sobre producción de fuegos, que tienen una regulación en otras normativas.
Ciertamente este Tribunal es consciente de la existencia de una distinción entre la imposición de prestaciones personales y las posibles llamadas a la colaboración voluntaria, pero si, tal como se sostiene en el escrito de contestación a la demanda, la voluntad del Ayuntamiento demandado se inspiraba en la segunda opción, nada le impedía que se procediera a una redacción con una redacción carente del tono imperativo que se desprende de la lectura de tal precepto, sobre todo cuando expresamente pudiera entenderse que las conductas previstas en los números 2,3 y 4 a la sanción prevista como grave en el artículo 21 f) relativa a la obstrucción por acción u omisión a las actuaciones de los agentes.
NOVENO.- Resta por último la solicitud de nulidad relativa a previsiones contenidas en la regulación relativas a las infracciones. La primera se refiere a la contenida en el artículo 21 f) cuando se tipifica como infracción grave : "La obstrucción por acción u omisión de las actuaciones de investigación, inspección, vigilancia y control de la Administración Municipal y de sus agentes, en relación con las disposiciones de este Reglamento, entendiéndose como tal obstrucción, entre otros supuestos, la desobediencia a las órdenes e instrucciones que en esta materia pudiera dar el Guarda Rural en el ejercicio de sus funciones".
Como bien apunta la parte actora, la nulidad del precepto que atribuía la condición de agente de la autoridad al Guarda Rural y de la regulación de las obligaciones del artículo 14 analizado en el fundamento precedente determinan que la regulación de la infracción resulte afectada de modo inmediato en cuanto a la idea de la desobediencia que a la postre se vincula con supuesto de obstrucción, sin perjuicio de que se mantenga una previsión abstracta e indefinida a otros posibles supuestos.
Por lo que se refiere a las infracciones leves se combate las previstas en las letras c) y d), cuando se indica como conductas típicas:
c ) Colocar cualquier tipo de obstáculo en zonas cercanas a los caminos públicos, al menos a 1,50 metros de distancia del eje de los mismos.
d) Plantar árboles de cualquier tipo a menos de la distancia de 11 metros desde el eje de los caminos, tramos o veredas.
Nos encontramos en este caso con previsiones sancionadoras en cuya virtud se está limitando los derechos de propiedad sin que pueda utilizarse la vía de un reglamento municipal al efecto, pudiendo destacar sobre este particular la doctrina recogida en nuestra sentencia de fecha 19 de julio de 2010, (PO 433/2007) en la que señalamos:
"... Como se pone de manifiesto por la doctrina, las servidumbres impuestas por la Ley, servidumbres "público-administrativas" tienen por objeto la utilidad pública y se encuentran en la denominada "legislación administrativa", aunque haya alguna enunciada en el mismo Código Civil (v.gr. art. 533 ), rigiéndose por el sistema de fuentes previsto en el artículo 550 , esto es, lo concerniente a tales servidumbres "se regirá por las leyes y reglamentos especiales que las determinen y, en su defecto, por las disposiciones del presente Título". El artículo 551 no viene al caso porque se refiere a las servidumbres impuestas por la Ley "en interés de los particulares o por causa de utilidad privada".
No cabe duda (véase, por ejemplo, STC de 4 de Julio de 1991, nº 149/91 ), que el Estado dispone de título competencial suficiente ("Legislación Civil") que habilita para imponer legislativamente limitaciones del dominio de los predios colindantes con los bienes integrantes del dominio público (por ejemplos, del marítimo terrestre) y la función social de la propiedad privada correspondiendo a la Ley delimitar su contenido. Es pacífica la constitucionalidad de numerosas "leyes administrativas" estableciendo servidumbres (como ocurre con la legislación de costas, aeropuertos, carreteras, puertos, aguas, montes, etc). También establecen servidumbres leyes autonómicas dictadas en ejercicio de la competencia legislativa de las Comunidades Autónomas (consúltese, por ejemplo, STC 37/1987, de 26 de Marzo ), sin ir más lejos y ciñéndonos a la materia que nos ocupa, la Ley castellano-manchega 9/90, de 28 de diciembre , de carreteras y caminos, establece zonas de servidumbre en las carreteras que discurren por el territorio de Castilla-La Mancha, no siendo de titularidad estatal. Pero no establece servidumbres en relación con los caminos, también objeto de regulación como indica su denominación y concreta el artículo primero , como tampoco contiene habilitación o remisión a las ordenanzas municipales para que pudieran establecerlas. Y es que, como ha enjuiciado el Tribunal Constitucional en STC 37/87, de 26 de Marzo , "el art. 33.2 de la propia constitución flexibiliza la reserva de Ley en lo que concierne a la delimitación del contenido de la propiedad privada en virtud de su función social, que debe ciertamente regularse por la Ley, pero también por la Administración "de acuerdo con las leyes" cuando éstas recaben la colaboración reglamentaria de aquélla. Prohíbe esta concretar reserva de Ley toda operación de deslegalización de la materia o todo intento de regulación del contenido del derecho de propiedad privada por reglamentos independientes o extra legem, pero no la remisión del legislador a la colaboración del poder normativo de la Administración para completar la regulación legal y lograr así la plena efectividad de sus mandatos, remisión inexcusable, por lo demás, cuando, como es el caso arquetípico de la propiedad inmobiliaria, las características naturales del bien objeto de dominio y su propia localización lo hacen susceptible de diferentes utilidades sociales, que pueden y deben traducirse en restricciones y deberes diferenciados para los propietarios que, como regla general, sólo por vía reglamentaria pueden establecerse" (F.J.3º)
En consecuencia, que las servidumbres legales establecidas para utilidad público o comunal hayan de regirse por las leyes y reglamentos especiales que las determinan, ex artículo 550 del Código Civil , no significa que el Ayuntamiento disponga de potestad de ordenanza "independiente" de una ley previa para establecer, ex novo, una servidumbre como las que nos ocupa; el "reglamento especial", al menos tratándose de una ordenanza municipal sólo puede entrar en juego existiendo una norma con rango de Ley que acote esa competencia municipal ex artículo 4.1 en relación con el art. 25 de la LBRL ."
DÉCIMO En materia de costas procesales, no resulta procedente la especial imposición de las causadas con ocasión del presente procedimiento, atendida la estimación parcial de la demanda.
Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación, en el nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
