Sentencia Contencioso-Administrativo 64/2023 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 27/2023 de 31 de marzo del 2023

PRIMERO.- Alegaciones de la apelante

La parte apelante se alza frente a dicha sentencia para solicitar su revocación esgrimiendo los siguientes motivos de impugnación:

1.- Esta parte considera que existe "inactividad" de la Administración, pues además de existir una Sentencia que le obliga a verificar y comprobar que se cumplen los requisitos de la Sentencia, tenemos los artículos 66 y siguientes de la Ley de Prevención Ambiental que exige de oficio una labor Inspectora por parte del Ayuntamiento. En los distintos escritos presentados ante el Ayuntamiento por parte de D. Cesar, (hasta en cuatro ocasiones), se solicitada que por parte del Ayuntamiento se realizaran cuantas actuaciones fueran necesarias para comprobar y verificar que D. Doroteo, estaba realizando en la finca actividades distintas para las que le había sido otorgada la licencia. Pese a los reiterados escritos, (uno de ellos se tuvo que presentar por medio de conducto notarial ya que el Ayuntamiento negaba la presentación de los anteriores), el Ayuntamiento no realizó ningún trámite. El articulo 29 vislumbra que la Administración tiene el deber y la obligación de hacer algo o de ejecutar el acto firme, en el presente caso supervisar que por parte del Ayuntamiento que D. Doroteo, se cumplen con los requisitos por los que le fue concedida la licencia.

2.- Al tratarse de cumplir con el contenido derivado de una Sentencia, y de la obligación impuesta en los artículos 66 y siguientes de la Ley de Prevención Ambiental, el hecho de que la administración no haya dado respuesta a ninguno de los escritos presentados entre los meses de abril-mayo y agosto de 2.020, debe entenderse como un supuesto de inactividad de la Administración. Lo que caracteriza la inactividad es de un lado, una prestación especifica a favor de persona o personas concretas, y en segundo lugar, que esa prestación aparezca ya reconocida de manera expresa en una disposición general que no requiera de acto de aplicación, un acto, contrato o convenio.

3.-En el caso que nos ocupa, esta parte entiende que si nos encontramos ante un claro supuesto de inactividad de la Administración, en concreto del Ayuntamiento de Revillarruz, ya que pese a que es conocedora de la sentencia, de la obligación de su cumplimiento, y de velar por que la licencia se cumple en los estrictos términos en los que fue dictada, el Ayuntamiento mantuvo una actividad pasiva, no incoo ningún expediente, ni dio en ningún momento traslado de las actuaciones llevadas a cabo durante más de un año y medio.

4.- Pensamos que el Ayuntamiento debió y debe velar por el cumplimiento de los requisitos por los que le fue concedida la licencia, sin necesidad de que el incumplimiento de los requisitos tuviera que ser denunciado por los vecinos, como ocurre en el presente caso. Debió de ser el Ayuntamiento, y no D. Cesar quien debió de haber incoado el Expediente Administrativo, comprobar si se cumplen los requisitos por los que le fue concedida la licencia, y en base a ello, dar traslado a D. Cesar de las actuaciones llevadas a cabo. Las reiteradas denuncias con sus correspondientes pruebas del grave incumplimiento debieron de ser atendidas, y mas, como en el caso que nos ocupa, tras la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, por el Ayuntamiento. Por el contrario, el Ayuntamiento reconoció que nunca hizo nada al respecto. Con los escritos presentados por D. Cesar, queda acreditado que existen vertidos de aguas residuales, que hay un número de caballos muy superior al permitido, que los caballos se trasladan de unas fincas a otras, sin ninguna autorización, sin que por parte del Ayuntamiento se haya hecho nada por evitarlo, ni nada para evitar los vertidos.

5.-En el presente caso, por parte del Ayuntamiento existe una inobservancia de los términos en los que le fue concedida la licencia a don Doroteo. Mi mandante ejercitó su pretensión ante el Ayuntamiento, y este ni incoo, ni realizó ningún trámite sobre los escritos presentados por don Cesar. Nunca a lo largo de estos años se ha dado trámite de audiencia a mi mandante. No se ha incoado expediente contradictorio, que hubiera podido permitir acudir frente a la citada resolución. Existen dudas de hecho y de derecho, que hacen aconsejable, la no imposición de las costas causadas en el proceso.

SEGUNDO.-Alegaciones frente al recurso de apelación y a la inadmisibilidad planteada.

A dicho recurso se opone la Administración apelada esgrimiendo los siguientes argumentos:

1.- Todas las pretensiones han sido totalmente rechazadas por la sentencia recurrida en esta alzada, al considerar que las peticiones del demandante (y, ahora, apelante) carecen de fundamento.

2.- No hay inactividad municipal y el uso y destino de la parcela NUM000 es para la práctica ecuestre autorizada y con cobertura en el artículo 23.1 de la Ley de Urbanismo de CyL, no precisa autorización de uso excepcional, es instalación ganadera menor.

3.- No es cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución; invoca la STS de 14/12/2007: el actor no es acreedor de ninguna concreta pretensión que no requiere actos de aplicación encajable en este supuesto de inactividad.

4.- Siguiendo el planteamiento del codemandado de "inactividad", la consecuencia de su estimación no sería la "revocación" de la licencia, sino la incoación de un expediente para depurar la existencia de alguna irregularidad o apartamiento de las condiciones de la licencia; de modo que, tramitado ese expediente contradictorio, se adopte la resolución que proceda de lo que resulte. Lo anterior no es lo solicitado en el recurso, sino que directamente, sin expediente, se está solicitando por vía de inactividad la "revocación" de la licencia. Las impugnaciones del artículo 29.1 no alcanzan a la inactividad por incumplimiento por omisión de obligaciones de hacer de proyección general o de intereses colectivos o difusos, por lo que el resto de los supuestos seguirán el régimen general de impugnación ya contra acto expreso o desestimación presunta.

5.- Todos los argumentos, fundamentaciones de hecho y de derecho y las decisiones contenidos en la sentencia recurrida no han merecido ni siquiera un mínimo análisis, atención y/o refutación por el impugnante. El artículo 85.1 LJCA regula la interposición del recurso de apelación contra la sentencia que se apele mediante escrito razonado que deberá contener las alegaciones en que se fundamente el recurso. En definitiva, teniendo en cuenta que el recurso de apelación no ha sido dirigido a enjuiciar y combatir la decisión del juzgado de instancia sino que se ha limitado a reproducir los hechos y normas ya alegados en la demanda, reiterados en el escrito de conclusiones, la sentencia apelada debe quedar intacta, dado que ha aplicado debida y acertadamente el ordenamiento jurídico al asunto litigioso y, en consecuencia, ha desestimado las pretensiones del demandante-apelante, que, en esta fase procesal, han de seguir siendo desestimadas en su integridad.

A dicho recurso se opone la codemandada apelada esgrimiendo los siguientes argumentos:

1.- Inadmisión del recurso de apelación interpuesto de adverso por no exceder la cuantía del recurso de 30.000 euros. la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo fue dictada en un recurso cuya cuantía procesal, aunque fijada como indeterminada, no excede de 30.000 euros. La cuantía litigiosa de la pretensión consistente en la revocación de la licencia ambiental concedida a D. Doroteo viene dada por el valor del coste de la inversión realizada para el establecimiento de la actividad amparada en la licencia que, en asunto que nos ocupa, coincide con el presupuesto de las obras ejecutadas para el desarrollo de la actividad y que asciende a la suma de 22.455,42 euros. La pretensión relativa a la declaración de inactividad administrativa, según doctrina del Tribunal Supremo, en asuntos como en el que nos ocupa, es perfectamente cuantificable, y su cuantía viene dada por el valor del coste de la inversión realizada para el desarrollo de la actividad cuestionada.

2.- No concurren los presupuestos del art. 29.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en relación con su art. 25.2. En definitiva, lo que ocurre es que el régimen de pretensiones articulado por la LRJCA de 1998 impone, a quien hace uso de ellas, en primer lugar que ante la Administración se indique si de lo que se trata es de que esta cumpla con una pretensión prestacional de dar, hacer o no hacer algo a su favor, o bien que lo que se ejercita ante esa Administración no es ese derecho prestacional, sino una solicitud que dará lugar al nacimiento de un acto administrativo (expreso o presunto), de marcado carácter jurídico y no prestacional el cual, si es positivo puede pedirse que se ejecute, y si es negativo y presunto puede combatirse ante los Tribunales en virtud de la técnica del silencio administrativo, respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de inactividad material.

3.-No existe inactividad predicable del Ayuntamiento demandado. En principio, resulta procedente evidenciar que, en los escritos que el recurrente presentó al Ayuntamiento de Revillarruz, se relacionan pretendidos e inexistentes incumplimientos ajenos, en unos casos, a las competencias propias del Ayuntamiento de Revillarruz y, en otros, vinculados a una explotación cuya titularidad no corresponde a Don Doroteo. En cualquier caso, considerando el material probatorio obrante en actuaciones, la inactividad denunciada ha quedado enervada y así resulta de las intervenciones realizadas.

4.- La actividad desarrollada en la instalación litigiosa es acorde con las determinaciones y condiciones de la licencia ambiental.

5.- En materia de costas procesales debe estarse al criterio del vencimiento objetivo, sin que concurra la pretendida existencia de dudas de hecho o de derecho.

A la alegación de inadmisibilidad se opone la apelante esgrimiendo los siguientes argumentos:

1.- El presente procedimiento, se tramitó como Procedimiento Ordinario, quedando fijada la cuantía del mismo como indeterminada.

2.- El art 81 de la L.J.C.A., establece que las Sentencia de los órganos unipersonales pueden ser recurridas en apelación, recogiendo como únicas excepciones en el apartado 2, las sentencias dictadas en asuntos cuya cuantía no exceda de 30.000 € o dictadas en asuntos relativos a materia electoral comprendidos en el artículo 8.5 de la L.J.C.A., las cuales exceptúan a su vez en los casos establecidos en el apartado 2 de Sentencias siempre apelables. En aplicación de lo dispuesto anteriormente, todos los asuntos de cuantía indeterminada, como es el caso que nos ocupa, tienen acceso al Recurso de Apelación, al estar exceptuados del mismo conforme a lo dispuesto en el art. 81.1 de la LJ.C.A..

3.-Tal y como reconoce la representación de D. Doroteo, la primera pretensión es la declaración de la inactividad de la administración. Es evidente que dicha acción es de cuantía indeterminada, siendo imposible su cuantificación. La segunda pretensión es que, como consecuencia de la declaración de Inactividad de la administración, se revoque la licencia de actividad que le había sido concedida a D. Doroteo, ya que en la misma se realizan actividades prohibidas o no permitidas en la licencia concedida. El recurrido cuantifica el importe de cada una de ellas en la cantidad de 22.455,42 €. La suma de ambas cantidades ascendería a la cantidad de 44.910,84 €, cantidad superior a los 30.000 €.

TERCERO.-Fundamentación de la sentencia apelada

La sentencia recoge la siguiente fundamentación, en motivación de lo resuelto en el fallo:

"SEGUNDO.- Se ha planteado el presente recurso por inactividad y se viene a sostener en el recurso que en la parcela nº NUM000 del polígono NUM001 de Humienta se está desarrollando por D. Doroteo una actividad de explotación equina para la cual carecería de licencia ya que la que ostenta ( de 31-7-2014 y confirmada en acuerdo de 24-3-2015) se refería solo a instalación para dos caballos, explotación de carácter familiar, y en cuanto a aficionados a la equitación.

Conforme consta en el procedimiento, el Ayto. de Revillarruz concedió licencia urbanística de fecha 31 de julio de 2014, confirmada mediante Acuerdo de 24 de marzo de 2.015 y ello en función del proyecto de ejecución de instalación para la práctica ecuestre en Humienta (Burgos), redactado por el arquitecto técnico D. Teodoro y visado el día 30 de julio de 2.014 que describe la citada instalación y actividad que pretende llevar a cabo el promotor en los siguientes términos:

-" La instalación a desarrollar consiste en un núcleo zoológico para la doma de caballos y para su alojamiento en épocas sin actividad.

-La superficie total de la parcela es de 3.057 m2, que se encuentra cerrada en todo su perímetro con un vallado de 2.00 metros de alto...

-Las instalaciones se pueden dividir en tres zonas diferenciadas, la de servicios, el patio y el picadero. En la primera se alojan los animales y se sitúan los servicios de almacén, depósito de agua, etc. En el patio se encuentran los animales sueltos cuando están solos y el tiempo lo permite, y en el picadero es donde se practica con los caballos...

-La explotación es de carácter familiar, ya que está ocupada únicamente por dos animales equinos...

-La instalación está dada de alta como explotación de ganado ecuestre y se encuentra inscrita en el libro de Registro de Explotación cuya documentación se acompaña...

-La obra se sitúa en el parcelaNUM000 del PolígonoNUM001 de Humienta (T.M. de Revillaruz)...

-Para llevar a cabo la edificación se dispone de terreno en una parcela amplia, emplazada en suelo rustico común...

Superficie construida: almacén: 16,50 m2, Box 1, 31.49 m2, Box 2 34,31 m2..

-Total superficie construida 82,30 m2...

-El presupuesto de ejecución material de las obras asciende a la cantidad de 22.455,42 €

-Tanto el promotor como su familia son aficionados a la equitación y demás actividades ecuestres y posee algunos animales. Por ello desea disponer de unas instalaciones adecuadas para esta práctica "deportiva así como para el confort de los animales...".

Consta también que por resolución de 27.3.2014 de la Delegación Territorial de la Junta de Castilla y León en Burgos se concede el alta de dicha explotación de ganado de équidos, habiéndose procedido también con esa fecha se accede al Registro de dicha explotación en el Registro de Explotaciones Ganaderas de Castilla y León con el código de explotación "NUM002 ", tipo de explotación: "explotación para la práctica ecuestre- ".

Por otro lado, según las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal de la localidad de Revillaruz, aprobadas definitivamente por la CTU de Burgos de 31 de octubre de 2.000, el suelo de la parcela NUM000 del PolígonoNUM001 del T.M. de Revillaruz, está clasificado y categorizado como "suelo no urbanizable genérico", es decir como suelo rústico común en la terminología de la LUCyL y el RUCyL.

Consta asimismo que la Ley 11/2003 de Prevención Ambiental de Castilla y León, en la redacción de dicha Ley vigente a la fecha de 24.3.2015, toda vez que dicha Ley fue sustituida a partir del día 13 de noviembre de 2015 por el Decreto Legislativo 1/2015, de 12 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León contemplaba en su Anexo V relativo a "actividades e instalaciones sometidas a comunicación" en su apartado g) se contemplan las:

"h) Instalaciones ganaderas menores, entendiendo por tales las instalaciones pecuarias orientadas al autoconsumo doméstico según está definido en las normas sectoriales de ganadería y aquellas otras que no superen 2 UGM, que se obtendrán de la suma de todos los animales de acuerdo con la tabla de conversión a unidades de ganado mayor siguiente y siempre con un máximo de 100 animales".

Hasta dicha reforma referidas instalaciones ganaderas menores se denominaban "corrales domésticos". Y tratándose de "équidos" se recoge en dicho texto normativo vigente a la fecha de 24.3.2015, la siguiente "Tabla de conversión a unidades de ganado mayor (UGM)":

Equino: Caballos > 12 meses: 0,57 UGM.

Caballos > 6 meses < 12 meses: 0,36 UGM.

Caballos hasta 6 meses: 0,20 UGM".

Consta que en relación al acuerdo de concesión de licencia se siguió un recurso contencioso administrativo que terminó con la St del TSJ de Castilla León, Burgos nº 148/2018 de 1 de junio de 2018 en el que confirmó la legalidad de los actos de concesión de licencia y, así expone que " Aplicando la normativa y planeamiento prescrito a la instalación contemplada en el proyecto presentado y al uso y actividad contemplada en el mismo y que se resume como una instalación para la práctica ecuestre en Humienta en régimen privado y familiar, configurándose en definitiva como un núcleo zoológico integrado por dos équidos, y por tanto bien como un corral doméstico o bien como una instalación ganadera menor de naturaleza familiar por cuanto que está destinado a la práctica ecuestre -recreativa y deportiva- mediante sendos caballos por el promotor de la instalación y su familia, no estando abierta al público ni referida instalación ni el uso ecuestre que se desarrolla en la misma, hemos de concluir que estamos ante un uso de suelo rústico común de los contemplados y previstos como derecho ordinario en suelo rústico; y esta conclusión viene corroborada por el hecho de que este núcleo zoológico familiar de dos caballos haya sido inscrito por la autoridad autonómica en el registro de explotaciones ganaderas de Castilla y León, regulado por la Orden AYG/1138/2012, de 14 de diciembre, no como explotación de producción y reproducción, sino como explotación destinada a la práctica ecuestre, y que también esté definida en el apartado h) del Anexo V de la Ley 11/2013 de Prevención Ambiental como una instalación ganadera menor.

Es verdad que la tenencia de sendos caballos por el promotor de la instalación no es para destinarlos a carne, tampoco para utilizarlos como animales de tiro ni para su reproducción, pero ello no impide que pueda conceptuarse dicha instalación como una verdadera instalación ganadera en la que el hecho de destinar sendos caballos a la "práctica ecuestre" en un ámbito totalmente privado y familiar como una actividad deportiva y recreativa, no impide concluir que estemos ante un uso del suelo rústico de los contemplados en el citado artículo 56 del RUCyL, como lo corrobora y evidencia que en la realidad la totalidad de este tipo de instalaciones, de similares características y entidad, se ubican en suelo rústico común y no en otro tipo de suelos, como no puede ser de otro modo.

Y por lo que se refiere a la instalación a levantar vinculada a ese uso y actividad, y que se contempla en el proyecto presentado, considera la Sala, discrepando claramente del criterio acogido por la sentencia apelada, que nos encontramos un uso permitido del art. 58.1.a), en relación con el art. 59.a.1º) en relación con el art. 57.a), todos del RUCyL que no precisa de autorización de uso excepcional en suelo rústico, y ello porque referida instalación, conceptuada por la Ley 11/2003 como "instalación ganadera menor", y como explotación ganadera distinta de una explotación destinada a la producción y reproducción en el Registro de explotaciones ganaderas de Castilla y León, se encuentra vinculada a una explotación ganadera de las referidas tanto en el art. 56 como en el art. 57.a) del RUCyL; y si no estuviera vinculada a una explotación ganadera, estaría comprendida como uso permitido dentro de las actividades análogas "vinculadas a la utilización racional de los recursos naturales" a que se refiere el inciso final de art. 23.a) de la LUCyL .

Sin embargo, la sentencia apelada conceptúa dicho uso dentro del art. 58.1.c) del RUCyL y por tanto como uso prohibido, aunque lo denomina indebidamente como uso no permitido, cuando la realidad de este tipo de instalaciones nos demuestra que las mismas se sitúan todas ellas en suelo rustico, por lo que el sentido común y una interpretación literal, lógica y sistemática de la normativa urbanística a aplicar, nos lleva a concluir que no estamos ante un uso prohibido del citado art. 58.1.c). Y tampoco podemos conceptuar dicho uso como uso sujeto a autorización de uso excepcional de suelo rústico a que se refiere el art. 58.1.b) del RUCyL, porque de utilizarse esta vía interpretativa para casos como el de autos, tampoco podría autorizarse su ubicación en suelo rústico común, ya que al encontrarnos ante una instalación particular y familiar para uso privado de estos no concurrirían las circunstancias de interés público que pudieran justificar su ubicación en suelo rústico común, como exige la normativa trascrita tal y como así lo ha venido reiterando la Jurisprudencia de esta Sala cuando se trata de resolver sobre la el otorgamiento de la autorización de uso excepcional en suelo rústico. Por tanto, sino no puede conceptuarse por razones de sentido común como uso prohibido, si tampoco concurren en dicho uso circunstancias de interés público que pudieran justificar el otorgamiento de la autorización de uso excepcional en suelo rústico, solo cabe concluir, para poder permitir su ubicación en suelo rústico común, que nos encontramos claramente ante un uso permitido, exento por ello de la necesidad de que previamente sea autorizado mediante una autorización de uso excepcional por la autoridad autonómica.

Por tanto, tampoco la sentencia apelada ha acertado al estimar el recurso por las razones de fondo que lo hace, conceptuando dicho uso como un uso prohibido (no permitido lo llama), cuando claramente la normativa urbanística trascrita, interpretada de una forma lógica y sistemática nos lleva a considerar que en el presente caso y en relación con el uso y la instalación de autos para práctica ecuestre estamos ante un uso permitido. Por tanto, en esta controversia la Sala no comparte el argumento de la sentencia apelada y tampoco el esgrimido por la parte actora, hoy parte apelada, que al respecto se apoyaba en el informe del arquitecto técnico D. Luis Pablo, quien tampoco es el titulado más apropiado, ya que es arquitecto técnico y no ingeniero agrónomo ni ingeniero técnico agrícola para pronunciarse si dicha instalación es o no una instalación ganadera de pequeña capacidad productiva

Por otro lado, tampoco ofrece ninguna duda que no estamos ante una actividad que sea objeto de la Ley 7/2006 de Espectáculos Públicos y actividades recreativas, tal y como resulta de lo expresamente dispuesto en el art. 4.2 de dicha Ley que señala que "...se excluyen de dicha Ley las actividades restringidas al ámbito estrictamente familiar o privado, las actividades que no se hallen abiertas a la pública concurrencia, los actos privados de carácter educativo que no estén abiertos a la concurrencia...". En el presente caso la practica ecuestre que pretende llevar a cabo el promotor de dicha instalación y actividad es clara y estrictamente familiar y privada y nunca abierta a la pública concurrencia, y que eta naturaleza y carácter no lo pierde por el hecho de que conceptuemos la practica ecuestre que se lleve a cabo en la misma como una actividad recreativa o deportiva, por cuanto que sigue manteniendo su carácter estrictamente familiar y privado. Por ello yerra la parte actora y también el perito de parte D.---en su informe de fecha 21 de enero de 2.016 y en su comparecencia judicial, cuando consideran que la actividad de autos se enmarca dentro del ámbito objetivo de dicha Ley y que por tal motivo debe aplicarse a dicha actividad las limitaciones y prescripciones contempladas en la misma.

"Se añadía en dicha sentencia que " El hecho de que con posterioridad al proyecto y licencia se hayan introducido tres caballos en la instalación ello podría motivar en su caso un incumplimiento posterior de la licencia, pero ello es ajeno al presente enjuiciamiento como también es ajeno la circunstancia de que por el promotor se haya proporcionado a dicha instalación unos servicios e instalaciones eléctricas inicialmente no contempladas en el proyecto y licencia aprobados. En todo caso debemos recordar que respecto de estos hechos posteriores se han seguido actuaciones de restauración de la legalidad y también de comunicación ambiental por la introducción en la instalación de un tercer équido, actos todos ellos que no son objeto del presente recurso."

Expone la parte en su demanda que los hechos que en la misma describen es un claro supuesto de inactividad administrativa impugnable, por cuando que la administración demandada está obligada a realizar a favor del recurrente una prestación concreta. En el presente caso, expone, el Ayto. tiene la obligación de velar por el cumplimiento de los términos en que le fue concedida la licencia de la actividad ecuestre y de uso doméstico para 3 caballos, en ningún caso la producción o reproducción o cualquier actividad distinta para la que le fue concedida la licencia, ya que este uso no está permitido en el suelo en la que la misma se está desarrollando.

Expone igualmente que a lo largo de los últimos años ha ido denunciando ante el Ayto. de Revillarruz el incumplimiento sistemático de la actividad y destino que el Sr. Doroteo daba a la parcela incumpliendo los términos de la licencia y en concreto escrito de 14-5-2020 y otro último fechado el 31-

8-2020. Articula así el recurso como recurso frente a inactividad del art. 25.2 LJCA y entiende que la administración está así obligada a realizar a favor del recurrente una prestación concreta, que sería el velar por el cumplimiento de los términos en que le fue concedida la licencia.

Frente a ello, el Ayuntamiento demandado opone precisamente la existencia de los referidos actos previos de concesión de licencia que, impugnados judicialmente, se vieron confirmados y opone asimismo que en sesión de Pleno de 3 de mayo de 2016 se acordó autorizar a don Doroteo incrementar un caballo más a los dos existentes (documento nº 5 de la demanda), previo informe jurídico de 26 de febrero de 2016, en el que se hace referencia al informe del técnico municipal de 12 de febrero de 2016 (folios 517-522 EA). Expone además las dificultades del Ayto. Toda vez se trata de una pequeña entidad local con pocas posibilidades económicas y con secretaría que lleva además dos entidades locales menores (Humienta y Olmosalbos) y a otros Ayuntamientos, lo que entiende debe ser tomado en cuenta cuando se trata de reclamar un despliegue de medios materiales y humanos que no está a su alcance. Aduce también la propia paralización de actuaciones durante el Covid 19 y la existencia de cambios en el regidor municipal al ser designada nueva Alcaldesa en fecha 16 de diciembre de 2020 fruto de una moción de censura, todo lo cual ha influido en la dirección y tramitación de todos los asuntos municipales. Expone a continuación en su escrito las diferentes actuaciones llevadas a cabo sobre cumplimiento de los requisitos deberes y obligaciones por parte del codemandado (Informe urbanístico de "Cerro Arquitectos y Asociados, S.L.P.", suscrito por el arquitecto don Alejandro, de 6 de marzo de 2017 (folios 530-533, EA) ; Informe de la Patrulla de SEPRONA (PACPRONA) de 31 de mayo de 2017, expediente nº NUM002 (folio 534 a 536) ; el Acuerdo Pleno del Ayuntamiento de 10 de septiembre de 2018 (folios 590-615 ) sobre acreditación de documentación de recogida de excrementos con la respectiva documentación expedida por la empresa gestora autorizada (Rotulpat y Ecoalia SL, folios 617 a 624); visitas de inspección por personal municipal de 6 , 19 y 3 de diciembre de 2020 así como de 16 de julio de 2021 (folios 641 a 648) ; nueva visita de comprobación en las instalaciones de 16 de julio de 2021 a raíz del escrito de 18/01/2021 de don Cesar, previa personación en el centro ecuestre de la alcaldesa doña Rosalia, del teniente de alcalde don Bienvenido, del auxiliar administrativo don Cecilio y del alguacil don Conrado, resultando de esa inspección y comprobación (folios 649-650) la inexistencia de irregularidades. Expone la existencia de otras visitas de inspección de 3-4-2019 que culmina con la Resolución de la Alcaldía de 8 de abril de 2019 ante la denuncia reiterativa del Sr. Cesar sobre retirada de excrementos y retirada de las licencias resolviéndose en dicho acto no haber lugar a revocar las licencias. También hace valer los dos informes del equipo de Seprona emitidos en el seno de las Diligencias previas 23/2021 (informes de marzo y mayo de 2021) concluyéndose que en la explotación de Doroteo están dados de alta tres caballos; en la inspección y en las distintas visitas que se han efectuado solo se encontraba uno de ellos, estando los demás en otras localizaciones.

Entiende en suma que no ha existido inactividad municipal y que el uso y destino de la parcela NUM000 a la práctica ecuestre autorizada por la licencia urbanística y amparada por la comunicación ambiental se encuentra bajo la cobertura del antes transcrito artículo 23.1 LUCyL, no precisando ninguna autorización de uso excepcional contemplada en el artículo 25.1 LUCyL siendo en cualquier caso una instalación ganadera menor , conforme así se despende del Anexo III letra h) Decreto Legislativo 1/2015, de 12 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León (en vigor desde el 14 de noviembre de 2015).

TERCERO. - Por su parte el codemandado personado se opone igualmente a la demanda y hace valer la licencia urbanística y ambiental otorgada por el Ayto. en fecha 31-7-2014 y alega que la instalación no alberga mayor número de equinos que los autorizados y tampoco se ha producido un incremento en el depósito de residuos. Opone asimismo la circunstancia de haber sido archivadas las diligencias penales que se seguían (D. previas 23/2021 del juzgado de instrucción nº 3 de Burgos, Auto de 27 de enero de 2022 y ratificado por la Audiencia Provincial en fecha 3 de marzo de 2022). En relación a que el codemandado regente la denominada Yeguada Berezo opone asimismo que esa actividad se desarrolla en una localidad diferente a la de Humienta, en concreto en Galarde y opone asimismo que en las inmediaciones de la catastral NUM000 del polígono NUM001 (que s donde está la explotación del codemandado) está obra subexplotación, regentada por otra persona (SR. Gregorio) - catastral NUM003 y NUM004 y NUM000 NUM005) que es objeto de otra autorización municipal diferente. Aduce igualmente la propia justificación de retirada de excrementos por entidad gestora, que al propio agente del Seprona ha entendido sorprendente por el reducido tamaño de la explotación, en la que no suele tener que acudirse a estas entidades de gestión de residuos. Sobre la existencia de 3 caballos en la explotación hace valer el informe ya emitido con anterioridad al respecto y la propia resolución municipal de 3-5-2016 autorizando ese tercer caballo en la instalación (doc. 5 de la demanda). Añade que la explotación cumple con todos los condicionantes de la licencia y que, en cualquier caso, y en ocasiones puntuales, se ha podido trasladar a algún equino desde la explotación del Sr. Rogelio a la del codemandado a efectos de administrarle el tratamiento que el veterinario entendiera o bien para inseminación, siendo algo puntual y que no merece consideración de permanencia o estabilidad pues ese movimiento del equino, de haberlo, apenas alcanzaría los 30 minutos retornando a la explotación y estaría amparado en lo establecido en el art. 21.4 Orden AYG/34372018 de 28 de marzo.

Junto a ello, se expone que se recurre una pretendida inactividad que no es tal pues entiende que el actor recurre una inexistente inactividad y pretende el reconocimiento de una situación jurídica individualizada que es inviable en los recursos contra la inactividad y entiende así no constituye cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución, y así se invoca la St TS de 14-12-2007 y considera así que el actor no es acreedor de ninguna concreta pretensión que no requiera actos de aplicación encajable en este supuesto de inactividad.

CUARTO.- Expuesto lo que antecede, debemos comenzar poniendo de manifiesto que se ha interpuesto recurso por inactividad dentro de lo así contemplado en el art. 25.2 Ley jurisdiccional y así expresamente se expone en la demanda en su momento presentada.

Ello a su vez se pone en relación con el marco fáctico en el que nos encontramos, que no es otra cosa sino ante una determinada licencia que fue en su momento otorgada y que impugnada judicialmente se desestimó el recurso planteado contra la misma, no obstante lo cual en el suplico del presente recurso se solicita que, con estimación de la presente demanda se declare la inactividad del Ayuntamiento de Revillarruz y se le condene a cesar en la inactividad y en consecuencia revoque la licencia que tiene concedida el codemandado.

Debe puntualizarse , en línea con lo así sostenido por el codemandado en la contestación, que en cualquier caso, y de entender pudiera haber tenido encaje lo así planteado como "inactividad" la consecuencia de una estimación no sería en ningún caso una "revocación" de una licencia sino a lo sumo la incoación de un expediente en orden a depurar la existencia de alguna irregularidad o apartamiento de los términos o condiciones de la licencia de modo que tramitado ese expediente de forma contradictoria (lógicamente con la participación del interesado) se adopte la resolución que proceda en función precisamente de lo que de ese expediente resulte. No es eso sin embargo lo solicitado en el recurso sino que directamente, sin observancia por tanto de expediente alguno, se está solicitando por vía de inactividad la referida "revocación" de la licencia.

Lo cierto es que se ha presentado demanda por inactividad al amparo del artículo 29.1 de la LJCA, este precepto dispone que: " Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso- administrativo contra la inactividad de la administración".

Puesto en relación este precepto con el objeto del presente recurso lo cierto es que no se considera exista "inactividad" impugnable ex art. 29.1 LJ ya que este precepto se refiere a aquellos casos en que se produzca la preterición de la obligación de la Administración de realizar una concreta prestación "uti singuli" en favor de una o varias personas determinadas derivada de una disposición general que no requiera actos de aplicación, o de un acto, contrato o convenio administrativo. Las posibilidades impugnatorias al amparo del artículo 29.1 LJ no alcanzan a la inactividad manifestada en el incumplimiento por omisión de obligaciones de hacer de proyección general o de intereses colectivos o difusos, lo cual no indica que el resto de supuestos quede sustraído al control jurisdiccional sino que seguirán el régimen general de impugnación ya sea contra un acto expreso o desestimación presunta. En el supuesto objeto de autos, encauzado el recurso por inactividad al amparo del art. 29.1, lo cierto es que no existe disposición general, acto o contrato o convenio que imponga un deber a la administración para realizar una prestación "uti singuli" en favor de persona determinada, razón que lleva a considerar que no existiendo inactividad que sea impugnable por la vía que ofrece el art. 29.1 LJ se debe dar lugar a la desestimación del recurso presentado. Es oportuna en este sentido la cita jurisprudencial expuesta en el escrito de contestación a la demanda cuando se invoca la St TS de 14-12-2007 rec. 7081/2004 cuando se expone " Visto el planteamiento de los presentes autos corresponde examinar que se entiende por inactividad de la Administración. El artículo 25.2 de la Ley de la Jurisdicción establece que "también es admisible el recurso contencioso administrativo contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho en los términos establecidos en esta Ley". Y en el artículo 29.1 de igual norma se define la inactividad de la Administración al decir que "cuando la Administración en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato, o convenio administrativo, este obligada a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administracioón el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, estos pueden deducir recurso contencioso administrativo contra la inactividad de la Administración".

Así, a tenor del artículo 29.1 citado para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración este obligada a desplegar una actividad concreta que este establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración."

En el presente supuesto no queda inerme el aquí recurrente frente a la supuesta inobservancia de los términos de la licencia por el codemandado sino que lo procedimental procedente será, en su caso, el que articulada una determinada pretensión en la que así lo haga valer ante el Ayto. y desestimada esta, ya sea expresa o presuntamente, articule posteriormente el recurso contencioso administrativo contra dicha desestimación (ya sea expresa o presunta) y articular así debidamente el recurso contencioso administrativo y no hacer uso en definitiva de una vía (inactividad) que no tiene encaje en el supuesto que nos ocupa en la medida que , justamente como dispone la norma, sí sería preciso actos ( y sucesivos) de aplicación como sería la propia incoación del expediente, su tramitación en forma contradictoria dando audiencia al interesado, recabar los informes que se estimen oportunos y terminar con la resolución que precisamente tras dicho expediente se estime proceda, todo lo cual no tiene encaje en la vía de inactividad del art. 25.2 Ley jurisdiccional".

CUARTO.-Inadmisibilidad

Se alega por la parte demandada la inadmisibilidad del Recurso de Apelación atendiendo a que la cuantía debatida en el pleito es inferior a 30.000 euros, como exige el artículo 81.1 de la Ley 29/98 .

Es ilustrativo que se presentó demanda instando se siguiesen los trámites del procedimiento abreviado y en la vista celebrada se acordase la tramitación por los trámites del procedimiento ordinario.

La demanda solicita en su suplico: " Que habiendo por presentado este escrito de demanda con sus copias y demás documentos que se acompañan, se sirva admitirlos, y tras los trámites legales de aplicación dicte Sentencia por la que a tenor de lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo , y en cumplimiento de las obligaciones que ostenta el Ayuntamiento de Revillarruz, y con estimación de la presente demanda se declare la inactividad del Ayuntamiento de Revillarruz, y se le condene a cesar en la inactividad, y en consecuencia revoque la licencia que tiene concedida D. Doroteo, en la Parcela NUM000 del Poligono NUM001 del término municipal de Humienta, perteneciente al T.M. de Revillarruz (Burgos), todo ello con expresa imposición de las costas causadas a la entidad al Ayuntamiento" . Las partes parecen considerar que se ejercita la acción prevista en el art. 29.1 de la Ley 29/98 y, acumuladamente a la misma, la exigencia del cumplimiento de las obligaciones a la Administración, que permite el art. 32.1 de la misma Ley. Aun cuando se considerase como dos acciones distintas a la hora de computar la cuantía, y por ello procede la tramitación por el procedimiento ordinario, se debe tener en cuenta que, a los efectos de apelación, no se comunicará a las acciones de cuantía inferior la posibilidad de este recurso, conforme al art. 41.3 de la misma Ley, por lo que, si ninguna de las acciones supera el límite que se recoge en el art. 81, es indudable que no cabría el Recurso de Apelación.

Sin embargo, con lo pedido en el suplico de la demanda no solamente se debe entender la revocación de una licencia de obras, sino de revocación de una licencia de actividad, pues realmente toda la dinámica del procedimiento no se refiere a que la codemandada se ha extralimitado en la construcción de las obras, sino a que se ha extralimitado en la actividad desarrollada en la parcela, por lo que realmente lo que se pide es la revocación de la licencia de actividad. Teniendo en cuenta esta circunstancia, la cuantía no viene determinada por el valor de las obras de construcción realizadas en la parcela, si no por el ejercicio de la actividad, que se desarrolla durante un tiempo continuado, por lo que debe considerarse indeterminada y, dado que se desarrolla durante mucho tiempo, esta indeterminación se debe considerar como de cuantía superior a 30.000 euros. Criterio que ya se mantuvo por esta Sala en sentencia 148/2018, de 1 de junio, dictada en Rollo de apelación 36/2018, en la que se admitió el Recurso de Apelación y se resolvió sobre el fondo, teniendo en cuenta que aquel Recurso de Apelación se interpuso " contra la sentencia de 9 de octubre de 2017, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Burgos en el procedimiento ordinario núm. 56/2015 por la que estimándose el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Cesar contra la resolución del Ayuntamiento de Revillarruz de fecha 24 de marzo de 2015 por la que se acordó la ratificación de todo el procedimiento seguido para la concesión de licencia para la ejecución de las obras de una instalación para la práctica ecuestre en la parcela NUM000 del polígono NUM001, se acuerda anular dicha resolución y ello con imposición de costas a las partes demandadas ". En aquel recurso, si bien no se planteó la cuestión de inadmisibilidad, tampoco la Sala consideró la concurrencia de esta causa de inadmisibilidad por razón de la cuantía, y ello por cuanto nos encontramos ante realmente una licencia de actividad, aun cuando en la sentencia se indica una licencia para la ejecución de las obras. Por otra parte, si atendemos a lo que dice la propia parte demandada, es indudable que la cuantía sería superior a 30.000 euros, pues se refiere a la inversión necesaria para realizar la actividad, pero no comprende el valor de los animales, que son imprescindibles para el ejercicio de la actividad ecuestre cuya licencia ahora se solicita se revoque.

En suma, no cabe estimar la causa de inadmisibilidad.

QUINTO.-Inactividad

Se debe partir, y así lo ha hecho expresamente el juzgador de instancia, de que la acción ejercitada es la acción establecida en el art. 25.2 de la Ley 29/98, que establece que es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho en los términos establecidos en esta Ley.

Esta Ley 29/98 regula esta inactividad en el art. 29, que dispone:

"1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.

2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78".

El alcance de este concepto de inactividad que se recoge en los arts. 25 y 29 de la Ley 29/98 ha sido precisado de forma constante por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, siendo de especial importancia la reciente sentencia 511/2022, de fecha 3 de mayo de 2022, dictada por la Sala de lo Contencioso, SEC. 5, en recurso 3.479/2021, ponente: Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy:

"En relación con la inactividad es una de las modalidades de la actividad administrativa que puede constituir el objeto del proceso contencioso. En efecto, sabido es que el proceso contencioso delimita su objeto en dos elementos, de una parte, la concreta actividad administrativa impugnada, porque con mayor o menor extensión, es lo cierto que en todo proceso contencioso se trata de revisar un actuar de la Administración --cuestión polémica en la doctrina--, como cabe concluir del mismo artículo 106 de la Constitución; y esa actividad se delimita en el escrito de interposición del recurso ( artículo 45 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). De otra parte, el proceso contencioso puede incorporar concretas pretensiones, es decir, el reconocimiento de situaciones jurídicas individualizadas a que se refiere reiteradamente nuestra Ley procesal; pretensiones que han de estar vinculadas a aquella actividad y se delimitan en la demanda y, en su caso, en la contestación ( artículo 56 de la Ley procesal).

Pues bien, la actividad administrativa, en sentido amplio, que se impone en el artículo 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa como objeto del proceso, se concreta en el artículo 25 en varias modalidades, las más genuinas y tradicionales son los actos administrativos y los reglamentos, pero además de ellos, se añade en nuestra Ley procesal de 1999, tanto la inactividad de la Administración como las vías de hecho, que se equiparan, en cuanto que objeto del proceso, a aquellas modalidades tradicionales.

La Exposición de Motivos de la Ley justifica el acogimiento de esa modalidad de actividad administrativa cuando declara: " Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el "quando" de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad...

"En el caso del recurso contra la inactividad de la Administración, la Ley establece una reclamación previa en sede administrativa... Pero eso no convierte a estos recursos en procesos contra la desestimación, en su caso por silencio, de tales reclamaciones o requerimientos. Ni, como se ha dicho, estas nuevas acciones se atienen al tradicional carácter revisor del recurso contencioso-administrativo, ni puede considerarse que la falta de estimación, total o parcial, de la reclamación o el requerimiento constituyan auténticos actos administrativos, expresos o presuntos. Lo que se persigue es sencillamente dar a la Administración la oportunidad de resolver el conflicto y de evitar la intervención judicial.

"En caso contrario, lo que se impugna sin más trámites es, directamente, la inactividad o actuación material correspondiente, cuyas circunstancias delimitan el objeto material del proceso."

Se delimita la actividad en el artículo 29, que en su párrafo primero dispone que "[c]uando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración."

Claramente se refleja la intención del Legislador de establecer una modalidad diferente del objeto del proceso, que difiere de los actos administrativos, y en la cual la potestad jurisdiccional no es revisar acto alguno, que compete a la Administración, sino simplemente hacer efectivo el derecho ya reconocido a los ciudadanos de manera concreta y específica bien por la norma, bien por una previa actividad administrativa que no se ha ejecutado.

A tenor del mencionado precepto, lo que caracteriza la inactividad es, de un lado, una prestación específica en favor de persona o personas concretas; y, en segundo lugar, que esa prestación aparezca ya reconocida de manera expresa en una disposición general que no requiera acto de aplicación, un acto, contrato o convenio. Dichas exigencias han sido delimitadas reiteradamente por la jurisprudencia de esta Sala Tercera, en concreto, en la sentencia 187/2019, de 18 de febrero, dictada en el recurso 3509/2017 (ECLI:ES:TS:2019:409), que contiene una abundante cita, y la más reciente 1394/2021, de 29 de noviembre, dictada en el recurso cede casación 7680/2019 (ECLI:ES:TS:2021:4534).

Conforme a dicha jurisprudencia, lo que caracteriza la inactividad como objeto del proceso contencioso, desde el punto de vista del derecho, es que ya exista un específico reconocimiento del mismo, de tal forma que en el devenir de la actividad de la Administración ya no se requiere actividad administrativa alguna para reconocer el derecho, sino simplemente ejecutarlo, hacerlo efectivo. Como se declara en la jurisprudencia mencionada "cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración..."

Para no hacer excesivamente difuso el debate centrémonos en el ámbito de la expropiación forzosa. Conforme a su norma reguladora, la vieja Ley de 1954, establece de manera taxativa que, sin perjuicio de los trámites oportunos, la Administración expropiante no podrá tomar posesión del bien expropiado hasta que no se determine y abone el justiprecio (artículo 48). Se impone un mandato a la Administración directamente por la norma que requiere una concreta actividad administrativa, un procedimiento, sin el cual no puede hablarse de inactividad. Ahora bien, si seguido dicho procedimiento la Administración expropiante llega a una adquisición por mutuo acuerdo ( artículo 24), dicho acuerdo sí constituye ya un convenio que, caso de no ejecutarse con el pago del justiprecio convenido, daría lugar al procedimiento especial contencioso por inactividad, conforme a los claros términos del antes citado artículo 29 de la Ley procesal . Otro tanto procede cuando, fijándose el justiprecio de manera contradictoria, conforme a lo previsto en la propia Ley, se dicte una resolución administrativa que adquiera firmeza, esto es, el acuerdo del órgano de valoración. En tales supuestos, no hay convenio, pero si un acto que reconoce el derecho a percibir el justiprecio -el acuerdo de valoración- cuyo incumplimiento comporta un claro supuesto de inactividad.

Como se declara en la mencionada sentencia, la inactividad "tiene su sentido cuando no se plantea litigio alguno sobre la existencia de una obligación de dar o hacer concreta y se trata de juzgar la legalidad de la inactividad o pasividad administrativa en cumplir esa prestación, debida e incumplida, en cuyo caso el pronunciamiento de la sentencia consistirá en la condena a hacer lo que no se hizo y se debía haber hecho, o, en palabras del artículo 32.1 de la Ley de la Jurisdicción "que (se) condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en los que estén establecidas"... el alcance del término "prestación concreta", utilizado en el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción, admite prestaciones materiales o jurídicas ( STS de 20 de junio de 2005, rec. 3000/2003) e incluso los supuestos de una inactividad reglamentaria debida ( STS de 5 de abril de 2018, rec. 4267/2016). Y no existe inconveniente en entender que se comprenden tanto obligaciones de dar como de hacer, pero el presupuesto de la acción prevista en el artículo 29.1 de la LJCA , es que la Administración esté incumpliendo una concreta prestación a la que esté obligada "en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo"... este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el "quando" de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad."

SEXTO.-Caso concreto

Del contenido de los preceptos antes indicados y de la jurisprudencia que los interpreta, en concreto de la Sentencia del Tribunal Supremo antes recogida, se desprende que no toda inactividad de la Administración lleva como consecuencia la posibilidad de ejercer las acciones que se recogen en el art. 25.1 de la Ley 29/98.

En el caso presente, no nos encontramos ante un acto firme, por mucho que la parte actora considere que es un acto firme la sentencia 148/2019 de esta Sala, de fecha 1 de junio de 2018, pues en esta sentencia en ningún caso se impone la obligación a la Administración de impedir cualquier actuación que no quede exactamente comprendida dentro de los límites establecidos en la licencia que se concedió en su momento. El fallo de aquella sentencia es literalmente el siguiente:

"1º).- Estimar parcialmente el recurso de apelación 36/2018, interpuesto por el Ayuntamiento de Revillaruz (Burgos), representado por el procurador D. Alejandro Junco Petrement y defendido por la letrada Dª. Raquel Lozano Sendino, contra la sentencia de 9 de octubre de 2017, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Burgos en el procedimiento ordinario núm. 56/2015 por la que estimándose el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Cesar contra la resolución del Ayuntamiento de Revillarruz de fecha 24 de marzo de 2015 por la que se acordó la ratificación de todo el procedimiento seguido para la concesión de licencia para la ejecución de las obras de una instalación para la práctica ecuestre en la parcela NUM000 del polígono NUM001, se acuerda anular dicha resolución y ello con imposición de costas a las partes demandadas.

2º).- Y en virtud de dicha estimación parcial y por lo razonado en esta sentencia de apelación, se acuerda revocar dicha sentencia apelada y todos sus pronunciamientos, para seguidamente dictar nueva sentencia en la que, tras rechazar la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-Administrativo esgrimida por el Ayuntamiento de Revillarruz, se acuerda desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el actor D. Cesar interpuesto contra la citada Resolución de mencionado Ayuntamiento de 24 de marzo de 2.015, y ello por ser dicha resolución conforme y ajustada a derecho; y todo ello sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes procesales, tanto por las causadas en primera como en segunda instancia".

En esta sentencia lo único que se falla es que se considera ajustada a derecho la resolución administrativa impugnada; resolución que no era sino la del Ayuntamiento de Revillarruz, de fecha 24 de marzo de 2015, por la que se acordó la ratificación de todo el procedimiento seguido para la concesión de licencia para la ejecución de las obras de una instalación para la práctica ecuestre en la márcela NUM000 del polígono NUM001.

Parece ser que el acto administrativo que considera firme la parte aquí apelante es este en el que, aun cuando se dice que se ratifica todo el procedimiento seguido para la concesión de licencia, realmente se concede esta licencia, por lo que el requerir que se ejecute el acto, conforme al art. 29.2 de la Ley 29/ 98, es permitir que se lleve a cabo la ejecución de la licencia; no vigilar que todas las actuaciones se sujeten a la licencia, cuestión esta que excede de la ejecución del acto firme.

Tampoco es posible comprender la actuación administrativa dentro de la inactividad a que se refiere el artículo 29.1, como claramente se aprecia por la sentencia recogida en el Fundamento de Derecho anterior: en ningún caso se acredita que se reconozca al aquí actor-apelante una prestación concreta en favor del mismo, sino que realmente lo solicitado por el actor en sus distintos y diversos escritos es que se proceda a, en ejercicio de la acción pública reconocida por el art. 150 de la Ley 5/99, velar por la legalidad urbanística. No se reconoce ninguna prestación concreta y determinada a este actor que no exija actos de aplicación, sino que es preciso seguir un concreto procedimiento para determinar si la actividad que se está realizando en la finca se ajusta a la licencia concedida o si, en caso de no ajustarse, esta actividad no puede desarrollarse en la finca por contravenir la normativa urbanística. La Ley 5/99, en sus artículos 111 y siguientes (especialmente en los arts. 112, 113 y 114, establece la actuación de la Administración en supuestos de vulneración de la normativa urbanística por no respetar las condiciones concedidas en la licencia, en que necesariamente el Ayuntamiento debe incoar procedimiento sancionador de la infracción urbanística y de restauración de la legalidad, por el que por tanto no nos encontramos ante un acto que obligue a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas, en favor del aquí actor-apelante, sino que nos encontramos ante una obligación del Ayuntamiento de comprobar si se ajusta o no se ajusta a la legalidad la actividad desarrollada, ante la denuncia formulada por el apelante, pero sin que esté obligado a realizar una concreta prestación a favor del mismo. Por tanto, si no se ha dado respuesta a las peticiones formuladas por el actor-apelante por parte de la Administración, nos encontraremos ante un supuesto de desestimación por silencio administrativo, pero no ante una inactividad de la Administración que genere la acción recogida en el art. 25.2 de la Ley 29/98, siendo plenamente ajustada a derecho la sentencia apelada. Ante estas solicitudes formuladas por el actor en diversos escritos, la Administración puede considerar que en ningún caso se incumple lo acordado en la licencia o entender que esta actividad no exige licencia o desestimar la solicitud de forma expresa o no resolver, en cuyo caso se puede exigir que se resuelva de forma expresa; pero en ningún caso se aprecia la existencia de una prestación concreta que la Administración se encuentre obligada a prestar al aquí actor-apelante sin la realización de actos administrativos de desarrollo. Nos encontramos simplemente ante una petición de cumplimiento de la legalidad urbanística que exige la tramitación de un expediente administrativo para poder determinar si concurre o no concurre vulneración de las condiciones impuestas en la licencia otorgada y si, en el caso de que concurriese esa vulneración, da lugar a imponer la correspondiente sanción y a restaurar la legalidad urbanística o, atendiendo a esta posible vulneración, quedaría dentro de los márgenes de la utilización ordinaria del suelo rústico; pero todo ello debe resolverse después de la tramitación de los correspondientes expedientes administrativos, por lo que en ningún caso se aprecia la existencia de una prestación concreta.

SÉPTIMO.-Costas de la instancia

La sentencia impugnada impone las costas en virtud del criterio objetivo del vencimiento en el procedimiento a que se refiere el art. 139 de la Ley 29/98. Es indudable que procede la imposición de costas en la forma en que lo realiza la sentencia, pues no ofrece la más mínima duda de derecho el hecho de que no nos encontramos ante una inactividad de la Administración que se pueda incardinar dentro de los supuestos de las acciones a que se refiere el art. 25.2 de la Ley 29/98, pues no se puede concretar en ninguno de los supuestos recogidos en el art. 29 de la misma Ley. Se aprecia con claridad meridiana que no nos encontramos ante un acto firme que no se haya ejecutado, ni ante un acto que reconozca pretensiones concretas y determinadas en favor de una o varias personas, sino ante una actividad genérica de la Administración de velar por la legalidad urbanística.

ÚLTIMO.- Costas

Respecto de las costas, ante la desestimación del recurso de apelación, conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la ley 29/98, de 18 de julio, procede imponer las costas de esta apelación a la parte apelante, respecto de las causadas a la Administración apelada. En cuanto a las costas causadas al resto de las partes (apelante y codemandada apelada), cada parte satisfará las causadas a su instancia, ya que se desestima el recurso de apelación y se desestima la causa de inadmisibilidad planteada por la codemandada.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y pertinente aplicación la SALA ACUERDA