Sentencia Contencioso-Administrativo 1397/2023 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 582/2020 de 22 de diciembre del 2023

PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso contencioso administrativo, interpuesto por la representación procesal de la entidad CONSTRUCTORA LA CISTÉRNIGA S.A., la Orden FYM/468/2020, de 3 de junio, de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León por la que se aprueba definitivamente de forma parcial la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Valladolid (RPGOU), publicada en el Boletín Oficial de Castilla y León de 19 de junio de 2020, en el particular relativo a la clasificación de los terrenos de la actora -parcelas 9, 11 y 13 de la Calle Porvenir de Valladolid- como suelo urbano no consolidado, pretendiendo la parte actora, como petición principal, que se anule dicha Orden en el extremo referido a la clasificación como suelo urbano no consolidado -SUNC- del terreno correspondiente a las referidas parcelas y en su lugar que se declare que la totalidad de las mismas son suelo urbano consolidado -SUC- y la supresión del Sector.

Aduce para ello que las parcelas reúnen los requisitos para ser consideradas SUC pudiendo integrarse en unidades de normalización, por lo que entiende que se ha producido la vulneración del artículo 4 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana -LSyRU- y del artículo 112 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León - RUCYL- al entender que se carece de la especial motivación que se precisa a la hora de la desclasificación del suelo, la falta de atención a la realidad física del terreno al contar con todos los servicios urbanísticos necesarios para que pueda ser considerado como SUC; interesa la declaración de nulidad de la Orden impugnada en los términos específicos de esta impugnación al entender que la inclusión de las parcelas en un Sector de SUNC resulta innecesaria e inviable ignorando la posibilidad de reconducir la actuación mediante la modalidad de gestión de una actuación aislada de mejora de dotaciones para adquirir las parcelas la condición de solar, todo ello con vulneración de los principios de interdicción de la arbitrariedad y de legalidad.

Se oponen a esta impugnación tanto la Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León como la representación procesal de Ayuntamiento de Valladolid remitiéndose a los criterios técnicos que se han fijado en la Memoria Vinculante de la RPGOU para la delimitación de la línea que separa la clasificación del suelo urbano consolidado y no consolidado y los objetivos de la revisión.

SEGUNDO.- Debemos comenzar precisando de manera expresa, como así lo hace la demanda rectora del presente recurso, que su impugnación se concreta al ámbito concreto del Sector SE(o).04.01 "Calles Isaac Peral-Porvenir" en el que han quedado clasificadas las parcelas 9, 11 y 13 de la Calle Porvenir de Valladolid como SUNC, impugnando los documentos donde existe constancia de esta clasificación, los Planos de Ordenación y la Ficha del Sector, interesando que se proceda a la clasificación del terreno de la actora como SUC y a la supresión de dicho Sector.

Aduce para ello la ausencia de motivación específica que viene exigida en el artículo 4º de la LSyRU, a cuyo tenor el ejercicio de la potestad de ordenación territorial y urbanística deberá ser motivado, con expresión de los intereses generales a que sirve, siendo el instrumento adecuado para ello la Memoria Vinculante, como señala el artículo 112 del RUCYL, al establecer que la "memoria vinculante del Plan General de Ordenación Urbana debe expresar y justificar sus objetivos, propuestas de ordenación y demás contenidos normativos y determinaciones que sirvan de fundamento al modelo territorial elegido", y que esa exigencia de motivación es superior en la RPGOU impugnada a consecuencia del tratamiento diferencial y de la desclasificación del suelo que conlleva. Como sostiene el Tribunal Supremo en su sentencia de 2 de abril de 2002: " Es correcta la doctrina de la sentencia recurrida al apreciar que el acto de aprobación pura y simple de un Plan no debe contener ninguna motivación específica y pormenorizada, reforma por reforma, sobre todas las variaciones de clasificación o calificación que merecen cada una de las fincas a que afecta. La justificación de las determinaciones de los planes parciales se encuentra en la Memoria justificativa de la ordenación y sus determinaciones ( artículo 13.3 TRLS de 1976 y 57 del Reglamento de Planeamiento ) que señala y justifica sus líneas maestras, sin que pueda exigírseles, a diferencia de los actos administrativos, una motivación particular sobre todas las variaciones en que el plan incide, sin perjuicio de que éstas se justificarán en el momento de su control en virtud de su adecuación o correspondencia con los criterios de carácter general. Así lo viene entendiendo desde antiguo la jurisprudencia ( sentencias de 23 de julio y 7 de noviembre de 1991 , 2 de enero de 1992 y 18 de julio de 1993 ), por lo que el motivo debe decaer".

Al efecto de esta causa de impugnación debemos recoger la jurisprudencia del Tribunal Supremo que se refleja de manera significativa en su sentencia de fecha 20 de febrero de 2014, en cuyo fundamento de derecho Quinto se señala lo siguiente: << La jurisprudencia de esta Sala ha destacado de forma reiterada la importancia de que cualquier instrumento de planeamiento promovido por el Ayuntamiento cuente con la debida motivación, que se materializa a través de la Memoria del Plan de que se trate, sin perjuicio de las explicaciones y justificaciones que también puedan encontrarse en otros apartados de la documentación que integra el Plan. La exigencia de motivación tiene la mayor relevancia, y no ya como requisito formal sino también, y sobre todo, en el plano sustantivo, como cauce primordial para que pueda ejercerse el control por parte de la Administración autonómica en aquellos aspectos que ésta puede y debe fiscalizar, y también, claro es, para el ulterior control en vía jurisdiccional. Pueden verse en este sentido, entre otras muchas, sentencias de 15 de febrero de 2013 (casación 3128/2010 ), 18 de octubre de 2012 (casación 1408/2010 ) y 26 de febrero de 2010 (casación 282/2006 ).

En cuanto al grado de concreción exigible a la motivación contenida en la Memoria del instrumento de planeamiento, una reiterada jurisprudencia viene a señalar que cuando se trata de un Plan General nuevo o de una Revisión del planeamiento en la que los cambios afectan a todo el término municipal o a una gran parte del mismo, no cabe exigir una explicación pormenorizada de cada determinación, bastando que se expliquen y justifiquen las grandes líneas de la ordenación propuesta; y que será necesaria una motivación más concreta y detallada a medida que se desciende en la escala de los instrumentos de desarrollo. Pueden citarse en este sentido las sentencias de 25 de julio de 2002 (casación 8509/1998 ), 11 de febrero de 2004 (casación 3515/2001 ) y 26 de enero de 2005 (casación 2199/2002 ).

Ahora bien, ya señalábamos en nuestra sentencia de 11 de abril de 2011 (casación 2660/2007 ) que, incluso tratándose del planeamiento general -como el que por vía indirecta se impugna en el caso que nos ocupa-, la exposición que se haga en la Memoria sobre las grandes líneas y el modelo de desarrollo urbano que se propone debe contener alguna explicación específicamente referida a la ordenación prevista para un área que revista una caracterización especial. Y esto es lo que sucede en nuestro caso, pues, incluso prescindiendo ahora de la cuestión suscitada sobre la posible concurrencia de la valores ambientales, paisajísticos o arqueológicos que justificasen una especial protección -valores cuya concurrencia no se considera acreditada en la sentencia-, lo cierto es que habría requerido alguna justificación o explicación específica por parte de los autores del planeamiento la decisión de clasificar como suelo urbanizable, con la consiguiente incorporación al desarrollo urbano, de una superficie de terreno de unas 27 hectáreas que se encuentra enteramente separada y desligada del núcleo urbano de Candelada. Y puesto que en el caso que examinamos no ha existido tal justificación, el motivo de casación primero debe ser acogido.>>

Más concretamente en cuanto al motivo específico de impugnación que aquí se debate, la sentencia del TS de 21 de julio de 2020 ha señalado: " Con base en cuanto ha quedado expuesto en los precedentes F.D., en relación con el interrogante que presentaba interés casacional objetivo, debemos responder que conforme al T.R. Ley del Suelo de 2008, la jurisprudencia anterior ha de ser matizada en el sentido de que un nuevo planeamiento que contempla una determinada transformación urbanística de renovación, regeneración o rehabilitación, puede degradar el suelo urbano consolidado a suelo urbano no consolidado, siempre que quede justificado en la Memoria , con una motivación reforzada, la conveniencia, desde el prisma de los intereses públicos, de acometer tales actuaciones, que, además, han de responder a necesidades reales ".

En el apartado 4.6 de la Memoria Vinculante de la RPGOU se recogen los principios seguidos a los efectos de ordenar los ámbitos de SUNC y en lo concerniente a los Sectores con ordenación detallada SE(o) entre los que se encuentra el Sector SE(o).04-01 "Calles Isaac Quintero/Porvenir" aquí litigioso, a los que se refiere como "suelo sin las condiciones necesarias para ser categorizados como SUC y donde resulta necesario realizar una equidistribución de cargas y beneficios que permita materializar la ordenación propuesta por la Revisión del PGOU" y en el concreto supuesto en el anexo de la Memoria vinculante se expresa respecto de este ámbito como "ámbito de regeneración urbana que permitirá la prolongación de la calle Centro hasta la calle Porvenir y la creación de un espacio libre o plaza arbolada en el encuentro entre ambas calles, que completará la plaza arbolada existente en la calle Porvenir". En el apartado 2.1 de la citada Memoria dentro de los objetivos y criterios planteados en la revisión se recoge el de "impulsar la rehabilitación edificatoria, así como la regeneración y renovación urbanas, de forma preferente en los espacios urbanos vulnerables, entendiendo como tales aquellas áreas urbanas que sufran procesos de abandono, obsolescencia o degradación del tejido urbano o del patrimonio edificado, o donde un porcentaje mayoritario de la población residente se encuentre en riesgo de exclusión por razones de desempleo, insuficiencia de ingresos, edad, discapacidad u otros factores de vulneración social".

Como se evidencia en el informe de 12 de mayo de 2021 emitido por la asesoría jurídica del Ayuntamiento de Valladolid, las fincas litigiosas se encuentran en una zona de escasez de espacios libres públicos por lo que conforme señala el apartado 4.1 de la Memoria Vinculante la propuesta de ordenación "En Vadillos, San Juan y Circular es: resolver la calle Centro (fondo cerrado, abrir paso a calle Provenir), la esquina del área UE-123 (Calle Santiago Rusiñol), la reconsideración de la plaza Luis Braille (para que sea una plaza estancial, ampliando el espacio peatonal y regularizando la circulación rodada)".

El informe anteriormente citado, con remisión a los emitidos de manera preceptiva por la Dirección General de Urbanismo de la Junta de Castilla y León, previos a la aprobación de la RPGOU, y a los efectos de que las parcelas puedan alcanzar la condición de solar, hace referencia a la obligación de los propietarios de las parcelas de completar la urbanización y de costear los gastos necesarios para ello, de manera que la gestión y equidistribución requiere la categorización de las parcelas como SUNC, con referencia a las obligaciones de los propietarios que se regulan en los artículos 43 y 48 del RUCYL. Así viene a concretar que el Sector litigioso no se delimita únicamente para obtener espacios libres, sino para repartir los gastos y los beneficios entre los propietarios de las parcelas, obtener una nueva calle, una plaza y un porcentaje de aprovechamientos que corresponden a la Administración.

Pero una cuestión diferente a la ausencia absoluta de motivación es la referente a que sea una motivación que pueda enmarcar y sostener las disposiciones del planeamiento que se está enjuiciando.

TERCERO.- Sostiene la parte recurrente que a la hora de clasificar las parcelas aquí litigiosas ha de atenderse a sus circunstancias específicas señalando que ya eran las propias de un suelo urbano consolidado con arreglo a los requisitos legales y a los criterios del propio Plan. El artículo 12 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (LUCyL), referido a las categorías de suelo urbano, establece:

"1. En el suelo urbano, el planeamiento general podrá distinguir las siguientes categorías:

a) Suelo urbano consolidado, constituido por los solares y demás terrenos aptos para su uso inmediato conforme a las determinaciones del planeamiento urbanístico, así como por los terrenos que puedan alcanzar dicha aptitud mediante actuaciones aisladas.

b) Suelo urbano no consolidado constituido por los demás terrenos que se puedan clasificar como suelo urbano. En particular, se incluirán en esta categoría:

1.º Los terrenos urbanos en los que sean precisas actuaciones de urbanización, reforma interior u obtención de dotaciones urbanísticas, que deban ser objeto de equidistribución o reparcelación.

2.º Los terrenos urbanos donde se prevea una ordenación sustancialmente diferente de la vigente, y al menos aquellos donde se prevea un aumento del número de viviendas o de la superficie o volumen edificables con destino privado, superior al 30 por ciento respecto de la ordenación antes vigente.

2. El suelo urbano no consolidado se agrupará en sectores, en los que la ordenación detallada podrá ser establecida por los instrumentos citados en el artículo 10 o ser remitida al planeamiento de desarrollo".

Estas previsiones se desarrollan en los arts. 23 y ss. RUCyL.

Mantiene la parte actora que la RPGOU, aprobada por la Orden impugnada, es ilegal al haberse clasificado las fincas de su propiedad como "suelo urbano" con la categoría de "no consolidado", cuando en el Plan General de Ordenación Urbana, aprobado en 2003 (PGOU04, al publicarse en febrero de 2004) estaban clasificadas como "suelo urbano consolidado". En la clasificación de un suelo como urbano la Administración no efectúa una potestad discrecional sino reglada, pues ha de definirlo en función de la realidad de los hechos, de manera que, en base a la situación fáctica que ofrece la realidad en el momento de planificar, debe asignar el carácter de urbanos a todos aquellos terrenos en los que concurran las circunstancias determinadas al efecto en la normativa urbanística ( SSTS 18 de mayo de 1992, 22 de marzo y 3 de mayo de 1995, 7 de diciembre de 1999 y 8 de noviembre de 2011, entre otras muchas).

En esa sentencia de 8 de noviembre de 2011 (casación 1053/2008) se indica: <Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril, aprobatorio del Texto Refundido de la Ley del Suelo, en el artículo 21 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, aprobatorio del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, y en el artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, este último de carácter básico y aplicable al caso. Se basa por tanto en la "fuerza normativa de lo fáctico", de tal manera que el planificador no puede clasificar como urbano el suelo que carezca de esos servicios urbanísticos, debiendo clasificarlo como tal en el caso de que los tenga. Pero siempre y cuando dichos servicios resulten de dimensiones adecuadas para los usos previstos en el planeamiento y la parcela en cuestión se integre dentro de la "malla urbana" de la ciudad".

En esta misma línea hemos expuesto ( SSTS de 3 de febrero y 15 de noviembre de 2003) que "la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos en el artículo 78 LS no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si aquélla no se encuentra enclavada en la malla urbana. Se trata así de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables. Y la propia sentencia recurrida reconoce claramente que la parcela en cuestión no se halla enclavada en la trama urbana".

En nuestra Sentencia de 23 de noviembre de 2004 (casación 5823/2000 , por su parte, hemos insistido en que este requisito de inserción en la malla o trama urbana de la ciudad exige "que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y de saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente"

Y en la de 17 de julio de 2007 (casación 7985/2003) añadimos la trascendencia de "...las circunstancias que puedan ser indicativas de cuál sea el límite real al que ha llegado de modo ordenado el proceso urbanizador que trasforma el suelo dándole el aspecto, la imagen, que es propia de los asentamientos urbanos. La jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha insistido en la idea de que el suelo urbano sólo llega hasta donde lo hagan los servicios urbanísticos que se han realizado para la atención de una zona urbanizada, y ni un metro más allá (así, en sentencias de 1 de junio de 2000 o 14 de diciembre de 2001 ); también, en la de que el suelo urbano no puede expandirse necesariamente como si fuera una mancha de aceite mediante el simple juego de la colindancia de los terrenos con zonas urbanizadas (así, en la última de las citadas o en la de 12 de noviembre de 1999); o, en fin, en la de que la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si la misma no se halla enclavada en la malla urbana ( sentencias, entre otras muchas, de 3 de febrero y 15 de noviembre de 2003 ); se trata así --- añaden estas sentencias--- de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables">>.

Ha de destacarse también -como se señala en la STS de 19 de diciembre de 2002 (casación 2517/1999)- que "la pretensión de que unos terrenos tengan la consideración de urbanos exige que quien reclame esa aptitud de los predios acredite de modo acabado la concurrencia de los presupuestos fácticos a que el ordenamiento condiciona dicha declaración", lo que se reitera en la antes citada STS de 8 de noviembre de 2011.

En efecto, a tenor de lo dispuesto en el artículo 11 de la LUCYL se clasificarán como suelo urbano "los terrenos integrados de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios de un núcleo de población, y que, por tanto, cuenten con acceso público integrado en la malla urbana, abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía eléctrica, en condiciones suficientes y adecuadas para servir a las construcciones e instalaciones que permita el planeamiento urbanístico".

A estos efectos debemos remitirnos a lo que ya señalábamos en la sentencia de esta misma Sala de fecha 09-07-2019, nº 969/2019, dictada en el recurso seguido con el nº 250/2017: " Se juzga oportuno comenzar señalando, en línea con lo que reiteradamente tiene declarado la Jurisprudencia, que la clasificación de un suelo como urbano constituye un imperativo legal que no queda al arbitrio del planificador, que ha de definirlo en función de la realidad de los hechos, de manera que, en base a la situación física que ofrece la realidad en el momento de planificar, aquél debe asignar el carácter de urbanos a todos aquellos terrenos en los que concurran de hecho las circunstancias determinadas al efecto en la normativa urbanística ( SSTS 18 mayo 1992 , 22 marzo y 3 mayo 1995 y 7 diciembre 1999 ). Afirmado así el carácter reglado del concepto de suelo urbano (el que los actores tengan razón en esto, que además no discute nadie, no quiere decir desde luego que la tengan en lo demás), hay que dejar claramente sentado que la clasificación como tal de un concreto terreno depende de que concurra en él alguna de las condiciones previstas en el artículo 11 LUCyL , requisitos que han de cumplirse "en el momento de planificar" ( STS 28 1994) y que han de estar acreditados ( STS 14 1994). En este sentido, se indica en la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2002 que "la pretensión de que unos terrenos tengan la consideración de urbanos exige que quien reclame esa aptitud de los predios acredite de modo acabado la concurrencia de los presupuestos fácticos a que el ordenamiento condiciona dicha declaración". Dicho lo anterior, hay que resaltar que el artículo 11 LUCyL establece que tendrán la condición de suelo urbano los terrenos que, formando parte de un núcleo de población, cumplan alguna de las siguientes condiciones:

a) Los terrenos que cuenten con acceso rodado integrado en la malla urbana, abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía eléctrica, en condiciones suficientes y adecuadas para servir a las construcciones e instalaciones que sobre ellos permita el planeamiento urbanístico.

b) Los terrenos que estén ocupados por la edificación en al menos la mitad de los espacios aptos para la misma, conforme a la ordenación que establezca el planeamiento urbanístico

c) Los terrenos urbanizados conforme al planeamiento urbanístico.

En relación con los requisitos expuestos y en particular con los servicios urbanísticos del apartado a) con que según se dice en la demanda cuentan las fincas de autos, se estima conveniente llamar la atención sobre la denominada inserción de los terrenos en la malla urbana, extremo respecto del que la Jurisprudencia tiene declarado que "para clasificar un terreno como suelo urbano ha de estar insertado en la malla urbana, es decir, que debe existir una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y de saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente" ( SSTS 23 diciembre 2004 y 30 2006), que "la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos en el artículo 78 LS no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si aquélla no se encuentra enclavada en la malla urbana. Se trata así de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables" ( SSTS 3 febrero y 15 noviembre 2003 y 22 marzo 2006 ) y que "si no cuenta con esos servicios un terreno no puede ser clasificado como suelo urbano , pero aun contando con ellos tampoco si, además, el terreno no se encuentra encuadrado dentro de la malla urbana, elemento que esta Sala pondera constantemente a fin de evitar el crecimiento incontrolado del suelo urbano con base en el simple criterio de su proximidad a los servicios establecidos por el esfuerzo urbanizador ajeno "( SSTS 7 junio 1999 , 16 abril 2001 , 27 junio 2003 y 22 marzo 2006 )".

Así, viene a poner de manifiesto el informe pericial aportado por la parte recurrente, en el que se ha ratificado su emisora a presencia judicial, Sra. Natalia, que la realidad de las parcelas litigiosas es que dan frente a una calle completamente urbanizada, accesible y con todos los servicios urbanos que permitirían su edificación en las mismas condiciones que el resto de las parcelas de la misma calle, esto es, circunstancias físicas de disponibilidad de todos los servicios urbanos e integración en malla urbana, tratándose de un espacio que ya forma parte de la ciudad y se encuadra en un entorno completamente consolidado y que para la compleción del viario únicamente precisa de una actuación de gestión urbanística de entre las previstas en la normativa vigente. La propia RPGOU, aprobada por la Orden impugnada, en el apartado 4.4 d) de la Memoria Vinculante recoge todos estos principios jurisprudenciales a propósito de la diferencia entre SUC y SUNC y de los límites a los que el legislador autonómico está constreñido en la delimitación de ámbitos de estas dos categorías de suelo urbano, que acotan la libertad del planificador a la hora de determinar qué categoría de suelo asignar a un determinado ámbito; añade que los preceptos de esta materia contenidos en la normativa estatal resultan relevantes y determinantes a la hora de resolver la controversia entre ambas categorías de suelo urbano. Señala que "De hecho, un ámbito que cuenta con todos los servicios urbanísticos requeridos a pie de parcela y que además tales servicios han sido implantados de conformidad a la ordenación establecida, determina que se categorice como suelo urbano consolidado". La realidad física de las parcelas es la que es y no se ha desvirtuado como tal por las Administraciones demandada y codemandada.

La clasificación que se ha concretado respecto del Sector litigioso en la RPGOU como SUNC está incursa dentro del supuesto contemplado en el artículo 12.1.b).1º de la LUCYL, ya transcrito, y en el artículo 26..1.a) del RUCYL, conforme al cual deben incluirse en la categoría de suelo urbano no consolidado: "a) Los terrenos donde sean precisas actuaciones de urbanización, reforma interior u obtención de terrenos reservados para ubicar dotaciones urbanísticas públicas, que deban ser objeto de equidistribución o reparcelación, cuando dichas actuaciones no puedan materializarse mediante gestión urbanística aislada". Y ya se ha concretado que la finalidad del Plan para este ámbito en el presente caso es la prolongación de la calle Centro hasta la calle Porvenir y la creación de un espacio libre o plaza arbolada en el encuentro entre ambas calles, que completará la plaza arbolada existente en la calle Porvenir. Y como señala la perito Sra. Natalia la actuación y ordenación detallada que propone la RPGOU no se establece sobre un ámbito de nuevo desarrollo, no se trata de una ampliación de ciudad porque ya se corresponde con unos suelos que lo son, sino de una mejora o ajuste de la urbanización de un reducido marco espacial ya urbanizado, cuyos fines son la regularización de un vial existente (la calle Centro) y el retranqueo de un tramo de calle para ensanchar el espacio estancial de la plaza actual, siendo ambas actuaciones encuadrables dentro de una actuación aislada de normalización conforme la regulación que de la misma se contiene en el artículo 216 del RUCYL, cuyo objeto es la adaptación de las parcelas de suelo urbano consolidado a las determinaciones del planeamiento urbanístico

Resulta significativa en orden a la posibilidad de descatalogación del suelo la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 14 de febrero de 2020 donde se establece que un nuevo planeamiento que contempla una determinada transformación urbanística de renovación, regeneración o rehabilitación, puede degradar el suelo urbano consolidado a suelo urbano no consolidado, siempre que quede justificado en la Memoria, con una motivación reforzada, la conveniencia, desde el prisma de los intereses públicos, de acometer tales actuaciones; dicha sentencia dice: << SEXTO.- Como decíamos en nuestra sentencia de 30 de octubre pasado (casación 6090/17 ) - se refiere a la sentencia del TS de 30 de octubre de 2018 -, para dar respuesta a la cuestión objeto del presente recurso, hemos de partir del importante cambio normativo en orden a la definición del modelo de desarrollo urbano en nuestras ciudades. En este sentido, tanto la Ley estatal 8/2007, del Suelo, como en el posterior Texto refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/08, y el vigente Real Decreto Legislativo 7/15, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, tratan de implantar un modelo de desarrollo que desplace la tradicional concepción desarrollista impulsora de un crecimiento urbano ilimitado, por otra que lo controle, insistiendo en la regeneración de la ciudad existente, frente a las nuevas transformaciones de suelo.

El preámbulo de estas Leyes se apoya expresamente en la Estrategia Territorial Europea y en la Comunicación de la Comisión sobre una estrategia temática para el medio ambiente urbano, que propone que "Para poder controlar mejor la continua tendencia a la expansión de las ciudades, los Estados miembros y sus autoridades locales y regionales deben apoyarse en la idea de la "ciudad compacta" (o ciudad de pequeñas distancias). Esto incluye, por ejemplo, el control de la extensión de las áreas urbanizables, en el marco de una política urbanística cuidadosa, particularmente en las periferias urbanas y en muchas zonas costeras".

La Ley del suelo estatal establece con claridad meridiana que las políticas urbanas se deben basar en la regeneración y mejora de los tejidos existentes y no en nuevas ocupaciones de suelo. En la propia Ley, el concepto de actuaciones de urbanización comprende tanto las de reforma o renovación del suelo ya urbanizado como las de primera transformación del suelo rural, si bien estas últimas en lo sucesivo deberían ser, si no excepcionales, sí, al menos, suficientemente justificadas.

Como señala el preámbulo de la Ley: "el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente".

La decisión del legislador de 2007/2008 es clara y evidente cuando afirma que: "Esta situación no puede superarse añadiendo nuevos retoques y correcciones, sino mediante una renovación más profunda plenamente inspirada en los valores y principios constitucionales antes aludidos, sobre los que siente unas bases comunes en las que la autonomía pueda coexistir con la igualdad. Para ello, se prescinde por primera vez de regular técnicas específicamente urbanísticas, tales como los tipos de planes o las clases de suelo, y se evita el uso de los tecnicismos propios de ellas para no prefigurar, siquiera sea indirectamente, un concreto modelo urbanístico y para facilitar a los ciudadanos la comprensión de este marco común. No es ésta una Ley urbanística, sino una Ley referida al régimen del suelo y la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales a él asociados en lo que atañe a los intereses cuya gestión está constitucionalmente encomendada al Estado. Una Ley, por tanto, concebida a partir del deslinde competencial establecido en estas materias por el bloque de la constitucionalidad y que podrá y deberá aplicarse respetando las competencias exclusivas atribuidas a las Comunidades Autónomas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda y, en particular, sobre patrimonios públicos de suelo".

La "Estrategia Española de Sostenibilidad Urbana y Local" aprobada en 2011, contiene directrices y medidas relacionadas con la edificación y con el modelo urbano y los instrumentos urbanísticos. Entre las primeras, figura el uso lo más eficiente posible del suelo y el máximo aprovechamiento viable y racional del patrimonio inmobiliario existente, "apoyándose en la rehabilitación y reutilización de las edificaciones existentes frente a la construcción nueva, postulando la regeneración urbana integrada de los tejidos urbanos consolidados como prioridad de la inversión pública, especialmente sobre los centros urbanos y los barrios vulnerables, mediante políticas integradas y enfoques transversales y multisectoriales".

En este aspecto es revelador el Preámbulo de la Ley 8/13, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, cuando afirma que "La tradición urbanística española, como ya reconoció el legislador estatal en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, se ha volcado fundamentalmente en la producción de nueva ciudad, descompensando el necesario equilibrio entre dichas actuaciones y aquellas otras que, orientadas hacia los tejidos urbanos existentes, permiten intervenir de manera inteligente en las ciudades, tratando de generar bienestar económico y social y garantizando la calidad de vida a sus habitantes".

SÉPTIMO.- Según la nueva regulación, las obligaciones de los propietarios no van a venir ya determinadas por la categorización del suelo (consolidado o no consolidado), sino por el tipo de actuación de transformación urbanística que se vaya a acometer sobre el mismo , dado que la legislación urbanística ya no tiene como finalidad esencial la formación de un nuevo tejido urbano sobre la base de una progresiva ejecución de distintas actuaciones a realizar sobre el suelo, que daba lugar a la consolidación de situaciones cuya revisión no era posible, sino que, como afirma el art. 4 de la nueva Ley "La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste".

A partir de esta nueva normativa, es necesario adaptar nuestro criterio, pues tal y como establece el art. 18, los deberes de los propietarios aparecen vinculados a la promoción de las actuaciones de transformación urbanística y a las actuaciones edificatorias, de forma tal que los mismos se vinculan a dichas actuaciones y a la existencia de un verdadero y justificado proyecto de renovación, regeneración o rehabilitación urbana, que ha de estar suficientemente motivado y justificado.

Si bien es posible que el planificador decida actuar sobre ámbitos que ya son ciudad para ejecutar sobre ellos actuaciones de renovación, rehabilitación o regeneración urbanas, pero para ello será exigible que se motive, con una motivación reforzada, la concurrencia de tal circunstancia en la propia Memoria del plan y la conveniencia, en aras de los intereses públicos siempre que tales actuaciones respondan a necesidades reales, evitando así que la mera voluntad transformadora basada en criterios de mera oportunidad, provoque efectos sobre los deberes de los propietarios que ya contribuyeron a la consolidación de los terrenos donde se ubican sus viviendas o locales.

OCTAVO.- Respuesta a la cuestión interpretativa planteada por el auto de admisión: Con base en cuanto ha quedado expuesto en los precedentes F.D., en relación con el interrogante que presentaba interés casacional objetivo, debemos responder que conforme al T.R. Ley del Suelo de 2008, la jurisprudencia anterior ha de ser matizada en el sentido de que un nuevo planeamiento que contempla una determinada transformación urbanística de renovación, regeneración o rehabilitación, puede degradar el suelo urbano consolidado a suelo urbano no consolidado, siempre que quede justificado en la Memoria, con una motivación reforzada, la conveniencia, desde el prisma de los intereses públicos, de acometer tales actuaciones, que, además, han de responder a necesidades reales. La Memoria de la RPGOU contiene en su apartado 4.2 (páginas 94 y 95) la justificación de las propuestas realizadas de ámbitos de regeneración urbana >>.

Las actuaciones aisladas de normalización tienen como objetivo actuar sobre el suelo urbano consolidado precisamente para hacer posibles los ajustes que se pretenden por el planificador. Y resalta además el informe pericial de la parte recurrente que en casos, como el aquí enjuiciado, en que las parcelas netas de ordenación tienen capacidad suficiente para materializar la edificabilidad necesaria para ello se encuentra prevista esta modalidad de gestión. Manifiesta además la perito Sra. Natalia que si se acogiera la tesis de mantener las parcelas como SUNC y se tuvieran que aplicar los criterios de reparcelación, las mismas no cumplirían el requisito de parcela mínima.

CUARTO.- Y enlazando con lo ya expuesto en el fundamento precedente, el siguiente motivo de impugnación de la RPGOU aprobada por la Orden FYM/468/2020, de 3 de junio, de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León, que se contiene en la demanda es el referido a la innecesaridad de la actuación de regeneración.

La ya citada sentencia del TS de 30 octubre 2018 (hemos hecho referencia a la misma en el fundamento precedente al ser citada en la sentencia del TS de 14 de diciembre de 2020, que hemos transcrito parcialmente), en efecto, tras destacar que en la nueva regulación que introduce en Real Decreto legislativo 7/2015, de 30 de octubre, "(...) las obligaciones de los propietarios no van a venir determinadas por la categorización del suelo (consolidado o no consolidado), sino por el tipo de actuación de transformación urbanística que se vaya a acometer sobre el mismo, dado que la legislación urbanística ya no tiene como finalidad esencial la formación de un nuevo tejido urbano sobre la base de una progresiva ejecución de las distintas actuaciones a realizar sobre el suelo, que daba lugar a la consolidación de situaciones cuya revisión no era posible (...)" razona (FD 15º) que " A partir de esta nueva normativa, es posible adaptar nuestro tradicional criterio, dado que en la nueva regulación, y tal y como establece el art. 18, los deberes de los propietarios aparecen vinculados a la promoción de las actuaciones de transformación urbanística y a las actuaciones edificatorias, de forma tal que los mismos se vinculan a dichas actuaciones y en el caso que nos ocupa a la existencia de un verdadero y justificado proyecto de renovación, regeneración o rehabilitación urbana, que ha de estar suficientemente motivado y justificado.

Es posible, en consecuencia, que el planificador decida actuar sobre ámbitos que ya son ciudad para ejecutar sobre ellos actuaciones de renovación, rehabilitación o regeneración urbanas ; pero, en tales supuestos, sería exigible que el planificador motivara, con una motivación reforzada, la concurrencia de tal circunstancia en la propia Memoria del plan, antes de proceder a la descategorización del suelo, evitando así que la mera voluntad transformadora basada en criterios estéticos, modernizadores o de mera oportunidad, provocara efectos sobre los deberes de los propietarios que ya contribuyeron a la consolidación de los terrenos donde se ubican sus viviendas o locales. Esto es, el planificador debe justificar de forma reforzada la conveniencia de acometer tal tipo de operaciones en aras a la consecución de los intereses públicos, consecución que, por su propia naturaleza, determinaría igualmente la obtención de un beneficio para los propietarios del suelo afectado por dichas operaciones, siempre que, hemos de insistir en ello, las mismas respondan a necesidades reales de transformación del suelo, en estos casos de regeneración o rehabilitación urbana ".

Como ya hemos señalado, el apartado 2.1 de la citada Memoria Vinculante dentro de los objetivos y criterios planteados en la revisión recoge el de "impulsar la rehabilitación edificatoria, así como la regeneración y renovación urbanas, de forma preferente en los espacios urbanos vulnerables, entendiendo como tales aquellas áreas urbanas que sufran procesos de abandono, obsolescencia o degradación del tejido urbano o del patrimonio edificado, o donde un porcentaje mayoritario de la población residente se encuentre en riesgo de exclusión por razones de desempleo, insuficiencia de ingresos, edad, discapacidad u otros factores de vulneración social". Las actuaciones de regeneración urbana tendrán por objeto la rehabilitación de edificios, en los mismos términos que las actuaciones de rehabilitación, así como también la mejora de la calidad, accesibilidad y sostenibilidad del medio urbano, incluidos los espacios libres, servicios urbanos e infraestructuras, cuando existan situaciones de obsolescencia o vulnerabilidad de áreas urbanas, o situaciones graves de pobreza energética, como determina el artículo 447 del RUCYL, al igual que lo establece el artículo 152 de la LUCYL al señalar que las actuaciones de regeneración urbana tendrán por objeto la rehabilitación de edificios, en los mismos términos que las actuaciones de rehabilitación, junto con la mejora de la calidad, accesibilidad y sostenibilidad del medio urbano, incluidos los espacios libres, servicios urbanos e infraestructuras, cuando existan situaciones de obsolescencia o vulnerabilidad de áreas urbanas, o situaciones graves de pobreza energética. Además este mismo precepto señala que, a efectos de su gestión, las actuaciones de regeneración urbana tendrán la consideración de actuaciones aisladas si se les aplica el régimen del suelo urbano consolidado.

Sin embargo, los objetivos que aparecen reflejados en la Memoria Vinculante a los efectos de la actuación prevista en la RPGOU y que consisten en la prolongación de la calle Centro hasta la calle Porvenir y la creación de un espacio libre o plaza arbolada en el encuentro entre ambas calles, que completará la plaza arbolada existente en la calle Porvenir, que ya han sido descritos, no resultan, en momento alguno, coincidentes con los que se acaban de referenciar respecto de las actuaciones de regeneración y rehabilitación, esto es, renovación, regeneración o rehabilitación, por ello no cabe entender como motivación suficiente para la categorización del suelo como no consolidado la rehabilitación edificatoria, así como la regeneración y renovación urbanas. El artículo 190 del RUCYL al objeto de regular la obtención de suelo para dotaciones urbanísticas en SUC remite precisamente a las actuaciones aisladas.

QUINTO.- Como señala la parte recurrente en su demanda, a pesar de las propuestas que se contienen en el informe pericial aportado por la parte recurrente en relación a las alternativas mediante las cuales podría hacerse efectiva la compleción urbanizadora que se pretende por el planificador, no resulta procedente efectuar en esta sentencia determinación ni concreción alguna al respecto. Simplemente procede acordar la nulidad de la RPGOU recurrida en cuanto que clasifican este suelo como urbano no consolidado, cuando deben clasificarlo como urbano consolidado; sin perjuicio de que se acuerde o no se acuerde determinar algún tipo de actuación aislada o se acuerde adquirir el supuesto terreno destinado a viales por expropiación o por otro modo, como puede ser la determinación de alineaciones, si se puede utilizar esta vía por no haber contribuido con anterioridad este suelo a cesión alguna para viales.

SEXTO.- Toda la fundamentación precedente nos conduce a la estimación del recurso planteado y de los pedimentos contenidos en la demanda rectora del mismo, si bien la existencia de las dudas a que hace referencia el artículo 139.1 LJCA conduce a no efectuar expreso pronunciamiento en materia de costas procesales.

SÉPTIMO.- Una vez firme esta sentencia ha de publicarse el fallo de la misma en el Boletín Oficial de Castilla y León en virtud de lo dispuesto en el artículo 107.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción 29/1998, y de conformidad con lo establecido en ese precepto.

OCTAVO.-. Contra esta sentencia puede interponerse el recurso de casación previsto en el artículo 86 LJCA, en la redacción dada al mismo por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,