Sentencia Contencioso-Administrativo 181/2023 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 91/2023 de 20 de octubre del 2023

PRIMERO.- Actividad administrativa impugnada.

Es objeto de impugnación en el presente recurso de apelación la sentencia reseñada en el encabezamiento por la que se desestima el recurso contencioso administrativo presentado por la representación procesal de "TECNO MINERA, S.L. contra la Orden de fecha 7 de abril de 2022 dictada por el Consejero de Fomento y Medio Ambiente Junta Castilla y León que desestima el recurso de alzada formulado contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo de Burgos, adoptado en la sesión celebrada el 5 de noviembre de 2020 en el seno del expediente 86/20, por el que se ha venido a denegar la solicitud de autorización de uso excepcional en suelo rústico al proyecto de instalación de una Planta semimóvil de suelo-cemento en la Concesión de Explotación "Barrera" Nº 4512, sita en el término municipal de Sargentes de la Lora, provincia de Burgos.

En dicha resolución de 5 de noviembre de 2.022 se deniega dicha solicitud y ello por considerar que el proyecto aportado no cumple la legislación urbanística al tratarse de un uso prohibido y ello por lo siguiente:

"El terreno en el que se ubicaría la instalación cuya autorización se solicita está clasificado como Suelo Rustico de Protección Natural, Forestal, en las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Ámbito provincial de Burgos, aplicables subsidiariamente en ausencia de normativa urbanística municipal.

La actuación pretendida se enmarca dentro de los usos excepcionales recogidos en el artículo 57, letra b) del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León: "Actividades extractivas...así como las construcciones e instalaciones vinculadas a su funcionamiento y al tratamiento in situ de la materia prima extraída. Igualmente podría entenderse incluida dentro de los supuestos señalados en la letra g) de este articulo: "Otros usos, sean dotacionales, comerciales, industriales, de almacenamiento, vinculados con el ocio o de cualquier otro tipo, que puedan considerarse de interés público".

Conforme a lo establecido en el artículo 64.2.b) del Reglamento de Urbanismo y articulo 51.2.c) de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de ámbito Provincial de Burgos, el uso pretendido está prohibido en este tipo de suelo Rustico de Protección Natural".

Dicha resolución y razonamientos son confirmados en alzada por la citada Orden de fecha 7 de abril de 2022 dictada por el Consejero de Fomento y Medio Ambiente Junta Castilla y León, que viene a concluir que el uso pretendido con dicho proyecto por la parte solicitante se podría considerar incluido en el art. 57.g) del RUCyL y añade a continuación que: "... este uso, a tenor de lo establecido en el apartado 2.b) del artículo 64 del RUCyL, en la clase y categoría de suelo en cuestión (Rustico con Protección Natural-Forestal), es sancionado expresamente como prohibido, habiéndose considerado acertadamente por la CTMAyU como un uso industrial y no como un uso, construcción o instalación vinculada a la actividad extractiva, como erróneamente se pretende de contrario".

SEGUNDO.- Sentencia apelada.

En dicha sentencia y en orden a dicha desestimación se esgrimen los siguientes argumentos:

1º).- Así, tras recordar que el municipio de Sargentes de la Lora carece de planeamiento propio y que es aplicable las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal con ámbito Provincial de Burgos, y tras recordar el contenido de las arts. 51 y 45 de dichas Normas Subsidiarias concluye que el uso pretendido con la instalación de una Planta semimóvil de suelo-cemento dentro de la Sección C "Barrera" núm. 4512, es un uso prohibido y por ello no susceptible de autorización de uso excepcional en suelo rústico, y ello por lo siguiente:

"Pues bien, en la medida que el uso del que se trata se refiere a la instalación de planta de suelo cemento para aprovechar los materiales calizos de la explotación, se estima se trataría no ya de una actividad extractiva (que lo situaría igualmente como prohibido en el citado art 45) sino más bien como un uso industrial (letra g) y por tanto igualmente prohibido conforme al art 51 de las NNSS. A la misma consecuencia se llega aplicando las previsiones del art. 64.2 b) RUCYL que contempla como uso prohibido el uso industrial. No puede considerarse tampoco sea una actividad "vinculada" a la actividad extractiva para que, por la vía del art. 23.2b) LUCY en relación al art. 81 Ley 3/2009, de 6 de abril, de Montes de Castilla y León, entender pudiera ser objeto de autorización pues, compartiendo en este sentido lo argumentado en la contestación a la demanda, aun cuando por razones de operatividad económica pueda resultar más rentable o ventajoso a la mercantil actora el que el mismo material extraído luego sea utilizado en ese proceso de fabricación de suelo-cemento, ello no lo convierte en lo que el art. 23.2 b) dispone como de "construcciones e instalaciones vinculadas" a las actividades extractivas pues esa fabricación de suelo cemento no tiene por qué instalarse en esa misma parcela en que se realiza la extracción, de modo que no necesariamente hay que instalar una planta de suelo-cemento en la parcela en cuestión cuando la concesión tiene por objeto la extracción de roca caliza ornamental y por tanto, más que una actividad vinculada a la actividad extractiva es otra actividad distinta, y en este caso inequívocamente industrial".

2º).- Que la Administración no va contra sus propios actos, primero porque la igualdad solo puede ser alegada dentro de la legalidad, segundo porque si se otorgó por Orden de 7.6.2013 una autorización de uso excepcional en relación con un aprovechamiento de piedra caliza e instalación de planta de tratamiento ello lo fue porque se consideró vinculada esta segunda instalación a la primera; y tercero porque la DIA otorgada en el término municipal de Valdelucio no es una decisión administrativa de autorización de uso excepcional, aunque aquella se haya emitido en sentido favorable.

TERCERO.- Alegaciones de la parte apelante.

Dicha parte solicita la nulidad de la sentencia apelada y que se desestime la demanda por los siguientes hechos y argumentos:

1º).- Que la planta semimóvil de suelo-cemento es un uso autorizable en los terrenos en que se ha proyectado, y ello por lo siguiente:

1.1º).- Porque ya se considere dicho uso excepcional "extractivo" o "industrial" se encuentra autorizado en los terrenos de la Concesión "Barrera" en los que ha sido proyectado, por encontrarnos ante un suelo rustico de protección natural-forestal, y ello de conformidad con lo dispuesto en los arts. 51.1 y 43.1.e) de las NNSS de Planeamiento Provincial, en el art. 64.1 del RUCyL, que remite a su vez al art. 79 de la Ley 3/2009, de Montes de Castilla y León, que dispone como deben clasificarse urbanísticamente los montes, y que remiten también al art. 81 de dicha Ley de Montes que es la que establece los usos prohibidos y autorizables en los montes que se quieren protección.

1.2º).- Porque de conformidad con lo dispuesto en el citado art. 81.2 de la Ley 3/2009 de Montes y al tener el suelo de autos la clasificación y categorización de suelo rústico de protección natural forestal los usos autorizables son los previstos en el citado art. 81.2 que a su vez remite al art. 23 de la LUCyL, y por ello en el presente caso la planta semimóvil de suelo-cemento constituye un uso autorizable tanto por ser una instalación vinculada a actividades extractivas (apartado b), como por ser un uso de interés público (apartado g) al preverse su instalación en la Concesión de la Explotación "Barrera" que conforme a lo dispuesto en el art. 105.2 de la Ley de Minas y en el art. 131.2 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, lleva implícita la declaración de utilidad pública.

1.3º).- Porque la regulación contenida en los arts. 51.2 de las NNSS y en el art. 64.2 del RUCyL queda reservada para los terrenos que, aunque están calificados como suelo rústico con protección natural, no albergan ninguno de los valores ambientales del art. 51.1 de las NNSS.

2º).- Porque pese a lo razonado y concluido al respecto en la sentencia apelada, la planta semimóvil de suelo-cemento es también un uso vinculado a las actividades extractivas, y por lo tanto susceptible de autorización se conformidad con lo dispuesto en el art. 23.2 de la LUCyL en relación con el art. 81 de la Ley 3/2003 de Montes de Castilla y León. Y Se trata de un uso vinculado por lo siguiente:

2.1º).- Porque de conformidad con lo dispuesto en el art. 138.2.c) del Reglamento de Minas las instalaciones vinculadas a las actividades extractivas son aquellas que a partir de las materias primas extraídas en la explotación minera obtienen productos útiles para el sector de la construcción, de ahí que puedan ser conceptuadas como plantas de beneficio minero.

2.2º).- Porque la propia Dirección General de Energía y Minas a través de la Instrucción 3/DGEYM/2008 incluye estas plantas de suelo-cemento como una clase de plantas de beneficio de hormigones, a las que define por su actividades consistente en la mezcla de áridos con material litigante como el cemento.

2.3º).- Porque la propia CTMAyU en su resolución de 5 de noviembre de 2.020 determinó que la planta suelo-cemento de la actora era una actuación que podía entenderse incluida en el apartado 57 del RUCyL y por tanto como una actividad vinculada al tratamiento in situ de la materia prima extraída.

3º).- Porque en el presente caso se infringe la doctrina de los actos propios y del principio de confianza legítima, y ello porque la propia Administración demandada ha mantenido siempre el criterio de que las Plantas, como la de la actora, constituían un uso excepcional vinculado a las actividades extractivas, que podían ser autorizadas en suelo calificado como suelo rústico de protección natural, tipo forestal por las NNSS, y que lo que ha ocurrido en el presente caso es que en contra del criterio antes mantenido ha decidido denegar dicha solicitud de autorización, y lo hace sin ningún tipo de justificación y sin una verdadera razón objetiva que pudiera justificar una distinta interpretación jurídica de mencionados preceptos.

CUARTO.- Alegaciones de la parte apelada.

Dicha parte se opone al recurso de apelación y solicita su desestimación con base en los siguientes argumentos:

1º).- Porque la parte apelante se limita a criticar la sentencia apelada reproduciendo lo ya sostenido en instancia, lo que ha sido ampliamente rebatido en la sentencia impugnada.

2º).- Que siendo el suelo de autos según la clasificación establecido para el mismo por las Normas Subsidiarias de ámbito provincial de burgos, un suelo rústico de protección natural forestal la planta semimóvil de suelo-cemento en un uso prohibido y no autorizable, y que así lo acuerda tanto la CTMAyU como la Consejería de fomento y Medio Ambiente por considerar que dicha actividad en cuanto tal actividad industrial, al existir transformación, no es una actividad que esté vinculada, esto es no es una actividad complementaria de la principal, que no es otra que la extracción de roca caliza ornamental, que tuviera que instalarse en referido lugar en consideración a la materia prima principal.

3º).- Teniendo en cuenta la clasificación y categorización que las NNSS de Planeamiento Provincial realizan del terreno de autos, ya estemos ante un uso como complementario estaría prohibido por el art. 45 de dichas Normas, y de entenderse englobado en el apartado g) estaría también prohibido como uso industrial por el art. 51 de dichas Normas.

4º).- Que la interpretación que realiza la apelante de la legislación de montes carece de fundamento, y ello porque la clasificación y protección viene atribuida por dicha NNSS Provincial, porque este suelo no tiene un régimen de protección singular, conforme a la Ley de Montes, y porque para garantizar la protección del suelo rústico el RUCyL se remite al régimen establecido en el propio Reglamento.

5º).- Y que no se infringe la doctrina de los actos propios ni el principio de confianza legítima, primero porque lo relevante es que para resolver la solicitud de autos es dilucidar si concurren o no los requisitos legales para ello, y segundo porque el supuesto referido por la apelante en términos comparativos no solo es una autorización distinta sino que además se refiere a un supuesto diferente y a un municipio distinto.

QUINTO.- Hechos y circunstancias concurrentes.

Vistos los términos en que se ha planteado el presente recurso se hace necesario reseñar los siguientes hechos y circunstancias, que resultan acreditados con el contenido del expediente administrativo remitido a los autos:

1º).- Que por la mercantil actora, Tecno Minera S.L. se ha presentado en fecha 10.12.2019 en el Ayuntamiento de Sargentes de la Lora, solicitud para la concesión de la oportuna autorización de uso excepcional en suelo rústico y concesión de las correspondientes licencias ambiental y urbanística, para los trabajos definidos en el "proyecto de instalación de planta semimóvil de suelo-cemento dentro de la sección C) "Barrera nº 4512", dentro de la parcela 5596, del polígono 13 de la localidad de Valdeajos, de referencia catastral nº 8367606VN2286N0001DX, en el término municipal de Sargentes de la Lora (Burgos).

2º).- Que el citado proyecto presentado por la mercantil Tecno Minera S.L contempla la instalación de una planta de suelo-cemento para aprovechar los materiales calizos segregados procedentes de la concesión de la explotación "Barrera" nº 4512 de caliza ornamental para la ejecución de obra pública.

Que dichas instalaciones estarían compuestas por una dosificadora de tres tolvas en línea y tres alimentadores, una cinta de 18,5 m de longitud, un depósito de agua de 5 m3. con bomba, un mezclador, dos silos de cemento, una cinta elevadora de producto terminado, un sistema de pesado de cemento, un sinfín mezclador, una tolva de regulación de producto terminado, una cabina de control y la instalación neumática, y eléctrica con una superficie ocupada de 550 m2 aproximadamente. También se ubica en la misma parcela una caseta prefabricada para vestuarios, además de una nave y una báscula que dan servicio actualmente a la concesión de la Sección C), y todo ello en una parcela de 194.620 m2.

3º).- Que la localidad de Sargentes de la Lora carece de planeamiento municipal propio, siendo por ello aplicable a dicho término municipal las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal con ámbito provincial de Burgos, aprobadas por la orden FYM/932/2013, de 12 de noviembre.

Que la citada parcela núm. 5596 del polígono 13 de la localidad de Valdeajos de la Lora, en el término municipal de Sargentes de la Lora, tiene una superficie de 194.620 m2.

Que la parcela sobre la que se pretende ubicar dicha planta semimóvil de suelo-cemento se encuentra dentro de la concesión de explotación para recursos de la Sección C), denominada "Barrera" nº 4512, con una superficie de 6 cuadrículas mineras, habiendo sido otorgada con fecha 24 de septiembre de 1.998, encontrándose vigente dicha concesión.

En relación con dicha concesión, según Decreto de la Alcaldía de fecha 18.10.2002 se autoriza y concede por el Pleno del Ayuntamiento licencia de actividad y de apertura para el aprovechamiento de piedra (corte y extracción), en el paraje "La Pantanosa" en la localidad de Valdeajos de la Lora, del t.m. de Sargentes de la Lora (Burgos, ampliándose dicha licencia para "trituración", mediante equipo móvil.

Dicha licencia de actividad se transmite primero en fecha 17.4.2017 a la entidad "Piedras y Canteras de Valdeajos, S.L.", y posteriormente en fecha 30.1.2015 a la empresa "Tecno Minera, S.L." que adquiere la titularidad de la concesión de dicha explotación minera, amen de que en fecha 17.3.2017 la Dirección General de Energía y Minas de la Junta de Castilla y León resuelve transmitir a Tecno Minera S.L. la Concesión Minera Sección C) "Barrera núm. 4512" para recursos de las Sección C), caliza ornamental.

4º).- Que el régimen urbanístico aplicable al suelo de autos viene determinado por un lado, por el contenido de dichas NNSS de Planeamiento Municipal de ámbito provincial, y por otro lado, tanto por el régimen contemplado en la Ley 5/1999, de Urbanismo de Castilla y León como en el Decreto 22/2004 por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.

5º).- Según dichas NNSS de ámbito provincial el suelo donde se pretende ubicar dicha planta de suelo-cemento se encuentra clasificado y categorizado en dicho planeamiento como "suelo rústico con protección natural-forestal", como así lo admiten las partes y dictamina el técnico del Servicio Territorial de Fomento en Burgos.

Por otro lado, según resulta del informe emitido en fecha 31 de julio de 2.020 por el Jefe del Servicio Territorial de Medio Ambiente en Burgos (que obra al folio 24 del archivo 2 del expediente administrativo remitido), el terreno donde se pretende ubicar dicha planta de suelo cemento no presenta coincidencia con el ámbito territorial de la Red Natura 2000 ni con la Red de Espacios Naturales protegidos, y que una vez analizadas y valoradas las actuaciones previstas, se estima que, aplicando los requisitos y las medidas preventivas y correctoras recogidas en el estudio presentado, el proyecto no presentará afecciones significativas al medio natural.

6º).- Dicho proyecto fue informado desfavorablemente en fecha 22 de junio de 2.020 por el Técnico del Servicio de Fomento de la Delegación Territorial de Burgos (folios 82 a 84 del archivo 2 del expediente administrativo) y ello por considerar que el uso solicitado es un uso prohibido en suelo rústico por tratarse de un uso de carácter industrial, según resulta de lo dispuesto en el art. 64.2.b.2º) del RUCyL. Esta tesis ha sido la acogida en la resolución de 5.11.2020 de la CTMAyU de Burgos y por la Orden de 7.4.2022 que desestima el recurso de alzada formulado contra aquella resolución.

SEXTO.- Examen de fondo: normativa aplicable

La parte apelante considera, frente a lo resuelto en vía administrativa y frente a lo razonado y resuelto en la sentencia apelada que el uso solicitado, ya se considere "extractivo" o "industrial se trata de un uso autorizado y ello en aplicación de lo dispuesto en los arts. 51.1 y 43.1.e) de las NNSS de Planeamiento Provincial, en el art. 23 de la LUCyL, en el art. 64.1 del RUCyL, en los arts. 79 y 81 de la Ley 3/2009 de montes de Castilla y León, sin que sea aplicable el art. 51.2 de dichas NNSSPP ni el art. 64.2 del RUCyL, ya que estos preceptos quedan reservados para los terrenos que calificados como suelo rústico con protección natural, no albergan ninguno de los valores ambientales del art. 51.1 de tales NNSSPP. Que a dicho motivo de impugnación se opone la parte apelada de conformidad con lo reseñado en el F.D. Cuarto, que damos por reproducido para evitar reiteraciones innecesarias.

Para enjuiciar este primer motivo de impugnación, además de partir del relato de hechos y circunstancias verificado en el F.D. Quinto de esta sentencia, también debemos tener en cuenta lo que dispone al respecto por un lado, el planeamiento aplicable al término municipal de Sargentes de la Lora, que no es otro que las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal de Ámbito Provincial de Burgos, aprobadas por la Orden FyM/932/2103, de 12 de noviembre, planeamiento que no consta que haya sido adaptado a las últimas reformas sufridas en este ámbito tanto por dicha LUCyL como el citado RUCyL a partir de mencionada fecha, y por otro lado la normativa aplicable integrada fundamentalmente por la Ley 5/1999 de Urbanismo de Castilla y León y por el Decreto 22/2004 por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.

A continuación, vamos a reseñar dicha normativa que se considera aplicable al caso de autos, según la redacción vigente al momento de la resolución del expediente de autos, siempre que esta se produzca dentro del plazo reglamentariamente previsto, como así lo exige el art. 98.1 de la LUCyL y el art. 291.1 del RUCyL. En el presente caso la solicitud se formuló el 10.12.2019 y la primera resolución se dictó el 5.11.2020.

Así, el art. 23.2 de la citada LUCyL (según reforma introducida en dicho precepto por la Ley 5/2019, de 19 de marzo y omitiendo por no ser aplicable por razones temporales la reforma de dicho precepto introducida por la Ley 1/2023 de 24 de febrero que añade a dicho precepto la letra h) al apartado 2)) en relación con los derechos en suelo rústico dispone lo siguiente:

"2. Asimismo, en suelo rústico podrán autorizarse los siguientes usos excepcionales, conforme al artículo 25 y a las condiciones que se señalen reglamentariamente, atendiendo a su interés público, a su conformidad con la naturaleza rústica de los terrenos y a su compatibilidad con los valores protegidos por la legislación sectorial:

a) Construcciones e instalaciones vinculadas a explotaciones agrícolas, ganaderas, forestales, cinegéticas y otras análogas vinculadas a la utilización racional de los recursos naturales.

b) Actividades extractivas de rocas y minerales industriales, minería metálica, rocas ornamentales, productos de cantera y aguas minerales y termales, así como las construcciones e instalaciones vinculadas a todas las citadas.

b bis) Minería energética y demás actividades extractivas no citadas en el apartado anterior, así como las construcciones e instalaciones vinculadas a las mismas.

c) Obras públicas e infraestructuras en general, así como las construcciones e instalaciones vinculadas a su ejecución, conservación y servicio.

d) Construcciones e instalaciones propias de los asentamientos tradicionales.

e) Construcciones destinadas a vivienda unifamiliar aislada que resulten necesarias para el funcionamiento de alguno de los demás usos citados en este artículo.

f) Obras de rehabilitación, reconstrucción, reforma y ampliación de las construcciones e instalaciones existentes que no estén declaradas fuera de ordenación, para su destino a su anterior uso o a cualquiera de los demás usos citados en este artículo.

g) Otros usos que puedan considerarse de interés público:

1.º Por estar vinculados a cualquier forma del servicio público.

2.º Por estar vinculados a la producción agropecuaria.

3.º Porque se aprecie la necesidad de su ubicación en suelo rústico, a causa de sus específicos requerimientos o de su incompatibilidad con los usos urbanos".

En relación con las autorizaciones en suelo rústico, dispone el art. 25.1 de dicha Ley (según reforma introducida en dicho precepto también por la Ley 5/2019, y dejando al margen las reformas posteriores de dicho precepto por no ser aplicables por razones temporales), lo siguiente (en similares términos se pronuncia el art. 58.1 del RUCyL):

"1. Los usos excepcionales en suelo rústico relacionados en el artículo 23.2 se adscribirán reglamentariamente, para cada categoría de suelo rústico, a alguno de los siguientes regímenes:

a) Usos permitidos: los compatibles con la protección de cada categoría de suelo rústico; estos usos no precisan una autorización expresa, sin perjuicio de la exigibilidad de licencia urbanística y de las demás autorizaciones administrativas sectoriales que procedan.

b) Usos sujetos a autorización de la Administración de la Comunidad Autónoma, previa a la licencia urbanística: aquéllos para los que deban valorarse en cada caso las circunstancias de interés público que justifiquen su autorización, con las cautelas que procedan.

c) Usos prohibidos: los no citados en apartados anteriores; en particular, las actividades previstas en el apartado 2.b bis) del artículo 23 serán usos prohibidos en los siguientes casos:

1. En los terrenos clasificados como suelo rustico con algún tipo de protección.

2. En los terrenos situados a una distancia al suelo urbano, inferior a la que se determine en el correspondiente procedimiento de evaluación de impacto ambiental.

Asimismo, en los Parques Regionales y Parques Naturales, las actividades previstas en los apartados 2.b) y 2.b bis) del artículo 23 serán usos prohibidos, salvo en los ámbitos donde el plan de ordenación de los recursos naturales los declare autorizables".

Estos preceptos se desarrollan en los arts. 56 y siguientes del RUCyL, en los cuales, como dispone el citado art. 25.1, se adscriben reglamentariamente para cada categoría de suelo rústico a cada uno de los regímenes contemplados en dichos preceptos los usos excepcionales en suelo rústico relacionados en el citado artículo 23.2. Así, teniendo en cuenta que en el presente caso el suelo donde se pretende ubicar por la actora la planta de suelo-cemento es un suelo que se encuentra clasificado y categorizado en las citadas NNSS de Planeamiento Municipal de Ámbito Provincial de Burgos como suelo rústico con protección natural-forestal, de dichos preceptos merece reseñar, a la vista del uso que se pretende dar a dicha planta el contenido de los arts. 57.b y g) y 64.1 y 2 del RUCyL, según la redacción vigente de los mismos, anterior a la modificación introducida por el Decreto 6/2021, de 11 de marzo, por el que se modifica el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León en relación con la regulación de las actividades extractivas en suelo rústico y con entrada en vigor el 15 de abril de 2.021, modificación esta introducida por el citado Decreto 6/2021 que no es aplicable por ser de fecha posterior a la resolución impugnada de 5.11.2020.

Así dispone el art. 57.b y g) citado lo siguiente:

"Además de los derechos ordinarios establecidos en el artículo anterior, en suelo rústico pueden autorizarse los siguientes usos excepcionales, en las condiciones establecidas en los artículos 58 a 65 para cada categoría de suelo, atendiendo a su interés público, a su conformidad con la naturaleza rústica de los terrenos y a su compatibilidad con los valores protegidos por la legislación sectorial:

b) Actividades extractivas de rocas y minerales industriales, minería metálica, rocas ornamentales, productos de cantera y aguas minerales y termales, entendiendo incluidas las explotaciones mineras subterráneas y a cielo abierto, así como las construcciones e instalaciones vinculadas a su funcionamiento y al tratamiento in situ de la materia prima extraída.

g) Otros usos, sean dotacionales, comerciales, industriales, de almacenamiento, vinculados al ocio o de cualquier otro tipo, que puedan considerarse de interés público:

1.º Por estar vinculados a cualquier forma de servicio público.

2.º Porque se aprecie la necesidad de su emplazamiento en suelo rústico, ya sea a causa de sus específicos requerimientos en materia de ubicación, superficie, accesos, ventilación u otras circunstancias especiales, o por su incompatibilidad con los usos urbanos.

3.º Por estar vinculados a la producción agropecuaria.

4.º Por la conveniencia de regularizar y consolidar los asentamientos irregulares, y de dotarles con los servicios necesarios".

Dispone el art. 64 (ante de su modificación por el citado Decreto 6/2021) para el suelo rústico con protección cultural y el suelo rústico con protección natural lo siguiente:

"1. En suelo rústico con protección natural por estar sometido a algún régimen de protección singular conforme a la legislación de espacios naturales, vida silvestre, aguas, montes, vías pecuarias, medio ambiente en general u ordenación del territorio, debe aplicarse el régimen establecido en dicha legislación y en los instrumentos de planificación sectorial y ordenación del territorio que la desarrollen.

2. En el resto del suelo rústico con protección natural y en el suelo rústico con protección cultural se aplica el siguiente régimen mínimo de protección:

a) Son usos sujetos a autorización:

1º. Los citados en las letras a), c), d) y f) del artículo 57, salvo cuando manifiestamente puedan producir un deterioro ambiental o paisajístico relevante.

2º. Los citados en la letra g) del artículo 57, cuando no estén señalados como usos prohibidos en la letra siguiente.

b) Son usos prohibidos todos los no citados en los artículos 56 y 57, y además:

1º. Los citados en las letras b) y e) del artículo 57.

2º. Dentro de los citados en la letra g) del artículo 57, los usos industriales, comerciales y de almacenamiento".

El citado Decreto 6/2021, de 11 de marzo, por el que se modifica el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León en relación con la regulación de las actividades extractivas en suelo rústico y con entrada en vigor el 15 de abril de 2.021, introduce reformas, entre otros preceptos, en el art. 57, en el art. 64 y dando nueva redacción al art. 64 bis, y ello por lo siguientes, según su propia Exposición de Motivos, lo que recordamos para dar una visión más completa de la normativa a aplicar:

"-En el artículo 57 se reproduce el cambio legal que divide las actividades extractivas en dos grupos, lo que se concreta en la modificación del apartado b) y la creación de un nuevo apartado b bis), conservando las matizaciones reglamentarias presentes en la redacción anterior.

-El artículo 64, que regulaba conjuntamente los regímenes del suelo rústico con protección cultural y del suelo rústico con protección natural, se divide en dos nuevos artículos, uno para cada categoría, en aras de la claridad normativa: El subsistente artículo 64 se reserva para el suelo rústico con protección natural, y en el mismo se modifica el apartado 2.a) para incluir como usos autorizables los citados en el apartado b) del artículo 57 (conservando aquí también las matizaciones reglamentarias presentes en la redacción anterior), así como el apartado 2.b) para incluir como usos prohibidos los citados en el apartado b bis) del artículo 57. Se le añade un apartado 3 en el que se prevé la necesaria obtención de informe favorable de la Administración titular del bien demanial o sector afectado o del órgano competente en materia de patrimonio natural para la autorización de los usos de la letra b) del artículo 57. Y en el nuevo artículo 64 bis se regula el régimen del suelo rústico con protección cultural, con adaptaciones propias de su especificidad, previendo en particular un previo informe del órgano competente en materia de patrimonio cultural para la autorización de actividades extractivas en esta categoría de suelo.

Pero como hemos reseñado, las modificaciones introducidas en sendos preceptos por el citado Decreto 6/2021 no son aplicables al caso de autos por ser su publicación y entrada en vigor de fecha posterior al momento de la resolución del expediente de autos el día 5 de noviembre de 2.020.

Como resulta del tenor literal del párrafo primero del art. 64.2 del RUCyL el régimen que contempla en el mismo tiene el carácter de mínimo, lo que no impide por ejemplo que el planeamiento aplicable, en este caso las NNSS de Planeamiento Municipal de ámbito Provincial de Burgos de 2.013, pueda establecer un régimen protección para el suelo rustico con protección natural, mayor que el contemplado en el citado art. 64 de mencionado RUCyL, si bien en el presente caso en el art. 51 de dichas NNSS se recoge el régimen del suelo rústico con protección natural, tipos forestal o corredores y enclaves ecológicos, en similares términos sino idénticos a los contemplados en el citado Reglamento

1.- En los terrenos incluidos en estos tipos de suelo rústico con protección natural, por estar sometidos a algún régimen de protección singular conforme a la legislación de espacios naturales, vida silvestre, aguas, montes, vías pecuarias, medio ambiente en general u ordenación del territorio, debe aplicarse el régimen de protección establecido en dicha legislación y en los 41 de 106 instrumentos de planificación sectorial y ordenación del territorio que la desarrollen.

2.- En el resto de terrenos incluidos en estos tipos de suelo rústico con protección natural se aplica el siguiente régimen mínimo de protección:

a) Son usos permitidos los citados en el párrafo b) del artículo 45 cuando estén previstos en la planificación sectorial o en los instrumentos de ordenación del territorio o el planeamiento urbanístico.

b) Son usos sujetos a autorización:

1.º- Los citados en las letras a), e) y f) del artículo 45, salvo cuando manifiestamente puedan producir un deterioro ambiental o paisajístico relevante, entendiéndose por tal, entre otros, el que la actuación suponga la tala de más de 1.000 m2 de superficie arbolada.

2.º- Los citados en el párrafo b) del artículo 45 cuando no estén previstos en la planificación sectorial o en los instrumentos de ordenación del territorio o el planeamiento urbanístico.

3.º- Los citados en la letra g) del artículo 45, cuando no estén señalados como usos prohibidos en la siguiente letra.

c) Son usos prohibidos:

1.º- Los citados en las letras c) y d) del artículo 45.

2.º- Dentro de los citados en la letra g) del artículo 45, los usos industriales, comerciales y de almacenamiento.

3.º- En general, todos los usos no citados en los artículos 44.2 y 45".

En la medida que se remite al art. 45 de dichas NNSS este precepto dispone lo siguiente:

"Artículo 45.- Usos excepcionales en suelo rústico.

Además de los derechos establecidos en el apartado 2 del artículo anterior, en suelo rústico pueden autorizarse los siguientes usos excepcionales, en las condiciones establecidas en los artículos siguientes de este Título:

a) Construcciones e instalaciones necesarias para el desarrollo y funcionamiento de los usos citados en el artículo anterior:

1.º- Explotaciones agrícolas, ganaderas, forestales, piscícolas y cinegéticas.

2.º- Actividades científicas, educativas, deportivas, recreativas, turísticas y similares propias del suelo rústico.

b) Obras públicas e infraestructuras en general, así como las construcciones e instalaciones necesarias para su ejecución, conservación y servicio, entendiendo como tales:

1.º- El transporte viario, ferroviario, aéreo y fluvial.

2.º- La producción, transformación, distribución y suministro de energía.

3.º- La captación, depósito, tratamiento y distribución de agua.

4.º- El saneamiento y depuración de aguas residuales.

5.º- La recogida y tratamiento de residuos.

6.º- Las telecomunicaciones.

7.º- Otros elementos calificados como infraestructuras por la legislación sectorial.

c) Actividades extractivas, entendiendo incluidas las explotaciones mineras bajo tierra y a cielo abierto, las canteras y las extracciones de áridos o tierras, así como las construcciones e instalaciones necesarias para el funcionamiento de las mismas.

d) Construcciones destinadas a vivienda unifamiliar aislada que no formen un nuevo núcleo de población.

e) Construcciones e instalaciones propias de los asentamientos tradicionales, incluidas las necesarias para la obtención de los materiales de construcción característicos.

f) Obras de rehabilitación, reforma y ampliación de las construcciones e instalaciones existentes que no estén declaradas fuera de ordenación.

g) Otros usos, sean dotacionales, comerciales, industriales, de almacenamiento, vinculados al ocio o de cualquier otro tipo, que puedan considerarse de interés público:

1.º- Por estar vinculados a cualquier forma de servicio público.

2.º- Porque se aprecie la necesidad de su emplazamiento en suelo rústico, ya sea a causa de sus específicos requerimientos en materia de ubicación, superficie, accesos, ventilación u otras circunstancias especiales, o por su incompatibilidad con los usos urbanos."

La parte apelante para apoyar sus motivos de impugnación se apoya también en la Ley 3/2009, de 6 de abril, de montes de Castilla y León, por ello también se hace necesario recordar el contenido de los arts. 79 y 81 de dicha ley que es del siguiente tenor:

"Artículo 79. Clasificación urbanística.

1. Serán clasificados como suelo rústico con protección natural, al menos, los montes catalogados de utilidad pública, los montes protectores y los montes con régimen de protección especial.

2. El resto de los montes deberán ser clasificados como suelo rústico en alguna de las categorías definidas por el artículo 16 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León .

Artículo 81. Prohibición de usos y actividades en suelo rústico con protección natural.

1. En los montes que tengan la consideración de suelo rústico con protección natural estarán prohibidos los siguientes usos:

a) Los usos industriales, comerciales y de almacenamiento, así como las construcciones e instalaciones vinculadas a los mismos. No tendrán esta consideración las instalaciones directamente relacionadas con la gestión de los montes o imprescindibles para el disfrute de concesiones o autorizaciones vinculadas a la explotación de recursos ubicados en ellos.

b) Las construcciones destinadas a vivienda unifamiliar aislada.

2. En los montes que tengan la consideración de suelo rústico con protección natural el resto de los usos relacionados en el artículo 23.2 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León , estarán sujetos a autorización".

SEPTIMO.- Examen de fondo: uso prohibido o sujeto a autorización.

La parte apelante, frente a lo resuelto en vía administrativa y frente a lo razonado y resuelto en la sentencia apelada, insiste en esta apelación en que el uso solicitado, ya se considere "extractivo" o "industrial se trata de un uso autorizado y ello en aplicación de lo dispuesto en los arts. 51.1 y 43.1.e) de las NNSS de Planeamiento Provincial, en el art. 23 de la LUCyL, en el art. 64.1 del RUCyL, en los arts. 79 y 81 de la Ley 3/2009 de montes de Castilla y León, sin que sea aplicable el art. 51.2 de dichas NNSSPP ni el art. 64.2 del RUCyL.

La Sala considera que procede rechazar mencionado motivo de impugnación y los argumentos esgrimidos por la parte apelante, siendo acertado el criterio acogido tanto por las resoluciones impugnadas como por la sentencia apelada de que el uso solicitado es un uso prohibido, por tratarse sobre todo y especialmente de un uso industrial que se pretende ubicar en un terreno clasificado y categorizado como suelo rustico con protección natural-forestal, y ello por aplicación de lo dispuesto en el art. 64.2.b) del RUCyL y en el art. 51.2.c) de las NNSS. Y considera la Sala que los argumentos esgrimidos por la parte apelante no desvirtúan los acertados razonamientos esgrimidos en la sentencia apelada.

E insiste la Sala en dichas conclusiones acogidas por la sentencia apelada, por el hecho de que la instalación de una planta de suelo cemento que se pretende ubicar en dicho terreno, clasificado como suelo rustico con protección natural-forestal, para aprovechar los materiales calizos segregados procedentes de la concesión de la explotación para recursos de la Sección C) denominada Barrera núm.. 4512, caliza ornamental, es claramente un uso industrial por cuanto que el funcionamiento de dicha planta con las demás instalaciones previstas conlleva claramente una transformación del material extraído al añadirse al mismo cemento, agua y aditivos para obtener el suelo-cemento que se carga en camiones para su envío a obra, producto este que es distinto de la piedra inicialmente extraída. El uso que conlleva dicha instalación, de conformidad con lo dispuesto en el art. 64.2.b) del RUCyL y el art. 51.2.c) de las NSS de Planeamiento Municipal de Ámbito Provincial es claramente un uso expresamente prohibido en dicha categoría de suelo.

Frente a lo argumentado por la parte apelante no estamos ante el supuesto del art. 64.1 del RUCyL en relación con el art. 79 de la Ley de Montes de Castilla y León para poder concluir que estamos, como pretende dicha parte, por vía del art. 81.2 de dicha Ley de Montes ante un uso sujeto de autorización por vía del art. 23.2 de la LUCyL. Considera la Sala que no estamos ante el supuesto del art. 64.1 de dicho Reglamento por cuanto que el suelo de autos, ha sido clasificado y categorizado como suelo rústico con protección natural-forestal, no por estar sometido, en el caso de autos, a ningún régimen de protección singular conforme a alguna de las legislaciones contempladas en dicho precepto, y tampoco consta ni se ha probado que haya sido clasificado y categorizado así por la aplicación de la legislación de montes.

Pero es que en el supuesto de que su clasificación como suelo rustico con protección natural-forestal viniese determinado por dicha Ley de Montes, el trascrito art. 81.1.a) de dicha Ley de Montes conceptua que el uso industrial es un uso prohibido en el suelo rústico con protección natural, y esta prohibición también se mantiene en el art. 51.2.c) del Planeamiento aplicable, al que también se remite el inciso final del art. 64.1 del RUCyL, amen de que no debemos olvidar dos cuestiones, el régimen de protección minina que contempla el art. 64.2.b) del RUCyL, y la posibilidad de que el planeamiento aumente esa protección en relación con la prevista tanto en la normativa urbanística como en la normativa sectorial de montes.

Y tampoco podríamos conceptuar ese uso como sujeto a autorización como uso excepcional por vía de interpretación y aplicación del art. 81.2 de la citada Ley de Montes 3/2009, como pretende la parte apelante, por cuanto que la remisión que se hace en el mismo al resto de usos relacionados en el art. 23.2 de la LUCyL, también debe entenderse lógicamente que esa remisión comprende también lo dispuesto en el párrafo primero del art. 23.2 en el que expresamente se dice que esos usos podrán autorizarse " conforme al artículo 25 y a las condiciones que se fijen reglamentariamente", de tal modo que el citado art. 25 dispone que "los usos excepcionales en suelo rustico relacionados en el art. 23.2 se adscribirán reglamentariamente, para cada categoría de suelo rústico, a alguno de los siguientes regímenes: a) usos permitidos... b) usos sujetos a autorización... c) usos prohibidos", y de tal modo que el art. 64.2.b) del RUCyL contempla el uso industrial, como el de autos, como uso prohibido cuando estamos ante un suelo rústico con protección natural, siendo esta protección un régimen "mínimo de protección".

Por lo expuesto y razonado, se rechaza el presente motivo de impugnación.

OCTAVO.- Examen de fondo: uso vinculado a una actividad extractiva.

Considera la parte apelante que el uso pretendido es un uso sujeto a autorización de conformidad con lo dispuesto en el art. 81 de la Ley de Montes en relación con el art. 23.2 de la LUCyL, en relación con lo dispuesto en el art. 138.2.c) del Reglamento General de la Minería y en relación con la Instrucción 3/DGEYM/2008de la Dirección General de Energía y Minas, amen de que considera que la propia CTMAyU en su resolución de 5.11.2020 lo conceptuaba como una actividad vinculada. Estos argumentos son rechazados por la parte apelada.

Es cierto que la CTMAyU cuando se plantea el examen de la cuestión acepta como hipótesis tanto que el uso se puede enmarcar dentro los usos excepcionales recogidos en el artículo 57, letra b) del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León como un actividad vinculada a la actividad extractiva, o bien como un uso industrial del art. 57.g) del mismo Reglamento, si bien a la hora de resolver concluye que estamos ante un uso industrial y por ello ante un uso prohibido para dicho suelo según el art. 64.2.b) del RUCyL. Y en este argumento insiste la Orden de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente que desestima la alzada. E igualmente la sentencia apelada insisten el criterio de la Administración de configurar ese uso como inequívocamente industrial y por ello como una actividad distinta a la extractiva y por ello no vinculada a la misma.

La Sala, tras examinar las alegaciones de las partes y tras tener en cuenta lo dispuesto en el art. 138.2.c) del Reglamento General para el Régimen de la Minería aprobado por el RD 2857/1978 y también la totalidad del contenido de la Instrucción 3/DGEyM/2018 de 17 de abril de 2.018 sobre Establecimientos de Beneficio: instalaciones de preparación de áridos para la construcción y plantas de beneficio de hormigones y de aglomerados asfalticos, considera que esta cuestión plantea cierta controversia, dificultad y algunas dudas jurídicas, por cuanto que si bien es verdad que la parte actora pretende al amparo del art. 138.2.c) del RD 2857/1978 que la planta de suelo-cemento para la que se solicita autorización sea conceptuada como una "planta de beneficio" al pretende obtener en el mismo lugar de la extracción el producto final de suelo-cemento mediante el aprovechamiento mediante mezcla de los áridos calizos segregados en dicha explotación minera con cemento, agua y aditivos, también lo es, si tenemos en cuenta dicha Instrucción y la Jurisprudencia en ella reseñada, que la explotación minera preexistente no es una instalación de preparación de áridos para la construcción sino una instalación para extracción de piedra caliza ornamental y que la planta de suelo cemento que se pretende ubicar conlleva una mezcla de materiales que da lugar a la obtención de un producto nuevo distinto de la materia prima inicial extraída en dicha explotación, de ahí que no ofrezca ninguna duda que nos encontramos ante una actividad industrial distinta y diferente de la inicial actividad extractiva, que si bien se encuentran relacionadas porque para la obtención del suelo cemento se usaría esos áridos calizos segregados, también lo es que no es una actividad que por la transformación que conlleva mediante la mezcla de otros materiales distintos de los obtenidos en dicha mina no es una actividad vinculada necesariamente a dicha actividad extractiva como acertadamente se razona en la sentencia apelada, y que esta Sala acepta.

Y si a ello añadimos que la actividad para la que se solicita la autorización de autos es predominantemente de naturaleza industrial es por lo que debemos seguir concluyendo que más que encontrarnos ante una actividad vinculada a la actividad extractiva, susceptible de poder ser objeto de autorización de uso excepcional, nos encontramos ante un uso prohibido por ubicarse en un suelo rustico con protección natural-forestal, amen de que tampoco podemos olvidar que el art. 64.2.b) del RUCyL en su redacción anterior a la dada a dicho precepto por el citado Decreto 6/2021, de 11 de marzo, por el que se modifica el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León en relación con la regulación de las actividades extractivas en suelo rústico y con entrada en vigor el 15 de abril de 2.021 y no aplicable al caso de autos por razones temporales, conceptua como uso prohibido en suelo rustico con protección natural "las actividades extractivas" relacionadas en el art. 57.b) del RUCyL.

Por lo expuesto, la Sala resuelve rechazando el presente motivo de impugnación en idénticos términos a los resueltos en la sentencia apelada, y lo hace sin dejar de reconocer las importantes modificaciones introducidas por el citado Decreto 6/2021 y que afectan a la materia de autos, aunque como hemos reseñado esta reforma no es aplicable por razones temporales al caso de autos.

NOVENO.- Examen de fondo: sobre la presunta infracción de la doctrina de los actos propios.

La parte apelante finalmente denuncia que en el presente caso se infringen tanto la doctrina de los actos propios como el principio de confianza legítima, y ello porque la Administración demandada siempre ha mantenido el criterio de que las plantas como la pretendida pro la actora, constituían un uso excepcional vinculado a las actividades extractivas, y que por tal motivo podían ser objeto de autorización. Dicha queja es rechazada por la parte apelada.

La sentencia apelada ya rechazo esta misma queja formulada en la demanda, y la Sala se reitera en dichos argumentos al no resultar desvirtuados los mismos por la parte apelante, amen de la dificultad que entraña equiparar el caso aquí enjuiciado con el resuelto en el año 2013 por la Administración apelada, no solo porque nos encontramos ante municipios distintos y con planeamiento urbanístico distinto, sino porque además también nos encontramos ante momentos temporales distintos de tal modo que desde el año 2013 hasta la actualidad ha habido cambios relevantes en la normativa urbanística aplicable y también porque tampoco se ha acreditado que concurran total identidad de circunstancias físicas, ambientales y jurídicas para que en ambos casos deba concluirse que estamos ante una actividad vinculada. Por lo expuesto, se rechaza el presente motivo de impugnación.

Por todo lo expuesto y de conformidad con lo razonado en el presente y en los anteriores fundamentos de derecho, procede desestimar el recurso de apelación y la totalidad de las pretensiones solicitadas en el suplico de la demanda, confirmando la sentencia apelada y sus pronunciamientos.

ÚLTIMO. -Sobre costas.

No obstante y pese a haberse desestimado el presente recurso de apelación, la Sala acuerda en aplicación del art. 139.2 de la LJCA no hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes por las causadas en esta segunda instancia, y ello porque concurren circunstancias que justifican su no imposición como son las dudas de derecho que han concurrido al verificar el presente enjuiciamiento y que han sido puestas de manifiesto en el F.D. Octavo de esta sentencia. Por ello cada parte deberá asumir las causadas a su instancia y las comunes si las hubiera por mitad cada una.

Vistos los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha dictado el siguiente