PRIMERO.- Como se indica en el hecho primero, el pronunciamiento de instancia resuelve el incidente planteado de oficio, de conformidad con la previsión recogida en el artículo 51 de la LJCA, y termina expresando la ausencia de legitimación del actor para impugnar las diversas resoluciones frente a las que formuló el recurso contencioso administrativo y que se corresponden a:
"Acuerdo del Pleno Extraordinario del Ayuntamiento de Cifuentes de fecha 22 de diciembre de 2.021, relativo a la Casa Consistorial, licitación obras. - Decreto de Alcaldía Nº 54/2022, de fecha 8 de febrero de 2022. - Decreto de Alcaldía Nº 60/2022, de fecha 11 de febrero de 2022. - Acuerdos adoptados en la sesión plenaria del Ayuntamiento de Cifuentes celebrada el 18 de febrero de 2022, con relación a la licitación de la Casa Consistorial y aprobación de su proyecto."
La resolución judicial frente a la que se articula la apelación analiza la cuestión controvertida con cita de abundante jurisprudencia, pudiendo destacar el siguiente extracto:
"...Dicho lo anterior, en su escrito de alegaciones la parte actora predica de los dos acuerdos plenarios consistoriales y de los otros tantos decretos de alcaldía que impugna jurisdiccionalmente, "tratarse de acuerdos sobre licitación de obra pública" y sobre su base asevera que "cabe acción pública contra los mismos", remarcando el interés específico que le mueve "por cuanto las obras de la Casa Consistorial causaron y causan daños en los edificios colindantes, siendo mi representado copropietario de parte de uno de los edificios afectados" (en referencia a los acuerdos plenarios) y que en punto a los decretos del Primer Edil de Cifuentes resulta "la condición de interesado de mi representado por la ilegalidad del proyecto, por afectar a la ruina provocada por la actuación municipal en los edificios colindantes, incluyendo el que es copropiedad de mi representado, menoscabando los derechos de mi representado y del derribo y reconstrucción de su edificación, entre otros".
Ha de ir por delante que no se niega en la presente resolución judicial que el Sr. Alexis tenga -tuviera- acción frente a los daños que sostiene causados en su copropiedad por la actuación municipal o que le cupiera ejercitar la acción pública en materia urbanística por la ruina que apunta, una y otra a ser dirimidos en específicos procesos, sino que lo que se presenta diáfano es que en sede de contratación pública, ámbito en el que incardinan los cuatro actos administrativos frente a los que se alza judicialmente, según se ha transcrito más arriba, carece de legitimación activa.
En efecto, ninguna ley de nuestro ordenamiento jurídico, señaladamente las de contratación del Sector Público -de más reciente a más antigua LCSP2017, TRLCSP2011, LCSP2007, TRLCAP2000 y LCAP1995- contempla el ejercicio de la acción pública en materia de contratación ( art. 19.1.h) de la LJCA ) , sino que, antes bien, la subordina a que la decisión perjudique o pueda afectar a derechos o intereses legítimos del recurrente, derechos legítimos que, tratándose de una licitación -cual es el supuesto, como el propio recurrente explicita- no pueden identificarse con algo distinto que la posibilidad de obtener la adjudicación del contrato. Este postulado es coherente con la definición de la legitimación en nuestro ordenamiento, que la concibe como la relación material unívoca del sujeto con el objeto de la pretensión que hace que la eventual estimación de ésta se traduzca en la obtención de un beneficio o la eliminación de una desventaja ( STC 52/2007, de 12 de marzo y STS de 20 de mayo de 2008 ). Su traducción en lo que aquí hace requeriría que la anulación de los acuerdos plenarios y decretos de alcaldía le supusieran al actor la obtención de beneficio o eliminación de desventaja, algo que en absoluto puede ocurrir para el Sr. Alexis en tanto lo decidido en sede de contratación por el Ayuntamiento de Cifuentes le es, objetiva y asépticamente contemplado, del todo neutro, en tanto no alcanza ni afecta a sus derechos e intereses por más que otras actuaciones consistoriales pretéritas si hubieran tenido repercusión en la esfera del actor. A lo anterior no empece que en la tramitación administrativa haya consentido el Ayuntamiento de Cifuentes en que el Sr. Alexis se inmiscuyera en lo puramente contractual del Sector Público, pues las actuaciones de la Administración no vinculan ni pueden vincular a la Jurisdicción ( art. 106.1 LJCA ) en lo que a ésta le viene atribuido.
En lo que pudiera entroncar con lo puramente urbanístico a que alude la parte actora, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en sentencia de 3 de abril de 1996 (recurso 6546/1991 ) se ha mostrado rotunda al establecer la falta de legitimación del ejecutado en actuaciones administrativas de ejecución subsidiaria en materia urbanística cuando de la impugnación de selección del contratista que las haya de verificar se trate, criterio el del Alto Tribunal que, aun recaído a propósito de la legitimación del ejecutado cuando de la ejecución subsidiaria se trata, es predicable para todo lo atinente a la contratación del Sector Público que dimanara de lo específicamente urbanístico antecedente, so pena de derivar hacia una acción pública lo que el legislador nunca -al menos hasta ahora-ha contemplado en materia de contratación pública."
SEGUNDO.- Es consolidada doctrina jurisprudencial la relativa a que el Tribunal de Apelación no puede revisar de oficio los razonamientos y las resoluciones (sea Auto o Sentencia de Instancia) al margen de los motivos y consideraciones aducidas por el apelante como fundamento de su pretensión que requiere la individualización de los motivos que sirven de fundamento, a fin de que puedan examinarse los límites y en congruencia con los términos con que venga facilitada la pretensión revisora de la resolución de instancia. Lo cual es consustancial al entendimiento de que el recurso de apelación contencioso administrativo tiene exclusivamente por objeto depurar el resultado procesal contenido en la Instancia anterior, de tal modo que el escrito de alegaciones de la parte apelante ha de proceder a una crítica de la resolución apelada, que es lo que sirve de base y fundamento a la pretensión de sustitución de pronunciamiento recaído antes por otro diferente.
TERCERO.- La inicial peculiaridad de que el recurso se instara frente a cuatro resoluciones, impone como paso previo a analizar la controversia delimitar el alcance de cada una de las impugnadas:
a) Acuerdo del Pleno del ayuntamiento de Cifuentes, de fecha 15 de noviembre de 2021, en el que se acuerda por unanimidad:
PRIMERO. Aprobar el expediente de contratación, mediante procedimiento abierto simplificado para el Contrato de Obras nueva Casa Consistorial, convocando su licitación.
SEGUNDO. Aprobar los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares y de Prescripciones Técnicas que regirán el contrato.
TERCERO. Aprobar el gasto correspondiente:
Proyecto de Gasto: 01/2021
Aplicación presupuestaria: 920.61907
Importe: 334.081,47 €
CUARTO. Dar cuenta de la presente Resolución a Intervención y a Tesorería a los efectos de practicar las anotaciones contables que procedan.
QUINTO. Publicar el anuncio de licitación en el perfil de contratante con el contenido contemplado en el anexo III de la Ley 9/2017 de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.
SEXTO. Publicar en el perfil de contratante toda la documentación integrante del expediente de contratación, en particular el pliego de cláusulas administrativas particulares y el de prescripciones técnicas. La documentación necesaria para la presentación de las ofertas tiene que estar disponible el mismo día de publicación del anuncio de licitación."
2.- Decreto de Alcaldía nº 54/2022, de fecha 8 de febrero de 2022:
PRIMERO. La conservación de actos administrativos es una técnica configurada por el ordenamiento jurídico para conservar aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción. Dicha técnica cumple con el principio de conservación del acto administrativo.
SEGUNDO. En el presente caso el DECRETO 2022-0027 de fecha 21/01/2022 ordeno la retroacción del procedimiento al momento de exclusión del licitador D. Demetrio dando cumplimiento a la Sentencia 00362/2021 del Juzgado Contencioso Administrativo nº 1 de Guadalajara , en resolución del procedimiento abreviado nº 0000088/2019. En cumplimiento de la misma se ha realizado un nuevo procedimiento de apertura y valoración de sobres incluyendo la oferta presentada por dicho licitador.
Estando la Mesa de Contratación en fase de valoración y clasificación de las proposiciones contenidas en el Sobre B, se determina la presunta anormalidad de la oferta presentada por D. Eleuterio. Sobre dicha presunción de anormalidad ya se realizó justificación por el licitador, con fecha de 21/12/2018, emitiéndose informe por la técnica municipal Cecilia, con fecha 21/12/2018, considerando adecuada dicha justificación.
Ante la falta en los momentos actuales de técnico municipal, y en virtud de los principios de económica procesal, eficiencia y oportunidad, se estima pertinente la conservación de actos administrativos.
Para que opere dicha conservación es necesario que se den dos requisitos:
- Que el acto que se pretende conservar no se encuentre este afectado por la nulidad de la que se trate.
- Que, de no haberse cometido la infracción, los actos se hubieran mantenido igual.
Se estima que los actos referidos, justificación por el licitador con fecha de 21/12/2018, e informe por la técnica municipal Cecilia con fecha 21/12/2018, no se encuentran afectados por la causa de nulidad del procedimiento (exclusión de D. Demetrio), reconociéndose la presunción de validez y veracidad de los actos e informes emitidos por los funcionarios públicos.
Asimismo, en el caso de no haberse cometido la infracción, los actos se hubieran mantenido igual, puesto que no guardan relación directa.
TECERO. Declarar, conforme el artículo 51 de la LPACAP la conservación de los siguientes actos:
- Justificación por el licitador, con fecha de 21/12/2018.
- Informe por la Técnica Municipal Cecilia con fecha 21/12/2018.
CUARTO. Comunicar a la mesa de contratación lo dispuesto por esta Alcaldía, a efectos de convocar la correspondiente sesión de calificación de las ofertas ."
3.- Frente al anterior decreto de Alcaldía se formuló recurso de reposición por parte del ahora apelante, D. Alexis, determinando el dictado de Decreto de Alcaldía nº 60/2022, de fecha 11 de Febrero de 2022, en el que se resuelve:
PRIMERO. Desestimar las alegaciones presentadas por D. Alexis considerando los actos han sido notificados en plazo por esta Administración. Entendemos, asimismo, que el cumplimiento de una sentencia judicial firme es obligatorio por este Ayuntamiento, llevándose a cabo lo ordenado en la misma.
Estos hechos no eximen la necesidad de notificar la Resolución en cuanto se trata de un acto que puede afectar a los derechos e intereses legítimos de los interesados.
SEGUNDO. Aceptar la propuesta de adjudicación a favor de D. Eleuterio.
TERCERO. Cumplido lo dispuesto por la Sentencia 362-2021 y visto que no ha producido efectos sobre lo actuado, se ordena la conservación de todo lo actuado hasta la fecha de DECRETO 2022-0027 [Decreto de Alcaldía sobre retroacción del procedimiento], especialmente en lo referido a la adjudicación y ejecución del contrato."
4) Acuerdo del Pleno de fecha 18 de febrero de 2022 donde se adoptan los siguientes acuerdos:
PRIMERO. Acordar la nulidad de lo actuado con posterioridad al acuerdo de Pleno, es decir, el procedimiento de licitación, actualmente en plazo de presentación de solicitudes.
SEGUNDO. Acordar el mantenimiento de lo actuado previamente, es decir:
· Memoria del proyecto.
· Memoria justificativa.
· Providencia de Alcaldía.
· Pliego de Cláusulas Administrativas.
· Pliego de Prescripciones técnicas.
· Informe de intervención fiscalización Fase A.
PRIMERO. Aprobar el Proyecto de Obra, presentado por D. Eleuterio nombrándose como:
Director de Obra Estudio DOS-ATF Arquitectura y Urbanismo SLP C/Teniente Figueroa, 4 Bajo B. 19001- Guadalajara
Director de Ejecución Estudio DOS-ATF Arquitectura y Urbanismo SLP C/Teniente Figueroa, 4 Bajo B. 19001- Guadalajara
SEGUNDO. Aprobar el expediente de contratación, mediante procedimiento abierto simplificado para el Contrato de Obras nueva Casa Consistorial, convocando su licitación.
TERCERO. Aprobar los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares y de Prescripciones Técnicas que regirán el contrato.
CUARTO. Aprobar el gasto correspondiente:
Proyecto de Gasto 01/2021
Aplicación presupuestaria 920.61907
Importe 334.081,47 €
QUINTO. Dar cuenta de la presente Resolución a Intervención y a Tesorería a los efectos de practicar las anotaciones contables que procedan.
SEXTO. Publicar el anuncio de licitación en el perfil de contratante con el contenido contemplado en el anexo III de la Ley 9/2017 de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.
SÉPTIMO. Publicar en el perfil de contratante toda la documentación integrante del expediente de contratación, en particular el pliego de cláusulas administrativas particulares y el de prescripciones técnicas. La documentación necesaria para la presentación de las ofertas tiene que estar disponible el mismo día de publicación del anuncio de licitación.
La totalidad de resoluciones se dictan en el marco del procedimiento abierto simplificado para el Contrato de Obras nueva Casa Consistorial, convocando su licitación, respecto del que surgen diversas incidencias que determinan la adopción de acuerdos destinados a implementar la ejecución de una sentencia dictado por el mismo Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº Uno de Guadalajara, y por otro lado a dar efectividad a una omisión detectada en orden a la exigencia de que la aprobación del proyecto de obra se verificara por el Pleno, de conformidad con el artículo 22.2.ñ) de la LRBRL.
CUARTO.- Pasando ya a examinar los concretos motivos de impugnación que se recogen en el escrito, el apelante, tras recordar su condición de titular de una vivienda que resulta lindera con la casa consistorial donde se van a verificar las obras, pone de manifiesto la existencia de un error en el Auto impugnado en la medida en que el mismo atiende exclusivamente a la circunstancia del ámbito en el que se dictan las resoluciones impugnadas, sin atender a que entre los pronunciamientos que se recogen también existen cuestiones que afectan a la legalidad urbanística, en particular la aprobación del proyecto de obra, entendiendo que el mismo quebranta la normativa urbanística en materia de altura, volumen y fondo de fachada.
Por otro lado, entiende que la jurisprudencia citada en el Auto en orden a excluir la posibilidad de que pueda existir un interés legítimo en la impugnación de acuerdos en materia de contratación aun sin haber tomado parte en los mismos, citando a este respecto el contenido de la STC de 31 de octubre de 2008 y la STC 52/2007.
Con ocasión de las alegaciones contenidas en los motivos tercero y siguientes de su escrito la parte expone una sucesión de hechos ocurridos con posterioridad al dictado de las resoluciones impugnadas, sobre los que la parte intenta reforzar su posición, pero que en todo quedan fuera del ámbito de estudio de la resolución dictada, sin que pueda admitirse que sean examinados por primera vez por este Tribunal con ocasión del presente recurso.
Por su parte el ayuntamiento apelado, tras volver a destacar la normativa y jurisprudencia en la materia de legitimación, retira las ideas expresadas en el Auto recurrido respecto a la circunstancia de que todas las resoluciones impugnadas guardan relación o bien con la aprobación del expediente y pliego de cláusulas administrativas relativo al contrato de obra para finalización de la casa consistorial, o bien, con otros expedientes de licitación igualmente relacionadas con la casa consistorial.
QUINTO.- Sin perjuicio de que tanto el Auto como los escritos de las partes hacen una extensa mención de la doctrina elaborada por el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional respecto al artículo 19.1 de la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa no queremos dejar pasar la oportunidad de hacer referencia a la STS de fecha 12 de marzo de 2015, en la que se indica: Como se ha dicho ya, la inadmisión ex artículo 51.1 es a limine por lo que la falta de interés legítimo debe ser inequívoca o manifiesta, es decir, palmaria y evidente: que no se requiera especial esfuerzo para apreciarla. Se basa en un contraste sucinto entre el contenido del acto o normativa impugnada y la posición jurídica del recurrente. Como se ha recibido ya el expediente administrativo, si en la vía administrativa previa que documenta ha habido informes o dictámenes o recursos administrativos, indudablemente se está en buenas condiciones para apreciar el interés legitimador, pues a los efectos de ese juicio a limine obran unos antecedentes que acercan al tribunal -de seguir el trámite- a lo que sería la demanda.
Trasladando esta idea al supuesto examinado, debemos concluir que no podemos apreciar, a la vista del mero expediente, la existencia de esa falta de legitimación notoria y evidente a la que se refiere la sentencia antes referenciada.
Por el contrario, lo que objetivamos de la mera lectura de las resoluciones es que el actor gozaría "ab initio" de legitimación para impugnar la resolución identificada como tercera, en cuya virtud se desestima el recurso frente a la segunda, en la medida en que precisamente el recurso se ha formulado a instancia del propio actor siendo la Administración quien expresamente le atribuye la condición de interesado y le concede el oportuno recurso, por lo que de forma inicial se le debe reconocer legitimación para poder combatir lo resuelto en un recurso formulado a su instancia.
Igualmente, y en línea con lo manifestado por el actor en su recurso, la peculiaridad que concurre en el presente caso es que tenemos una primera resolución del Pleno del Ayuntamiento demandado vinculada totalmente con un procedimiento destinado a la licitación pública de las obras de que se denominan de "nueva casa consistorial", (aprobación de los pliegos, aprobación del gasto y publicidad), pero es lo cierto que con ocasión del cuarto de los acuerdos, además de acordar una nulidad que afecta a las actuaciones anteriores (en su caso se debería valorar la vigencia de las resoluciones intermedias sobre las que se resuelve el recurso de reposición del actor), lo que se acuerda es la aprobación del proyecto de obra presentado por D. Eleuterio.
En condiciones habituales la aprobación del proyecto de obra para su sometimiento a licitación sería un acto necesario en el procedimiento de contratación pública y donde no sería posible realizar el control de legalidad urbanística, por cuanto sería en el momento en que se pretende obtener la licencia urbanística cuando se verifica el mismo, abriendo la puerta a la posibilidad de que se ejercite la acción pública en materia urbanística sobre la que la parte actora justifica su legitimación.
Ahora bien, como nos encontramos ante una obra que se licita por el propio ayuntamiento de Cifuentes en su término municipal, podría resultar de aplicación el artículo 165.3 de la LOTAU donde se indica que: Cuando los actos de construcción, edificación y uso del suelo sean promovidos por los Municipios en su propio término municipal, el acuerdo que los autorice o apruebe está sujeto a los mismos requisitos y produce los mismos efectos que la licencia urbanística a los efectos de esta ley, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación de régimen local.", se habilita a que el actor pueda oponerse a la pertinencia de la aprobación del proyecto de obra por entender que el mismo no hubiera obtenido licencia si no concurriera la peculiaridad de que se trata de una obra promovida por el ayuntamiento aquí apelado.
SEXTO.- La conclusión que alcanzamos es que en este supuesto no concurre el supuesto habilitante previsto en el artículo 51.1.b) de la LJCA para poder determinar, a la vista del expediente administrativo, la absoluta carencia de legitimación para justificar la inadmisión del recurso en el momento inicial del procedimiento.
Es por ello que debe estimarse el recurso, si bien es importante exponer que el reconocimiento de la necesidad de que se impulse el procedimiento no puede suponer el reconocimiento al actor de poder cuestionar los singulares acuerdos recogidos en cada resolución y que se encuentran desconectadas de los aspectos urbanísticos, debiendo señalar que en modo alguno puede entenderse que la situación del actor, como vecino colindante del edificio donde se plantea ejecutar una obras, pueda equipararse a la analizada en la STS de 31 de octubre de 2008, donde el demandante al que se le niega la legitimación es a la mercantil que tenía la condición de anterior concesionaria del servicio municipal respecto del que se seguía el procedimiento que se pretende impugnar. En este sentido podemos destacar este extracto de la STS de fecha 15 de junio de 2020 (Rec. 7753/2018), donde se señala: En materia de contratación no existe acción pública y los de concesión son una modalidad de contratos administrativos. En realidad, la acción pública es una excepción en el ordenamiento jurídico-administrativo: solamente existe en aquellos supuestos en que el legislador expresamente ha querido que la haya y ese no es el caso de los contratos del sector público. La mera defensa de la legalidad, por tanto, no basta para tener por interesado en el procedimiento administrativo a quien lo pretenda y, mucho menos, para conferir legitimación en el proceso contencioso-administrativo.
SÉPTIMO.- La estimación del recurso no debe comportar la imposición de costas, atendida la circunstancia de que la resolución de la instancia se enmarca en un procedimiento incidental instado de oficio respecto a una cuestión procesal que plantea serias dudas de Derecho.
Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación,
