Sentencia Contencioso-Administrativo 45/2024 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1160/2021 de 23 de enero del 2024

PRIMERO.- Es objeto de este recurso la Resolución de fecha 4 de agosto de 2021 dictada por la Viceconsejería de Desarrollo Rural de la Consejería de Agricultura de la Junta de Castilla y León que estima parcialmente el recurso de alzada interpuesto por D. Hermenegildo contra el Acuerdo de Concentración Parcelaria de la zona de Castrillo de Villavega II-secano (Palencia).

En fecha 23 de septiembre de 2019 la Dirección General de Desarrollo Rural dictó el Acuerdo de Concentración Parcelaria de la zona de Castrillo de Villavega (Palencia), publicado en el BOP de Palencia de 7 de octubre de 2019.

D. Hermenegildo interpuso contra el mismo recurso de alzada, interesando, por un lado, su anulación, en lo referente a la inclusión en la concentración parcelaria de la zona urbana de la parcela catastral NUM000) del polígono NUM001 de las Bases Definitivas, de su titularidad, y la reconsideración del trazado de la "Ronda de Circunvalación" y, por otro lado -si bien ahora no es de interés- solicitaba la modificación del porcentaje de bienes gananciales y privativos que figuraban en el documento T-24, interesando su rectificación y el ajuste del porcentaje de la atribución del carácter de los bienes.

Como consecuencia de dicho recurso, la Administración revisó los planos de las Bases Definitivas y comprobó que la parcela NUM000 del polígono NUM001 quedó excluida del perímetro de concentración.

Por este motivo, en el acuerdo recurrido (fundamento de derecho sexto), concluye que no es cierto que la ronda proyectada en la obra "Infraestructura rural de la zona de CP de Castrillo de Villavega II-secano (Palencia)" transcurra por una pequeña superficie de dicha parcela, añadiendo que la parte del camino que transcurre por la zona excluida se ejecutará cuando se obtenga la disponibilidad de los terrenos, accediendo si fuera necesario a la expropiación forzosa.

Al mismo tiempo, también consecuencia de dicho recurso, la Administración revisó el Acuerdo de concentración parcelaria y en lo referente al tramo final de la ronda de circunvalación, comprobó que aquel no se ajustaba a las Bases Definitivas, dado que había una superficie dentro del perímetro de concentración sin atribuir entre la misma y el camino que linda con el cementerio.

A la vista de ello, se cambió el diseño del camino y se cambió también el diseño de la finca NUM002 del polígono NUM003, que es la finca de reemplazo adjudicada al actor.

Además, se creó una nueva finca, la nº NUM004 del polígono NUM003 del Acuerdo y se eliminó la traza del camino que transcurría por la zona excluida.

A la vista de los cambios introducidos, en fecha 9 de octubre de 2020 (folio 35 del expediente) se dió audiencia a D. Hermenegildo quien efectuó las alegaciones que tuvo por conveniente.

Por otro lado, como consecuencia del recurso de alzada y de las alegaciones efectuadas en ese traslado del 9 de octubre, se modificaron los lotes de reemplazo adjudicados al actor, dando nuevo trámite de audiencia en fecha 11 de diciembre de 2020 (folio 49 del expediente administrativo).

Finalmente, tras las alegaciones efectuadas por el actor, se dictó la Resolución de fecha 4 de agosto de 2021 que estimó parcialmente el recurso de alzada únicamente en lo concerniente al porcentaje de bienes gananciales y privativos en los términos que resultan de su fundamento de derecho décimo, siendo esta resolución la que constituye el objeto del presente recurso.

SEGUNDO.- La representación procesal de D. Hermenegildo pretende en este recurso la anulación del Acuerdo de Concentración Parcelaria en lo referente al trazado del camino que afecta a la antigua parcela NUM000 del polígono NUM001 (actual parcela NUM002 del polígono NUM003) en los términos que resultan del suplico de su demanda.

En apoyo de tal pretensión alega los siguientes motivos.

En primer lugar, pone de manifiesto la irregular actuación de la Administración para tratar de justificar el trazado del camino de concentración por una zona urbana y tal efecto narra que ya ha habido un recurso previo seguido ante esta Sala en el que se impugnaba el cambio de clasificación del suelo por donde se proyectada el camino, pasando de urbano a rústico, recurso que fue estimado, anulándose dicha modificación (procedimiento ordinario 935/2019).

En segundo lugar, alega que el trazado del camino propuesto en tanto en cuanto afecta a terrenos urbanos resulta contrario a la finalidad de la concentración parcelaria, invocando como infringidos los artículos 1 y 3 de la Ley 14/1990, de 28 de noviembre, de Concentración Parcelaria de Castilla y León y los artículos 171, 196 y concordantes del Decreto 118/1973, de 12 de enero, por el que se aprueba el texto de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario.

En tercer lugar, argumenta que el camino proyectado no tiene salida, incumpliendo de este modo la finalidad prevista en el proyecto de concentración, remitiéndose en este punto al informe de la Asesoría Jurídica de la Administración nº 92/2021, obrante en el expediente administrativo.

A tales efectos, enumera los inconvenientes del camino proyectado, así como las alternativas existentes.

Finalmente invoca los principios de buena fe y de confianza legitima, que considera han sido quebrantados por la Administración demandada en la medida en que se mantiene el diseño de un camino que no se podrá ejecutar si previamente no se expropia el terreno urbano por donde transcurre parte del mismo y se compensa los terrenos aportados con parte de una finca excluida de la concentración.

TERCERO.- Con carácter previo debe recordarse el régimen general de impugnación de los acuerdos de concentración parcelaria, tal y como indica la Administración demandada en su escrito de contestación.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2008, recurso 4326/2006 ( ECLI:ES:TS:2008:7001 ) en el Fundamento de Derecho Cuarto dice: <& lt; Así y siguiendo la doctrina establecida en las Sentencias de esta Sala y Sección de 4 de noviembre de 2003, recurso de casación núm. 6344/1999 y 15 de junio de 2004, recurso de casación núm. 1744/2002 , y según resulta de nuestra reiterada doctrina "el régimen peculiar de impugnación de los acuerdos de concentración parcelaria establecido en el artículo 218 de la ley de Reforma y Desarrollo Agrario es un reflejo de la complejidad de intereses presentes en acuerdos de esta naturaleza y de la existencia de un principio esencial de conservación de la nueva ordenación legal de la propiedad que informa la regulación legal de la concentración y se ajusta a los siguientes principios: A) Los acuerdos de concentración parcelaria sólo son susceptibles de recurso contencioso- administrativo, según el artículo 218 de la ley de Reforma y Desarrollo Agrario , en dos casos: a) por vicio en el procedimiento -que debe tener carácter sustancial-; b) por lesión en la apreciación del valor de las fincas en más de la sexta parte. B) En la medida en que este régimen de impugnación puede comportar limitaciones al acceso a los Tribunales, con vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva consagrado por la Constitución, debe ser objeto de una interpretación conforme a ésta, fundada en una consideración flexible de tales restricciones, en todo caso subordinadas a la justicia material y a la efectividad del acceso a los tribunales.

C) En cuanto al primero de los citados aspectos -limitación de la impugnación a vicios formales- su fundamento radica, como recogen las sentencias, entre otras, de 4 de noviembre de 1988 y 6 de noviembre de 1981 , en que en materia de concentración parcelaria el ordenamiento regulador establece un sistema de garantías escalonado, en el que primero se fija un procedimiento para la determinación de las bases y, una vez firmes éstas y efectuadas las operaciones técnico- materiales correspondientes, la impugnación del acuerdo aprobatorio se ve limitada a los supuestos de infracción de las formalidades o vulneración de las bases rectoras, pues este escalonamiento en fases determina la previa fijación de las bases, cuya firmeza - artículo 197 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario - es trámite preclusivo para que la Administración pueda adoptar, siguiendo el procedimiento legalmente establecido, el acuerdo de concentración.

D) La inamovilidad de las bases una vez firmes no ha obstado, sin embargo, para que esta Sala considere que para el cálculo de la lesión económica derivada de la diferencia de valor entre las fincas aportadas y las atribuidas como consecuencia del acuerdo de concentración puedan tenerse en cuenta criterios no recogidos en las bases dado que, de acuerdo con el artículo 173 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario , la concentración de las propiedades y la equivalencia en las sustituciones son los grandes principios inspiradores de la institución parcelaria contemplada, atemperados por la satisfacción del interés público en la estabilidad de la concentración ( sentencias de 15 de junio de 1984 y 7 de febrero de 1990 ). En efecto, el artículo 200.2 de la Ley , al disponer que el acuerdo de concentración se ajustará estrictamente a las bases, ordena tener en cuenta, en la medida en que lo permitan las necesidades de la concentración, las circunstancias que, no quedando reflejadas en la clasificación de tierras, concurran en el conjunto de las aportaciones de cada participante.

E) La condición para ello, sin embargo, es que tales criterios resulten conformes con las bases o no se opongan a las mismas y sean uniformes, pues las sentencias de 7 de abril de 1983 y 7 de junio de 1996 declaran que han de utilizarse los módulos o coeficientes y tipos de calificación acogidos en las bases definitivas como denominadores comunes para todas las fincas afectadas por la concentración en las operaciones para hallar si existe lesión en la apreciación del valor de las fincas, pues así resulta de la obligatoriedad legal que tienen dichas bases tanto para la Administración como para los titulares de las fincas afectadas y del propósito y finalidad que las inspira, en el que es esencial la unidad de método para la estimación de la totalidad y cada uno de los terrenos incluidos en la concentración para no romper el equilibrio económico o "equivalente de la ecuación".

F) En cuanto al segundo de los citados aspectos -lesión de la sexta parte- esta Sala ha venido insistiendo en la necesidad de una interpretación restrictiva y conforme a la Constitución del citado precepto.

La sentencia de esta Sala de 5 de febrero de 1985 (como recuerda la sentencia de 17 de febrero de 1990 ) declara que tal limitación de acceso a los Tribunales de Justicia tiene que ser objeto de una interpretación restringida, que posibilite al máximo lo que es común en la defensa de estos derechos e intereses no sometidos a limitación alguna. Siguiendo esta línea, en la sentencia de 6 de diciembre de 1985 (que el recurrente cita como del Tribunal Constitucional , sin duda inducido a error por una inexactitud en la transcripción padecida en la sentencia de esta Sala de 14 de octubre de 1996 ) esta Sala ha matizado el reiterado artículo 218 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario en el sentido de que, según que la lesión exceda o no del sexto del valor de las fincas aportadas, establecido con arreglo a las bases aprobadas, las consecuencias serán distintas, pues mientras que la lesión alcance o supere el citado sexto del valor señalado determinará una rectificación en la concentración efectuada con arreglo al párrafo segundo del expresado artículo 218 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario , y si no alcanza este límite sólo dará origen a una compensación que restablezca el principio de igualdad entre lo aportado y lo recibido concretado en el apartado a) del art. 173 de la referida Ley ".>>.

Esta jurisprudencia ha sido aplicada por esta Sala de manera uniforme, pudiendo citar a este respecto la Sentencia de 30 de mayo de 2017, recurso 1070/2015 ( ECLI:ES:TSJCL:2017:2305) y las allí citadas.

CUARTO.- La Administración demandada, si bien no alega de una manera abierta que el recurso interpuesto traspase los límites del artículo 218 del Decreto 118/1973, de 12 de enero, por el que se aprueba el texto de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, sí hace alusiones a que el actor no ha sufrido ningún perjuicio en cuanto a los lotes que le han sido adjudicados como fincas de reemplazo por las fincas aportadas al proceso.

Por ello, nos parece conveniente indicar que, a nuestro juicio, el recurso interpuesto resulta conforme con la jurisprudencia que acabamos de citar en la medida en que invoca un defecto esencial del procedimiento al alegar que el diseño de un determinado camino, que afecta a la finca de reemplazo que le ha sido adjudicada, no resulta conforme ni con la finalidad de los procedimientos de concentración parcelaria en general, ni con los objetivos en concreto de la Concentración Parcelaria de la zona de Castrillo de Villavega II-secano.

Y hay que añadir otro argumento que nos parece esencial y es que lo que aquí se cuestiona es lo debatido en la previa vía administrativa, de modo tal que, si se entendiese que el recurso interpuesto no resulta conforme con el artículo 218 del Decreto 118/1973, de 12 de enero, por el que se aprueba el texto de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, estaríamos dejando fuera de control jurisdiccional la previa actuación administrativa, lo que resultaría contrario al derecho a la tutela judicial efectiva, derecho desde el que se tiene que interpretar el citado artículo 218.

QUINTO.- Así pues, teniendo presente la perspectiva que resulta de lo anteriormente expuesto debemos examinar los motivos de impugnación que se alegan en la demanda.

La representación procesal de la parte actora alega esencialmente que el Acuerdo de concentración parcelaria viola la finalidad que es propia de dicho proceso por haberse incluido terrenos de naturaleza urbana, lo que resulta contrario a los artículos 1 y 3 de la Ley 14/1990, de 28 de noviembre, de Concentración Parcelaria de Castilla y León, debiendo las parcelas urbanas quedar excluidas de las operaciones de concentración.

Conviene indicar con carácter previo que la Disposición derogatoria única de la Ley 1/2014, de 19 de marzo, Agraria de Castilla y León derogó la Ley 14/1990, de 28 de noviembre, de Concentración Parcelaria de Castilla y León, si bien, en aplicación de su Disposición Transitoria primera, esta última norma es la que aquí resulta aplicable.

Hecha esta aclaración previa, hay que indicar que ciertamente, como dice la parte actora en su demanda, la finalidad de los procesos de concentración parcelaria es la ordenación de la propiedad rústica, con vistas a dotar a las explotaciones de una estructura adecuada, razón por la que los terrenos de naturaleza urbana no pueden quedar incluidos en las operaciones de concentración.

Así resulta de los artículos 1 y 3 de la Ley 14/1990 que se invocan como infringidos.

Es un hecho cierto que efectivamente se incluyó indebidamente en las Bases parte de una finca urbana, propiedad del actor, concretamente parte de la parcela catastral NUM000 del polígono NUM001 y que la misma estaba afectada por el trazado del camino de concentración denominado "Ronda de Circunvalación".

Así resulta del informe del Servicio Territorial de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural de Palencia de fecha 24 de abril de 2020 (folio 29 del expediente administrativo) donde se propone eliminar "el tramo de la ronda de circunvalación que atraviesa la subparcela NUM000 del polígono NUM001, según catastro, a la espera de que el Ayuntamiento de Castrillo de Villavega realice las expropiaciones correspondientes", circunstancia que también afectaba a otros dos propietarios, según se indica en ese mismo informe.

Como consecuencia de ello, según expone la resolución recurrida, la parte del camino que transcurría por esa zona excluida no se va a ejecutar hasta que "se obtenga la disponibilidad de los terrenos, acudiendo si fuese necesario a la expropiación forzosa".

Esto da lugar, según expone la parte actora y admite la Administración demandada, que estemos ante un camino que no tiene salida actualmente.

Esta circunstancia está igualmente recogida en el informe pericial suscrito por el Ingeniero Técnico Agrícola Sr. Everardo, ratificado a presencia judicial y sometido a contradicción.

Por otro lado, no es solo que el camino proyectado no tenga salida sino que, además, tampoco se conoce cómo se va a ejecutar la misma, ni cuándo, ya que únicamente se prevé una expropiación, sin saber tampoco si la misma servirá a los fines pretendidos.

A este respecto resulta sumamente esclarecedor el informe obrante en la ampliación del expediente administrativo de fecha 13 de abril de 2021 de los Servicios Jurídicos de la Administración demandada (informe 92/2021) donde claramente se afirma que "no se define el nuevo trazado del camino de ronda que se propone" y que "de la documentación remitida tampoco puede deducirse", informe reiterado previamente al dictado de la resolución recurrida (folio 112 del expediente)

Este informe, como bien dice la Administración en su contestación y en conclusiones, aun siendo preceptivo no es vinculante ( artículo 4.2.e) de la Ley 6/2003, de 3 de abril, reguladora de la asistencia jurídica a la Comunidad de Castilla y León), pero lo cierto es que la afirmación fáctica que el mismo contiene en modo alguno ha quedado desvirtuada en este recurso.

Más aun, si bien en la resolución recurrida se afirma que el camino no se va a ejecutar hasta que se obtenga la disponibilidad de los terrenos, en el informe de 4 de mayo de 2021 se dice que la parte del camino no se va a ejecutar "a no ser que se disponga del terreno para poder ejecutarla" (folio 95 del expediente administrativo), lo cual evidencia la incertidumbre sobre la realidad de ese camino.

Y debe recordarse que la Administración a la que le corresponde aprobar la expropiación es al Ayuntamiento, tal y como indica el informe de fecha 29 de octubre de 2019, suscrito por el Jefe de Servicio Territorial de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural de Palencia, obrante a los folios 71 y 72 del expediente administrativo que dice: "Consultada con la Dirección General de Desarrollo Rural la posibilidad de llevar a cabo dicha expropiación por parte de la Junta de Castilla y León se nos informó que esto no era posible siendo la administración competente para tal fin el Ayuntamiento de Castrillo de Villavega. A tales efectos informamos que de no realizarse dicha expropiación no podrá ejecutarse el tramo de la ronda que va desde el camino que discurre entre las fincas NUM005, NUM006, NUM002, NUM007 y NUM008 del polígono NUM003 del Acuerdo de Concentración y la carretera a Bárcena de Campos con el consiguiente perjuicio para los agricultores del municipio".

Pero es que, además no pueden descartarse las objeciones técnicas que a dicho diseño resultan del informe pericial ya indicado, si es que el camino se llegase a ejecutar, en la medida en que las mismas no aparecen contradichas por la Administración demandada, que se limita a cuestionar el diseño alternativo que propone la parte actora, lo cual no es objeto de este recurso, ya que no se interesa que el camino se trace de ninguna forma en concreto.

SEXTO.- Ya hemos indicado que la finalidad de los procesos de concentración, según resulta del artículo 3 de la de la Ley 14/1990 es " la ordenación de la propiedad rústica, con vistas a dotar a las explotaciones de una estructura adecuada", debiéndose añadir ahora que para ello debe procurarse, según indica su apartado 1.e) " Dar a las nuevas fincas acceso directo a las vías de comunicación, para lo que se modificarán o crearán los caminos precisos".

Es obvio que un camino sin salida no sirve a la finalidad de los procesos de concentración y concretamente en el caso que nos ocupa, según resulta del informe ya citado de 13 de abril de 2021, se incumpliría la finalidad prevista en el proyecto que es la conexión con la carretera P-236.

Conviene recordar en este punto que el artículo 173 del Decreto 118/1973, de 12 de enero, por el que se aprueba el texto de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario dice: "La concentración parcelaria tendrá como primordial finalidad la constitución de explotaciones de estructura y dimensiones adecuadas, a cuyo efecto, y realizando las compensaciones entre clases de tierras que resulten necesarias, se procurará:

e) Dar a las nuevas fincas acceso directo a las vías de comunicación, para lo que se modificarán o crearán los caminos precisos"

Consecuentemente, el acuerdo impugnado en este punto resulta contrario a los artículos 1 y 3 de la Ley 14/1990.

SÉPTIMO.- La representación procesal de la parte actora alega también que la parcela de reemplazo NUM002 ha sido compensada con terreno de una parcela (nº NUM009 del polígono NUM001), no incluida en el listado de aportaciones a la concentración y, por lo tanto, excluida del perímetro de concentración.

El informe 92/2021 indica a este respecto: "Además, en el segundo trámite de audiencia que se efectúa al recurrente de fecha 16/11/2020 en el que se hace la propuesta de modificación de los lotes de reemplazo en lo relativo a la parcela NUM002 del polígono NUM003, se acompaña de los planos con el cambio de trazado que afecta a dicha finca. De la superposición de los planos parciales, el inicial y el modificado, se puede apreciar, que el nuevo trazado propuesto invade una parte de la parcela excluida por ser terreno urbano, en concreto su margen superior izquierdo. Incluso parece que el cambio de diseño de la finca NUM002 podría implicar también la invasión de una porción de terreno urbano".

El informe pericial aportado por la parte actora, al que ya nos hemos referido, así lo confirma con toda claridad.

Es importante destacar en este punto que, según resulta del expediente administrativo y narra el actor en su demanda, cuando el perito Sr Everardo procedió a medir la parcela de reemplazo NUM002 para la verificación de que la superficie real de las nuevas fincas se encontraba dentro del margen diferencial del 2%, constató que no se habían colocado todos los mojones que delimitaban la parcela y que una vez colocados éstos, se procedió a realizar las mediciones, comprobándose, en lo que ahora importa, que la parcela de reemplazo NUM002 había sido compensada con terreno excluido de la concentración.

Así se ha plasmado con todo detalle en el informe pericial ya referido, acompañado de planos donde se comprueba esa conclusión, sin que haya sido combatido en este punto por la Administración demandada.

Más aun, como destaca la parte actora, el Informe complementario del Jefe de Sección del Servicio de Ordenación de Explotaciones de la Dirección General de Desarrollo Rural, en el que justifica los aspectos cuestionados en el Informe Jurídico 92/2021, nada diga sobre este punto.

Consiguientemente, a la luz de lo expuesto es evidente que el diseño de la parcela NUM002 de reemplazo tampoco sirve a la finalidad de la concentración aprobada por el acuerdo recurrido toda vez que incluye terrenos excluidos de la misma.

Todo ello nos lleva a la estimación del presente recurso, debiéndose anular la Resolución de 4 de agosto de 2.021 en lo referente al trazado del camino que afecta a la antigua parcela NUM000 del polígono NUM001 (actual parcela NUM002 del polígono NUM003).

OCTAVO.- De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, al estimarse el recurso y no poder apreciar dudas de hecho o de derecho, procede imponer las costas a la Administración demandada.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010, en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 2000 euros.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,