PRIMERO.- En el abordaje de la demanda resulta interesante partir de la delimitación del objeto que se contiene en su hecho primero cuando se afirma:
Con carácter previo, conviene centrar el objeto de la litis, que se circunscribe a la Orden 63/2017, de 3 de abril, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se aprueba el Plan de gestión de las zonas de especial protección para las aves de ambientes esteparios. La referida Orden se publicó íntegramente en ejecución de Sentencia mediante Orden 77/2019, de 22 de mayo, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha de fecha 27/05/2019. Al propio tiempo, se formula recurso indirecto contra el Decreto 82/2005, de 12 de julio, por el que se designan 36 zonas de especial protección para 2 las aves, y se declaran zonas sensibles, entre las que figura el Área Esteparia del este de Albacete -código ES0000153-, donde se ubican las propiedades de los integrantes de la asociación recurrente.
SEGUNDO.- Constituye por tanto cuestión de análisis preferente el recurso indirecto que se ejercita al amparo de la previsión contenida en el artículo 26.1 de la LJCA que establece:
1. Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho.
Expone la Administración demandada un óbice a la posibilidad de que se examina el recurso indirecto cuando sostiene que en este supuesto el Plan de Gestión aprobado mediante la inicial Orden 63/2017, frente a la que se formula el recurso directo, tiene la naturaleza de una Disposición General, conforme al criterio estableció por esta misma Sala y Sección en nuestra sentencia de fecha 12-11-2012, (PO 51/2009).
Los demandantes, con ocasión del trámite de conclusiones, recuerdan que el propio Tribunal Supremo ha venido admitiendo la posibilidad de que se formula el recurso indirecto frente a una disposición general, exponiendo en particular como ejemplo de ello la impugnación de instrumentos urbanísticos de ordenación del territorio.
La posición del Tribunal sobre esta controversia debe ser favorable a la última de las posiciones y con ello debemos rechazar que pueda establecerse con carácter absoluto la imposibilidad de que pueda dirigirse la impugnación frente a una disposición general sobre la base de la redacción literal del precepto procesal de referencia cuando recoge la expresión "actos que se produzcan en aplicación...", y ello por cuanto no debe olvidarse que existen supuestos en los que una disposición general tiene un carácter meramente instrumental y aplicativo de una disposición general previa, siendo por ello que su mera existencia solamente tiene como presupuesto la validez de la superior. Cómo ocurre el ámbito del urbanismo al que se refiere la parte actora, en el presente caso la Orden por la que se aprueba el Plan de Gestión de las zonas de especial protección tiene como presupuesto ineludible la propia designación de las zonas de especial protección, siendo por ello que la nulidad de Decreto 82/2005, de 12 de julio, privaría de toda virtualidad al instrumento de gestión, con independencia de su naturaleza de disposición general, que no resulta discutida por las partes. Nos encontramos por tanto ante normas de distinto rango, donde la Orden aparece como totalmente subordinado al inicial Decreto, siendo por ello que debe admitirse la posibilidad de que este último sea objeto de control jurisdiccional con ocasión de la presente demanda.
TERCERO.- Entrando ya en el análisis de los motivos contenidos en la demanda para sostener la nulidad del Decreto 82/2005 en lo que afecta a la delimitación de los terrenos de titularidad de la empresa actora, los mismos se recogen en el informe elaborado por el perito D. Higinio, ratificado judicialmente, donde recoge como la primera de sus justificaciones la ausencia de estudios científicos que justifiquen la delimitación de la ZEPA.
A este respecto, la propia demanda hace referencia al criterio de vinculación entre las IBA (Important Bird Area) y la delimitación de las ZEPA (Zonas de Especial Protección Para las Aves), pero entiende que el sustrato de tal delimitación basado en los estudios verificados por la entidad SEO-Birdlife carecen de sustrato para justificar tal actuación dado el tiempo transcurrido desde el estudio del IBA del año 1998 hasta el año en que se realiza la dicta el Decreto 82/2005, siendo lo cierto que no existen estudios científicos posteriores que avalen la inclusión de los terrenos propiedad de los integrantes de la asociación..
Como apunta la propia parte, en torno a este particular existe una consolidada doctrina recogida Tribunal Supremo en varios de sus pronunciamientos donde precisamente se analizaban recursos directos formulados frente a las delimitaciones de la ZEPA. En este sentido podemos destacar la STS de fecha 10 de octubre de 2014, (Rec. 3575/2012), donde se señala:
En el motivo quinto se alega la vulneración del artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva de aves y de diversas sentencias del TJUE que los interpretan, en particular la STJUE de 28 de junio de 2007 (asunto 235/2004 ) que condenó al Reino de España, en relación a que los inventarios IBA no tiene fuerza vinculante.
Es obligado recordar aquí -como ya hicimos en nuestras sentencias de 5 de julio de 2012 (casación 1783/2010 ) y 13 de marzo de 2014 (casación 3933/2011 )- la sentencia del Tribunal de Justicia, Sala 2ª, de 28 de junio de 2007 , nº C- 235/2004 , que condena a España por infringir la Directiva Aves al no haber clasificado como zonas de protección especial (ZEPA) suficientes territorios en atención al Inventario ornitológico publicado en 1998 (IBA 98). Se da la circunstancia añadida de que el recurso por incumplimiento que resuelve esa sentencia tiene su origen en el mismo procedimiento y requerimiento de la Comisión que dio lugar, en lo que se refiere al territorio de la Comunidad Valenciana, a que se efectuasen las nuevas designaciones de ZEPAS que lleva a cabo el acuerdo impugnado en el proceso.
Es importante destacar que en ese recurso por incumplimiento el Gobierno español se opuso a que se emplease como referencia el IBA 98, planteamiento en buena medida coincidente con la tesis que aquí sostiene la Administración autonómica recurrente, que, como hemos visto, cuestiona la virtualidad de dicho inventario por su falta de actualización.
Entendía el Gobierno español que el IBA 98 no tenía el mismo valor que el Inventory of Important Bird Areas in the European Community (Inventario de las Áreas Importantes para la Avifauna en la Comunidad Europea) publicado en 1989 (IBA 89) ya que, al no haber sido encargado ni supervisado por la Comisión, la exactitud de sus resultados no estaba garantizada. En ese sentido, el Gobierno español alegaba que el IBA 98 había sido elaborado exclusivamente por iniciativa de la Sociedad Española de Ornitología (también,"SEO/Birdlife"), que había decidido modificar unilateralmente el IBA 89 para incrementar el número y la superficie de zonas que deben ser protegidas en España, añadiendo que ninguna Administración Pública competente en materia medioambiental supervisó la elaboración de dicho Inventario para garantizar la precisión y veracidad de sus datos. Por ello entendía que era imposible justificar o comprobar el aumento en número, y sobre todo en superficie, de las nuevas zonas que deben ser protegidas según el IBA 98 en comparación con las del IBA 89. También indicaba el Gobierno español que la utilización de datos incompletos en el IBA 98 no permitía delimitar correctamente las zonas de interés para la conservación de las aves, de manera que los criterios empleados para delimitar las ZEPA eran incorrectos, de escaso significado ornitológico y no conformes con la Directiva 79/409 . En consecuencia, el Gobierno español sostenía que la delimitación realizada por SEO/Birdlife de las zonas que deben protegerse presentaba graves carencias, debido a la ausencia de referencias bibliográficas y a la mala calidad de la información utilizada, que no responde a la exigible a un trabajo científico.
Pues bien, el Tribunal de Justicia rechazó las alegaciones del Gobierno de España por las siguientes razones:
" (...) 23. Con carácter preliminar, procede recordar que el artículo 4 de la Directiva 79/409 establece un régimen dotado de un objetivo específico y reforzado, tanto para las especies enumeradas en el anexo I como para las especies migratorias, que está justificado por el hecho de que se trata, respectivamente, de las especies más amenazadas y de las especies que constituyen un patrimonio común de la Comunidad ( sentencia de 13 de julio de 2006, Comisión/Portugal, C- 191/05 , Rec. p. I-6853, apartado 9 y jurisprudencia citada). Además, del noveno considerando de esta Directiva resulta que la preservación, el mantenimiento o el restablecimiento de una diversidad y de una superficie suficiente de hábitats son indispensables para la conservación de todas las especies de aves. Por consiguiente, los Estados miembros están obligados a tomar las medidas necesarias para la conservación de dichas especies.
24. Para lograr este objetivo es necesario actualizar los datos científicos para determinar la situación de las especies más amenazadas así como la de las especies que constituyen un patrimonio común de la Comunidad a fin de clasificar como ZEPA los territorios más apropiados. En consecuencia, procede utilizar los datos científicos más actualizados que se hallen disponibles al final del plazo establecido en el dictamen motivado.
25. A este respecto, es preciso recordar que los inventarios nacionales, a los que pertenece el IBA 98 elaborado por SEO/Birdlife, han revisado el primer estudio paneuropeo realizado en el IBA 89 y han presentado datos científicos más precisos y actualizados.
26. Habida cuenta del carácter científico del IBA 89, y al no haber presentado un Estado miembro prueba científica alguna encaminada principalmente a demostrar que cabe cumplir las obligaciones derivadas del artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/409 clasificando como ZEPA lugares distintos de los que figuran en el citado Inventario y que cubran una superficie total inferior a la de éstos, el Tribunal de Justicia ha declarado que dicho Inventario, sin ser jurídicamente vinculante, podía ser utilizado por él como elemento de referencia para apreciar si el Estado miembro había clasificado como ZEPA un número y una superficie suficiente de territorios en el sentido de las disposiciones anteriormente citadas de la Directiva 79/409 (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de mayo de 1998 , Comisión/Países Bajos, C-3/96,Rec. p . I-3031, apartados 68 a 70, y de 20 de marzo de 2003 , Comisión/Italia, C-378/01 , Rec. p. I-2857, apartado 18).
27. Procede señalar que el IBA 98 contiene un inventario actualizado de las zonas importantes para la conservación de las aves en España que, a falta de pruebas científicas contrarias, constituye un elemento de referencia que permite apreciar si este Estado miembro ha clasificado como ZEPA territorios suficientes, en número y en superficie, para ofrecer una protección a todas las especies de aves enumeradas en el anexo I de la Directiva 79/409 , así como a las especies migratorias no contempladas en dicho anexo" .
Esas consideraciones del Tribunal de Justicia son enteramente trasladables al caso que nos ocupa. Por tanto, como ya tuvimos ocasión de declarar en las sentencias antes citadas de 5 de julio de 2012 (casación 1783/2010 ) y 13 de marzo de 2014 (casación 3933/2011 ), en ausencia de pruebas científicas en contra los inventarios IBA, por su valor científico, pueden ser utilizados como criterios esenciales para la conservación de los grupos de aves a que se refiere las Directiva y clasificarse como ZEPAS de acuerdo con los apartados 1 y 2 de su artículo 4.
Teniendo en cuenta esta doctrina debemos rechazar el argumento que se nos ofrece por la parte actora respecto a la falta de justificación, en la medida en que no resulta posible desvirtuar el valor de la delimitación de las IBAs sobre la base de simplemente considerar que los estudios científicos se encontraban desfasados o que no se habían hecho con la singularización requerida, tal como a la postre se pronuncia el perito de la parte actora al dar su opinión sobre los mismos, sino que la única prueba efectiva sería aportar pruebas científicas" equiparables que vinieran a refutar el contenido de esos informes que justificaran que la Administración pudiera apartarse de la delimitación y es lo cierto que el informe elaborado en fecha muy posterior al dictado del Decreto impugnado por vía indirecta, nunca podría cumplir con esa finalidad, sin que, como señala el TJUE, pueda determinar que las Administraciones puedan utilizar el retraso en la implantación de las ZEPAs como criterio deslegitimador de la eficacia de las IBAs.
Precisamente la necesidad de que a la hora de combatir el razonamiento que fundamenta la decisión de declarar la ZEPA y su delimitación se atienda al "status quo" existente al momento de dictarse el citado Decreto determina la absoluta irrelevancia de los argumentos que se nos ofrece relativos al posible establecimiento, (colocados o de inminente ejecución), de proyectos de infraestructuras que tienden a ser perjudiciales para los pájaros, todo ello sin perjuicio de que la posible afectación de las aves que pueda tener tales instalaciones no puede constituir un criterio objetivo para poder acordar la desprotección de los terrenos adyacentes donde se ha objetivado la concurrencia del interés ambiental.
Por otro lado, se plantea por la parte actora la posibilidad de que la prueba pueda resultar diabólica para la parte actora, pero es lo cierto que nos encontremos ante un supuesto donde lo que se someta a una prueba irrealizable, sin perjuicio de que precisamente el que se acuda a la vía de la impugnación indirecta trascurridos muchos años después del dictado del Decreto 82/2005 ciertamente pueda limitar tal posibilidad, hecho que en modo alguno puede permitir que se exima de prueba a quien no ha formulado el recurso directo en el plazo legalmente previsto.
CUARTO.- Desestimada la inicial pretensión articulada mediane recurso indirecto, toca ya pasar a examinar el primer motivo dirigido a combatir la Orden 63/2017 que tienen como soporte la supuesta extemporaneidad de la misma.
El primer argumento tiene su base las previsiones contenidas en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y de la
Biodiversidad, donde se dispone: "En el plazo de tres años deberán estar aprobados y publicados los planes o instrumentos de gestión adaptados a los contenidos que se recogen en esta Ley, para lo que el Gobierno habilitará los correspondientes recursos para su cofinanciación en el Fondo para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad.".
Frente a lo pretendido por la parte actora, no entendemos que la citada previsión, (suprimida por el apartado once del artículo único de la Ley 7/2018, de 20 de julio), tuviera como virtualidad imponer un límite de aprobación a la aprobación de los planes o instrumentos de gestión que tuviera como consecuencia la invalidez de los dictados con superación del citado plazo, por cuanto tal precepto en ningún caso impone esa consecuencia ni tampoco encontramos ningún apoyo lógico a que la consecuencia que se derive de un retraso en la adopción de las medidas de protección sea prolongar el incumplimiento. Adicionalmente debemos destacar que de la lectura de lectura de la siguiente disposición transitoria, la tercera donde se dispone : " En tanto no se aprueben las normas e instrumentos de desarrollo y aplicación previstos en esta ley seguirán vigentes los existentes en lo que no se opongan a la misma.", lo que parece referir es a una exigencia de que los planes ya existentes procedieran a adaptarse al contenido de la ley, sin perjuicio de que se salvaguardara su vigencia en todo lo que no se opusiera a la propia Ley.
En segundo lugar, también vinculado a la tardía aprobación del plan de gestión, se expone que la Orden de aprobación del Plan no contiene ningún estudio científico que justifique que se mantiene las circunstancias concurrentes en el momento en que se elaboró el estudio IBA 98, elemento fundamental para la declaración de zona ZEPA en el año 2.007 y sin que se atienda a las circunstancias existentes relativas a la instalación de plantas fotovoltaicas en zona contigua a la ZEPA.
A fortiori, debe señalarse que precisamente el carácter subordinado de la Orden respecto del Decreto que, como hemos señalado, abre la opción de que se examine el recurso indirecto, tiene como inevitable consecuencia que no pueda admitirse que la normativa subordinada, destinada a ordenar la gestión de los espacios declarados como protegidos, pueda tener la virtualidad alterar la delimitación de los espacios identificados por el Decreto de referencia, sin que por tanto resultara necesario, ni siquiera conveniente, volver a realizar nuevos estudios por parte de la Administración a este fin, sino que su función exclusiva, como ya hemos señalado, es implementar las oportunas medidas de protección sobre los terrenos ya delimitados.
QUINTO.- Sostiene a continuación la parte actora que debe declararse la nulidad de la Orden se dirige frente a la falta de justificación del Plan, citando el contenido de los informes periciales elaborados por D. Justo y D. Leoncio como presupuestos que justifican la falta de motivación
Nos encontramos ante una alegación muy genérica dirigida no tanto a exigir la motivación de alguna concreta medida contenida en la regulación de la Orden impugnada sino sobre su propia existencia, lo que a la postre lleva a que el motivo no pueda tener mayor recorrido, por cuanto ya hemos analizado a instancia de la propia parte que el dictado del Plan de Gestión se constituía en una obligación establecida "ex lege". Por otro lado, tampoco resulta baladí insistir en que la Orden impugnada tiene la consideración de disposición general y con ello debe estar al contenido de la doctrina elaborada por el Tribunal Supremo respecto al requisito de la motivación en las disposiciones generales, pudiendo destacar la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 4 de abril de 2022 (rec. 300/2020) donde se señala:
La exigencia de la motivación, si bien es propicio en el ámbito de los actos administrativos, como garantía de evitar la arbitrariedad en las decisiones adoptadas por las Administraciones Públicas, es lo cierto que la Jurisprudencia viene desde hace tiempo imponiendo dicha exigencia en el ejercicio de la potestad reglamentaria. Que ello es así lo pone a las claras de manifiesto lo razonado en la sentencia de este Tribunal de 3 de noviembre de 2010, dictada en el recurso 480/2009 , cuando declara que, si bien no existe un precepto similar al previsto para los actos administrativos (ahora el artículo 35 de la vigente Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ), es lo cierto que los principios que se imponen para el ejercicio de la potestad reglamentaria, obligan a dar cuenta o justificar la finalidad y contenido de la norma reglamentaria.
No se requieren mayores justificaciones para llegar a la conclusión expuesta porque, en la actual normativa, si en el transcrito artículo 129.1º de la Ley de procedimiento actual se exige el cumplimiento de esos principios, es indudable que el Legislador está imponiendo que en el ejercicio de la potestad reglamentaria se debe justificar esa necesidad, eficacia, proporcionalidad, transparencia y eficiencia que debe concurrir en la norma que se aprueba, es decir, no solo se requiere de manera expresa la motivación de la norma que se pretende aprobar, sino que esa motivación debe abarcar dichos principios. Y ello; sin olvidar que el ejercicio de dicha potestad está condicionada, como se dispone en el artículo 128 de la citada Ley , al principio de jerarquía normativa que es quizás el más relevante --de ahí su exigencia individualizada-- y que también requiere una justificación de dicha potestad; esto es, la necesidad de la motivación de los reglamentos. Obviamente dicha motivación no puede plasmarse en el articulado del reglamento, sino que es en el procedimiento de elaboración donde debe constar, adquiriendo una especial relevancia a estos efectos la MAIN, cuya finalidad es precisamente dicha justificación de la norma que se pretende aprobar; debiendo trasladarse sus consideraciones más relevantes a la mima Exposición de Motivos, como tendremos oportunidad de examinar posteriormente en el caso de autos.
Ahora bien, sentado lo anterior y dada la naturaleza de la motivación como exigencia formal, es decir, del procedimiento de aprobación de la norma reglamentaria; debe tenerse en cuenta que esa misma jurisprudencia ha modulado la concurrencia de dichos requisitos a los efectos de la declaración de nulidad del reglamento por estos vicios de procedimiento. Es decir, los presupuestos formales para la aprobación de los reglamentos han de interpretarse con el criterio finalista que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo viene aconsejando, con el fin de no incurrir en un excesivo formalismo, desconociendo el procedimiento no tiene una finalidad en sí mismo considerado, sino en cuanto es garantía de que en la aprobación del reglamento se han salvaguardado todos los intereses afectados, en especial, los propios de la potestad reglamentaria de la que es titular la Administración que lo aprueba; que es la finalidad de los trámites que se impone por la norma que regula el procedimiento de aprobación.
Teniendo en cuenta tales parámetros, debemos señalar que la propia exposición de motivos contiene las indicaciones oportunas respecto a la normativa de referencia a los antecedentes que justifican su dictado, entre los que se encuentra la propia declaración de las zonas de protección para las aves y la exigencia contenida en el artículo 46 de la Ley 42/2007 de que se establezcan las medidas de conservación necesarias, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales y de las especies presentes en tales áreas, añadiendo en su apartado segundo que igualmente las administraciones competentes tomarán las medidas apropiadas, en especial en dichos planes o instrumentos de gestión, para evitar en los espacios Red Natura 2000 el deterioro de los hábitat naturales y de los hábitats de las especies que hayan motivado la designación de estas áreas, por lo que en modo alguno puede acogerse la pretensión de nulidad sobre la base de una supuesta falta de justificación global de la Orden, en la medida en que en el presente caso se encuentra plenamente justificado su aprobación.
En cuanto al contenido de los informes periciales constituyen opiniones de profesionales designados por las partes pero que a la postre vienen a introducir su subjetiva opinión sobre las medidas de protección adoptadas, pero ello no puede justificar una falta de motivación de la medida, sobre todo cuando además nos movemos en el ámbito de una disposición general de carácter discrecional, por lo que la posibilidad de que se asumiera una ausencia de justificación del régimen de protección por ser excesivo requeriría de una prueba que permita concluir que nos movemos en el ámbito de la arbitrariedad, sin que en modo alguno pueda alcanzarse tal convicción a la vista de la prueba practicada.
SEXTO.- En lo que se refiere a la denunciada ausencia de una memoria económica real, la Sentencia de esta misma Sala y Sección, de fecha 19 de abril de 2021 (ponente Iltmo. Sr. Estévez Goytre), ha tenido ocasión ya de pronunciarse en relación con esta cuestión, además referida a la misma Orden aquí cuestionada, la Orden 63/2017, por la que se aprueba el Plan de Gestión de la Zona de Especial Conservación para las Aves de Ambientes Esteparios y afirma, entre otros particulares:
" También hace especial incidencia ASAJA en su demanda a la memoria económica, sobre la que dice debería haber sido aprobada y publicada junto con el Plan de Gestión, motivos que le llevan igualmente a concluir con la nulidad de la Orden impugnada.
Pues bien, y en primer lugar, la recurrente no desconoce como en el E1-T7 del expediente administrativo se recoge una " Memoria económica del plan de gestión de Zonas de Especial Protección para las Aves ( ZEPA) de aves esteparias.", que consta de nueve folios y va firmado con fecha 13 de marzo de 2017, tal como consta en el folio 2541 del expediente, por el Sr. Director General de Política Forestal y Espacios Naturales, así como de la " Memoria-Propuesta de la Dirección General de Política Forestal y Espacios Naturales del plan de gestión de 8 Zonas de Especial Protección para las Aves de ambientes esteparios", de fecha 27 de marzo de 2017 (folio 2550), ambas anteriores, por tanto, a la fecha de aprobación de la Orden 63/2017, de 3 de abril. Y dicha memoria económica, a la que ASAJA reprocha su falta de concreción por, entre otros, su remisión a posteriores desarrollos presupuestarios, no puede analizarse al margen de la información que aparece recogida en ese mismo expediente administrativo, al que pudo acceder, en su integridad, la parte recurrente durante el periodo de información pública y de alegaciones que recibieron cumplida respuesta por parte de la Administración Autonómica, y donde se incluye la " Parte I: Financiación de la Red Natura 2000 en Castilla La Mancha", que analiza y justifica la imposibilidad de fijar un coste concreto real y directo y que sí determina cuáles son el tipo de costes a los que se deberá hacer frente citando los distintos sistemas de financiación, algunos con partidas presupuestarias concretas, que van desde la financiación por la vía de la Política Agraria Común ( PAC), pasando por el Fondo Europeo Agrícola para el Desarrollo Rural (FEADER) , los Fondos Estructurales y de Cohesión, el Programa Life y el Programa Marco (FP7) de Investigación, así como otras vías de financiación por el establecimiento de sistemas de pago o compensaciones por a los servicios atribuibles a la biodiversidad, tarifas de entrada a los espacios de la Red Natura 2000, transferencias fiscales y financiación privada (pág. 9 de la Memoria, folio 2517 E1-T-7).
En tal sentido, la parte actora no combate la existencia y vigencia de las Directrices de conservación de la Red Natura 2000 en España de 13 de julio de 2011, aprobadas por Resolución de 21 de septiembre de 2011, de la Secretaría de Estado de Cambio Climático (BOE nº 244, de 10 octubre 2011), que constituyen un conjunto de directrices y recomendaciones puestos a disposición de las Administraciones Públicas competentes para la planificación y gestión de los espacios Red Natura 2000, dando cumplimiento al marco legal establecido por la Directiva Hábitat y la Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.
Estas directrices en su apartado 8 "Evaluación económica y prioridades" establecen:
"El instrumento de gestión de un espacio de la Red Natura 2000 contendrá una evaluación económica de todas las medidas y actuaciones de conservación activa propuestas para su periodo de vigencia, así como su prioridad. Dicha valoración económica de las medidas y actuaciones no supondrá la adquisición inmediata de una obligación por parte del órgano responsable de la gestión de la Red Natura 2000. El compromiso derivado de dicha valoración se materializará de forma periódica, en función de las disponibilidades presupuestarias y de las prioridades establecidas en el instrumento de gestión."
Por ello, el análisis que debemos efectuar en el presente procedimiento no puede detenerse en las valoraciones que efectúa ASAJA en su demanda acerca del supuesto estrangulamiento económico de la zona o la imposibilidad de los agricultores de trabajar sus tierras, pues carecen de un mínimo respaldo probatorio que las justifique, sino en las actuaciones llevadas a cabo en Castilla La Mancha, y específicamente en el ámbito de aplicación del plan de gestión que nos ocupan, relacionadas con las previsiones plasmadas en la memoria económica del plan de gestión.
En efecto, ya en el expediente administrativo se hace referencia a los fondos FEADER programados para el periodo 2014-2020, que acompaña un plan financiero, y en la Sala consideramos oportuno reproducir parte de la contestación a la demanda donde se detalla la ejecución de las distintas vías de financiación a las que se refería la memoria económica y que acredita con la documentación que se acompaña. El Plan de Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha, aprobado por la Comisión Europea en diciembre de 2015, está financiado por el instrumento financiero FEADER para el periodo 2014-2020 y que de acuerdo con la normativa de la Comisión Europea se pueden extender los pagos hasta el 30 de noviembre de 2023.
Y a través del PDR se han convocado diferentes órdenes de ayudas, dirigidas a otras administraciones, personas físicas y jurídicas en aplicación de las medidas antes citadas. En la memoria económica se recogen las diferentes medidas y submedidas del mismo a través de las cuales se va a financiar el plan de gestión, estas son:
-Submedida 4.4: Inversiones no productivas en el sector forestal, apoyo a las inversiones no productivas vinculadas al cumplimiento de objetivos agroambientales y climáticos. Tiene como objetivo potenciar la conservación de los hábitats y especies con acciones dirigidas a mejorar la calidad ambiental de las zonas donde se encuentran y protegiendo el medio de especies invasoras. También contribuirá a este objetivo el efecto de la apicultura en las zonas de veSubmedida 7.1
-Submedida 7.1: tiene como objetivo a través del apoyo en la elaboración y actualización de planes de protección y gestión de la Red Natura 2000 y la planificación de otras zonas de alto valor natural regionales
-Submedida 7.5: tienen como objetivo el estímulo del uso recreativo, turístico y el paisajístico del medio natural, lo que constituirá un foco de diversificación de la actividad laboral.
-Submedida 8.5: mediante la que se impulsarán acciones de mantenimiento y crecimiento de las masas forestales o bosques. Es la herramienta fundamental y necesaria para potenciar el carácter de utilidad pública de los bosques y superficies forestales, y la generación de bienes y servicios. Su objetivo principal es aumentar la capacidad de adaptación y el valor medioambiental de los ecosistemas forestales al mejorar su estructura forestal y contribuir a incrementar la protección que ofrecen frente a eventos y sucesos que inciden en su degradación mediante actuaciones encaminadas a conservar y mejorar la biodiversidad existente, evitar la degradación del suelo forestal y mantener la regulación hídrica. Estas acciones favorecen la captura de carbono y se mejorará el paisaje, a la vez que se facilitará la creación y el mantenimiento de pequeñas empresas en el medio rural.
-Submedida 10.1.5 Ayudas agroambientales. Son ayudas destinadas a titulares de explotación agraria ubicada en Castilla-La Mancha y disponer de superficie de cultivos herbáceos de secano en el ámbito de las zonas ZEPA de aves esteparias y/o grulla común de la comunidad autónoma de Castilla-La Mancha, por la adquisición de forma voluntaria de diferentes compromisos de carácter ambiental para compatibilizar aves esteparias y agricultura.
-Submedida 12: Pagos compensatorios en zonas agrícolas y forestales de la Red Natura 2000. La medida 12 del vigente Plan de Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha (PDR CLM) comprende dos submedidas, la 12.1 y la 12.2 relativas a "Pagos compensatorios" en zonas agrícolas y forestales de la Red Natura 2000, respectivamente. Las principales restricciones o condicionantes de producción que se impondrán en determinadas zonas de Red Natura 2000 afectarán fundamentalmente a cultivos agrarios y aprovechamientos forestales. Estas restricciones, de carácter obligatorio, han de estar designadas y definidas en los planes de gestión o instrumentos equivalentes de la Red Natura 2000 de estas zonas, debidamente aprobados y en ejecución, ocasionando unas desventajas en sus zonas de aplicación al tener que ser cumplidas por todos los agricultores, estando vinculadas a las disposiciones sobre el mantenimiento o la restauración de los hábitats y las especies, y sobre cómo evitar su deterioro. La compensación por las pérdidas económicas ocasionadas contribuirá de manera significativa a alcanzar el objetivo de facilitar la gestión de los espacios que componen la Red Natura 2000.
-Submedida 15.1: corresponde a ayudas para los compromisos silvoambientales y climáticos, se concederán sobre la base de los cálculos realizados sobre los costes tipo o costes adicionales y las pérdidas de ingresos. A través del Plan de Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha y de las medidas antes citadas se han realizado inversiones directas por parte de la Dirección General de Política Forestal y Espacios Naturales en diversos espacios de la Red Natura 2000.
Además, a través del PDR, se han convocado diferentes órdenes de ayudas, dirigidas a otras administraciones, personas físicas y jurídicas en aplicación de las medidas antes citadas, así como decretos de pagos compensatorios de la medida 12, que inciden directamente en las ocho ZEPA de ambientes esteparios, cuyo plan de gestión ha sido recurrido. Entre ellas cabe mencionar las siguientes:
-Orden 66/2018, de 26 de abril, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas para el mantenimiento y mejora de la biodiversidad en acciones que repercuten en el estado de conservación de la Red Natura 2000, en el marco del Programa de Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha 2014-2020.
-Orden 8/2018, de 29 de enero, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas incluidas en la submedida 15.1 de pago para los compromisos silvoambientales y climáticos en el marco del Programa de Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha 2014-2020.
-Orden 4/2018, de 17 de enero, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas para acciones de carácter preventivo destinadas a evitar daños ocasionados por el lobo ibérico en la provincia de Guadalajara, en el marco del Programa de Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha 2014-2020.
-Orden 62/2018, de 25 de abril, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas para el mantenimiento y recuperación del patrimonio cinegético en el marco de la operación 7.6.3 del Programa de Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha 2014-2020.
-Orden de 20/07/2016, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas para la ejecución de tratamientos selvícolas en el marco del Programa de Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha 2014-2020.
-Orden 134/2017, de 25 de julio, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se establecen las bases reguladoras para el fomento de la creación de agrupaciones u organizaciones de productores en el sector forestal, y para la creación del Registro de Agrupaciones de Productores Forestales de Castilla-La Mancha en el marco del Programa de Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha 2014-2020.
-Orden 135/2017, de 25 de julio, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas para la elaboración y revisión de instrumentos de gestión forestal conforme a los postulados de la gestión forestal sostenible en el marco del Programa de Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha 2014-2020.
-Orden 136/2017, de 25 de julio, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas en inversiones en tecnologías forestales y en la transformación, movilización y comercialización de productos forestales en el marco del Programa de Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha 2014-2020.
-Orden 137/2017, de 25 de julio, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas para la revitalización y puesta en valor de los montes de carácter asociativo en el marco del Programa de Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha 2014-2020.
Debiendo citarse asimismo los siguientes decretos:
-Decreto 29/2017, de 11 de abril, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión directa de subvenciones para la submedida 12.1 de pagos compensatorios por zonas agrícolas de la Red Natura 2000 en el marco del Programa de Desarrollo Rural para Castilla-La Mancha 2014-2020.
-Decreto 13/2018, de 20 de marzo, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión directa de subvenciones para la submedida 12.1 de pagos compensatorios por zonas agrícolas de la Red Natura 2000 en el marco del Programa de Desarrollo Rural para Castilla-La Mancha 2014-2020, correspondientes a la 1ª ampliación de la zona A de las ZEPA de ambientes esteparios.
Respecto al programa LIFE + en Castilla La Mancha se cita:
LIFE15 NAT/ES/000734 "Agricultura sostenible en ZEPAs de Castilla-La Mancha para la conservación de aves esteparias" (LIFE ESTEPAS MANCHEGAS).
LIFE18 NAT/AT/000048: "Cross-border protection of the Red Kite in Europe by reducing human-caused mortality. Life Milano real.
LIFE19 NAT/ES/001055: "Creating a genetically and demographically functional Iberian Lynx (Lynx pardinus) metapopulation". Life Lince ibérico.
LIFE18 ENV/ES/000181: "Fluvial freshwater habitat recovery through geomorphic-based mine ecological restoration in Iberian Peninsula". Life Restauración de mina de caolín en el Alto Tajo".
Hay que hacer mención, por otra parte, a la financiación de actuaciones en la Red Natura 2000 con fondos propios de la Junta de Castilla-La Mancha o fondos derivados de convenios.
Y en la segunda parte del documento " Memoria económica Plan de gestión de Zonas de Especial Protección para las Aves ( ZEPA) de aves esteparias", se concreta cuáles son los instrumentos financieros aplicables al referido plan de gestión conjunto de ocho ZEPA de aves esteparias. Para ello, se realiza un análisis de los requisitos económicos para el cumplimiento del plan de gestión en relación con las medidas de conservación adoptadas en el Plan de gestión.
En primer lugar, se contemplan las diferentes medidas de conservación incluidas en el plan de gestión de ZEPA de ambientes esteparios. Y en segundo, se estudia cuáles son las vías o instrumentos financieros aplicables a las medidas de conservación del plan de gestión de ZEPA de aves esteparias, haciéndose una referencia explícita a dos instrumentos financieros:
- El instrumento financiero LIFE de la Comisión Europea
- El instrumento financiero PDR CLM, también cofinanciado por la Comisión Europea
Respecto al PDR CLM, se recoge en la memoria económica las diferentes submedidas del mismo a través de las cuales se va a financiar el plan de gestión, estas son:
Submedida 4.4 Inversiones no productivas en el sector forestal, apoyo a las inversiones no productivas vinculadas al cumplimiento de objetivos agroambientales y climáticos
Submedida 10.1.5 Ayudas agroambientales
Submedida 12. 1 Pagos compensatorios en zonas agrícolas de la Red Natura 2000
Además, la memoria económica concluye con un resumen financiero que es el siguiente:
" 3º) En esencia el PDR es la fuente de financiación del plan de gestión de las ZEPA a través de las medidas recogidas en el presente informe y que suponen la cantidad de:
Submedida 4.4: 750.000€ en el periodo 2017-2021)
Submedida 10.1.5: 17.544.088€ (pendiente su transferencia a la submedida 12.1)
Submedida 12.1: 23.704.920€
Totalizando la cantidad de: 41.999.008€
Estando ambas submedidas (10.1.5 y 12.1) dedicadas exclusivamente a las compensaciones económicas por las medidas obligatorias contempladas en el plan de gestión conjunto de las ocho ZEPA de aves esteparias.
Además del PDR, el proyecto LIFE "Estepas manchegas" supone una segunda vía de financiación con 1.765.255 €.
Estando ambas submedidas dedicadas exclusivamente a las ZEPAS de aves esteparias exclusivamente."
Y añade que la financiación referida cubre las medidas de conservación recogidas en el plan de gestión de ZEPAS de ambientes esteparios.
En resumen, coincidimos con la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha en que la elaboración de la memoria económica no ha constituido un mero formalismo con la finalidad de aparentar el cumplimiento de un requerimiento, como por otra exige el Tribunal Supremo en las sentencias que se citan, sino que queda justificado el contenido económico de la memoria donde se plasma una forma de financiación que no podía ser directa sino a través de diversos instrumentos que han ido cristalizando a través de distintas actuaciones, que incluso han sido previas a la publicación de la Orden aquí impugnada, sin que esté justificada legalmente la necesidad de haber tenido que publicar dicha memoria, tal y como exige ASAJA en su escrito de demanda." .
Los anteriores razonamientos, dan respuesta a las alegaciones de la parte demandante referidas a la ausencia de memoria económica, así como a las relativas a la falta, en la misma, y en la Orden, de previsión de una cuantificación concreta de sumas que puedan resultar procedente abonar a los propietarios, argumentos los reproducidos que deben traerse a colación a los efectos de decidir el litigio planteado por imposición de los principios de seguridad jurídica, coherencia y unidad de doctrina.
SÉPTIMO.- No pudiendo acoger ninguno de los motivos que justifican la petición de la pretensión principal, la parte actora introduce una pretensión de modo subsidiario, como es la relativa al derecho a ser indemnizada conforme a la legislación en materia de expropiación forzosa.
Debe señalarse que de entenderse planteada la citada petición como una pretensión de reconocimiento de una situación jurídica individualizada, conforme a lo dispuesto en el artículo 31.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no cabe duda que procediendo la desestimación de la pretensión de dirigida a la declaración de nulidad de la Orden recurrida no cabe, en este litigio, sino la desestimación, dado el indudable carácter accesorio de la misma.
Si en alguna hipótesis se pudiera entender que se trata de una pretensión autónoma no cabe duda que tampoco podría resultar estimada, conforme pretende la parte demandante, pues no consta que se haya planteado dicha petición en vía administrativa, ni que, por ello, se haya dado ocasión a la Administración demandada de tramitar el oportuno procedimiento en materia de responsabilidad patrimonial.
OCTAVO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, procede imponer las costas causadas en este procedimiento a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, al no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.
No obstante, a tenor del apartado tercero de dicho artículo 139 la imposición de las costas podrá ser «a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima» y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de dos mil euros (2.000), IVA excluido, atendida la complejidad media del asunto objeto de autos, debiendo señalar que tal pronunciamiento es de carácter solidario respecto de la totalidad de demandantes que han permanecido durante la tramitación del procedimiento, quedando por ello excluidos de tal condena las distintas personas que han ido desistiendo de la demanda y respecto de los que nunca se podría haber dictado un pronunciamiento favorable.
Por todo lo anterior,
