Sentencia Contencioso-Administrativo 823/2023 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 298/2022 de 06 de julio del 2023

PRIMERO.- El objeto del presente recurso de apelación, que ha sido interpuesto de un lado por la Sociedad Civil EL REBOLLAR y de otro por el Ayuntamiento de Villanueva del Rebollar y al que se ha adherido D. Cristobal (éste solo en cuanto no se le han impuesto a la Administración demandada las costas de la primera instancia), es la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Palencia el 7 de enero de 2022 en el procedimiento ordinario seguido en ese Juzgado con el número 265/2020. En esta sentencia se estimó parcialmente el recurso contencioso administrativo formulado por el Sr. Cristobal contra el acuerdo del Ayuntamiento de Villanueva del Rebollar, adoptado en sesión plenaria celebrada el 25 de noviembre de 2020, que desestimó la solicitud que había presentado aquél en escrito fechado el 23 de marzo anterior y además de anular dicho acuerdo se condenó al Ayuntamiento demandado a "aplicar la actuación" prevista en el artículo 71.a) del texto refundido de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León (LPACyL) aprobado por el Decreto legislativo 1/2015, de 12 de noviembre, debiendo requerir a los titulares de la explotación ganadera de ovino de leche que en este proceso importa para que regularicen su situación -también dispuso que debido a la circunstancialidad concurrente, que según se decía consistía en el funcionamiento clandestino de la actividad litigiosa desde el año 2004, debía clausurarse la misma durante la tramitación del expediente ordenado-. En la sentencia apelada, también, se acordó rechazar las excepciones de litispendencia, cosa juzgada material y prejudicialidad que habían sido opuestas por la parte codemandada y desestimar la pretensión del actor de que se revocara y se declarase nulo y sin efecto el Decreto de la Alcaldía de Villanueva del Rebollar de 22 de junio de 2007 que concedió a los hermanos Pelayo licencia ambiental para legalización de explotación de ganado ovino de leche en la c/ Mayor 26 y en la c/ Calvo Sotelo 1 de Villanueva del Rebollar.

Las dos partes apelantes, en sus respectivos escritos de apelación, pretenden que se revoque la sentencia del Juzgado a quo y que en su lugar se dicte otra desestimatoria del recurso interpuesto en su día por el Sr. Cristobal, mientras que éste interesa en su adhesión, como se ha dicho, que se revoque esa sentencia solo en cuanto a la no imposición de costas que en la misma se decide, costas que a su juicio deben imponérsele al Ayuntamiento demandado no solo porque se ha producido una estimación sustancial de su demanda sino porque dicha Administración local está actuando en fraude de ley y con manifiesto abuso de derecho.

SEGUNDO.- Expuesto cuál es el objeto del presente recurso de apelación y las pretensiones deducidas por las partes, se juzga oportuno empezar destacando que el litigio del que trae causa aquél tiene unos antecedentes fácticos y jurídicos que se recogen de manera detallada en la sentencia apelada, antecedentes que se dan aquí por reproducidos y respecto de los que en todo caso cabe resaltar los siguientes:

a) por acuerdo de la Alcaldía del Ayuntamiento demandado de 22 de junio de 2007 se concedió a los hermanos Pelayo la licencia ambiental que éstos habían solicitado el día 31 de enero anterior, esto es, la que tenía por objeto legalizar la explotación de ganado ovino de leche que los mismos llevaban a cabo en el emplazamiento que se indicaba desde hacía unos años (en la sentencia del Juzgado se remite el inicio de esa actividad en la c/ Mayor 26 al año 2004 mientras que los codemandados apelantes aseguran que la actividad ganadera de autos se venía ejerciendo desde 1995, extremo que de todas formas no tiene aquí mayor relevancia dado que lo verdaderamente trascendente es que no hay duda de que la explotación de que se trata ya se ejercía con anterioridad a la petición y concesión de la licencia que la legalizaba). En el acuerdo antes mencionado de 2007 se disponía que la licencia ambiental concedida se condicionaba al cumplimiento de las medidas correctoras que se especificaban, que con carácter previo al inicio de la actividad debía solicitarse la correspondiente autorización de puesta en marcha (que se denominaría licencia de apertura) y que a tal efecto debía presentarse un certificado firmado por titulado competente en el que se manifestara que la instalación se ajustaba al proyecto aprobado y a las medidas correctoras adicionales impuestas.

b) el 5 de enero de 2018 el Sr. Cristobal presentó un escrito en el que, alegando que la actividad denunciada carecía tanto de licencia ambiental como de licencia de apertura, solicitó del Ayuntamiento de Villanueva del Rebollar la apertura de expediente sancionador y que decretara el cierre de la instalación ganadera de autos. Recurrida en reposición por aquél la desestimación por silencio de esa solicitud, fue desestimado dicho recurso por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 27 de noviembre de 2018, acuerdo este contra el que el ahora apelado adherido interpuso recurso contencioso administrativo que, seguido en el Juzgado de Palencia con el número 292/2018, fue resuelto por sentencia del mismo de 15 de enero de 2020 (la mayor parte de ella se transcribe en el primer fundamento de derecho de la que constituye el objeto del presente recurso de apelación), sentencia que fue estimatoria parcial y que si bien condenó al Ayuntamiento de Villanueva del Rebollar a incoar el pertinente procedimiento sancionador por el ejercicio de la actividad de que se trata sin haberse solicitado la preceptiva licencia de apertura, rechazó la pretensión que asimismo se había ejercitado por el demandante al objeto de que previa declaración de que la actividad ganadera en cuestión carecía de licencia ambiental válida se condenara al Ayuntamiento demandado a proceder a su cierre.

c) interpuesto por el Ayuntamiento de Villanueva del Rebollar recurso de apelación contra la sentencia a que se acaba de hacer mención, la del Juzgado de Palencia de 15 de enero de 2020, fue resuelto el mismo por sentencia de esta Sala de 21 de junio de 2022, dictada en el recurso tramitado con el número 303/2021, sentencia que aunque fue estimatoria en parte mantuvo el pronunciamiento que contenía la de instancia en el sentido de que el Ayuntamiento debía incoar expediente sancionador -también, como es lógico dado que el Sr. Cristobal no se había adherido, circunstancia de la que se dejaba constancia dos veces, el de que no procedía el cierre de la instalación-. Sin perjuicio de remitirse al entero contenido de dicha sentencia, no sobra ahora resaltar que en ella se hacen distintas consideraciones de interés y así en concreto se dice, uno, que el recurso de apelación solo había llegado a esta Sala en abril de 2021, más de quince meses después de la fecha de la sentencia apelada, dos, que la norma a cuyo amparo se había solicitado la licencia concedida el 22 de junio de 2007 no era la Ley 5/2005, de 24 de mayo, de establecimiento de un régimen excepcional y transitorio para las explotaciones ganaderas en Castilla y León, por lo que nada cabía aducir en base a esta ley, tres, que no cabía minimizar la trascendencia del hecho de no haberse solicitado la autorización de puesta en marcha, trámite o requisito que lejos de ser puramente formal es el que permite a la Administración controlar el desarrollo y ejercicio de la actividad en cuestión y si se adecúa a la licencia otorgada y a las medidas correctoras impuestas, cuatro, que según la normativa vigente era o podía ser constitutiva de infracción la puesta en marcha de actividades sujetas a licencia ambiental sin haber realizado la comunicación de inicio, cinco, que una vez consumada la infracción no podía entenderse que tuviera carácter extintivo de la posible responsabilidad el hecho de que posteriormente se comunicara ese inicio de actividad (que es lo que habían efectuado los hermanos Pelayo el 9 de mayo de 2018, cuatro meses después de la denuncia), cinco, que la actividad ganadera de autos llevaba ejerciéndose desde mucho antes de que se pidiera la licencia ambiental, que se solicitó para "regularizarla", por lo que dese un punto de vista fáctico las cosas no eran radicalmente distintas antes que después de su otorgamiento -también se indicaba que no parecía que en una localidad de menos de cien habitantes pudiera pasar inadvertida una explotación ganadera de la entidad de la que aquí se trata-, y seis, que la resolución allí impugnada era solo ilegal en parte y que no lo era en el extremo relativo a la declaración solicitada de falta de licencia ambiental o en el atinente al cierre postulado (se recordaba aquí que una licencia ambiental es un acto declarativo de derechos y que solo cabe combatirlo por las vías legalmente establecidas).

d) el 25 de marzo de 2020, poco después por consiguiente de la sentencia del Juzgado que antes se ha referido -la que resolvió el procedimiento ordinario número 292/2018-, presentó el Sr. Cristobal un nuevo escrito en el que sobre la base de lo que había quedado "probado en sede judicial" solicitó < artículo 70 del Decreto legislativo 1/2015, de 12 de noviembre , decretando el cierre total de las instalaciones ganaderas de la calle Mayor nº 26, en aplicación del artículo 71.b) de ese Decreto legislativo>>. Tras la realización de un informe jurídico y de otro técnico, éste hecho en julio de 2020 por el Ingeniero Agrónomo Sr. Jose Antonio (folios 126 a 193 del expediente remitido), se dictó por el Ayuntamiento de Villanueva del Rebollar el acuerdo impugnado de 25 de noviembre de 2020, acuerdo que desestimó aquella solicitud al apreciar entre otras razones que la licencia ambiental concedida en el año 2007 no ha perdido su vigencia no solo porque la actividad que autoriza no ha dejado de ejercerse en ningún momento sino también porque en ningún caso existe una declaración administrativa que así lo acuerde, a lo que añadía que la declaración responsable presentada por los titulares de la explotación en mayo de 2018 amparaba el ejercicio de la actividad. En ese acuerdo, no obstante, y como en el informe técnico referido se decía que había unas edificaciones, A y B, no amparadas por la licencia, se disponía también facultar al Alcalde para pedir unos informes -a la Comisión de Prevención Ambiental o al organismo que corresponda de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente- "con carácter previo a decidir sobre lo que procede acordar" respecto de esas edificaciones.

y e) interpuesto recurso contencioso administrativo contra este acuerdo de 25 de noviembre de 2020 por el Sr. Cristobal, fue el mismo estimado parcialmente por la sentencia del Juzgado apelada, que sobre la base, o con la premisa, de que la licencia ambiental había perdido su vigencia y de que era por tanto inválida la declaración responsable de comunicación de inicio efectuada el 9 de mayo de 2018 por los hermanos Pelayo, condenó al Ayuntamiento demandado a "aplicar la actuación" (sic) prevista en el artículo 71.a) del texto refundido de la Ley de Prevención ambiental debiendo requerir a los titulares de la explotación que funciona sin licencia ambiental ni de apertura para que regularicen su situación de acuerdo con el procedimiento aplicable, determinación a la que se acompañaba la orden de que durante la tramitación del mismo debía clausurarse la actividad puesto que así lo aconsejaba el interés público.

TERCERO.- Una vez sentados los antecedentes del caso enjuiciado que se han referido en el fundamento de derecho anterior y entrando ya en el examen de las apelaciones, en primer lugar en el de las "excepciones" que adujo la parte codemandada en su contestación y que reitera ahora -litispendencia y prejudicialidad-, lo primero que hay que decir es que según lo expuesto no existe la necesaria e imprescindible identidad entre los procedimientos seguidos en el Juzgado de Palencia con los números 292/2018 y 265/2020, por lo que no concurre la litispendencia alegada, a cuyo fin basta con destacar que incluso aceptando que la finalidad última perseguida en ambos casos por la parte recurrente fuera la de que se cierre o clausure la explotación de autos, el fundamento en uno y otro supuesto sería diverso, pues en el recurso número 292/2018 se conectaba o vinculaba con el procedimiento sancionador que se quería que se incoase -que se enmarca en el régimen regulado en el Título X de la LPACyL, en el que la suspensión de actividades o la clausura de instalaciones pueden adoptarse bien como sanción, artículo 76.1 b) y c), bien como medida provisional, artículo 80.1 a) y b)-, mientras que en el que aquí interesa, el número 265/2020, la acción emprendida se apoya en el Título IX de ese texto legal, el que regula el control e inspección de las actividades e instalaciones sujetas a licencia ambiental, Titulo en el que se contempla tanto la suspensión cautelar de actividades, artículo 70, como la clausura de la actividad o instalación, artículo 71, con carácter potestativo o imperativo en función de que aquéllas sean o no legalizables. Quiere así pues decirse que incluso aunque se admitiera la identidad de objeto faltaría la identidad causal o de fundamento, por lo que no puede alegarse con éxito la litispendencia -ni ahora, una vez que esta Sala resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada en el primero de los procedimientos, la cosa juzgada-. Igual suerte merece por lo demás la excepción de prejudicialidad, a cuyo fin y al margen de que ningún sentido tiene ahora hablar de suspender un procedimiento judicial hasta que se resuelva otro que ya ha sido resuelto por sentencia firme, debe indicarse que tiene razón la parte actora cuando en su oposición a la apelación recuerda que se trata de una cuestión que ya decidió en sentido desestimatorio el Juzgado de Palencia en su auto de 6 de septiembre de 2021, auto que no fue recurrido y que por tanto quedó firme.

CUARTO.- Centrados así y ya en el fondo, hay que empezar reiterando que la sentencia apelada decide como lo ha hecho bajo la premisa de que la licencia ambiental concedida el 22 de junio de 2007 ha perdido vigencia, que en consecuencia no puede tener virtualidad alguna la comunicación de inicio realizada el 9 de mayo de 2018, esto es, después de haberse producido aquella pérdida de vigencia y que, por tanto, al estar funcionando la explotación de autos sin licencia ambiental son aplicables las previsiones del artículo 71 LPACyL, que es el que aborda la regularización de actividades en las que concurra tal circunstancia. Aunque el Juzgado a quo se refiere, a diferencia de lo que hacía el demandante, al supuesto contemplado en el apartado a) del precepto que se acaba de citar, es decir, al caso de actividad o instalación que puede legalizarse, impone la clausura de la explotación litigiosa mientras se tramita el procedimiento de regularización al entender que así lo aconseja el interés público.

Con independencia de la incongruencia que resulta del hecho de que, por una parte, se desestime la pretensión de la parte actora de que se declare nula y se deje sin efecto la licencia ambiental de 2007 (pretensión que ciertamente no podía acogerse no solo porque no había sido recurrida esa licencia sino porque había transcurrido el plazo para impugnarla), mientras que, por otra, se deje en la práctica sin efecto la misma por la vía de estimar que ha perdido vigencia -al amparo tanto del artículo 44 de la Ley Autonómica de Prevención Ambiental de 8 de abril de 2003 como del artículo 37 LPACyL-, debe quedar claro que esta Sala no comparte el presupuesto expresado del que parte el juez a quo, el de que la licencia ambiental de que aquí se trata ha perdido vigencia y por consiguiente la actividad que amparaba no cuenta ya con ella, conclusión respecto de la que basta con tener en cuenta, primero, que la solicitud que se hizo en enero de 2007 era de "legalización" de una explotación que ya existía y estaba en funcionamiento desde bastantes antes de la presentación de aquélla, al menos y según indica la sentencia apelada desde el 30 de septiembre de 2004, segundo, que en la norma aplicable la pérdida de vigencia de una licencia ambiental solo se produce si no se inicia la actividad en los plazos legales, de suerte que en principio una vez que se ha iniciado y se ha puesto en marcha una actividad, o que se sigue explotando lo que ya se explotaba antes, no puede argumentarse con éxito que se da el presupuesto, objetivo y subjetivo, al que se anuda la caducidad o pérdida de vigencia de lo que es un acto declarativo de derechos, y tercero, más importante si cabe, porque en efecto es doctrina jurisprudencial constante la que declara que aunque en una licencia se fije un plazo de eficacia, éste no opera automáticamente, sino que requiere una declaración expresa de caducidad ( SSTS 24 julio 1995, 10 abril 1996, 7 junio 2000, 2 noviembre 2016 y 4 y 11 noviembre 2020). En este última sentencia que se acaba de citar, la de 11 de noviembre de 2020, se pone de relieve que la caducidad de las licencias de obras, y esto sería aplicable a la licencia ambiental, << requiere no solo que en su concesión se hayan establecido unos plazos para el comienzo y terminación de aquéllas, sino que se efectúe una expresa decisión en tal sentido, tras la instrucción de un expediente seguido con intervención del interesado, emisión de informes y acreditamiento y ponderación de todas las circunstancias concurrentes >> -indica asimismo que en tanto dicha declaración formal de caducidad no existe, el solicitante de la licencia sigue teniendo la titularidad del derecho-. En igual dirección, en la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de noviembre de 2005 se alude a la necesaria existencia de un triple requisito: ausencia de automaticidad requiriéndose declaración expresa, ponderada valoración de las concretas circunstancias concurrentes e interpretación restrictiva. En la misma línea por lo demás se ha manifestado la Sala con sede en Burgos de este Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en sentencias de 26 de septiembre de 2014 y 27 de mayo de 2016, en las que con cita de la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de diciembre de 2000 se subraya que la caducidad no opera automáticamente por el simple transcurso de los plazos concedidos o contemplados por la norma sino que exige "un acto declarativo, previa la tramitación del correspondencia expediente" y que "para su declaración no basta con la simple inactividad del titular sino que será preciso una ponderada valoración de los hechos, ya que no puede producirse a espaldas de las circunstancias concurrentes y de la forma en la que los acontecimientos se sucedan".

QUINTO.- Como consecuencia de lo que se ha expuesto en el fundamento de derecho anterior, del que resulta que no se da, o al menos no se da en su totalidad, el presupuesto del que parte la sentencia apelada -que la explotación ganadera de autos está funcionando sin licencia ambiental-, procede estimar la apelación y revocar dicha sentencia en la parte en la que dispone que durante la tramitación del procedimiento al que se refiere debe clausurarse la actividad litigiosa, conclusión sobre la que hay que puntualizar, uno, que la caracterización de la misma como clandestina no cuadra del todo ni con la entidad del municipio en la que se lleva a cabo ni con el hecho ya mencionado por esta Sala en su sentencia de 21 de junio de 2022 de que el desarrollo que se hace de ella no ha variado sustancialmente durante los últimos veinte años, y dos, que el interés público que el juzgador de instancia dice que aconseja el cierre por él ordenado no solo no cuenta con aval distinto de su propia opinión sino que se ve desmentido por el informe técnico del Sr. Jose Antonio, que es concluyente al indicar que la actividad principal de la explotación de ganado ovino de leche de que aquí se trata se ve amparada por la licencia de 2007 y que la que no lo está, la de las edificaciones A y B, "apenas supone variación del funcionamiento" de aquélla. No está de más resaltar, de otro lado, que el cierre o clausura de la instalación ahora ordenado en la sentencia apelada fue expresamente desestimado en la anterior sentencia del Juzgado de Palencia, sentencia frente a la que se aquietó el recurrente, sin que se advierta que las cosas, y en especial el interés público, sean ahora muy distintas de como eran entonces.

SEXTO.- Aunque como se ha dicho debe revocarse la sentencia apelada en lo tocante al pronunciamiento que hace sobre la clausura de la actividad, el informe pericial al que se acaba de hacer referencia, el del Sr. Jose Antonio, ha evidenciado que hay parte de las instalaciones, las dos edificaciones adosadas que no estaban reflejadas en la Memoria Descriptiva de la Actividad que se presentó al pedirse en el año 2007 la licencia ambiental, que quedan "fuera del amparo" de ésta, de suerte que bien puede afirmarse que hay parte de la actividad que en este proceso interesa que se desarrolla sin la pertinente autorización, lo que hace que sea procedente la apertura del expediente o procedimiento regulado en el artículo 71 LPACyL, por lo que debe mantenerse la decisión en tal sentido adoptada por la sentencia apelada, en el bien entendido sin embargo de que el punto de partida ha de ser que hay parte de la actividad litigiosa que sí cuenta con licencia ambiental. No sobra señalar, a este respecto, que aunque en el acuerdo impugnado, en el punto 2º de su parte dispositiva, se aludía a la realización de unas gestiones "con carácter previo a decidir sobre lo que procede acordar respecto a las edificaciones denominadas A y B", lo cierto es que en los términos en que se hacía se trataba de un pronunciamiento genérico e indefinido cuando las circunstancias en que se apoyaba debían ya dar lugar a la incoación del expediente de regularización previsto en el artículo 70 LPACyL, que es lo que acertadamente hizo el Juzgado a quo.

SÉPTIMO.- En suma, pues, y de acuerdo con lo expuesto, debe estimarse parcialmente el recurso de apelación interpuesto tanto por la Sociedad Civil EL REBOLLAR como por el Ayuntamiento de Villanueva del Rebollar y revocarse la sentencia apelada del Juzgado de Palencia exclusivamente en cuanto dispuso el cierre de la explotación ganadera de ovino de leche a que se refiere este pleito, cierre que se deja sin efecto, manteniéndose por el contrario aquélla en todo lo demás, también en la no imposición de costas, lo que ahora supone la desestimación de la adhesión a la apelación, particular este sobre el que basta con indicar que la decisión al respecto del Juzgado de instancia venía apoyada no solo en el hecho de que la estimación de la pretensión actora había sido parcial (al igual que sucede tras esta sentencia con acogida incluso de una petición menor de la realizada por el recurrente) sino también en las dudas que presentaba el supuesto litigioso - artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción (LJCA)-. En cuanto a las costas de esta segunda instancia, no procede tampoco una imposición especial a ninguna de las partes ( artículo 139.2 LJCA), las de la apelación al haberse estimado en parte y las de la adhesión porque es verdad que en la sentencia del Juzgado se había producido una estimación sustancial de la pretensión del demandante -téngase en cuenta que aunque se desestimó la invalidez de la licencia ambiental de hecho y en la práctica se dejó sin efecto-.

OCTAVO.- Contra esta sentencia puede interponerse el recurso de casación previsto en el artículo 86 LJCA, en la redacción dada al mismo por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación