Sentencia Contencioso-Administrativo 1333/2023 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1326/2022 de 19 de diciembre del 2023

PRIMERO.- Resolución impugnada.

I.1.- Como se ha adelantado en el encabezamiento y antecedentes de hecho, es objeto del presente recurso la Comunicación de fecha 19 de septiembre de 2022, de la Dirección General de la Función Pública, por la que se desestima la reclamación de fijeza como funcionario del Cuerpo de Funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional.

En dicha resolución se acordó, en su parte dispositiva,

" PRIMERO: Desestimar la reclamación de fijeza presentada por el interesado sobre la base de la normativa reguladora arriba citada.

SEGUNDO: Dar por contestadas las peticiones relativas al inicio de los procedimientos legales para la estabilización y la toma en consideración la opinión de los diferentes sindicatos y plataformas".

SEGUNDO.- Posición de las partes.

II.1.- El recurrente pretende en este recurso que se anule la resolución administrativa impugnada y se reconozca su derecho a permanecer en el puesto de trabajo que actualmente desempeña -- funcionario interino con habilitación de carácter nacional como Secretaria Interventora en la provincia de Zamora--, con los mismos derechos y con sujeción al mismo régimen de estabilidad e inamovilidad que rige para los funcionarios de carrera y todo ello, con expresa imposición de las costas a la parte demandada.

En fundamentación de la pretensión que deduce, alega la parte actora, en resumen, lo siguiente:

Entiende que la Directiva 1999/70/CE del Consejo de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, UNICE y CEEP sobre el Trabajo de Duración Determinada, obliga a los estados miembros a establecer medidas para prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de relaciones laborales de duración determinada y que la cuestión relativa a la forma en la que debe ser aplicada dicha normativa comunitaria y cómo deben ser resueltos los posibles conflictos que pudieran derivarse de la confrontación de la misma con el derecho interno de cada uno de los estados miembros encuentra cumplida respuesta en dos principios básicos del Ordenamiento Jurídico Comunitario, a saber, (i) el principio de eficacia directa y (ii) el principio de primacía del Derecho Comunitario. En base a estos principios concluye que lo procedente es resolver la cuestión controvertida aplicando de manera inmediata el contenido de la Directiva 1999/70/CE sobre el trabajo temporal, dejando incluso, si procediere, inaplicada cualesquiera disposición nacional que se opusiera a la misma, siendo función de los juzgados y tribunales nacionales, la de garantizar la plena efectividad de la Directiva y la de alcanzar una solución conforme con el objetivo perseguido por la misma, en cumplimiento de la doctrina sentada al efecto por el TJUE. El Derecho de la Unión establece la obligación de que los Estados Miembros adopten medidas preventivas de evitación de abusos en la contratación temporal no señalando sanciones específicas para el caso en el que se compruebe la existencia de los mismos. El Estado Español no ha aprobado las medidas legislativas pertinentes para ajustar la normativa interna a la Directiva 1999/70/CE, lo que no libera a la Administración empleadora -y por ende a los tribunales-, de la obligación de garantizar la consecución de los objetivos de la Directiva, ni de la obligación de sancionar el abuso y de eliminar las consecuencias de la infracción de la normativa comunitaria, en caso de quedar el mismo acreditado y lo que procede es la transformación de la relación temporal abusiva en una relación fija, sin que pueda invocarse por las autoridades nacionales la normativa interna que sólo en el sector público prohíbe esta conversión, como entiende la resolución impugnada, ya que para que opere una prohibición de este tipo, es necesario que la Legislación nacional prevea en este sector público -y la legislación española no la prevé- otra medida efectiva para sancionar la utilización abusiva de contratos temporales.

Alega que la relación mantenida por el demandante con la Administración demandada es abusiva, en los términos previstos en la normativa comunitaria, dado: 1) el número de años consecutivos que viene prestando servicios para la Administración realizando tareas propias de la actividad normal del personal fijo, y ello, atendiendo a necesidades que no son provisionales, excepcionales o coyunturales; 2) el déficit estructural de funcionarios de carrera en el desempeño de las funciones que realiza el actor; 3) la inexistencia real de límites máximos de duración de los contratos temporales, unido a la ausencia de convocatorias de procedimientos selectivos; 4) el incumplimiento por parte de la Administración empleadora de proveer las plazas servidas por personal temporal con personal fijo o de carrera, convocando los correspondientes procesos selectivos.

Así las cosas, constatada la existencia de una contratación abusiva, la medida sancionadora más acorde y equilibrada para dar cumplimiento a los fines de la Directiva comunitaria, con la debida protección de los empleados públicos víctimas del abuso, es la transformación de la relación temporal abusiva en una relación fija, solución que: -garantiza definitivamente el derecho a la estabilidad en el empleo; -no crea una nueva forma de acceso a la función pública; -no vulnera el ordenamiento jurídico interno, particularmente los artículos 62 y siguientes del EBEP .

II.2- La Administración demandada se opone a la demanda alegando, en resumen, la conformidad a derecho de la resolución administrativa impugnada.

TERCERO.- Antecedentes de interés.

En el presente caso, como antecedentes de interés, del expediente administrativo y actuaciones, resultan los siguientes:

III.1.- La actuación administrativa impugnada es una Comunicación de la Directora General de la Función Pública de fecha 19 de septiembre de 2022, por la que, entre otros pronunciamientos, se acuerda desestimar la reclamación de fijeza presentada por la Sra. María Purificación . En concreto, la ahora demandante, entre otros pedimentos, solicitó mediante un escrito de fecha 18 de septiembre de 2022 que:

" 1.- Se tenga por presentada reclamación de fijeza como funcionario/a del Cuerpo de funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional [...].

2.- Se inicie, con carácter urgente, los procedimientos legales y administrativos necesarios para garantizar los derechos de estabilidad e igualdad de trato que requiere la plena aplicación de la Directiva Europea 1999/70/CE y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, dando por fin cumplimiento a la transposición de la directiva al ordenamiento jurídico interno".

III.2.- En la resolución administrativa impugnada se dice: ( i) la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público viene a dar cumplimiento al mandato del TJUE de la cláusula 5ª del Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, aprobado por la Directiva 1999/70/CE del Consejo de 28 de junio de 1999: ( i' ) por un lado, en su artículo 2.1 , autoriza un tercer proceso de estabilización de empleo público adicional a los ya regulados en las Leyes 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 y la Ley 6/2018, de 3 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, que incluirá las plazas de naturaleza estructural que hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores; ( i'' ) por otro lado, prevé la posibilidad de convocar por el sistema de concurso aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1, hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016; ( i''' ) finalmente, prevé que adicionalmente a los procesos de estabilización contenidos en la disposición adicional sexta, se incluirán en sus convocatorias las plazas vacantes de naturaleza estructural ocupadas de forma temporal por personal con una relación, de esta naturaleza, anterior a 1 de enero de 2016; ( ii) el Real Decreto 408/2022, de 24 de mayo , por el que se aprueba la oferta de empleo público para la estabilización de empleo temporal en la Administración General del Estado correspondiente a la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, ha autorizado un total de 807 plazas para la Escala de Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional y la publicación de las convocatorias de los procesos selectivos para la cobertura de las plazas incluidas en las ofertas de empleo público deberá producirse antes del 31 de diciembre de 2022. Estos procesos deberán desarrollarse con arreglo a los principios de libre concurrencia, igualdad, mérito y capacidad, ya que lo que se estabiliza son las plazas y su cobertura, no las personas; ( iii) el TJUE, en sentencia de 19 de marzo de 2020, ha señalado que la normativa española es clara y excluye la transformación automática de relaciones temporales en fijas, ya que el acceso a la condición de personal fijo solo es posible a raíz de la superación de un proceso selectivo; ( iv) el Tribunal Supremo se ha pronunciado en varias ocasiones en el sentido de que la superación de un proceso de selección para la contratación temporal por una Administración Pública no supone que, si el contrato temporal es fraudulento, el trabajador adquiera la condición de fijo; ( v) la inamovilidad de los funcionarios en su condición de funcionario es el presupuesto básico para que puedan desarrollar su labor con sujeción exclusiva al principio de legalidad y la estabilidad que tal inamovilidad acarrea no es más que el efecto reflejo de la norma y no el premio por la superación de un proceso selectivo; ( vi) las funciones de secretaría son funciones necesarias en las Corporaciones Locales y por su propia naturaleza quedan reservadas a determinados funcionarios con un específico grado de formación para así garantizar en todas las Administraciones Locales su correcto desempeño y desenvolvimiento, ya que, por su trascendencia misma, rebasan el estricto interés local y, más aún, autonómico; ( vii) la inamovilidad del funcionario de carrera se predica también del funcionario interino mientras lo es, pero su razón de ser no es beneficiar al trabajador público, sino garantizar adecuadamente el funcionamiento del servicio público para el que realizan su labor y en el caso del funcionario interino esa inamovilidad cesa cuando se desactiva la causa que motivó la interinidad; ( viii) desde el año 2014 hasta 2021 se han ido adoptando ofertas de empleo público, incluso aprobándose por Decreto-Ley. Toda esta oferta supone un total de 2.187 plazas autorizadas para la Escala de funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional para la selección por acceso libre, a las que podría haber concurrido la reclamante.

CUARTO.- Resolución del recurso: desestimación.

Como se ha dicho, la demandante considera que la relación de servicios que le une con la Administración es abusiva dada su duración excesiva atendida su naturaleza temporal, lo que sería contrario a la normativa europea y a la que se debe poner fin reconociendo su derecho a permanecer en el puesto de trabajo que actualmente desempeña con los mismos derechos y con sujeción al mismo régimen de estabilidad e inamovilidad que rige para los funcionarios de carrera.

Precisa, en la fundamentación jurídica de la demanda, que lo pretendido no implica la transformación del funcionario interino en funcionario de carrera y añade que para acceder a la condición de interino ha superado un proceso selectivo con pleno respeto a los principios constitucionales de igualdad, mérito, capacidad y libre concurrencia.

Esta pretensión actora es idéntica a la sostenida por otros funcionarios, también interinos, de Administración Local con habilitación nacional y que han visto desestimadas sus demandas en diversos recursos seguidos ante la Sala homónima de este Tribunal con Sede en Burgos.

En este sentido podemos citar las sentencias, entre otras, n.º 112/2023, de 21 de abril de 2023 (PO 392/2022), n.º 229/2023 de 23 de octubre (PO 1/2023), y la n.º 239/2023, de 27 de octubre (PO 16/2023).

Esta Sala asume en su integridad las conclusiones alcanzadas en dichas sentencias siendo el recurso, como hemos anunciado, desestimado por las siguientes razones:

.Conforme a los arts. 8 y 9 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, son empleados públicos quienes desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales y se clasifican en: a) Funcionarios de carrera. b) Funcionarios interinos. c) Personal laboral, ya sea fijo, por tiempo indefinido o temporal. d) Personal eventual.

Los funcionarios de carrera son quienes, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente.

Y el artículo 10 del mismo texto refundido establece: Funcionarios interinos. 1. Son funcionarios interinos los que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales con carácter temporal para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias: a) La existencia de plazas vacantes, cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera, por un máximo de tres años, en los términos previstos en el apartado 4. b) La sustitución transitoria de los titulares, durante el tiempo estrictamente necesario. c) La ejecución de programas de carácter temporal, que no podrán tener una duración superior a tres años, ampliable hasta doce meses más por las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto. d) El exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de nueve meses, dentro de un periodo de dieciocho meses.

No contempla el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público otra clase de funcionarios. El artículo 10 del mismo texto refundido establece : 5. Al personal funcionario interino le será aplicable el régimen general del personal funcionario de carrera en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición temporal y al carácter extraordinario y urgente de su nombramiento, salvo aquellos derechos inherentes a la condición de funcionario de carrera.

Por tanto lo pretendido por el recurrente consistente en que se reconozca su derecho a permanecer en el puesto de trabajo que actualmente desempeña con los mismos derechos y con sujeción al mismo régimen de estabilidad e inamovilidad que rige para los funcionarios de carrera, sin que ello implique la adquisición de la condición de funcionario de carrera carece de amparo en la normativa vigente.

.Contrariamente a lo afirmado por el recurrente, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha reiterado de manera inequívoca que "la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco no es incondicional ni suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un juez nacional". Así la sentencia Instituto Madrileño de Investigación, Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario (parágrafo 79) de 3 de junio de 2021 (recurso C-726/19). De lo que se sigue que dicha disposición carece de eficacia directa.

Igualmente el TS en diversas Sentencias, por todas, en sentencia de 30 de noviembre de 2021 (recurso de casación nº 6302/2018) y muchas posteriores, realiza las siguientes consideraciones sobre el Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre trabajo de duración determinada, aprobado por la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999:

El Acuerdo Marco, contempla tres tipos de acciones o, más exactamente, tres tipos de objetivos a alcanzar: un principio de no discriminación entre trabajadores fijos y trabajadores no fijos (cláusula 4), la adopción de medidas tendentes a evitar la utilización abusiva del trabajo de duración determinada (cláusula 5) y la facilitación de información, oportunidades y consulta (cláusulas 6 y 7). La cláusula 1 establece que el objeto del Acuerdo Marco es "establecer un marco para evitar los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada", y la cláusula 5, por su parte, establece como finalidad "prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada"; y para lograr esta finalidad exige que los Estados miembros adopten una o varias medidas (razones objetivas que justifiquen la renovación de la relación laboral de duración determinada, duración máxima total esas relaciones sucesivas, número posible de sucesivas renovaciones).

También contempla la posibilidad de que, en lugar de las mencionadas, los Estados miembros aprueben "medidas legales equivalentes". De la lectura de la cláusula 5 del Acuerdo Marco se infiere que este precepto tiene una finalidad predominantemente objetiva; es decir, busca que en el ordenamiento interno de cada Estado miembro haya normas que --previa consulta con los agentes sociales y "conforme a la legislación, los acuerdos colectivos y las prácticas nacionales"-- impidan o al menos dificulten la utilización injustificada y, en ese sentido, abusiva de las formas de trabajo de duración determinada. Dicho de otra manera, la cláusula 5 del Acuerdo Marco, cosa distinta es la cláusula 4, no tiene como finalidad primaria otorgar derechos subjetivos a los individuos en concretas relaciones jurídicas. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al tratar del abuso de la interinidad en el empleo público de naturaleza estatutaria, insiste en que lo crucial es que haya medidas que efectivamente resulten disuasorias.

. Ocurre que el propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha declarado expresamente que "la cláusula 5 del Acuerdo Marco no impone a los Estados miembros una obligación general de transformar en contratos por tiempo indefinido los contratos de trabajo de duración determinada". Así la sentencia Sánchez Ruiz (C-103/18 y C-429/18) de 19 de marzo de 2020 (parágrafo 87). Y desde luego es claro que la legislación española sobre empleo público no permite, contrariamente a lo que pretende la recurrente, la transformación en fija de una relación estatutaria de servicio de carácter no fijo.

El TS en diversas sentencias, entre ellas la de 13 de julio de 2023, n.º 987, dice " Las consecuencias jurídicas que, en el estado actual de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y de la legislación española, resultan aplicables a una situación contraria a lo contemplado en la cláusula 5 del Acuerdo Marco son las expuestas en nuestras arriba mencionadas sentencias de 26 de septiembre de 2018 , a saber: el derecho a la subsistencia de la relación de empleo -con los correspondientes derechos profesionales y económicos-hasta que la Administración cumpla debidamente lo dispuesto por el art. 10.1 del Estatuto Básico del Empleado Público y el derecho a reclamar la responsabilidad patrimonial de la Administración con arreglo a las normas generales de ésta".

A tenor de nuestra jurisprudencia, por tanto, no hay un derecho, que además opere de forma automática, permitiendo al funcionario interino mantenerse indefinidamente en la función pública.

Por tanto la pretensión de la actora debe ser desestimada en esencia porque (i) implicaría el reconocimiento de una clase de funcionario no prevista en el ordenamiento jurídico y (ii) el derecho pretendido por la demandante no es una de las consecuencias actualmente contempladas en el ordenamiento español para la utilización abusiva de figuras de empleo público de duración determinada y, como ha señalado el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Acuerdo Marco no impone a los Estados miembros una obligación general de transformar en contratos por tiempo indefinido los contratos de trabajo de duración determinada.

Por todo ello el recurso debe ser desestimado.

QUINTO.- Costas.

Al ser desestimado el recurso procede la imposición de las costas procesales a la parte recurrente de conformidad con el artículo 139 de la Ley de la jurisdicción.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010, en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 1.000 euros.