PRIMERO.-Por GUILLEM URBEA PICH, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de IMPALS SL ,se interpuso recurso contencioso administrativo, contra el Acuerdo de la COMISIÓN DE TERRITORIO DE CATALUÑA, de fecha 28 de enero 2021 (DOGC 15-2-2021), por el que se aprobó definitivamente el PLA DIRECTOR URBANÍSTIC DE REVISIÓ DELS SOLS NO SOSTENIBLES DEL LITORAL GIRONÍ (en adelante PDU), que afecta els termes municipals de Portbou, Colera, Llançà, el Port de la Selva, Cadaqués, Roses, Castelló d'Empúries, Sant Pere Pescador, l'Escala, Torroella de Montgrí, Pals, Begur, Palafrugell, Mont-ras, Palamós, Calonge i Sant Antoni, Castell-Platja d'Aro, Sant Feliu de Guíxols, Santa Cristina d'Aro, Tossa de Mar, Lloret de Mar i Blanes.
SEGUNDO.-La parte actora, en la demanda presentada, impugna el Acuerdo de la COMISIÓN DE TERRITORIO DE CATALUÑA, de fecha 28 de enero 2021 (DOGC 15-2-2021), por el que se aprobó definitivamente el PLA DIRECTOR URBANÍSTIC DE REVISIÓ DELS SOLS NO SOSTENIBLES DEL LITORAL GIRONÍ, por los siguientes motivos:
1) Afirma que el PDULG es nulo de pleno derecho, por insuficiente motivación del documento denominado "Bases tècniques i económiques", lo que vulneraría el artículo 56.2.d) TRLUC. Y cuestiona que tampoco se prevean indemnizaciones económicas derivadas de responsabilidad patrimonial por las afectaciones del Plan.
2) Considera que el PDU vulnera el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, al no desprenderse de la Memoria posibles alternativas a la solución adoptada o una justificación adecuada y coherente de la ordenación o estrategia seguida para cada uno de los sectores analizados.
3) Recuerda que el régimen jurídico del suelo urbano queda fuera de la esfera voluntarista de la Administración, y entiende que el PDU vulnera los artículos 26 y 27 del TRLUC.
4) Considera también que el PDU vulnera el principio de confianza legítima al no mantener el P-14 de Begur como suelo urbano.
5) Considera finalmente que el PDU vulnera el principio de autonomía local al desapoderar a los Ayuntamientos de una facultad que les es propia como la de clasificar el suelo de su término municipal, y desclasificar determinado suelo como urbano, con infracción de los artículos 2.1 y 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, y 137 y 140 CE.
Por todo ello, solicita se declare la nulidad del PDU, y subsidiariamente la nulidad del mismo en lo que afecta al Polígono de Actuación P-14 d'Aiguafreda de Begur.
Por su parte, la LLETRADA DE LA GENERALITAT, en defensa de la CTUG, afirma, con carácter general, que el PDULG puede clasificar suelo o modificar la clasificación asignada en los planeamientos municipales, defiende que el mismo se ajusta al principio de autonomía local, y que su procedimiento de aprobación se ha producido de acuerdo con la legislación vigente. Examina las circunstancias específicas del P-14 Aiguafreda de Begur y afirma que no puede tener la consideración de suelo urbano consolidado. Defiende la suficiencia de las Bases económicas. Y finalmente niega la arbitrariedad denunciada por la actora y la falta de motivación de la Memoria del PDU.
TERCERO.-Considera en primer lugar la parte recurrente, que el PDULG es nulo de pleno derecho, por insuficiente motivación del documento denominado "Bases tècniques i económiques", lo que vulneraría el artículo 56.2.d) TRLUC. Y cuestiona que tampoco se prevean indemnizaciones económicas derivadas de responsabilidad patrimonial por las afectaciones del Plan.
En relación con los estudios de viabilidad económica y de sostenibilidad económica, recordemos que el artículo 56.2 del Decret Legislatiu 1/2010, de 3 de agosto, exige que los planes directores urbanísticos deben especificar los criterios para hacer el seguimiento y para la modificación o la revisión, deben incluir las determinaciones adecuadas para las finalidades que persiguen y deben contener la documentación siguiente:
a) Los estudios justificativos.
b) La memoria.
c) La programación de las actuaciones para aplicarlos.
d) Las bases técnicas y económicas para desarrollarlos.
e) Los planos de información y de ordenación.
f) Las normas que se deben cumplir obligadamente.
La parte recurrente no debe olvidar que nos encontramos ante una figura de planeamiento supramunicipal, cuyas finalidades únicamente pueden ser las previstas en el artículo 56.1 TRLUC. Una figura de planeamiento estratégico, cuyo objetivo concretado por el artículo 1 de sus Normas, es:
"l'avaluació d'aspectes bàsics de desenvolupament sostenible dels sòls d'extensió urbana previstos pels planejaments municipals no adaptats al Pla territorial parcial de les Comarques Gironines, en endavant, el PTPCG, per tal d'adaptar-los als principis i directrius de sostenibilitat establerts per la legislació i el planejament vigents i l'adaptació paisatgística de l'ordenació i l'edificació dels sòls que es desenvolupen en edificació aïllada, en tots els municipis, tant amb planejament general no adaptat com adaptat al PTPCG.".
El anterior objetivo general, se concreta en 5 objetivos específicos, que son:
"a. Adaptar els sòls d'extensió urbana a les estratègies de desenvolupament dels nuclis i a les directrius per als sistemes urbans establertes pel planejament territorial parcial vigent.
b. Adaptar els sòls d'extensió urbana als principis d'urbanisme sostenible de continuïtat, compacitat, complexitat i preservació dels sòls amb pendent igual o superior al 20%.
c. Adaptar la delimitació dels àmbits d'extensió urbana a les proteccions territorials en materia ambiental.
d. Adaptar la delimitació dels àmbits d'extensió urbana a les determinacions vigents en materia de riscos naturals i tecnològics.
e. Establir disposicions per tal d'incorporar els objectius de qualitat paisatgística del catàleg de Paisatge de les comarques gironines i les directrius de paisatge incorporades al PTPCG als sòls amb edificació aïllada dels 22 municipis del litoral."
Acorde con la figura de planeamiento que nos ocupa, el artículo 13.1 de sus NNUU, deja claro que las normas del PDULG son de tres tipos, según sean de aplicación directa o precisen de una adaptación del planeamiento urbanístico municipal, según sean obligatorias o tengan un grado diferente de vinculación. Y por ello el apartado 2 del mismo artículo 13 distingue entre: "Determinaciones", "Directrices" y "Recomendaciones". A los efectos que nos interesan nos detendremos en las primeras, que se definen lcomo "aquelles normes de formulació precisa, d'aplicació directa i executives a partir de l'entrada en vigor del present PDU, sense necessitat de modificar o revisar prèviament el planejament general municipal vigent.".
Y las encontramos en el artículo 14, que dispone lo siguiente:
"Article 14. Determinacions d'aplicació directa
1. El PDU fixa determinacions d'execució directa a aplicar a un àmbit, les quals inclouen el canvi de règim de sòl, sense necessitat de revisió o modificació prèvia del planejament general vigent.
2. El canvi de règim de sòl es determina segons els aspectes següents:
a. Els àmbits que passen a integrar el règim de sòl no urbanitzable queden vinculats al sistema d'espais oberts del planejament territorial, la categoria dels quals es determina cas a cas en base a l'entorn. En els sectors extingits pel PDUSC la categoria de l'espaís obert també es determina segons els criteris de proximitat amb les existents en l'entorn. Els àmbits afectats per aquesta determinació es detallen en els capítols següents d'aquestes normes, es justifiquen en la memòria específica per municipis i queden llistats en el quadre 1 de l'article 12.2.
b. Els àmbits que passen a integrar el règim de sòl no urbanitzable, inclosos morfològicament a l'àmbit del PDUSC, queden vinculats al sistema costaner, la categoria dels quals es determina cas a cas en base a l'entorn.
c. Per a tots aquests àmbits, deixen de ser d'aplicació els articles normatius del respectiu planejament general municipal que els regulaven abans de l'aplicació de la determinació.
d. Els sòls que en aplicació d'aquestes normes passen a integrar la categoria d'espai obert de protecció preventiva dins el règim de sòl no urbanitzable, podran esdevenir sòls d'extensió urbana, en les revisions del planejament municipal, sempre que quedi justificada en base a l'estratègia de creixement del planejament territorial vigent en el moment en que es plantegi i el compliment de la resta de criteris de sostenibilitat.
e. S'exceptuen del punt anterior aquells àmbits que per contradicció amb els criteris del present PDU, en queda impossibilitat el desenvolupament o bé passin a integrar la categoria d'espai obert de protecció especial."
Por tanto, básicamente integración en suelo no urbanizable, espacios libres y protección preventiva del entorno, aspectos para lo cual el documento integrante del expediente denominado "Bases tècniques i econòmiques",en el que se valora el impacto económico y social de las opciones de regulación consideradas, y se contiene un presupuesto por municipio, con los costes urbanísticos que puede comportar para cada uno de ellos, y un cálculo final del ahorro debido al cambio de ordenación territorial, es más que suficiente para cumplir con la exigencia legal.
No debemos olvidar que el Tribunal Supremo establece un tratamiento diferenciado en cuanto a la exigencia reclamada por la actora, cuando se trata de planes directores como el que nos ocupa, respecto de los Planes Municipales de Ordenación o del planeamiento derivado. Hasta el extremo, y ello da respuesta a la segunda denuncia de la actora, de no exigir para este tipo de instrumentos de ordenación territorial los denominados "informes de sostenibilidad".
Valga para ilustrar todo lo anterior, la cita de la STS de 4 de septiembre de 2023 (rec 4624/2021), cuando afirma que:
"En reiteradas ocasiones hemos diferenciado conceptualmente el estudio económico -financiero y el informe de sostenibilidad económica. En este sentido podemos recordar -por todas- lo que dijimos en nuestra STS nº 296/2016, de 12 de febrero (RC 3054/2014 ), con cita de la STS de 30 de marzo de 2015 (RC 1587/2013 ):
"Conviene aclarar que el concepto de sostenibilidad económica a que se refiere el legislador estatal en el artículo 15.4 del Texto Refundido de la Ley de Suelo no debe confundirse con el de viabilidad económica, más ligado al sentido y finalidad del estudio económico -financiero, sino que va relacionado con dos aspectos distintos como son, por un lado, la justificación de la suficiencia del suelo productivo previsto y, por otro, el análisis del impacto de las actuaciones previstas en las Haciendas de las Administraciones Públicas intervinientes y receptoras de las nuevas infraestructuras y responsables de los servicios resultantes.
Por otra parte, desde una perspectiva temporal el informe de sostenibilidad económica ha de considerar el coste público del mantenimiento y conservación de los nuevos ámbitos resultantes en función de los ingresos que la puesta en carga de la actuación vaya a generar para las arcas de la Administración de que se trate. Es decir, mientras el estudio económico -financiero preverá el coste de ejecución de la actuación y las fuentes de financiación de la misma, el análisis de sostenibilidad económica no se ha de limitar a un momento o período temporal limitado, sino que ha de justificar la sostenibilidad de la actuación para las arcas públicas desde el momento de su puesta en marcha y en tanto siga generando responsabilidad para la Administración competente respecto de las nuevas infraestructuras y servicios necesarios.
En definitiva, el Estudio Económico debe demostrar la viabilidad económica de una intervención de ordenación detallada en un Sector o ámbito concreto y el informe o memoria de sostenibilidad económica debe garantizar analíticamente que los gastos de gestión y mantenimiento de las infraestructuras y servicios en ése Sector o ámbito espacial pueden ser sustentados por las Administraciones públicas, en especial la Administración local competente en la actividad urbanística".
Y en esa misma sentencia recordábamos que, conforme al artículo 15.4 del TRLS de 2008, la exigibilidad del informe de sostenibilidad económica contrae su ámbito de aplicación a las denominadas "actuaciones de urbanización" que, a tenor del artículo 14 del mismo texto legal constituyen "actuaciones de transformación urbanística". Por ello, señalábamos que "la falta del expresado carácter en las actuaciones previstas por el POL es lo que excluye en última instancia la exigibilidad del estudio de sostenibilidad económica en el supuesto de autos". Y a tal efecto se indicaba que "con el POL de Galicia no estamos ante un instrumento de ordenación de actuaciones de urbanización" sino ante "un instrumento de ordenación de carácter estratégico cuyas determinaciones habrán de desarrollarse después por medio de las distintas figuras de planeamiento previstas en la correspondiente normativa (gallega) de aplicación". Y concluíamos:
"Al amparo de la indicada interpretación, el POL carece, pese a sus afecciones sobre el suelo, de efectos inmediatos de carácter económico y no supone expropiación ni proyecto de urbanización u obra alguna.
Y a falta del carácter directamente transformador de las determinaciones previstas en el mismo, podemos venir a concluir ya en esta sede que no le resulta exigible el estudio de sostenibilidad económica, que el recurso echa en falta".
La doctrina expuesta en esa sentencia, sentada al amparo de lo previsto en el artículo 15.4 del TRLS de 2008, debe considerarse vigente en la actualidad, dado que también el artículo 22.4 del TRLS de 2015 condiciona la exigibilidad de la inclusión de un informe o memoria de sostenibilidad económica a que se trate de "instrumentos de ordenación de las actuaciones de transformación urbanística".
Por tanto, dado que en este caso -como bien indica el auto de admisión- no estamos ante un instrumento de transformación directa e inmediata, sino ante un instrumento de ordenación de carácter estratégico, cuyas determinaciones habrán de desarrollarse después por medio de las distintas figuras de planeamiento previstas en la correspondiente normativa de aplicación, no cabría exigir en el supuesto enjuiciado el referido informe de sostenibilidad económica, conclusión que también alcanza la Sala de instancia en la sentencia impugnada con cita de la STS nº 197/2020, de 14 de febrero (RC 7649/2018 ).".
Añadiendo, en relación con el estudio económico financiero que:
"En cuanto a la exigibilidad del estudio económico -financiero, es cierto que encontramos en nuestra jurisprudencia pronunciamientos que apuntan a la "exigibilidad del estudio económico financiero en toda clase de instrumentos de ordenación urbanística" [véase, por todas, la STS nº 725/2016, de 31 de marzo (RC 3376/2014 ), citada en el auto de admisión].
Pero, para apreciar en su justa medida la proyección y trascendencia de esa doctrina en el caso que ahora examinamos debemos tener presente a este respecto lo dicho en el Fundamento anterior: (i) los conceptos de ordenación territorial y de ordenación urbanística, aunque próximos, son perfectamente diferenciables; (ii) para determinar el régimen jurídico de aplicación que corresponda habrá de atenderse al contenido material del plan y no solo a su denominación formal (como plan de ordenación territorial o plan urbanístico); (iii) y, en todo caso, en la exigencia de los requisitos formales que deban observarse en la tramitación de los planes -sean éstos de ordenación territorial o urbanísticos- y, por ende, en la concreción de las consecuencias que quepa deducir de su incumplimiento, debe procederse siempre con absoluto respeto al principio de proporcionalidad, valorando el carácter esencial o sustancial que en el caso examinado pudiera tener el requisito incumplido y huyendo de rigorismos formales excesivos.
Atendiendo a estas consideraciones, estamos en condiciones de afirmar que la doctrina sentada en la referida sentencia nº 725/2016 no es aplicable a supuestos como el ahora enjuiciado, precisamente porque no estamos ante un instrumento de ordenación urbanística, categoría a la que se refiere dicha sentencia, sino ante un instrumento de ordenación territorial, conceptualmente diferenciable de aquél.
IV. Empero, ello no significa que pueda prescindirse absolutamente de toda previsión referida al coste económico que pudiera comportar la aprobación de un instrumento de ordenación territorial, pues, en definitiva, en último término la naturaleza reglamentaria de éste exigiría tal previsión, como recuerda la STS nº 886/2020, de 29 de junio (RC 113/2019 ) que, tras reproducir el artículo 26.3 de la Ley 50/1997 (en su redacción actualizada), señala al efecto:
"La propia redacción del precepto, que completa y amplia de manera significativa la previsión inicial del art. 24.1.a), pone de manifiesto el carácter sustancial de este trámite del procedimiento, que refleja los principios de la buena regulación reglamentaria a que se refiere el art. 129 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común, de ahí que ya en relación con la redacción originaria la jurisprudencia viniera considerando la omisión de dicho trámite como vicio determinante de la nulidad de la disposición general correspondiente.
Sin embargo, la respuesta no es la misma cuando el trámite ha sido cumplido y lo que se cuestiona es, como en este caso, la suficiencia de la Memoria para el cumplimiento de los fines y objetivos a que responde y que ahora pueden deducirse del enunciado de los principios de la buena regulación referidos de: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, trasparencia y eficiencia, cuyo alcance respecto a la plasmación de cada uno se establece el citado art. 129 de la Ley 30/2015 .
En tal caso, la valoración sobre el cumplimiento y suficiencia del trámite ha de ponerse en relación con el contenido y alcance de la norma reglamentaria de que se trate, en la medida que la Memoria contenga aquellas valoraciones necesarias de los distintos elementos que la conforman, a que se refiere el art. 26.3 de la Ley 50/1997 , sobre los que incide sustancialmente la disposición general.
Así se deduce del criterio jurisprudencial sobre el procedimiento de elaboración de disposiciones generales, plasmado en numerosas sentencias, como la 15 de marzo de 2019 (rec. 618/17 ) que se refiere a la de 13 de noviembre de 2000 , en el sentido de que su observancia "tiene un carácter "ad solemnitatem" de modo que la omisión del procedimiento o un defectuoso cumplimiento, que se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte". De manera que en los supuestos de deficiente cumplimiento del trámite, como es el caso de autos, habrá de valorarse la trascendencia de la inobservancia denunciada, que, como señala la citada sentencia de 15 de marzo de 2019 , "hace referencia a una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales establecidas para la elaboración de disposiciones generales, que se justifican no por el puro formalismo de su realización sino por la finalidad a que responden, como señala la sentencia de 15 de diciembre de 1997 ".
Y a continuación, precisa en relación con la exigencia de la memoria económica lo siguiente:
"En el mismo sentido y sobre el alcance de tal exigencia procedimental, referida a la redacción inicial del art. 24.1.a) de la Ley 50/1997 , señala la sentencia de 12 de diciembre de 2016 (rec. 902/14 ), por referencia a la del Pleno de esta Sala de 27 de noviembre de 2006 (dictada en el recurso núm. 51/2005 ) que: "En cuanto a la memoria económica, es cierto que no cabe exigir una ponderación detallada y exacta de todos los costes que pueda suponer el reglamento, pues se trata de datos cuya completa determinación puede resultar imposible en el momento de aprobarse aquél, pero al menos es preciso la elaboración de una estimación aproximada que tenga en cuenta las variables que puedan producirse. Esta Sala ha considerado aceptables memorias económicas en las que se afirma que el reglamento en cuestión no tendría incidencia en el gasto público (...) si la parte recurrente no ha acreditado que aquella apreciación era incorrecta (...), de donde resultaría la nulidad de la disposición si habiendo afirmado la memoria que el proyecto no tiene incidencia sobre el gasto público el recurrente hubiera probado lo contrario o cuando no existe memoria económica".
Igualmente la sentencia de 29 de febrero de 2012 (rec. 234/2010 ), en un supuesto en el que la memoria económica se limita a afirmar que la aprobación del proyecto elaborado no tendrá repercusión sobre el gasto público, señala que: " Esta Sala ha declarado repetidamente (sentencia de 27 de noviembre de 2006 , y las que en ella se citan) que esa fórmula, u otras semejantes, es aceptable si la parte recurrente no ha acreditado que aquella apreciación era incorrecta ( STS de 10 de marzo de 2003 ), de donde resultaría la nulidad de la disposición si habiendo afirmado la memoria que el proyecto no tiene incidencia sobre el gasto público el recurrente hubiera probado lo contrario, o, como en el caso contemplado por la sentencia de esta Sala de 16 de abril de 2005 , cuando no existe referencia alguna a los efectos que sobre el gasto pudiera tener la norma aprobada. En el mismo sentido, la sentencia de esta Sala de 16 de diciembre de 2011 , en el que se constató la incidencia de la disposición cuestionada sobre el gasto público pero, en lugar de elaborar la correspondiente memoria económica, remitió su estimación a las dotaciones que se establecieran en unos futuros presupuestos generales del Estado" .".
Por todo ello, el motivo de impugnación, debe ser desestimado.
CUARTO.-En segundo lugar, los otros motivos de impugnación esgrimidos por la parte actora pueden ser tratados conjuntamente, pues todos ellos tienen como base la modificación de la clasificación del suelo establecida por el PGOUM de Begur como urbano para el Sector Aiguafreda P-14, y su inclusión en el "sistema territorial d'espais oberts dins la categoria de sòl de protecció especial, amb el règim de sòl no urbanitzable i en la categoria de sòl costaner (clau UTR-C1)".
La primera y principal cuestión que debemos analizar es la de si con tal operación el PDU ha vulnerado el principio de autonomía local al atribuirse una competencia propia del Planeamiento municipal como es la de clasificar el suelo del municipio.
Veamos pues, en primer lugar, lo que dispone el artículo 39.2 del PDU. En concreto el precepto, en relación al Sector Aiguafreda P-14, P-14.2 y P-14.4, del tm de Begur:
"Es proposa la determinació de desclassificar els sòls de l'àmbit Aiguafreda, i incloure'ls en el sistema territorial d'espais oberts dins la categoria de sòl de protecció especial, amb el règim de sòl no urbanitzable i en la categoria de sòl costaner (clau UTR-C1) d'acord amb la regulació del PDUSC.
Es proposa la directriu per al planejament general municipal d'establir la qualificació de Zona de protecció forestal, nivell 1, regulada a l'article 143 de la Normativa del Pla d'ordenació urbanística municipal de Begur.".
Para resolver la cuestión planteada, resulta preciso atender a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, referida a la cuestión de los límites del planificador supramunicipal frente al principio de autonomía local, de lo que es una competencia propia y necesaria de los entes locales ( artículo 25.2.a de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local).
La STS de 24 de julio de 2014 (rec 479/2012), establece lo siguiente:
"Dijimos entonces y repetimos ahora que: «En sentencia de esta Sala de 26 de junio de 2008 (casación 4610/2004 ) -así como en otras anteriores y posteriores a ella- nos hemos pronunciado sobre la delimitación de la intervención del órgano competente de la Comunidad Autónoma en relación con la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento urbanístico, poniéndola en relación con la garantía institucional de la autonomía local. Pues bien, decíamos en la citada sentencia de 26 de junio de 2008 (casación 4610/2004 ):
« (...) Constituye reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, que la garantía institucional de la autonomía local reconocida en los artículos 137 y 140 de la Constitución tiene un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el "derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias" ( STC 240/2006, de 20 de julio , recogiendo lo declarado en las anteriores SSTC 32/1981 y 40/1998 ). Se trata, por tanto, de una noción muy similar a la acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985, ratificada por España a través de Instrumento de ratificación de 20 de enero de 1988, depositado el 8 de noviembre de 1988, y entrada en vigor para España el 1 de marzo de 1989.
«A salvo ese contenido mínimo de la autonomía local, estamos ante "un concepto jurídico de contenido legal", que se concreta en una garantía institucional de los elementos primarios o fundamentales, es decir, del núcleo esencial del autogobierno de los entes públicos territoriales de ámbito local, debe necesariamente ser respetado por el legislador para que dichas Administraciones sean reconocibles como entes dotados de autogobierno. Respeto predicable, igualmente, en relación con los demás Administraciones en la aplicación de las leyes, de conformidad con la interpretación realizada por la doctrina del Tribunal Constitucional.
«Pues bien, la expresada autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios sobre el cual, por tanto, se extienden sus competencias, como señala la citada STC 240/2006 , recordando lo declarado en la también citada STC 40/1998 .Ahora bien, en este ámbito sectorial confluyen intereses de diferente naturaleza y, por lo que aquí importa, de distinta intensidad y ámbito territorial, de suerte que únicamente cuando dichos intereses públicos a salvaguardar rebasan el ámbito puramente local, se legitima el control sobre el plan, en sus aspectos discrecionales, en los términos que seguidamente exponemos.
«Concretamente, las posibilidades de control de las Comunidades Autónomas cuando con motivo de la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias pretendan introducir modificaciones no previstas originariamente en la aprobación inicial y provisional del plan, han de ser limitadas por elementales exigencias derivadas del citado principio de la autonomía local, de manera que la extensión del control de la Administración autonómica en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento viene impuesto por el respeto a la autonomía local.
«En materia urbanística, única que hace al caso, la competencia autonómica de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento municipal tiene un contenido preciso, derivado de la consolidación de la jurisprudencia de esta Sala desde la conocida Sentencia de Sala de 13 de julio de 1990 , que distingue según se trate de los aspectos reglados o discrecionales del plan.
«En relación con los aspectos reglados la Comunidad Autónoma tiene un control pleno, con alguna matización respecto de los conceptos jurídicos indeterminados, como señala la STS de 25 de octubre de 2006 , que no hace al caso abundar ahora.
Respecto a los aspectos discrecionales del plan, debemos distinguir, entre las determinaciones que afectan a un interés puramente local o municipal, o superior a este. Así, cuando el interés público concernido es municipal y no alcanza intereses que rebasen dicho ámbito, la competencia es estrictamente municipal, pues ha de prevalecer el modelo de ciudad que dibuja el Ayuntamiento, con la salvedad relativa al control tendente a evitar la lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, ex artículo 9.3 CE .
«Las determinaciones discrecionales del plan, por otro lado, cuando afecten a materias que incidan sobre intereses supralocales, vinculándose con un modelo territorial superior al municipal, sí permiten intervenir a la Administración autonómica corrigiendo, modificando o sustituyendo las determinaciones discrecionales del plan, establecidas en la fase municipal del procedimiento. Dicho de otra forma, el posible control o modificación por la Comunidad Autónoma de todos aquellos aspectos discrecionales del planeamiento, estará en función de los intereses públicos concernidos, y aún en el caso de tratase de intereses locales, únicamente, que no se haya lesionado la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos...» .
«Ahora bien, la citada sentencia de 26 de junio de 2008 (casación 4610/2004 ), como la de 2 de abril de 2009 (casación 67/2005 ), que también es invocada en el recurso de la Generalitat, se refiere a la intervención del órgano competente de la Comunidad Autónoma con ocasión de la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento urbanístico municipal; mientras que el caso que ahora nos ocupa la intervención de la Administración autonómica se produce con motivo de la aprobación de un Plan autonómico de naturaleza supramunicipal y a cuyas determinaciones ha de adaptarse el planeamiento municipal. Las modalidades de control que se ejercen en uno y otro caso, aunque guardan conexión, no son equiparables. Una cosa es que con ocasión de la aprobación definitiva del planeamiento urbanístico municipal la Administración autonómica, además del control de legalidad, ejerza el control sobre las determinaciones discrecionales del Plan que afecten a materias que incidan sobre intereses supralocales -esto es lo que sucedía en los casos examinados en aquellas sentencias que se citan- y otra muy distinta es que con carácter normativo y vinculante, mediante una instrumento de ordenación de rango supramunicipal, la Administración autonómica pueda fijar de antemano los parámetros y magnitudes -en este caso, por ejemplo, la delimitación de los espacios libres públicos y la determinación de la parcela mínima o la supresión de un vial- a los que necesariamente habría de atenerse el planeamiento municipal en virtud de lo establecido en la Disposición Adicional Primera del propio Plan Director del Sistema Costero. Esta segunda modalidad va a más allá de la fiscalización de la discrecionalidad, pues la invocación de intereses supramunicipales no puede conducir a que, por la vía del control preventivo, quede en realidad excluida o cercenada la autonomía local.
«Las anteriores consideraciones no quedan desvirtuadas por el hecho que en la elaboración del Plan Director aquí controvertido fueran consultados los Ayuntamientos afectados, entre ellos el Ayuntamiento de Cadaqués en cuyo municipio se sitúan los terrenos que constituyen los sectores a los que se refiere este recurso.
«Ahora bien, sucede que con la incorporación de tales determinaciones al Plan Director -por más que haya sido con la anuencia expresa o tácita de la Corporación municipal- se produce una suerte de "congelación de rango", de manera que de ahí en adelante el planeamiento municipal no podría ya ser objeto de modificaciones que se apartasen de aquéllas, con lo que el margen de apreciación y de discrecionalidad del Ayuntamiento queda bloqueado pro futuro» ."
Y en parecidos términos las SSTS de 20 de diciembre de 2012 (recursos 2426/2009, 4806/2009 o 6119/2009)
Los anteriores pronunciamientos, ya nos debe llevar a excluir la opción de considerar que la autonomía municipal ha sido preservada por cuanto la participación de los Ayuntamientos en las diferentes fases de elaboración y tramitación del Plan ha sido intensa.
Y ello a pesar de que la STS de 18 de abril de 2016 (rec 1732/2014), considera tal participación como una forma de satisfacción de la autonomía municipal, pero que, sin embargo, añadimos nosotros a la luz de la íntegra jurisprudencia analizada, no puede considerarse aisladamente, sino que debe ir acompañada de un análisis desde una perspectiva más amplia, en función de cual sea la regulación contenida en el Planeamiento supramunicipal objeto de análisis.
Llegado este punto, debemos volver al tenor literal del precepto impugnado cuando dispone, en relación al Sector Aiguafreda P-14, P-14.2 y P-14.4, que:
"Es proposa la determinació de desclassificar els sòls de l'àmbit Aiguafreda, i incloure'ls en el sistema territorial d'espais oberts dins la categoria de sòl de protecció especial, amb el règim de sòl no urbanitzable i en la categoria de sòl costaner (clau UTR-C1) d'acord amb la regulació del PDUSC.
Es proposa la directriu per al planejament general municipal d'establir la qualificació de Zona de protecció forestal, nivell 1, regulada a l'article 143 de la Normativa del Pla d'ordenació urbanística municipal de Begur.".
Analizando en primer lugar el primer párrafo del artículo, se propone la determinación de desclasificar el suelo del ámbito Aiguafreda actualmente clasificado como urbano, para integrarlo en la categoría de suelo no urbanizable costero, de protección especial, vinculado a la regulación del PDUSC.
En nuestra Sentencia de 3 de mayo de 2023 (rec 287/2021), ya dijimos que:
"no es posible afirmar que un Plan Director Urbanístico no puede clasificar suelo, pues conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 TRLUC, en la redacción que le dio la Ley 3/2012, de 22 de febrero, que, al margen de otras modificaciones, incorporó el apartado 6 del precepto, tal posibilidad existe Y de hecho, así lo ha reconocido la Sección 3ª de este mismo Tribunal, en su Sentencias de 21 de julio de 2022 (rec 159/2014), o de 11 de noviembre de 2021 (rec 161/2014).".
Sin embargo, en el caso que nos ocupa, no nos encontramos ante un supuesto de los previstos en el artículo 56.6.a) en relación con el apartado 1.g) del mismo precepto, por lo que, en aplicación de la jurisprudencia antes citada, debemos concluir afirmando que el cambio de clasificación urbanística de suelo urbano a no urbanizable operada directamente por el PDUCG, sustituyendo en este caso los Planes Municipales de Ordenación, vulnera el principio de autonomía municipal, y por tanto es contrario a Derecho. Del mismo modo, y si bien ya no se trata de una determinación, sino de una directriz (ver artículo 13 de las NNUU del PDULG) consecuencia de la determinación anterior, resulta contrario al mismo principio de autonomía local dictar a un Ayuntamiento la calificación que su Plan General de Ordenación debe dar a un sector de su territorio (Zona de protección forestal nivel 1, regulada en el artículo 143 de las NNUU del planeamiento vigente), y además, en el concreto caso examinado, nos llevaría al absurdo de que si el AJUNTAMENT DE BEGUR decidiera, en uso de sus competencias urbanísticas, cambiar las calificaciones del municipio, se encontraría, que por respeto al PDULG debería mantener una calificación extraña al municipio, con una especie de "congelación de rango" del planeamiento municipal, que el mismo Tribunal Supremo ha rechazado.
Es por todo ello que el presente motivo de impugnación debe prosperar, y conllevar la declaración de nulidad de la totalidad del artículo 39.2 de las NNUU del PDU, en lo que supone una estimación parcial del presente recurso contencioso administrativo.
Todo lo anteriormente expuesto hace absolutamente innecesaria cualquier otra consideración sobre el régimen del suelo urbano a partir de los artículos 26 y 27 TRLUC, o si la regulación propuesta por el PDU implica que la Administración vaya contra sus propios actos.
QUINTO.-En cuanto a las costas, el artículo 139 LJCA establece que en primera o única instancia el órgano jurisdiccional al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho, y que en los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.
Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,
