Sentencia Contencioso-Administrativo 1360/2023 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 202/2023 de 21 de diciembre del 2023

PRIMERO.- Resolución recurrida.

I.1.- Se recurre en apelación la sentencia la sentencia n.º 51/2023, de 19 de abril, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo n.º 1 de Palencia, en el procedimiento abreviado n.º 14/23.

I.2.- La sentencia apelada, en sus Fundamentos de Derecho, tras exponer los antecedentes fácticos de interés y resumir la posición de las partes en la instancia (con especial atención a las pretensiones deducidas por la actora), estima una de las dos pretensiones deducidas con fundamento en la jurisprudencia del Tribunal Supremo que cita ( SSTS de 20 y 22 de diciembre de 2021); concretamente, la relativa a reconocer que la Administración ha incurrido --para con el actor-- en una situación de abuso de la temporalidad.

SEGUNDO.- Posición de las partes en esta alzada.

II.1.- La representación procesal de la Administración, hemos visto, interesa la revocación de la sentencia apelada y la desestimación íntegra del recurso de la actora en la instancia. En apoyo de su pretensión, en esencia, alega lo siguiente:

A/ Dice que el juzgador yerra en la interpretación y aplicación de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que invoca; dice, en resumen, que la doctrina que de ella se infiere no sería de aplicación al caso de autos por cuanto la misma vendría referida al supuesto de que el personal interino o temporal estuviera ocupando una plaza vacante; mientras que, en el caso de autos, sigue, el Sr. Faustino no estaba desempeñando un puesto de trabajo que se encontrase " vacante" (no al menos hasta el 21/01/2022); sólo a partir de esta última fecha, continúa diciendo, sería de aplicación la referida doctrina jurisprudencial, que exigiría, además, su aplicación, nos dice, el transcurso de 3 años sin que la Administración procediese a su cobertura reglamentaria.

B/ A continuación manifiesta que el puesto de trabajo en que tomó posesión como interino el Sr. Faustino tiene como titular un funcionario de carrera con derecho a reserva de puesto de trabajo, de quien nos dice desempeña comisión de servicios en otro puesto de trabajo desde el 15/07/2014, y que permaneció en dicha situación de comisión de servicios en otra plaza hasta el 21/01/2022, fecha en la que cesa definitivamente en el puesto n.º NUM000 por haber obtenido otro puesto de trabajo por concurso de traslados .

II.2.- La representación procesal de don Faustino se opone al recurso de apelación, compartiendo, en fin, los razonamientos expuestos en la sentencia apelada.

TERCERO.- Antecedentes fácticos.

III.1.- Para la resolución del presente litis, partiremos de los antecedentes que aparecen consignados en la resolución apelada:

"1º) El 6 de Noviembre de 2014 por la Dirección General de la Función Pública de la Consejería de Hacienda de la Junta de Castilla y León, a raíz del artículo 4º de la Orden PAT/384/2007, de 9 de marzo, se procedió < Faustino... CODIGO DE PLAZA NUM000. "SERVICIO TERRITORIAL DE MEDIO AMBIENTE DE PALENCIA">>.

2º) El 6 de Noviembre de 2014 Don Faustino fue nombrado personal interino del Cuerpo de Ingenieros Técnicos (Forestales), adscrito a la plaza con código de R.P.T. NUM000 y destino en el Servicio Territorial de Medio Ambiente de Palencia.

3º) El 7 de Noviembre de 2014 se documentó el modelo normalizado F.2.R de RESOLUCION DE LA TOMA DE POSESION EN EL PUESTO DE TRABAJO, en que el Sr. Faustino ha permanecido hasta el 29 de Noviembre de 2021, al menos, según la certificación de servicios prestados".

Más adelante, insiste en la descrita situación fáctica, cuando afirma, al analizar el fondo de la cuestión suscitada, que:

"Don Faustino, nombrado el 6 de Noviembre de 2014 como personal interino del Cuerpo de Ingenieros Técnicos (Forestales), adscrito a la plaza con código de R.P.T. NUM000 y destino en el Servicio Territorial de Medio Ambiente de Palencia, tras haber tomado posesión en fecha 7 de noviembre de 2014, permanece en ese mismo puesto de trabajo hasta la actualidad".

III.2.- Nada se dice en la sentencia apelada, ni, salvo error, consta documental alguna en el expediente administrativo ni en actuaciones, sobre lo manifestado por la Administración apelante en relación con la referida comisión de servicios o su fecha de cese.

CUARTO.- Jurisprudencia.

El Tribunal Supremo tiene ya una consolidada doctrina fijada sobre los aspectos que estamos analizando. Su sentencia de 22 de febrero de 2023 (rec. 3841/2021), entre otras, se pronuncia sobre la cuestión analizada.

Veamos sus Fundamentos de Derecho en los que se resume el estado de la cuestión en cuanto al abuso en la contratación temporal.

< La doctrina de la Sala expresada en las sentencias de 10 de diciembre de 2021 (recursos de casación 6676/2018 , 6674/2018 y 7459/2018 ) y 21 de diciembre de 2021 (recurso de casación 7462/2018 ) que reiteran lo dicho en la sentencia de 30 de noviembre de 2021 (recurso de casación 6302/2018 ).

Asuntos con similitudes al presente han sido enjuiciados en las sentencias precitadas, personal sanitario estatutario, todas dimanantes del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, por lo que, en unidad de doctrina y seguridad jurídica, se reproduce lo allí declarado en sus fundamentos quinto a undécimo, aunque aquí los concernidos sean personal estatutario administrativo.

Las fechas de los nombramientos como personal interino, sustituto o eventual figuran reflejadas individualizadamente en el fundamento tercero de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón:

"QUINTO.- Antes de examinar las cuestiones suscitadas en este recurso de casación, es conveniente hacer algunas breves consideraciones sobre la disposición de la Unión Europea que está en el origen del litigio: el Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, incorporado al Derecho europeo mediante la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999.

De entrada, ninguna de las partes discute que el Acuerdo Marco es, en principio, aplicable al empleo público, tanto de naturaleza laboral como de naturaleza estatutaria. Ello es absolutamente claro a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

El Acuerdo Marco contempla tres tipos de acciones o, más exactamente, tres tipos de objetivos a alcanzar: un principio de no discriminación entre trabajadores fijos y trabajadores no fijos (cláusula 4), la adopción de medidas tendentes a evitar la utilización abusiva del trabajo de duración determinada (cláusula 5) y la facilitación de información, oportunidades y consulta (cláusulas 6 y 7). Lo relativo a la utilización abusiva de las relaciones de servicio de duración determinada o no fijas se halla, como acaba de verse, en la cláusula 5 del Acuerdo Marco.

Pues bien, dicha cláusula 5 tiene como finalidad, en sus propias palabras, "prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada"; y para lograr esta finalidad exige que los Estados miembros adopten una o varias medidas (razones objetivas que justifiquen la renovación de la relación laboral de duración determinada, duración máxima total esas relaciones sucesivas, número posible de sucesivas renovaciones). También contempla la posibilidad de que, en lugar de las mencionadas, los Estados miembros aprueben "medidas legales equivalentes". De la lectura de la cláusula 5 del Acuerdo Marco se infiere que este precepto tiene una finalidad predominantemente objetiva; es decir, busca que en el ordenamiento interno de cada Estado miembro haya normas que -previa consulta con los agentes sociales y "conforme a la legislación, los acuerdos colectivos y las prácticas nacionales"- impidan o al menos dificulten la utilización injustificada y, en ese sentido, abusiva de las formas de trabajo de duración determinada. Dicho de otra manera, la cláusula 5 del Acuerdo Marco -cosa distinta es la cláusula 4- no tiene como finalidad primaria otorgar derechos subjetivos a los individuos en concretas relaciones jurídicas. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al tratar del abuso de la interinidad en el empleo público de naturaleza estatutaria, insiste en que lo crucial es que haya medidas que efectivamente resulten disuasorias.

En todo caso, en conexión con cuanto se acaba de exponer, debe subrayarse que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea admite que las sanciones e indemnizaciones pueden ser una medida equivalente para alcanzar el efecto disuasorio contemplado en la cláusula 5 del Acuerdo Marco; pero en ningún momento ha dicho que sea una consecuencia necesaria e ineludible. Es una posibilidad para lograr la finalidad impuesta, no un medio obligatorio. Y ni que decir tiene, siempre en este contexto, que un deber de la Administración de indemnizar habría de tener alguna clase de cobertura en el ordenamiento interno del Estado miembro, dado que no surge de manera forzosa y directa del Acuerdo Marco. No es ocioso recordar aquí lo que dispone el apartado quinto de la cláusula 8 del Acuerdo Marco: "La prevención y la resolución de los litigios y quejas que origine la aplicación del presente Acuerdo se resolverán de conformidad con la legislación, los convenios colectivos y las prácticas nacionales".

SEXTO.- Una vez sentado lo anterior, es posible abordar la primera de las cuestiones de interés casacional objetivo. En el presente caso, como se dejó apuntado más arriba, hubo un primer período como personal de refuerzo (entre 2004 y 2009) y más tarde otro período como personal interino (entre 2011 y 2016). Debe destacarse que entre un período y otro mediaron veinte meses en que no consta que la demandante en la instancia y ahora recurrida estuviera al servicio de la Administración sanitaria. Esta interrupción por su duración supuso una solución de continuidad, de manera que no puede decirse que, en puridad, se produjera un encadenamiento de nombramientos de carácter no fijo.

En algunas ocasiones anteriores, esta Sala ha declarado que no puede hablarse de situación abusiva a efectos de la cláusula 5 del Acuerdo Marco cuando ha habido un único nombramiento de carácter no fijo; y ello porque lo que esta disposición busca es evitar renovaciones sucesivas de una relación de servicio de carácter no fijo para cubrir necesidades de naturaleza permanente. Ahora bien, ciñéndonos a la jurisprudencia más reciente del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, es preciso afirmar que, aun en presencia de un único nombramiento de carácter no fijo, la situación puede ser abusiva a efectos de la mencionada cláusula 5 del Acuerdo Marco si aquel único nombramiento es injustificadamente prolongado y, por consiguiente, si en ese tiempo habría debido la Administración organizar el correspondiente proceso selectivo para cubrir establemente la plaza. Véase, en este sentido, la sentencia Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario (C-726/19) de 3 de junio de 2021 (parágrafo 35).

Pues bien, aplicando este criterio al presente caso, resulta que el período de cinco años y medio en que la demandante y ahora recurrida prestó sus servicios como personal interino es, por sí solo, injustificadamente prolongado. Si bien la Administración ha argumentado que el nombramiento respondió a una causa legalmente prevista, nada ha dicho para mostrar que ese nombramiento como personal interino estuviera destinado a algo distinto que cubrir una necesidad permanente. Y esto es lo que habría debido justificar para despejar cualquier sombra de abuso.

Ello es suficiente para concluir que se produjo una situación objetivamente abusiva a la luz de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, en el sentido de que la Administración hizo una utilización injustificada del empleo público de duración temporal determinada.

Conviene destacar, en todo caso, que el abuso no se produjo por el cese en la condición de interina, que la sentencia de instancia declaró ajustado a Derecho, sin que ninguna de las partes lo haya combatido. La situación objetivamente abusiva se produjo por la duración injustificadamente larga del nombramiento como personal estatutario no fijo para cubrir necesidades que la Administración no ha mostrado que no fuesen permanentes.

[...]

Y, continúa diciendo, en lo que ahora importa,

DÉCIMO.- A la vista de lo expuesto, la respuesta a las cuestiones de interés casacional objetivo debe ser la siguiente: la utilización por la Administración sanitaria de personal interino para realizar una misma función y en un mismo centro, mediante un nombramiento injustificadamente prolongado, constituye objetivamente un abuso del empleo público de duración determinada. La calificación de la situación como objetivamente abusiva sólo puede excluirse si la Administración muestra que dicha utilización del empleo público de duración determinada no estaba encaminada, en el caso concreto, a satisfacer una necesidad permanente.

Dicho esto, el mero hecho de que haya habido una situación objetivamente abusiva, en los términos que se acaban de señalar, no implica automáticamente que quien se halló en ella haya sufrido un daño efectivo e identificado. De aquí que no quepa reconocerle un derecho a indemnización por esa sola circunstancia; algo que el ordenamiento jurídico español y, más en concreto, la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración no permiten.

UNDÉCIMO.- Es claro, así, que tanto el recurso de casación como el recurso de apelación deben prosperar, la consiguiente anulación de las sentencias de apelación y de instancia.

Ello obliga a resolver ahora el recurso contencioso-administrativo. La pretensión principal de la demandante fue desestimada por la sentencia de instancia, sin que aquélla la impugnase en casación. Dado que la demandante se aquietó ante ese pronunciamiento, dicha pretensión ha quedado fuera del debate ulterior y es firme. Y en cuanto a la pretensión subsidiaria de contenido indemnizatorio, es claro que no puede prosperar a la vista de cuanto se ha expuesto anteriormente.

No obstante, la referida pretensión subsidiaria partía del presupuesto de que, con arreglo a la cláusula 5 del Acuerdo Marco, una situación de empleo de duración determinada como ésta, de interinidad prolongada durante más de cinco años, es objetivamente abusiva. Pues bien, como quedó explicado más arriba, esta Sala comparte esa valoración; lo que conduce a una estimación en parte del recurso contencioso-administrativo, declarando que la situación de la demandante como personal interino constituyó objetivamente un abuso del empleo público de duración determinada."

Una vez expuesta la doctrina fijada en la precitada STS de 30 de noviembre de 2021, añade ahora la sentencia que estamos extractando, en resolución del caso concreto, lo siguiente:

"A la vista de los razonamientos que acabamos de reproducir debemos mantener el pronunciamiento de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Aragón acerca de que la situación de los demandantes en instancia constituyó un abuso en los términos de la cláusula 5 del tantas veces mencionado Acuerdo Marco, mas debe revocarse la fijación de una indemnización por cese al no estar prevista en la fecha en que tuvieron lugar los ceses, ni haberse acreditado unos perjuicios que la justifiquen.

En consecuencia, procede la estimación parcial del recurso de casación deducido por la Letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón, anulando en parte la sentencia de apelación en lo que se refiere a la fijación de una indemnización.

SÉPTIMO.- La respuesta a la cuestión de interés casacional.

La respuesta a la cuestión de interés casacional es que a la vista de lo acreditado ante la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Aragón sí ha existido abuso en la contratación en los términos de la cláusula 5 de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP, sobre el trabajo de duración determinada, en el caso de sucesivos nombramientos de personal estatutario temporal, pero no hay derecho a la indemnización de 33 días por año de servicio>> .

Doctrina seguida después, entre muchas otras, por la SSTS de 23 de junio de 2023 (rec. 7034/2020) y de 16 de noviembre de 2023 (rec. 6841/2020).

QUINTO.- Resolución: desestimación del recurso.

V.1.- Hemos de partir de los antecedentes fácticos que se recogen en la sentencia apelada (y que se extraen del expediente administrativo), y que la apelante no cuestiona; a saber: ( i) que el 6 de noviembre de 2014 el Sr. Faustino fue nombrado personal interino del Cuerpo de Ingenieros Técnicos (Forestales), adscrito a la plaza con código de R.P.T. NUM000 y destino en el Servicio Territorial de Medio Ambiente de Palencia; ( ii) que el día 7 de noviembre de 2014 tomó posesión en el referido puesto de trabajo; y ( iii) que, al menos hasta el 29 de noviembre de 2021 ( cfr. certificación de servicios prestados), seguía en el referido puesto; sin que se haya dicho (ni acreditado) con posterioridad que no se mantenga en el citado puesto.

V.2.- Aplicando la doctrina jurisprudencial expuesta, resulta que el citado período de casi nueve años en que el demandante y ahora recurrido prestó (y parece sigue prestando en la actualidad) sus servicios como personal interino en el referido puesto se revela, por sí solo, injustificadamente prolongado.

V.3.- La Administración no ha mínimamente acreditado (y ello era presupuesto indispensable para poder en su caso excluir la calificación de la situación como objetivamente abusiva) que dicha utilización del nombramiento del ahora apelado como interino NO estaba encaminada, en el caso concreto, a satisfacer una necesidad permanente.

Es más, tampoco ha acreditado, pese a manifestarlo así también en sede de apelación, y por seguir su planteamiento, que ese nombramiento como interino se haya realizado por razón de la comisión de servicios del funcionario titular. No tenemos constancia de este dato. Como tampoco de la realidad y regularidad de la hipotética comisión de servicios de la que se nos habla (y que se habría extendido desde julio de 2014 hasta enero de 2022); ni --por continuar con la línea argumental de la Administración-- del cese definitivo del que se nos habla --de su titular-como consecuencia de un concurso de traslados.

V.4.- Por todo ello, en el caso concreto, la aplicación de la doctrina jurisprudencial transcrita nos conduce a desestimar el recurso de apelación interpuesto.

SEXTO.- Costas.

De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, al desestimar el recurso de apelación y no apreciar dudas de hecho o de derecho procede imponer las costas de este recurso a la parte apelante.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010, en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 500 euros; debiendo estarse a lo resuelto en la sentencia apelada respecto de las costas de primera instancia.