Sentencia Contencioso-Administrativo 1228/2023 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1382/2022 de 29 de noviembre del 2023

PRIMERO. - Resolución impugnada.

Se plantea en el presente recurso jurisdiccional la impugnación del Decreto 36/2022, de 22 de septiembre, de la Consejería de Presidencia de la Comunidad de Castilla y León, por el que se regulan los procedimientos de selección y nombramiento de funcionarios interinos para desempeñar puestos de trabajo reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, y se crean y regulan las bolsas de trabajo autonómicas para la provisión de dichos puestos, publicado en el Boletín Oficial de Castilla y León Núm. 186, de 26 de septiembre (CORRECCIÓN de errores publicada en el Boletín Oficial de Castilla y León Núm. 216, de 9 de noviembre).

En la norma impugnada, según sus arts. 1 y 2, se disciplina la provisión temporal de los puestos de trabajo reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional mediante nombramiento de funcionario interino cuando se dé alguna de las circunstancias previstas en el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre.

Para ello se prevén dos sistemas selectivos (art. 3): a) Proceso selectivo convocado por la entidad local, y b) Bolsa de trabajo autonómica.

Siendo la segunda subsidiaria de la primera de modo que el nombramiento de funcionario interino seleccionado a través de la bolsa de trabajo se efectuará cuando la entidad local no proponga funcionario previamente seleccionado por ella.

En el Capítulo II de la norma se desarrolla el primero de los sistemas selectivos y en el Capítulo III la Constitución y gestión de la Bolsa de Trabajo por la Comunidad Autónoma.

El Capitulo III se divide en dos Secciones, en la 1ª se prevé la constitución una bolsa de trabajo para el desempeño de puestos reservados a funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional pertenecientes a la subescala de Secretaría, categoría de Entrada y otra bolsa de trabajo para el desempeño de puestos de la subescala de Intervención Tesorería, categoría de Entrada, mediante nombramiento de funcionario interino.

Ambas bolsas de trabajo estarán integradas, exclusivamente, por las relaciones de aspirantes enviadas a la comunidad autónoma por el Instituto Nacional de Administración Pública, conforme a lo dispuesto en la Orden TFP/297/2019, de 7 de marzo, por la que se establece el procedimiento de elaboración de relaciones de candidatos de las subescalas de la escala de funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional, a los efectos de su inclusión en las listas que constituyan las comunidades autónomas para la provisión, con carácter interino, de puestos reservados a funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional. Estas relaciones de aspirantes estan formadas por aquellas personas que hubieran aprobado uno o varios de los ejercicios de las pruebas selectivas correspondientes en la última convocatoria, y que estuviesen interesadas en participar en los procesos de selección de interinos que efectúe la comunidad autónoma de Castilla y León para ocupar puestos reservados a funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional de la correspondiente subescala.

En la Sección 2ª para la subescala de secretaria intervención se dispone la creación de una Bolsa de trabajo con dos Secciones:

.La primera sección integrada -como las anteriores- por la relación, enviada a la administración autonómica por el Instituto Nacional de Administración Pública, de aquellas personas que, no habiendo superado el proceso selectivo correspondiente a la subescala de Secretaría Intervención, hubieran aprobado uno o varios de los ejercicios de las pruebas selectivas correspondientes y estuviesen interesadas en participar en los procesos de selección de interinos que efectúe la administración autonómica de Castilla y León, que pasaran a formar parte de esta sección de la bolsa de manera automática, sin necesidad de presentar solicitud, méritos, ni superar el curso de acceso, y tendrán carácter preferente en el llamamiento a los puestos.

.La segunda sección integrada por aquellas personas que, previa convocatoria, conforme a lo dispuesto en el artículo 24, manifiesten su voluntad de participar en la misma mediante la presentación de la correspondiente solicitud en plazo, reúnan los requisitos y, o bien superen el curso de acceso a la bolsa conforme a lo indicado en el artículo 22, o bien estuvieran exentos de realizarlo.

SEGUNDO.- Postura de las partes.

La recurrente -ASOCIACION SINDICAL DE SECRETARIOS INTERVENTORES INTERINOS DE LA ADMINISTRACION LOCAL DE CASTILLA Y LEON- solicita la declaración de nulidad del Decreto 36/2022, de 22 de septiembre, con apoyo en dos fundamentos, uno de carácter general que afecta a la legalidad de toda la disposición y otro referente al art. 18 -constitución de la Bolsa de trabajo para la subescala de secretaría intervención-.

En el primero de ellos sostiene la recurrente que el Decreto impugnado vulnera el principio de autonomía local recogido en los arts. 137 y 140 de la CE.

Tras la cita y reproducción de dichos preceptos y de los arts. 3.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público y 2.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, la asociación recurrente mantiene que el Decreto los vulnera al ser la intervención de las Corporaciones locales en el nombramiento interino de estos funcionarios simbólica, por no decir inexistente, limitándose a la convocatoria del proceso selectivo.

En segundo lugar el recurso se centra en la impugnación del art. 18 de la disposición en cuanto prevé que las personas integrantes de la relación enviada por el Instituto Nacional de Administración Pública pasarán a formar parte de la sección 1ª de la bolsa de trabajo para la subescala de secretaría intervención manera automática, sin necesidad de presentar solicitud, méritos, ni superar el curso de acceso y tendrán carácter preferente en el llamamiento a los puestos.

Considera la parte actora que estas previsiones suponen una clara vulneración del Principio de seguridad jurídica previsto en el artículo 9.3 de la Constitución Española y de los principios de igualdad, mérito y capacidad ya que ni el artículo 53 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional cuando ni la citada Orden TFP/297/2019, de 7 de marzo, "prevén una incorporación inmediata y directa a la lista, sino que únicamente prevén la preferencia de aquéllos aspirantes a dicha lista que participaren en el proceso selectivo para la configuración de la misma siempre bajo los principios de igualdad, mérito y capacidad, que se encontrarían gravemente conculcados con esa incorporación directa".

TERCERO.- Alegaciones de la Administración demandada

La Administración demandada se ha opuesto al recurso y solicitado su desestimación.

Manifiesta que no se ha vulnerado el principio de autonomía local, y ello se desprende incluso de la propia formulación de esta alegación en el escrito de demanda, sustentada sobre previsiones legales de carácter genérico, y doctrina constitucional igualmente de carácter global, en la que tan solo se precisan los límites razonables que han de aplicarse a la autonomía local frente a posibles injerencias de otras Administraciones que vulneren aquella, haciendo que sea ilusoria.

En la Comunidad Autónoma de Castilla y León, la normativa de aplicación a los procesos de selección y nombramiento de funcionarios interinos para el desempeño de puestos reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, estaba recogida en el Decreto 32/2005, de 28 de abril, por el que se regulan los procedimientos de selección de funcionarios interinos y se crea la bolsa de trabajo para la provisión temporal de puestos de trabajo reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional; normativa anterior al Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional y a la Orden TFP/297/2019, de 7 de marzo, por la que se establece el procedimiento de elaboración de relaciones de candidatos de las subescalas de la Escala de funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, en lo que afecta a su inclusión en las listas que constituyen las Comunidades Autónomas para la provisión, con carácter interino, de puestos reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional y a la que se adapta el Decreto impugnado.

La Asociación recurrente no ha impugnado (o, al menos, no consta), a través de los medios legalmente previstos, la normativa antes citada, ni ha cuestionado su constitucionalidad, o la invasión de competencias propias de la Autonomía Local por parte de la Administración estatal o de las Administraciones Autonómicas.

La segunda de las alegaciones de la recurrente adolece de imprecisión limitándose a reproducir el contenido del precepto invocado como infringido ( art. 53 del RD 128/2018), y afirmando que lo que se ha introducido es una "integración automática, y en cualquier caso, de los candidatos remitidos por el INA en virtud de la Orden TPF/297/2019, de 7 de marzo", cuando ambas normas tan solo introducen una preferencia de los aspirantes en su incorporación a la lista. Se trata de una lectura tan errónea como interesada.

CUARTO.- Vulneración del principio de autonomía local recogido en los arts. 137 y 140 de la CE. Desestimación.

El Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional, en su artículo 53. 1, 2 y 3, establece que:

« 1. Cuando no fuese posible la provisión de los puestos reservados por funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional y, sin perjuicio de la previsión establecida en el artículo 10.4 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre , las Corporaciones Locales podrán proponer a la Comunidad Autónoma, con respeto a los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, el nombramiento de un funcionario interino, que deberá estar en posesión de la titulación exigida para el acceso al subgrupo A1.

2. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, las Comunidades Autónomas podrán constituir, en su ámbito territorial, relación de candidatos propia para la provisión, con carácter interino, de puestos reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.

Para la constitución de dicha relación de candidatos, la Comunidad Autónoma podrá convocar la celebración de las correspondientes pruebas de aptitud, con respeto, en todo caso, a los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad. Asimismo, se dará preferencia para la constitución de la mencionada lista, a aquellos aspirantes que hayan aprobado algún ejercicio en las pruebas de acceso a la subescala correspondiente. Estas convocatorias se publicarán en los Diarios Oficiales correspondientes.

El nombramiento de funcionario interino previamente seleccionado por la Comunidad Autónoma sólo se efectuará cuando la Corporación Local no proponga funcionario previamente seleccionado por ella.

3. La resolución del nombramiento se efectuará por el órgano competente de la Comunidad Autónoma respectiva, debiendo quedar acreditado en el expediente la imposibilidad de proveer el puesto por funcionario de administración local con habilitación de carácter nacional.»

Este precepto desarrolla el artículo 92.bis) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , dedicado a los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional cuyo apartado 7 señala que: «Las Comunidades Autónomas efectuarán, de acuerdo con la normativa establecida por la Administración del Estado, los nombramientos provisionales de funcionarios con habilitación de carácter nacional, así como las comisiones de servicios, acumulaciones, nombramientos de personal interino y de personal accidental».

Por tanto la norma autonómica reconoce a las Corporaciones Locales la intervención en los procedimientos de nombramiento de funcionario interino para la cobertura de los puestos de trabajo reservados a funcionarios de la Administración Local con habilitación nacional que se prevé en la normativa estatal: Proponer el nombramiento de un funcionario interino para la cobertura del puesto que no puede ocuparse por funcionario de carrera.

Y dicha intervención en modo alguno se puede calificar de menor o inexistente ya que es la Corporación Local la que debe justificar la imposibilidad de llevar a cabo la cobertura del puesto por alguna otra forma de provisión que no sea la cobertura por funcionario interino y acreditar la circunstancia que posibilita el nombramiento de funcionario interino; la que puede decidir si para el nombramiento acude a la bolsa de trabajo que configure la Comunidad Autónoma o convoca un proceso selectivo; y, en este último caso, es la Administración Local la que aprueba la convocatoria y bases del proceso selectivo (art. 10), la que desarrolla el proceso selectivo (art. 13, 14) y la que propone el nombramiento del funcionario interino (art. 4.1 y 16.2).

Por otro lado, y como destaca la Administración demandada en su contestación, en la tramitación del Decreto recurrido se contó con la participación de las entidades locales a través de la Federación Regional de Municipios y Provincias, y se dio cuenta al Consejo de Cooperación Local de Castilla y León, como órgano de cooperación entre la Comunidad Autónoma y las entidades locales sin que en algún momento se alegara la vulneración o injerencia alguna en el ámbito de la autonomía local.

Por tanto este apartado del recurso debe ser desestimado.

QUINTO.- Vulneración de los principios de igualdad, mérito y capacidad. Desestimación.

En segundo lugar el recurso se centra en la impugnación de los preceptos referentes a la bolsa de trabajo para la subescala de secretaría intervención (arts. 18 a 26) y concretamente en la preferencia en el llamamiento para la cobertura de los puestos que se contiene a favor de los integrantes de la sección primera de la bolsa respecto de los integrantes de la segunda sección y en que las personas integrantes de la relación enviada por el Instituto Nacional de Administración Pública pasan a formar parte de esta sección primera de la bolsa de manera automática, sin necesidad de presentar solicitud, méritos, ni superar el curso de acceso.

Considera la parte actora que estas previsiones suponen una clara vulneración del Principio de seguridad jurídica previsto en el artículo 9.3 de la Constitución Española y de los principios de igualdad, mérito y capacidad ya que ni el artículo 53 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo , por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional cuando ni la citada Orden TFP/297/2019, de 7 de marzo, "prevén una incorporación inmediata y directa a la lista, sino que únicamente prevén la preferencia de aquéllos aspirantes a dicha lista que participaren en el proceso selectivo para la configuración de la misma siempre bajo los principios de igualdad, mérito y capacidad, que se encontrarían gravemente conculcados con esa incorporación directa".

El análisis de este motivo de impugnación exige recordar lo que disponen las normas que se denuncian vulneradas.

El art. 53.2 del Real Decreto 128/2018 , que ya hemos transcrito más arriba, dispone que las Comunidades Autónomas pueden constituir, en su ámbito territorial, una relación de candidatos propia para la provisión, con carácter interino, de puestos reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.

Para la constitución de dicha relación de candidatos, la Comunidad Autónoma puede convocar la celebración de las correspondientes pruebas de aptitud, con respeto, en todo caso, a los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad y "(...) se dará preferencia para la constitución de la mencionada lista, a aquellos aspirantes que hayan aprobado algún ejercicio en las pruebas de acceso a la subescala correspondiente.

Dado por tanto que para la constitución de las relaciones de interinos que efectúen las Comunidades Autónomas se dará preferencia «a aquellos aspirantes que hayan aprobado algún ejercicio en las pruebas de acceso a la subescala correspondiente», y que dicha información consta en la Administración General del Estado, al ser la competente para la selección de la Escala de funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, la Orden TFP/297/2019, de 7 de marzo, establece el procedimiento para la elaboración de las relaciones de candidatos que hayan aprobado algún ejercicio de las pruebas selectivas para el ingreso en las subescalas de la Escala de funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, así como su remisión a las Comunidades Autónomas para su consideración en la provisión con carácter interino de puestos reservados a funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional.

Dicha Orden TFP/297/2019, en su apartado Segundo dispone "Se podrán elaborar relaciones de candidatos siempre que en las convocatorias de pruebas selectivas para acceso a las subescalas de la Escala de funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional contemplen una base para la elaboración de las mismas, de conformidad con esta Orden.

Se autoriza al Instituto Nacional de Administración Pública para que, aprovechando las actuaciones realizadas en los procesos selectivos ordinarios para el ingreso en las distintas subescalas de la escala de funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional, elabore relaciones de candidatos que, no habiendo superado el proceso selectivo correspondiente, hayan aprobado uno o varios de los ejercicios de las pruebas selectivas correspondientes y que estén interesados en participar en los procesos de selección de interinos que efectúen las Comunidades Autónomas para ocupar puestos reservados a funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional de la correspondiente subescala.

A tal efecto, en las solicitudes de participación en dichos procesos selectivos, los aspirantes podrán manifestar su voluntad de formar parte, en el caso de no superar las pruebas selectivas, de las citadas relaciones de candidatos para una o más Comunidades Autónomas (...)"

En el decreto impugnado lo que se ha previsto es la constitución de una bolsa con dos secciones una formada por las personas que figuren en los listados remitidos por la Administración Estatal (que pasan a forman parte de la bolsa sin necesidad de solicitud, presentación de méritos y superación de curso de acceso y que tendrán preferencia en el llamamiento) y otra formada por las personas que superen las correspondientes pruebas de aptitud que la Administración Autonómica convoque.

Consideramos -en contra de lo alegado en la demanda- que esta integración automática de las personas que forman parte de los listados remitidos por el Ministerio, sin necesidad de presentar solicitud, méritos, ni superar el curso de acceso, y tendrán carácter preferente en el llamamiento a los puestos no vulnera los principios de igualdad, mérito y capacidad.

Estos aspirantes deben manifestar su deseo de participar en la relación de la Comunidad Autónoma en la solicitud de participación en el proceso selectivo y al haber superado uno o varios de los ejercicios del proceso selectivo correspondiente a la subescala de Secretaría Intervención ya han demostrado, mediante la superación de pruebas parciales y objetivas, su mérito y capacidad.

Como sostiene la Administración demandada la relación de aspirantes remitida por el Ministerio es una relación configurada atendiendo, en primer término, al número de ejercicios superados; en segundo lugar, a la puntuación en la suma de ejercicios aprobados y, en último término -en caso de empate- al orden alfabético.

Por tanto es una relación configurada en base a elementos objetivos tras la superación de unas pruebas de aptitud que respecta los principios de igualdad, merito y capacidad.

Y no otra conclusión se alcanza de la sentencia del TS citada en la demanda, STS nº 895/2021, de 22 de junio .

En efecto, en dicha sentencia era objeto de interpretación la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 896/1991, de 7 de junio , por el que se establecen las reglas básicas y los programas mínimos a que debe ajustarse el procedimiento de selección de los funcionarios de Administración Local.

Disposición Adicional Primera que es del siguiente tenor "Previa convocatoria pública y con respeto, en todo caso, de los principios de mérito y capacidad, el Presidente de la Corporación podrá efectuar nombramientos de personal funcionario interino para plazas vacantes siempre que no sea posible, con la urgencia exigida por las circunstancias, la prestación del servicio por funcionarios de carrera. Tales plazas habrán de estar dotadas presupuestariamente e incluidas en la oferta de empleo público, salvo cuando se trate de vacantes realmente producidas con posterioridad a la aprobación de ésta.

El personal funcionario interino deberá reunir los requisitos generales de titulación y las demás condiciones exigidas para participar en las pruebas de acceso a las correspondientes Escalas, subescalas y clases como funcionarios de carrera. Se dará preferencia a aquellos aspirantes que hayan aprobado algún ejercicio en las pruebas de acceso de que se trate.

Y el TS declara "La regla de preferencia que incorpora la controvertida disposición adicional primera es también manifestación del principio de mérito y capacidad, al valorar como un mérito preferente la superación de algún ejercicio de las pruebas de acceso de que se trate, superación que comporta la constatación, por un procedimiento selectivo dotado de las garantías necesarias, del nivel de conocimiento y cualificación exigible al personal que aspira al nombramiento como funcionario interino."

Es decir la superación de algún ejercicio de las pruebas de acceso de que se trate, comporta la constatación, por un procedimiento selectivo dotado de las garantías necesarias, del nivel de conocimiento y cualificación exigible al personal que aspira al nombramiento como funcionario interino por lo que su valoración no vulnera los principios de mérito y capacidad.

El que los integrantes del listado remitido por el Ministerio tuvieran que superar el proceso que la Comunidad Autónoma convoca para formar la bolsa de la Sección 2ª , además de innecesario para demostrar su mérito y capacidad, no vulnera el principio de igualdad pues su situación no es la misma que la de aquellas personas que no han superado ningún ejercicio del proceso selectivo y, en todo caso, esa selección deberán superarla para formar parte de la bolsa de la Sección 2ª (art. 18.3 b) del Decreto impugnado).

Por todo ello el recurso debe ser desestimado.

SEXTO.- Al ser desestimado el recurso procede la imposición de las costas procesales a la parte actora de conformidad con el artículo 139 de la Ley de la jurisdicción .

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010 , en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 1.500 euros.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,