Sentencia Contencioso-Administrativo 68/2023 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1284/2020 de 26 de enero del 2023

PRIMERO.-Resolución impugnada y pretensiones de las partes.

Es objeto del presente recurso la Orden de 11 de septiembre de 2020 de la Consejería de Cultura y Turismo de la Junta de Castilla y León, por la que se concedía de forma directa una subvención por importe de 326.000 euros a la Fundación del Toro de Lidia. En dicha Orden se hace constar lo siguiente: "Debido a la especificidad del objeto de la subvención y de su destinatario, resulta imposible promover la concurrencia pública, por lo que concurren todos los requisitos que determina el artículo 22 de la Ley General de Subvenciones en su apartado 2 c) y artículo 31 de la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de Subvenciones de la Comunidad de Castilla y León, para posibilitar la concesión de una subvención de forma directa"

La recurrente Agrupación de Profesionales Taurinos Luchadores alega en la demanda que la subvención directa se ha acordado careciendo de los presupuestos legalmente establecidos, al no concurrir ninguno de los establecidos en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y en la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de Subvenciones de la Comunidad de Castilla y León autonómica aplicable -en concreto los del apartado c) del artículo 22.2 LGS- por lo que se debió aprobar convocatoria o concurrencia para la participación de cuantos mostraran interés en el procedimiento, aprobando unas bases para que de forma equitativa accedieran los interesados que optaran a la concurrencia, la cual se ha visto limitada por la adjudicación directa, de interpretación restrictiva en cuanto supone la inaplicación con diferente alcance de principios esenciales en la gestión de las subvenciones, como son publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación; que los términos en los que se ha otorgado la subvención directamente -"a dedo"- por la Administración demandada a la Fundación del Toro de Lidia (FTL) no justifican en modo alguno lo más mínimo la imposibilidad -ni siquiera dificultad- de aprobar bases para la convocatoria y participación de cuantos hubieran mostrado interés en la adjudicación, pues nada consta en el expediente, lo que evidencia que realmente los términos en los que se ha otorgado la subvención a la FTL ha sido de forma verbal, consistiendo el procedimiento de otorgamiento directo en un trámite para tratar de dar apariencia de legalidad, cuando lo realmente cierto es que ya estaba otorgada la subvención a su destinatario de forma verbal; que la propia Administración declara que sólo podría dar una subvención para la creación de un circuito de novilladas a la FTL, obviando premeditadamente al resto de organizaciones que pudieren intervenir en la creación de dicho circuito de novilladas; que la FTL precisamente no cuenta con capacidad directa para llevar a cabo la ejecución de la subvención conforme a su objeto, pues la misma no cuenta con la habilitación profesional como otras empresas del sector ya que sus fines respecto de la organización de espectáculos taurinos es a los solos efectos de obtener beneficios para los mismos y, aunque de contrario pueda sostenerse que se contempla en la orden recurrida la subcontratación, ello no significa que la destinataria no se encuentre legalmente obligada a contar con plena capacidad legal para llevar a cabo la ejecución, ya que la subcontratación solo es posible entre entidades con la misma capacidad y habilitación legal, de lo cual carece la FTL, que ha subcontratado con diferentes empresas organizadoras de festejos debido a la falta de legitimación y capacidad para esta actividad, resultando a todas luces innecesario el otorgamiento directo pues finalmente los verdaderos destinatarios de la subvención habrían de ser en todo caso las empresas organizadoras de festejos de la Comunidad de Castilla y León, pues como finalmente ha resultado, las mismas han ejecutado la celebración de los festejos taurinos programados objeto de la subvención, convirtiendo a la propia FTL -que ni siquiera solicitó la subvención, lo que anula el procedimiento- en poder adjudicador a favor de un número reducido de empresas con anteposición de los intereses particulares de dicha fundación, lo que se ha repetido en el año 2021; que subsidiariamente se deberá proceder a declarar la devolución de dicha subvención en virtud de lo establecido en el artículo 37.1 b) y c) LGS por incumplimiento del objetivo pues la FTL ha pretendido beneficiar a sus afines y no a aquellos que se encontrasen en una situación más calamitosa tras los meses de pandemia, no ha buscado, como era uno de los fines de la subvención, el aseguramiento de la continuidad de las distintas empresas, profesionales y ganaderías de la Comunidad Autónoma, ni la ayuda a las mismas en el contexto de la crisis sanitaria, y únicamente se ha contratado con aquellos que ha decidido unilateralmente la FTL; que la beneficiaria de la subvención no ha dado cumplimiento previamente en los términos establecidos en el art. 14.1 e) de la LGS de hallarse al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social por lo que la recurrida no debió en ningún caso conceder la subvención en tanto no se hubiera acreditado el mencionado requisito, habida cuenta que se trata de un requisito esencial sin el cual no debe otorgarse la subvención bajo ningún concepto, y sin que pueda justificarse en ningún caso con posterioridad a su otorgamiento.

La Administración de la Comunidad de Castilla y León se opone a la demanda alegando la excepcional situación por la que atraviesa el sector de la tauromaquia, especialmente afectado por la situación de pandemia provocada por la irrupción del COVID19, y especialmente desde el día 14 de marzo de 2020, en que el Gobierno de la Nación decretó la entrada en vigor del estado de alarma en todo el territorio nacional (Real Decreto 463/2020); que debido precisamente a la situación, las ayudas previstas para los distintos sectores culturales no incluyeron al sector cultural taurino, y el certamen de novilladas convocado por la Fundación Toro de Lidia, vino a paliar, dentro de lo posible, dicha situación de desigualdad, intentando apoyar a los eslabones más desfavorecidos del mundo taurino (novilladas sin caballos y tradición taurina en pueblos y plazas de tercera categoría), dando, con ello, opción a que los novilleros más destacados de las escuelas taurinas de la comunidad tuvieran la posibilidad de sumar el número mínimo de novilladas que, conforme a lo dispuesto en los arts. 4 y 5 del Decreto 176/1992, de 28 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Espectáculos Taurinos, se les exige para completar su formación, a fin de poder convertirse en toreros profesionales, y también, de forma indirecta, el citado certamen venía a apoyar a la ganadería de bravo; que en busca de una solución para los problemas que atravesaba el mundo del toro, se propuso una consulta al sector, y se convocó la Mesa de la Tauromaquia (órgano especializado de participación, asesoramiento, y propuesta de la Administración de la Comunidad de Castilla y León en materia de promoción y difusión de la Fiesta de los Toros, especialmente en su consideración de manifestación cultural y producto turístico), que se reunió en sesión extraordinaria del 18 de mayo de 2020 de la que salió una propuesta de establecer una línea de ayudas de 400.000,00 €, para organizar un certamen de 9 novilladas sin picadores y una novillada con picadores, dada la interrupción que iban a sufrir en su actividad formativa los aspirantes a toreros, manteniéndose reuniones vía telemática con representantes del sector, constatando que todos los estamentos implicados respaldaron la propuesta realizada en la Mesa de la Tauromaquia, propuesta que se materializó en el Acuerdo de fecha 10 de septiembre de 2020, de la Junta de Castilla y León, por el que se autorizó la concesión directa de una subvención a la Fundación del Toro de Lidia; que la Orden impugnada, atendiendo a la especificidad del objeto de la subvención y también a la del destinatario, refleja de forma clara que resulta imposible promover la concurrencia pública, y ello es así atendiendo al objeto de la subvención, que no es otro que el de financiar los gastos necesarios para el desarrollo y la realización de un circuito de novilladas en Castilla y León cuyo fin es la promoción y difusión de la Tauromaquia, y el impulso a la continuación de la fiesta mediante el apoyo a los jóvenes aspirantes a profesionales taurinos, siendo su destinatario la Fundación del Toro de Lidia, por lo que se justifica la concesión de la subvención al amparo de lo establecido en el art. 22.2.c) LGS en relación con el artículo 31.1 de la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de Subvenciones de la Comunidad de Castilla y León; que se trata, por tanto, de una subvención directa que se enmarca dentro de las medidas adoptadas para paliar los efectos de la Pandemia de Covid-19, en este caso dirigida al sector cultural taurino, y en la Orden de concesión la imposibilidad de convocatoria pública se relaciona con la especificidad del objeto y el sujeto de la subvención (organización de un certamen de novilladas por parte de la Fundación del Toro de Lidia), si bien es cierto que la dificultad de convocatoria pública en este caso tiene también su fundamento en el contexto en el que dicha medida fue adoptada, durante el año 2020: estas novilladas fueron el único festejo taurino que se produjo a lo largo de todo el año en la mayoría de las provincias de la comunidad, y los celebrados lo fueron con anterioridad al 13 de marzo de 2020, lo que da una perspectiva de la situación de la Tauromaquia en el momento en que el circuito de novilladas se celebró; que ninguna entidad local, ni empresario taurino, ni entidad sin ánimo de lucro planteó ante la Administración autonómica ningún proyecto, salvo la Fundación Toro de Lidia; que con arreglo a la normativa aplicable -que reproduce- no es necesario que medie previa solicitud del beneficiario de la subvención, y, aún cabe decir más, la forma de concesión directa se caracteriza porque la determinación del mismo queda excluida de la concurrencia y régimen de publicidad; que la Agrupación recurrente no ha presentado ni materializado algún tipo de propuesta que pudiera servir de medida de apoyo al sector, tan solo ha interpuesto este recurso sin justificar en qué medida sus intereses, materializados en forma de concretas propuestas, se han visto perjudicados, pues no consta que aquéllas se hayan producido; tras relacionar los fines y solvencia económica de la FTL y las competencias de la Consejería en materia de promoción de la Tauromaquia, alega que la coincidencia en este ámbito de actuación con los fines establecidos en los estatutos de la Fundación del Toro del Lidia es lo que propicia la colaboración, en los proyectos y actividades del ámbito competencial de esta Consejería y que son del interés conjunto; que el alegado incumplimiento de acreditar hallarse al corriente del pago de obligaciones con la Agencia Tributaria y la Seguridad Social excede el objeto procesal del recurso - según declaró la propia Sala- la vista de la documentación justificativa presentada por la Fundación del Toro de Lidia, y según información suministrada por la Consejería, la Intervención Delegada de la Consejería de Cultura y Turismo determinó que la documentación presentada era suficiente para proceder a la justificación de los gastos, en los términos establecidos en el apartado sexto de la Orden de concesión, considerando los mismos como subvencionables de acuerdo con el artículo 31.1 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones; y que la pretensión de devolución por incumplimiento también queda fuera el objeto del procedimiento, sin perjuicio de significar que el primer circuito de novilladas de Castilla y León consistió en 9 novilladas sin picar y dos novilladas picadas, que tuvieron lugar en distintas localidades de todas las provincias de la Comunidad Autónoma, que el cumplimiento del objetivo de apoyo a los jóvenes aspirantes a profesionales taurinos de las Escuelas de Tauromaquia de la Comunidad Autónoma queda reflejado en la participación de un total de 18 novilleros sin picadores de las tres Escuelas Taurinas de la Comunidad Autónoma registradas en ese momento, y que a estos 18 hay que sumar otros 6 novilleros con picadores, uno de ellos debutante: es decir, un total de 24 novilleros de la Comunidad y un total de 22 ganaderías de Castilla y León, de diferentes encastes, algunos de ellos minoritarios, y procedentes de 7 provincias distintas de la Comunidad.

SEGUNDO.-Sobre la inexistencia de solicitud y debida justificación de la dificultad de convocatoria pública de la subvención concedida de forma directa.

No cabe duda de que el principio de igualdad y no discriminación del artículo 14 CE (" Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social) está expresamente incorporado en el ámbito que aquí nos ocupa por la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), cuya exposición de motivos ya señala al respecto lo siguiente: " Asimismo, y tomando como referencia la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, se recogen los principios que han de informar la gestión de subvenciones (igualdad, publicidad, transparencia, objetividad, eficacia y eficiencia), y los requisitos que deben necesariamente cumplirse para proceder al otorgamiento de subvenciones y para obtener la condición de beneficiario o entidad colaboradora". En congruencia con la finalidad pretendida el artículo 8 establece, en lo que ahora interesa, que " 3. La gestión de las subvenciones a que se refiere esta ley se realizará de acuerdo con los siguientes principios: a) Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación".

Ello no obstante, el artículo 22 LGS, sobre procedimientos de concesión, tras señalar que " 1. El procedimiento ordinario de concesión de subvenciones se tramitará en régimen de concurrencia competitiva. A efectos de esta ley, tendrá la consideración de concurrencia competitiva el procedimiento mediante el cual la concesión de las subvenciones se realiza mediante la comparación de las solicitudes presentadas, a fin de establecer una prelación entre las mismas de acuerdo con los criterios de valoración previamente fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria, y adjudicar, con el límite fijado en la convocatoria dentro del crédito disponible, aquellas que hayan obtenido mayor valoración en aplicación de los citados criterios (...)", su apartado 2 añade que " Podrán concederse de forma directa las siguientes subvenciones:... c) Con carácter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública".

Y el artículo 28 LGS, sobre concesión directa, establece que " 1. La resolución de concesión y, en su caso, los convenios a través de los cuales se canalicen estas subvenciones establecerán las condiciones y compromisos aplicables de conformidad con lo dispuesto en esta ley.

Los convenios serán el instrumento habitual para canalizar las subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, o en los de las corporaciones locales, sin perjuicio de lo que a este respecto establezca su normativa reguladora.

2. El Gobierno aprobará por real decreto, a propuesta del ministro competente y previo informe del Ministerio de Hacienda, las normas especiales reguladoras de las subvenciones reguladas en el párrafo c) del apartado 2 del artículo 22 de esta ley.

3. El real decreto a que se hace referencia en el apartado anterior deberá ajustarse a las previsiones contenidas en esta ley, salvo en lo que afecte a la aplicación de los principios de publicidad y concurrencia, y contendrá como mínimo los siguientes extremos:

a) Definición del objeto de las subvenciones, con indicación del carácter singular de las mismas y las razones que acreditan el interés público, social, económico o humanitario y aquéllas que justifican la dificultad de su convocatoria pública.

b) Régimen jurídico aplicable.

c) Beneficiarios y modalidades de ayuda.

d) Procedimiento de concesión y régimen de justificación de la aplicación dada a las subvenciones por los beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras".

El artículo 67 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (RGS), establece que " 1. Podrán concederse directamente, con carácter excepcional, las subvenciones a que se refiere la letra c) del apartado 2 del artículo 22 de la Ley General de Subvenciones .

En la Administración General del Estado, en las Entidades Locales, y en los organismos públicos vinculados o dependientes de aquéllas será de aplicación lo previsto en la Ley General de Subvenciones y en este Reglamento, salvo en lo que en una y otro afecte a la aplicación de los principios de publicidad y concurrencia.

2. De acuerdo con el artículo 28.3 de la Ley General de Subvenciones , en la Administración General del Estado y en los organismos públicos de ella dependientes o vinculados, el Consejo de Ministros aprobará por Real Decreto, a propuesta del Ministro competente y previo informe del Ministerio de Economía y Hacienda, las normas especiales reguladoras de las subvenciones.

El citado Real Decreto tendrá el carácter de bases reguladoras de las subvenciones que establece, e incluirá los extremos expresados en el apartado 3 del artículo 28 de la Ley General de Subvenciones .

3. La elaboración del Real Decreto a que se hace referencia en el apartado anterior se ajustara al procedimiento regulado en el artículo 24 de Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno .

El expediente incluirá, además de los documentos que se establecen en el citado precepto legal, los siguientes:

a) Una memoria del órgano gestor de las subvenciones, competente por razón de la materia, justificativa del carácter singular de las subvenciones, de las razones que acreditan el interés público, social, económico o humanitario, u otras que justifican la dificultad de su convocatoria pública.

b) El informe del Ministerio de Economía y Hacienda, que será el último que se emita con carácter previo a la elevación del expediente con el proyecto de disposición al Consejo de Ministros, a salvo de que sea preceptivo recabar dictamen del Consejo de Estado.

4. Si para atender las obligaciones de contenido económico que se deriven de la concesión de las subvenciones fuese preciso una previa modificación presupuestaria, el correspondiente expediente se tramitará en la forma establecida en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, una vez aprobado el correspondiente Real Decreto.

Por su parte, el artículo 31 de la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de subvenciones de la Comunidad de Castilla y León, establece que " 1. Los Consejeros, en el ámbito de la Consejería correspondiente, y los órganos superiores de gobierno de las entidades que integran la Administración Institucional, en el ámbito propio de cada entidad, podrán conceder excepcionalmente, previa autorización de la Junta de Castilla y León, las subvenciones a que se refiere la letra c) del apartado 2 del artículo 22 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ".

2. La autorización a que se refiere el apartado anterior deberá ajustarse a las previsiones contenidas en esta ley, salvo en lo que afecte a los principios de publicidad y concurrencia, y contendrá, al igual que la resolución de concesión, como mínimo los siguientes extremos:

a) Definición del objeto de la subvención, con indicación del carácter singular de la misma y las razones que acreditan el interés público, social, económico, humanitario o de otra índole debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública.

b) Beneficiario.

c) Aplicación presupuestaria y cuantía de la subvención para el ejercicio corriente y para aquellos posteriores a los que se imputará la subvención.

d) Forma y plazo de justificación de la subvención.

e) En su caso, posibilidad de solicitar anticipos y las garantías exigibles.

3. La autorización de la Junta de Castilla y León para conceder la subvención llevará implícita la autorización a que se refiere el artículo 113 de la Ley de la Hacienda y del Sector Público de la Comunidad de Castilla y León, previos los informes previstos en dicho artículo.

4. Para que la concesión de la subvención sea efectiva, deberá producirse la aceptación del beneficiario en el plazo de treinta días desde que se notifique la resolución, transcurrido el cual se entenderá que renuncia a la subvención.

5. La concesión de las subvenciones reguladas en este artículo se comunicará a las Cortes de Castilla y León".

Así pues, el artículo 22.2 LGS y normativa autonómica aplicable establece los casos en los que es posible otorgar concesiones de forma directa a uno o a un conjunto de beneficiarios, contemplando el apartado c) " con carácter excepcional" un doble supuesto: el de las " subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario", y el de las subvenciones en que se acrediten " otras [razones] debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública", posibilidad que supone en definitiva la inaplicación de los principios de publicidad y concurrencia genuinos del régimen general de concurrencia competitiva que rigen este ámbito de actuación de fomento de las Administraciones.

Así las cosas, la Agrupación de Profesionales Taurinos Luchadores plantea con carácter principal una doble queja: a) que no consta que la destinataria y beneficiaria de la subvención (FTL) hubiera solicitado la misma, de lo que únicamente cabe concluir que la carencia de este requisito ineludible comporta que ya se le había adjudicado premeditadamente y de forma verbal; y b) que no consta acreditada la imposibilidad o dificultad de convocatoria competitiva que legitima a la Administración a aprobar un procedimiento excepcional de concesión directa.

Por lo que se refiere a la primera cuestión, y tal y como sostiene la Administración demandada, la normativa aplicable no exige de modo expreso para ninguno de los supuestos contemplados en el artículo 22.2 LGS la existencia de una previa solicitud de subvención por parte de los beneficiarios directos de la misma lo que, al entender de la Sala y sin perjuicio de lo que luego se dirá, es coherente con la propia singularidad del procedimiento de concesión directa en el que predomina la iniciativa o actuación de oficio de la Administración competente.

Así, por ejemplo, aunque el artículo 3 del Real Decreto 1044/2020, de 24 de noviembre, por el que de conformidad con lo previsto en los artículos 28.2 y 3 LGS y 67 RGS regula la concesión directa de subvenciones del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 y sus organismos públicos a diversas entidades, dispone que " 2. La concesión de las subvenciones se instrumentará mediante resolución de la persona titular de la Secretaría de Estado de Derechos Sociales del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 o de la persona titular de la Dirección General del Instituto de la Juventud, según corresponda, previa solicitud por parte de las entidades beneficiarias", dicha solicitud no se erige en requisito previo para alcanzar la condición de beneficiario, cuya relación detallada ya figura en el propio real decreto, sino más bien como condición de aceptación del régimen jurídico y obligaciones anudadas a la concesión y ello en términos análogos a la previsión contenida en el apartado duodécimo de la Orden impugnada, en cuya virtud "Para que la concesión de la subvención sea efectiva, deberá ser aceptada por el beneficiario en el plazo de 30 días desde su notificación. Trascurrido dicho plazo sin que se haya aceptado se entenderá que renuncia a ella", que no es sino la transcripción de lo establecido en el artículo 31.4 de la ley autonómica ya citada, que configura en estos casos la aceptación a posteriori de beneficiario en un sustitutivo de la inexistente solicitud previa.

No concurre pues vicio invalidante alguno relativo a la ausencia formal de previa solicitud por parte de la FTL beneficiaria de la subvención directa. No obstante, del expediente administrativo complementario remitido por la Administración tras sucesivos requerimientos a instancia de la agrupación recurrente parece desprenderse que con anterioridad al dictado de la Orden impugnada hubo una propuesta de actuación -circuito de novilladas en Castilla y León- presentada en el seno de la Mesa de la Tauromaquia de la Comunidad de Castilla y León -órgano consultivo en materia de promoción y difusión de la Fiesta de los Toros- en la sesión extraordinaria de 18 de mayo de 2020, por parte de la representante de las federaciones de abonados y aficionados taurinos, a su vez representante de la Federación de Peñas Taurinas de la Provincia de Salamanca "Helmántica", consistente en la promoción de un circuito por la Junta de Castilla y León en colaboración con la FTL, propuesta que la Administración autonómica se habría comprometido a estudiar con el resultado final de concesión de la subvención.

Pues bien, en cuanto al fondo del asunto la recurrente no discute ninguno de los particulares de la Orden impugnada relativos a que la Tauromaquia en Castilla y León es un Bien declarado de Interés Cultural de carácter inmaterial, reconociendo a la misma como patrimonio cultural de todos los castellanos; que la Consejería de Cultura y Turismo ostenta competencias en materia de promoción de la Tauromaquia y de sus valores, en cuanto manifestación cultural y producto turístico; que el II Plan de Industrias Culturales y Creativas de la Comunidad de Castilla y León 2018-2021, aprobado por Acuerdo 62/2018, de 13 de diciembre, de la Junta de Castilla y León, considera a la Tauromaquia como un sector cultural más; que la pandemia declarada por la Organización Mundial de la Salud, provocada por la Covid-19, ha causado un impacto que ha sido especialmente negativo en la formación y carrera de los jóvenes aspirantes a profesionales taurinos y ha supuesto una dificultad añadida a las ya existentes, como la escasez de novilladas que impide que los novilleros puedan realizar el número mínimo de las exigidas para completar su etapa de formación; que el Decreto-Ley 2/2020, de 16 de abril, de medidas urgentes y extraordinarias para la protección de las personas y las empresas de Castilla y León frente al impacto económico y social de la COVID-19, no incluyeron al sector taurino; que una de las formas más efectivas de fomento y difusión de la Tauromaquia es la promoción de eventos taurinos protagonizados por jóvenes profesionales taurinos y destinados al público joven; ni, en fin, la recurrente tampoco pone en duda que la realización de un circuito de novilladas suponga un impulso a la continuidad y renovación de la Fiesta de los Toros, así como un puente en la formación de los alumnos desde que ingresan de las escuelas de Tauromaquia de la Comunidad hasta que se convierten en matadores de toros, y que dicha medida involucra a diversos sectores taurinos de la Comunidad en su realización: profesionales taurinos, ganaderos y empresarios. La recurrente únicamente denuncia la inexistencia o insuficiencia de motivación que justifique la imposibilidad de conceder la subvención a través del procedimiento ordinario de concurrencia pública ex artículo 22.2 c) LGS.

La denominada Memoria sobre la concesión directa de la subvención firmada el 7 de septiembre de 2020 por el Secretario General de la Consejería de Cultura y Turismo, al igual que el Acuerdo de 10 de septiembre de la Junta de Castilla y León de autorización al Consejero para su concesión por importe de 326.000 euros, contiene al respecto una motivación que es la incorporada a la Orden impugnada; lo que se quiere destacar, en definitiva, es que a lo largo del expediente administrativo no existe otra motivación sobre el particular que la consignada en la propia Orden recurrida y que, en lo que ahora nos ocupa, literalmente dice lo siguiente: "Debido a la especificidad del objeto de la subvención y de su destinatario, resulta imposible promover la concurrencia pública, por lo que concurren todos los requisitos que determina el artículo 22 de la Ley General de Subvenciones en su apartado 2 c) y artículo 31 de la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de Subvenciones de la Comunidad de Castilla y León, para posibilitar la concesión de una subvención de forma directa".

Así las cosas, el recurso ha de correr suerte estimatoria y es que, sin perjuicio de significar la absoluta falta de mención en la Orden impugnada a la propuesta de medida presentada en el seno de la sesión de la Mesa de la Tauromaquia de 18 de mayo de 2020, y a la propia sesión de la Mesa, aparente origen de la ulterior concesión directa de la subvención cabe señalar lo siguiente:

a) Como hemos visto, el objeto de la subvención es financiar las actividades derivadas de la organización y desarrollo de un circuito de nueve novilladas sin picar y dos novilladas picadas a celebrar entre los meses de septiembre, octubre y noviembre de 2020 en plazas de toros de Castilla y León. Pues bien, la Orden impugnada, en una suerte de proposición pretendidamente apodíctica afirma sin más que una de las razones que justifican la imposibilidad de promover la concurrencia pública es la "especificidad del objeto de la subvención", afirmación que hace supuesto de la cuestión y que no colma mínimamente la exigible motivación. No podemos olvidar que los supuestos de concesión directa del artículo 22.2 c) LGS ostentan un carácter excepcional, naturaleza que por definición requiere una motivación redoblada; sin embargo, la Orden recurrida no explica en modo alguno por qué la "especificidad" de la actividad de fomento subvencionada no puede promoverse bajo los principios de publicidad y concurrencia, es decir, por qué la organización de un circuito de novilladas no permite la fijación de parámetros comparativos, máxime cuando, según la propia Orden, se autoriza a la fundación directamente beneficiaria la subcontratación a empresarios del 100% de la actividad subvencionada; es más, el proyecto en su día remitido por la FTL contemplaba la elaboración de unas bases públicas "para que los empresarios que así lo deseen puedan solicitar alguno de los festejos del Circuito", en función, entre otros criterios de puntuación valorables, a su idoneidad -adecuada reputación en el sector taurino- y antigüedad -organización ininterrumpida de algún festejo en Castilla y León durante los últimos cinco años-, siendo cada empresario "responsable de la organización específica de cada uno de los festejos que tenga encomendados (asumiendo los correspondientes derechos y obligaciones) y los intervinientes en cada festejo, respecto al mismo, estarán vinculados contractualmente en exclusiva con el empresario", previsiones que, en expresión de la recurrente, convierten a la fundación beneficiaria en "poder adjudicador" aunque sin las correlativas garantías de una Administración pública.

Por otro lado, teniendo en cuenta que ya desde mayo la Administración pudo concebir la realización de la actividad de fomento, no cabe considerar la imposibilidad de la convocatoria pública -la Orden tampoco lo dice- el hecho de que la decisión se adoptara en septiembre para su celebración en los meses de septiembre, octubre y noviembre, pues con ello se estarían propiciando artificialmente las circunstancias obstativas a la aplicación de los principios generales de publicidad y concurrencia.

b) La Orden recurrida también refiere como motivación la "especificidad" del destinatario de la subvención. A este respecto dice que "La Fundación del Toro de Lidia es una organización sin ánimo de lucro que se ha ido configurando como entidad representativa del sector taurino, cuyo fin es la defensa y promoción de todas las tauromaquias. En desarrollo de su actividad, los ámbitos básicos de actuación de la Fundación son: la organización de cuantos actos públicos y privados consideren oportunos para el fomento y difusión de sus actividades y, de modo genérico, llevar a cabo cuantas actuaciones sean conducentes al mejor logro de sus fines, así como la realización de fiestas y espectáculos taurinos para obtención de recursos destinados a la divulgación y formación que le es propia al fin".

Al margen de que, por definición, la especificidad del destinatario para justificar la concesión directa se puede predicar de cualquier destinatario concreto, que pasa a ser específico por su mera designación nominal, tampoco en este caso la Administración expresa la conexión entre la invocada "especificidad" y la imposibilidad de la concurrencia pública; el hecho de que la FTL, entidad sin ánimo de lucro, se haya ido configurando como entidad representativa del sector taurino no justifica a juicio de la Sala que se prescinda de los principios de publicidad y concurrencia que han de inspirar con carácter general este ámbito de actividad de fomento, y menos aún, como ya hemos dicho, si la destinataria está facultada para subcontratar a empresarios con ánimo de lucro la totalidad de la actividad subvencionada con arreglo, precisamente, a un teórico procedimiento de concurrencia competitiva elaborado por ella misma.

c) En definitiva, la ausencia absoluta de motivación, tanto expresa como tácita o in aliunde, constituye una infracción del artículo 35 de la Ley 39/2015, en cuanto impide conocer las razones o motivos que justifican la decisión adoptada. Como dice la STS de 14 de abril de 2021, recurso 28/2020, « En lo que concierne a la regularidad del procedimiento subvencional, procede significar que el derecho al procedimiento administrativo debido, que es corolario del deber de buena administración, garantiza que las decisiones administrativas en materia subvencional se adopten de forma motivada y congruente con el iter procedimental, sin incurrir en desviación del procedimiento, en la medida que se requiere que no haya discordancias de carácter sustancial entre los datos fácticos relevantes, la fundamentación jurídica obrante en el expediente y el contenido de la decisión administrativa. Este deber constitucional de buena administración, que rige plenamente en los procedimientos de concesión de subvenciones públicas, exige que las Administraciones Públicas respeten el deber de motivación y los principios de objetividad, transparencia y racionalidad, conforme a lo dispuesto en los artículos 35 y 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ».

Pues bien, la Sala entiende que en este contexto referido al deber de la Administración de cumplir las garantías procedimentales, se ha infringido el derecho al procedimiento debido cuyo reconocimiento, como derecho procedimental de naturaleza constitucional, se infiere del artículo 24 de la Constitución que garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva, que se incardina en el derecho general de protección jurídica, y del artículo 103 del Texto Fundamental, que enuncia como principios rectores del actuar administrativo el principio de objetividad, en la medida que la ausencia total de motivación -la expresión "la especificidad del objeto de la subvención y de su destinatario" serviría para cualquier subvención y cualquier destinatario- ha producido una quiebra injustificada del principio de regularidad y consistencia secuencial del procedimiento, que priva de base jurídica a la decisión excepcional de excluir a la actividad subvencionada del procedimiento de concurrencia competitiva, con la consiguiente anulación de la Orden impugnada y devolución por la destinataria del importe de la subvención ex artículo 36 LGS, en cuya virtud " 4. La declaración judicial o administrativa de nulidad o anulación llevará consigo la obligación de devolver las cantidades percibidas".

TERCERO.-Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA, en su redacción dada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, vigente desde el 31 de octubre de 2011, procede la imposición de costas a la Administración demandada al haber visto rechazadas todas sus pretensiones.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,