Sentencia Contencioso-Administrativo 80/2023 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 179/2018 de 08 de mayo del 2023

Primero.- Se someten al control jurisdiccional de la Sala el acuerdo del Pleno de fecha 28 de diciembre de 2017 por el que se aprobó provisionalmente la Modificación Puntual Número 2 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Municipio de Cifuentes, la Providencia de Alcaldía de fecha 6 de noviembre de 2011, que acordó someter a exposición pública el proyecto de modificación puntual nº 2 de las Normas Subsidiarias, efectuada en el DOCM el 17 de noviembre de 2017, el Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Guadalajara relativo a la Modificación Puntual nº 2 de las NNSS, adoptado el 25 de enero de 2018 y el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cifuentes de 15 de febrero de 2018, publicado en el BOP Guadalajara de fecha 19 de febrero de 2018, de Aprobación Definitiva de la Modificación Puntual nº 2 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Cifuentes.

La modificación cuestionada, a la que se refieren las distintas resoluciones que pretende la parte demandante hacer objeto del presente recurso, se contrae, en primer lugar, a establecer una Ordenanza para suelos dotacionales públicos expresando, entre otros particulares, " El Ayuntamiento podrá aplicar puntualmente en estos bienes inmuebles unos parámetros superiores a los definidos en las NNSS de 14 de Diciembre de 1982 y Modificación puntual de 25 de Febrero de 1994 en cada sector, justificando en todo momento de esta variación por los usos, necesidades y exigencias técnicas de las administraciones sectoriales correspondientes.

Deberá justificarse el interés social de la actuación.

En cualquier caso la actuación edificatoria debe ser proporcionada y acorde con el entorno en que se emplace."

En segundo lugar establece las condiciones particulares de aplicación a las zonas urbanas de protección y edificaciones catalogadas en el Catálogo de Bienes y Espacios Protegidos.

Por último, en tercer lugar, dispone la creación del Catálogo de Bienes y Espacios Protegidos.

Segundo.- Expresa el demandante, en primer lugar, que pese a que el mismo estaría personado en todos los expedientes relacionados con la casa consistorial, el Ayuntamiento habría omitido notificar al actor el inicio de los expedientes referidos a los nuevos instrumentos de planeamiento, nuevo POM y modificación puntual nº 2 de las NNSS.

Realiza la parte una extensísima descripción de los escritos presentados y trámites instados por el mismo frente al Ayuntamiento en relación con cuestiones diversas y con carácter previo al inicio de la vía jurisdiccional.

En segundo lugar expresa que el Ayuntamiento de Cifuentes, al amparo de una norma provisional, la referida la Modificación Puntual Número 2 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del municipio de Cifuentes, y con un periodo de vigencia reducido, habría modificado aspectos fundamentales de las Normas de planeamiento del municipio, con el único ánimo de reconstruir la Casa Consistorial de Cifuentes al margen de la normativa aplicable, incurriendo en desviación de poder, con la ayuda e intervención de la Comisión Provincial, aunque ésta hubiera limitado las pretensiones municipales.

Expresa que en el Catálogo de Bienes y Espacios Protegidos no se habría incluido el Escudo de los Silva, condes de Cifuentes -el León Rampante-, procedente de la derruida puerta de La Fuente, que se encontraba en la fachada del Ayuntamiento de Cifuentes, empotrado en el muro, entre las dos ventanas, y que el motivo por el que no se incluye es porque se habría eliminado del Catálogo de bienes al Ayuntamiento. Expresa que en la Modificación se dispensa de cumplir las normas urbanísticas, aplicándose parámetros distintos y vulnerando la legislación urbanística y la legislación sobre patrimonio.

Afirma la parte demandante que la modificación sería nula de pleno derecho conforme a lo expresado en el artículo 42 del TRLOTAU, pues expresa que la misma implicaría una reserva de dispensación contraria a lo expresado en el apartado 1.c) del citado precepto resaltando que, además, la modificación se establece como provisional y con una vigencia limitada a la aprobación del Plan General.

Expresa que no se podría autorizar al Ayuntamiento de Cifuentes una norma en blanco que permitiría incumplir la normativa urbanística al amparo de generalidades y exigencias técnicas de las administraciones sectoriales.

Afirma que al amparo de una norma "provisional" y con un periodo de vigencia reducido, se modificarían aspectos fundamentales de las Normas de planeamiento del municipio, que en realidad supondría una manipulación de las normas aplicables, pues se crea una dispensa de la normativa existente para adecuar la reconstrucción del edificio del Ayuntamiento a las pretensiones municipales que incumplirían aspectos del planeamiento de Cifuentes.

Afirma que el objetivo principal y casi único habría sido crear una ordenanza para los edificios y bienes municipales, usos dotacionales y, sin cambiar las ordenanzas de su ubicación, se establece una norma que permite al municipio incumplir las ordenanzas vigentes. Se incumple el espíritu y la letra de la expresada norma, quebrando los principios de legalidad y de seguridad jurídica que establece el artículo 9 de la Constitución.

Dice que la Modificación Puntual Número 2 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del municipio de Cifuentes, aprobadas provisionalmente con fecha 28 de diciembre de 2017 por el pleno del Ayuntamiento, sólo habría pretendido evitar que en la reconstrucción de la Casa Consistorial se cumplieran las determinaciones relativas a la altura del edificio y el fondo de fachadas, como incumplimientos esenciales, como se desprende claramente de su simple lectura, cuando determinan que los edificios dotacionales, que incluyen al edificio municipal, quedan exonerados de cumplir la normativa vigente en su ubicación.

Expresa que se incumpliría también lo dispuesto en el artículo 39.9 del TRLOTAU.

Reitera que se habría omitido notificar el inicio de los expedientes impidiendo al demandante impidiendo a la parte efectuar la defensa de sus intereses durante la tramitación y que ello afectaría al derecho a la participación pública en materia urbanística.

Afirma, por último, que la actuación cuestionada incurriría en desviación de poder vulnerando los artíulos 9, 14 y 24 de la CE.

Tercero.- El Ayuntamiento demandado se opuso a la estimación de la demanda e xpresando que el Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, mediante sentencia de fecha 22 de junio de 2015 declaró la nulidad del planeamiento vigente en ese momento, sentencia que fue confirmada por el Tribunal Supremo y que, una vez declarada la nulidad de dichas normas, los instrumentos de ordenación territorial que pasaban a regir en el Municipio de Cifuentes serían las Normas Subsidiarias de planeamiento aprobadas por la Comisión Provincial de Urbanismo con fecha 14 de diciembre de 1982 y la Modificación Puntual de las NNSS aprobada por la referida Comisión con fecha 25 de febrero de 1994.

Dada la antigüedad de dichas normas, que en algunos aspectos habían quedado obsoletas, la ordenanza de las zonas con usos dotacionales públicos se creó exclusivamente para zonas con usos dotacionales públicos (educativos, sanitarias, deportivos, asistenciales, culturales, religiosas, administrativas, etc), pues obviamente estos equipamientos públicos requieren, por su tipología y sus características técnicas, desarrollarse según normativas especificas sectoriales. Estos usos deportivos, escolares, sanitarios y administrativos necesitan actualmente parámetros edificatorios concretos e imprescindibles para cumplir sus programas funcionales y adaptarse a ellos es una necesidad ineludible para la implantación de determinados servicios públicos.

Esta modificación tiene el carácter de provisional y con un periodo de vigencia reducido hasta la aprobación del nuevo Plan de Ordenación Municipal que actualmente se encuentra en tramitación

Afirmaba que, en lo que se refiere a la posible infracción de lo preceptuado en el artículo 42 del TRLOTAU, si bien la modificación expresa que se podrá aplicar puntualmente en estos bienes inmuebles unos parámetros superiores a los definidos en las NNSS del 1982 (con la modificación de 1994) ello sería justificando en todo momento de esta variación por los usos, necesidades y exigencias técnicas de las administraciones sectoriales correspondientes, así como que debería justificarse el interés social de la actuación, y que en cualquier caso la actuación edificatoria debería ser proporcionada y acorde con el entorno en que se emplace.

Dice que es evidente que la nueva ordenanza no dispensa al Ayuntamiento del cumplimiento de las normas urbanísticas, sino que sólo le permite aplicar en este tipo de inmuebles unos parámetros superiores.

Es decir, el Ayuntamiento sólo y exclusivamente podrá aplicar en este tipo de inmuebles unos parámetros superiores, siempre que se justifique que es necesario por las necesidades y exigencias técnicas de las administraciones sectoriales correspondientes y exista un interés social de la actuación.

En segundo lugar afirma que, en relación con la aducida falta de notificación que denunciaba la parte actora, no nos encontraríamos ante un acto administrativo sino ante una Disposición General que no requiere notificación individual y personal. Que se habría cumplido debidamente con el procedimiento establecido sometiendo a información pública la modificación de las NNSS durante el periodo de un mes permitiendo que los ciudadanos pudieran efectuar alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas y que una vez aprobada la modificación fue la misma publicada.

Expresa que es cierto que el demandante habría solicitado, en fecha 5 de octubre de 2017, la vista de todos los expedientes de derribo y reconstrucción del Ayuntamiento de Cifuentes, pero eso en modo alguno implicaría que el Ayuntamiento, por ese motivo, tenga que efectuar una notificación individualizada de la modificación puntual de las Normas Subsidiarias.

Expresaba, igualmente, que no es cierto que se haya creado un instrumento urbanístico para justificar la reconstrucción de la casa consistorial.

Dice que no se incluye en el catálogo de bienes protegidos el antiguo edificio del ayuntamiento por cuanto el mismo ya no existe puesto que fue derribado en el año 2005, al objeto de construir una nueva casa consistorial, así como que no se habría manipulado el inventario realizado por la antigua Dirección General de Patrimonio y que, como se puede observar en la nueva ordenanza, el catálogo se refiere exclusivamente a bienes inmuebles, y de ahí que no sea necesario incluir el escudo de los Silva en dicho catálogo.

Afirma que aparece en el catálogo la Iglesia del Salvador como bien de interés cultural integral, y en el mismo se respeta el área de protección de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 184/1991, de 8 octubre, de la Consejería de Cultura y Deporte de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, Decreto que incluso se incorpora a dicho catálogo.

Por último expresa que no existe desviación de poder, siendo que ello sería una manifestación totalmente subjetiva de la parte, y carente de prueba, y en la medida que corresponde a quien alega la desviación de poder justificar la existencia de la misma.

Cuarto.- La Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Guadalajara, por su parte, opuso, en el plano procesal, la inadmisibilidad del recurso interpuesto frente al acuerdo del pleno de 28 de diciembre de 2017 de aprobación provisional de las NNSS y la providencia de 6 de noviembre de 2011 que acordó someter a exposición pública el proyecto de la citada modificación pues afirma que se trata, en ambos casos, de actos de trámite que no son susceptibles de impugnación.

En segundo lugar aduce la desviación procesal de la demanda respecto de la actuación procesal identificada como recurrida en el escrito de interposición del recurso, pues se expresa en la demanda que se impugnaría la inadmisión a trámite de la solicitud de nulidad formulada ante la Comisión Provincial codemandada, puesto que si se desestimó la acumulación interesada por la parte actora del procedimiento tramitado con el número 640/2019, donde se impugnaba la citada actuación, por el mismo motivo debería inadmitirse la pretensión de nulidad deducida frente a dicha resolución.

En cuanto al fondo del asunto afirmaba que la previsión contenida en la modificación previsión no entraña la reserva de dispensación que se alega por la demandada, sino todo lo contrario, pues lo que prevé es la superación de los parámetros previstos, lo que de ningún modo autorizaría a prescindir de los mismos.

En segundo lugar afirma que la parte no cita ni un solo precepto que obligue a practicar notificación alguna del inicio del procedimiento de elaboración de la norma urbanística y posteriores trámites.

Expresa por otra parte que respecto al cuestionamiento de la inadmisión a trámite de la solicitud de nulidad la pretensión incurriría en desviación procesal.

Por otra parte expresa que no se alcanza a comprender que se afirme que el Ayuntamiento con la norma justifique la reconstrucción de la casa consistorial dicho motivo ni su relación con las determinaciones objeto de recurso, y lo mismo sucede con el contenido del apartado 6, en el que se alega manipulación del inventario de los bienes del patrimonio artístico de Cifuentes. En todo caso expresa que la confusa y desordenada exposición de hechos que contiene la demanda y la falta de una clara conexión con el contenido de la norma y su consecuencia jurídica, excusaría a la parte de mayores consideraciones al respecto, salvo la desviación procesal que, a falta de dicha conexión, debe concluirse.

Quinto.- E n primer lugar, y en lo que se refiere a las causas de inadmisibilidad opuestas por la Administración Autonómica, es cierto que, como expresa la Comisión Provincial, en su contestación a la demanda, no cabe la impugnación autónoma de los actos a que se refiere el escrito de interposición y la demanda que constituyan actos de mero trámite y en cuanto que tales hay que considerar el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de fecha 28 de diciembre de 2017 por el que se realiza la aprobación provisional de la Modificación Puntual Número 2 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Municipio de Cifuentes, así como la Providencia de Alcaldía de fecha 6 de noviembre de 2011, que acordó someter a exposición pública el proyecto de modificación puntual nº 2 de las normas subsidiarias, efectuada en el DOCM el 17 de noviembre de 2017, así como, igualmente, el acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo, de fecha 25 de enero de 2018, en la medida en que el mismo se integra, en realidad, en el procedimiento de elaboración de la modificación normativa cuestionada.

Por el contrario, y pese a lo que expresa la representación de la Comisión Provincial, no se hace objeto del presente recurso la inadmisión a trámite de la solicitud de nulidad del el Acuerdo de la Comisión relativo a la Modificación Puntual nº 2 de las NNSS, de fecha 25 de enero. Como expresa, tal acuerdo es objeto de impugnación en otro procedimiento distinto cuya acumulación al presente se inadmitió, sin que exista petición concreta alguna en el presente litigio en relación esa concreta actuación administrativa.

Por todo ello procede declarar la inadmisibilidad del recurso planteado frente al acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de fecha 28 de diciembre de 2017 por el que se realiza la aprobación provisional de la Modificación Puntual Número 2 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Municipio de Cifuentes, así como contra la Providencia de Alcaldía de fecha 6 de noviembre de 2011, que acordó someter a exposición pública el proyecto de modificación puntual nº 2 de las normas subsidiarias, efectuada en el DOCM el 17 de noviembre de 2017, e igualmente, contra el acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de fecha 25 de enero de 2018, por tratarse las citadas actuaciones administrativas no impugnables autónomamente, conforme a lo expresado en el artículo 69.c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Sexto.- Sentado lo anterior, el único objeto posible de análisis en el presente procedimiento, por tanto, aparece constituido por la Disposición General recurrida, la Modificación Puntual número 2 de las Normas Subsidiarias de Cifuentes, de fecha 15 de febrero de 2018, publicado en el BOP Guadalajara de fecha 19 de febrero de 2018.

Aclarado lo anterior, en primer lugar, y en lo que se refiere a las alegaciones efectuadas en relación con el procedimiento de elaboración, pese a lo manifestado por la parte actora, no cabe sostener en el caso analizado la existencia de vulneración procedimental alguna que permita considerar la nulidad de la modificación impugnada. El hecho de que el demandante haya podido personarse en numerosos expedientes tramitados en el Ayuntamiento demandado, o que haya promovido otros tantos, no convierte el mismo, automáticamente, en interviniente cualificado en el procedimiento de elaboración normativa. En tales procedimientos de elaboración el principio participativo encuentra su cauce mediante el trámite de información pública posterior a la aprobación inicial (y su publicación), que no consta que en el caso analizado hayan sido omitidas.

Séptimo.- En relación con el contenido de la regulación cuestionada hemos de aclarar, en primer lugar que, contrariamente a lo que parece expresar la parte demandante, en abstracto, no existe imposibilidad legal para establecer en el suelo dotacional público unas condiciones de la edificación distintas a las ordinarias. Antes al contrario, precisamente ésta es una de las finalidades de la ordenación detallada, tal y como se verá.

Partiendo de ello, y en lo que se refiere a la alegación que realizaba la parte demandante en relación a que la modificación efectuada podía suponer una reserva de dispensación prohibida por la Ley, lo cierto es que, como adecuadamente sintetiza la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 10 de septiembre de 2021 (ponente Iltma. Sra. Ortiz Cornago), cuyo criterio compartimos " También, en la sentencia de fecha 10 de julio de 2017, dictada en el procedimiento ordinario nº 1686/2015, esta Sección mantenía:

"En la definición doctrinal de reserva de dispensación es sabido que podemos distinguir entre una dispensa estricto sensu, cuando se regula con carácter general una determinada situación y, al mismo tiempo, se excepciona de manera injustificada su aplicación a algún supuesto subsumible en aquella situación, o con una reserva de dispensación, propiamente dicha (o habilitación para dispensar), constituida cuando se establece la posibilidad de que la aplicación de aquella regulación pueda ser dispensada por la Administración en casos particulares. Así, es posible que la creación de una zona diferenciada no suponga, en principio, dispensa, sino ejercicio de una función básica del Plan que es la calificación del suelo (que comporta delimitar zonas distintas y asignar usos a cada zona), pero en el caso de que la creación de esa concreta zona diferenciada sea arbitraria estaremos ante una dispensa, pues, como es lógico, la discrecional potestad del planificador no puede incurrir en arbitrariedad, ni en discriminaciones injustificadas.

En aplicación del principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, establecía el artículo 57.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 que "serán nulas de pleno derecho las reservas de dispensación que se contuvieren en los planes u ordenanzas, así como las que con independencia de ellos se concedieren".

Esta prohibición de dispensa está formulada de modo positivo en el artículo 3.1.e) del anotado texto refundido, al afirmar que la competencia urbanística concerniente al planeamiento comprenderá la facultad de "establecer zonas distintas de utilización según la densidad de población que haya de habitarlas, porcentaje de terreno que pueda ser ocupado por construcciones, volumen, forma, número de plantas, clase y destino de los edificios, con sujeción a ordenaciones generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona". En similar sentido del art. 40 de la LSM resulta que la delimitación de zonas o zonificación implica definir recintos de suelo con ordenación pormenorizada para los cuales es de aplicación un mismo régimen normativo, en especial en lo relativo a las condiciones sobre las parcelas, la edificación y los usos e intervenciones admisibles.

Pues bien, mientras que las reservas de dispensación están vedadas en los casos en los que exista prohibición legal expresa, como sucede en el ámbito urbanístico (artículo 57.3 TRLS 76, citado), la ordenación singular o para un supuesto concreto efectuada por la propia norma resulta en principio admisible (nos encontramos ante la figura de los Reglamentos singulares), como lo demuestra la regulación del artículo 3.1.e), de acuerdo con el cual la ordenación ha de ser necesariamente homogénea, pero solo para edificios de la misma especie y dentro de la misma zona. En cambio, la regulación divergente de parcelas de distinta especie en la misma zona o de edificios que no estén en la misma zona no constituirá esta figura".

El Tribunal Supremo en su sentencia de fecha 27 de abril de 2016, recurso de casación nº 4009/2014 , establecía en lo que interesa al caso: "NOVENO. Es cierto que el Tribunal Supremo ha declarado, entre otras en su sentencia de 18 de abril de 2.002 (Sala 3ª, Sec. 5ª, recurso 3744/1998 ), que no estamos ante una reserva de dispensación cuando es el propio plan, en atención a las condiciones particulares de una parcela, el que establece para ella unas determinaciones urbanísticas diferentes de las que la rodean, y otra cosa es que esas determinaciones correspondan o no a un uso adecuado de las potestades planificadoras, pero desde el punto de vista del artículo 57.3 de la Ley del Suelo , ello no constituye una reserva de dispensación pues, el que la ordenación urbanística atienda a la protección de los propietarios de una determinada finca, o incluso que se adapte a las intenciones constructivas anticipadas por aquellos, puede ser un dato revelador pero es insuficiente para calificar la actividad aprobatoria de aquella ordenación como incursa en desviación de poder si al mismo tiempo que a esos intereses particulares se obtiene un adecuado resultado urbanístico. Para cuya ponderación se ha de atender tanto al examen de la Memoria como a las distintas vicisitudes experimentadas durante la elaboración del expediente"

Igualmente, el mismo alto tribunal, en su sentencia dictada el 1 de diciembre de 2011, en el recurso de casación nº 632/2008 , decía en relación a esta figura:

"Como es sabido, el artículo 57.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (de recobrada vigencia tras la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 ), establece que " Serán nulas de pleno derecho las reservas de dispensación que se contuvieren en los planes u ordenanzas, así como las que con independencia de ellos se concedieren ". Esta prohibición no es sino una aplicación del principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, derivado del de legalidad, que determina que lo establecido con carácter general en una norma no puede ser excepcionado para el caso concreto.

La prohibición de dispensa está formulada no solo negativamente, en el artículo 57.3 citado, sino también de modo positivo en el artículo 3.1.e del mismo Texto Refundido de 1976, vigente con el carácter de norma supletoria. En este precepto se afirma que la competencia urbanística concerniente al planeamiento comprenderá la facultad de " establecer zonas distintas de utilización según la densidad de población que haya de habitarlas, porcentaje de terreno que pueda ser ocupado por construcciones, volumen, forma, número de plantas, clase y destino de los edificios, con sujeción a ordenaciones generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona".

Resulta oportuno recordar, asimismo, que las dispensas y las reservas de dispensación pueden estar contenidas en actos singulares o pueden estar establecidas en el propio Plan. Dentro de este segundo supuesto, que es el que aquí interesa, cabe hablar de dispensa cuando se regula con carácter general una determinada situación y, al mismo tiempo, se excepciona de manera injustificada su aplicación a algún supuesto subsumible en aquélla, y de reserva de dispensación propiamente dicha, o habilitación para dispensar, cuando se establece la posibilidad de que la aplicación de aquella regulación pueda ser dispensada por la Administración en casos particulares.

Mientras que las reservas de dispensación en materia urbanística están vedadas por la prohibición legal expresa establecida en el citado artículo 57.3 ya citado del Texto Refundido de 1976), puede resultar admisible, en cambio, la ordenación singular o para un supuesto concreto efectuada por la propia norma. Pero ello requerirá de una especial justificación que dote al tratamiento singular o excepcional del necesario elemento de racionalidad y disipe cualquier indicio de arbitrariedad"."

En el caso analizado, tal y como resulta del procedimiento de elaboración, y como ponen de manifiesto las demandadas, se encontraría plenamente justificado el establecimiento en el suelo dotacional de unas determinaciones urbanísticas diferentes de las aplicables al suelo que lo rodea, tal y como se pretende con la modificación cuestionada.

Es por ello que, en el caso analizado, a la vista de las circunstancias, y del propio ámbito de la ordenanza de la edificación introducida, cual es el del suelo dotacional público, no cabe considerar la existencia, de reserva de dispensación habida cuenta de la evidente justificación implícita que conlleva, que alcanza relevancia suficiente, ni puede concluirse la existencia de arbitrariedad en el hecho de establecer unas determinaciones urbanísticas diferentes a las aplicables al suelo que lo rodea que no tiene tal carácter, ello sin perjuicio de, como se dirá, la necesidad de que la introducción de tales precisiones en la ordenación urbanística haya de hacerse con un mínimo detalle y concreción.

Octavo.- En efecto, no obstante lo anteriormente manifestado, y en relación con la alegación realizada por la parte demandante relativa a que se estaría introduciendo en el planeamiento una norma en blanco que permitiría al Ayuntamiento incumplir la normativa urbanística vigente, se ha de precisar que, como se apuntaba más arriba, la competencia urbanística comprende la facultad, discrecional, de establecer zonas distintas de utilización. El límite a la posibilidad de establecer ordenaciones diferenciadas, se encuentra en el deber de mantener una ordenación homogénea, pero ello sólo es para edificios de la misma especie y dentro de la misma zona, mientras que, por el contrario, resulta perfectamente admisible una regulación divergente de parcelas de distinta especie en la misma zona, o de la misma especie que no estén en la misma zona.

Sentado lo anterior, la solución a la cuestión planteada por la parte, en el citado motivo impugnatorio, ha de buscarse en la naturaleza de la regulación impugnada que, como incuestionadamente resulta del propio expediente de elaboración, tiene la consideración de Ordenación Detallada.

Establece el artículo 20 del Reglamento de Planeamiento que " La ordenación detallada (OD) se compone de las siguientes determinaciones:

1. Establecimiento de los usos pormenorizados y ordenanzas tipológicas expresivas de la altura, el número de plantas sobre y bajo rasante, retranqueos, volúmenes y otras determinaciones análogas mediante definición propia o efectuada, en otro caso, por remisión a las correspondientes Instrucciones Técnicas del Planeamiento (ITP), tanto para el suelo urbano (SU), como para los sectores (S) de suelo urbanizable (SUB) y para el suelo rústico (SR) no incluidas en la ordenación estructural (OE).

2. Delimitación de las áreas de reparto (AR) y fijación del aprovechamiento tipo (AT) correspondiente en los municipios de más de 10.000 habitantes de derecho.

3. Para el conjunto del suelo urbano (SU), el trazado pormenorizado de las vías de comunicación, con precisión de la anchura de los viales y señalamiento de las alineaciones y rasantes, y la delimitación perimetral de los espacios públicos y de los sistemas locales integrados por las reservas dotacionales para zonas verdes y aquipamientos de carácter local.

Igualmente se detallarán las características de los enlaces con la red de sistemas generales (SG) prevista en el Plan de Ordenación Municipal (POM).

Sin perjuicio de la reserva de suelo dotacional para absorber los eventuales déficits existentes, el dimensionado de las reservas de suelo con destino dotacional público deberá justificarse por relación a los estándares dotacionales mínimos establecidos en los artículos 21 y 23 de este Reglamento, y será independiente de la reserva de suelo dotacional correspondiente a los sistemas generales (SG).

4. Esquema y trazado de las galerías y redes generales de abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica y de aquellos otros servicios que el Plan de Ordenación Municipal (POM) hubiera previsto, así como la resolución de su eventual enlace con las redes municipales existentes.

5. La división, en su caso, en unidades de actuación (UA), con arreglo a los requisitos establecidos en el artículo 29 del presente Reglamento, señalando para las de urbanización las condiciones objetivas y funcionales que posibiliten la secuencia lógica de programación de cada una de ellas.

6. En el supuesto de que el Plan de Ordenación Municipal (POM) remita a Plan Especial de Reforma Interior (PERI) un área concreta de suelo urbano (SU), el establecimiento de las determinaciones señaladas en los números anteriores se podrá diferir a la formulación de dicho planeamiento especial.

7. La parcelación de los terrenos o régimen al que deba ajustarse su parcelación en función de las tipologías edificatorias previstas para cada zona de ordenación urbanística (ZOU).

8. En los sectores de suelo urbanizable (SUB) contiguos al suelo urbano (SU) y, como mínimo, en los precisos para absorber la demanda inmobiliaria a corto y medio plazo, la ordenación urbanística detallada (OD) y el trazado pormenorizado de la trama urbana con el nivel de determinaciones de plan parcial. Todo ello con la finalidad de facilitar la pronta programación de los sectores y excusando la ulterior exigencia de la elaboración del planeamiento de desarrollo.

El dimensionado de las reservas de suelo con destino dotacional público deberá justificarse por relación a los estándares dotacionales mínimos establecidos en el artículo 22 de este Reglamento y será independiente de la reserva de suelo dotacional correspondiente a los sistemas generales (SG).

9. El régimen de las construcciones y edificaciones preexistentes que queden en situación de fuera de ordenación a la entrada en vigor del planeamiento por total incompatibilidad con sus determinaciones, en las que sólo se podrán autorizar obras de mera conservación, así como el correspondiente a las sólo parcialmente incompatibles, en las que se podrán autorizar las obras de mejora o reforma que se determinen."

Ello debe ponerse en relación, a su vez, con el contenido de los artículos 16 del TRLOTAU y 97.1 del Reglamento de Planeamiento, que expresan, " 1. Las Ordenanzas Municipales de la Edificación:

a) Tienen por objeto la regulación de todos los aspectos morfológicos, incluidos los estéticos, y cuantas otras condiciones, no definitorias directamente de la edificabilidad y destino del suelo, sean exigibles para la autorización de los actos de construcción, edificación y utilización de los inmuebles.

b) Deben ajustarse a las disposiciones relativas a la seguridad, salubridad, habitabilidad, accesibilidad y calidad de las construcciones y edificaciones y ser compatibles con los planes territoriales y urbanísticos y las medidas de protección del medio ambiente urbano y el patrimonio arquitectónico e histórico-artístico."

Siendo así, si se atiende al contenido de la Ordenanza introducida en la modificación cuestionada, se observa cómo todos los aspectos a que se refieren los citados preceptos no aparecen debidamente definidos, pues la Ordenanza se limita a expresar " 1 .3.1.A ORDENANZA PARA USOS DOTACIONALES PUBLICOS

a.) REGULACION DEL SUELO URBANO

Esta nueva ordenanza se crea exclusivamente para zonas con usos dotacionales públicos (Educativas, sanitarias, deportivas, asistenciales, culturales, religiosas, industriales, administrativas y comerciales).

Esta ordenanza es de aplicación únicamente en el suelo definido como "suelo urbano" en las vigentes Normas Subsidiarias.

Se adjunta como ANEXO Nº 1 la relación de todos los solares de propiedad municipal sobre los que se aplicará la nueva ordenanza de usos dotacionales públicos, con cada una de sus descripciones catastrales.

b.) CONDICIONES DE LA EDIFICABILIDAD

Tipología Edificatoria:

Edificación cerrada y edificación aislada

Retranqueos y Ocupación:

Edif. Cerrada:

Fondo Máximo el que determine la normativa específica sectorial.

Edif.Aislada:

Retranqueos a laterales y fondo 3,00m.

Ocupación la que determine la normativa específica sectorial.

Condiciones de altura:

El número de plantas y la altura serán as que determine la normativa específica sectorial.

Condiciones de edificabilidad:

La determinada por la normativa específica sectorial.

El Ayuntamiento podrá aplicar puntualmente en estos bienes inmuebles unos parámetros superiores a los definidos en las NNSS de 14 de diciembre de 1982 y Modificación puntual de 25 de Febrero de 1994 en cada sector, justificando en todo momento de esta variación por los usos, necesidades y exigencias técnicas de las administraciones sectoriales correspondientes.

Deberá justificarse el interés social de la actuación.

En cualquier caso,la actuación edificatoria debe ser proporcionada y acorde con el entorno en que se emplace."

La indefinición en que incurren tales previsiones, como expresa la parte demandante, puede dar lugar a una desregulación de los aspectos a que debería atender la Ordenanza para suelos dotacionales públicos, encomendándose, al parecer, a una ulterior actuación no normativa del Ayuntamiento la determinación última de los aspectos que la Ley, conforme se ha expresado, impone que sean regulados por medio de la ordenación detallada cuestionada, lo que no resulta admisible pues supondría alterar, entre otros aspectos relevantes, el ordinario procedimiento aplicable a la hora de determinar tales aspectos, según el régimen legal.

Por todo ello debe concluirse que la modificación puntual recurrida, en lo que se refiere a la aprobación de la Ordenanza para suelos dotacionales públicos, resulta contraria a lo expresado en los artículos 16.1 del TRLOTAU y 20 y 97.1 del Reglamento de Planeamiento, procediendo, en consecuencia, la declaración de nulidad de la regulación contenida en la misma.

La estimación del motivo referido hace innecesario el análisis de los demás motivos planteados por la parte recurrente, en particular, lo referido a la desviación de poder que se trataría de un motivo residual y respecto del cual, en cualquier caso, no concurren motivos para considerar justificada su concurrencia, encuadrándose la actuación cuestionada, antes al contrario, y como se decía más arriba, dentro del normal y ordinario ejercicio de la competencia urbanística concerniente al planeamiento. Como tampoco resultaría estimable el motivo referido a la posible infracción del artículo 39.9 del TRLOTAU en la medida en que la modificación puntual cuestionada no supone propiamente, y en puridad, la alteración de la regulación anterior sino el complemento de la misma que tras la anulación del planeamiento aprobado en 2001, estaría constituida por las NNSS de fecha 14 de diciembre de 1982, con la modificación puntual número UNO de 25 de febrero de 1994.

Noveno.- En lo que se refiere a la impugnación referida a la aprobación del Catálogo de Bienes y Espacios Protegidos, la misma, por el contrario, debe ser desestimada.

Como se expresaba en el anterior ordinal segundo la parte demandante aludía, fundamentalmente, a que no se incluiría en el Catálogo de Bienes y Espacios Protegidos aprobado el antiguo edificio del Ayuntamiento así como el escudo y que el mismo debería prever la reconstrucción de su fachada al estado anterior a su derribo con integración de su escudo y reloj, así como que se habría manipulado el inventario que se dice incluir, de 1993. Y en relación con el BIC, Iglesia de San Salvador, espacios afectados por el BIC, expresaba, en síntesis, que no se incluirían las escalerillas, Calle de las Escalerillas, nexo monumental entre la Iglesia de San Salvador, el Convento de Santo Domingo y la Plaza Mayor, que se incluirían en el boletín que publicó el acuerdo.

En este punto resulta concluyente, en cuanto a la determinación fáctica que contiene, que no ha sido desvirtuada, la Resolución de la Consejería de Cultura de 20 de marzo de 2019, obrante al expediente administrativo, que con total claridad expresa (el subrayado es nuestro) " con respecto a la inclusión del "Catálogo de Patrimonio Histórico Artístico de Cifuentes, Normas de Protección y Conservación", tramitado y aprobado entre 1979 y 1997, señalar que salvo por la ficha correspondiente a la Casa Consistorial, el resto del catálogo se encuentra incluido en el actual, habiéndose añadido un buen número de inmuebles que carecían de protección. La razón por la que no se ha incluido ese inmueble es porque ya no existe, habiéndose autorizado su demolición mediante acuerdo de la Comisión Provincial de Patrimonio Histórico el 12 de marzo de 2009, como bien sabe el solicitante ya que recurrió en su momento dicho acuerdo. No obstante, se recuerda que la parcela sí se encuentra incluida en el actual Catálogo, al formar parte de la ficha 26, Plaza Mayor y por tanto, cualquier obra o proyecto que se pretenda ejecutar en la misma, deberá atender al nivel de protección otorgado para el conjunto y contar con la autorización de esta Administración.

Con respecto a la iglesia del Salvador, declarada BIC, la ficha del nuevo Catálogo incluye la declaración de BIC. Pero además, el inmueble y todos los espacios y edificios incluidos en su área de protección se encuentran referenciados en las fichas 26 y 27 del actual catálogo, que hacen referencia respectivamente a la "Plaza Mayor" y a la "Plaza de la Provincia, Barrio de la Campana y Barrio de Santa Ana". En dichas fichas se establece la protección Ambiental A-1 y Ambiental A-2 en el primer caso y Ambiental A-4 en el segundo, salvo los inmuebles que cuenten con ficha individualizada, prevaleciendo la protección que se indique en ésta, como es el caso de la iglesia del Salvador que al ser BIC (Ficha 1), cuenta con protección integral. "

Las anteriores determinaciones fácticas que, como se decía, no aparecen desvirtuadas por la prueba practicada, llevan a desestimar el recurso en lo que se refiere a la aprobación del Catálogo también cuestionada, sin que quepa apreciar que el mismo contraríe norma de rango superior alguna, sin que alcance sentido la inclusión en el Catálogo de Bienes y Espacios Protegidos un bien inexistente en el momento de su aprobación, y sin que pueda hacerse objeto del presente procedimiento el análisis de la legalidad de la demolición que del mismo que se llevó a cabo en su día, ni mucho menos las consecuencias que pudieran llegar a derivarse de una supuesta ilegalidad de aquella actuación que aquí no cabe decidir por evidentes motivos.

Décimo.- Procediendo la estimación únicamente parcial del recurso articulado no procede hacer pronunciamiento condenatorio en materia de costas conforme a lo expresado en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional.

Por todo lo anterior,