Sentencia Contencioso-Administrativo 4141/2023 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1267/2021 de 15 de diciembre del 2023

PRIMERO.- Por la representación y defensa del INSTITUT AGRÍCOLA CATALÀ DE SANT ISIDRE se interpone recurso contencioso administrativo contra el Acord GOV/ 15/2021 de 9 de febrero de 2021 que aprobó definitivamente el Pla de Protecció del Medi Natural i del Paisatge de lŽAlta Garrotxa.

SEGUNDO.- La demanda formulada tras exponer las vicisitudes acaecidas durante la tramitación del expediente, viene a sostener:

a) Infracción del derecho de información y consulta previa.

b) Falta de motivación.

c) Falta de audiencia y participación a los interesados en los trabajos previos al plan de protección.

d) Incumplimientos en relación con la evaluación ambiental estratégica.

e) La representación de la propiedad privada forestal no es proporcional al porcentaje de titularidad de las fincas.

f) El mecanismo de actualización de las directivas de gestión del plan y de los anexos incumple el procedimiento administrativo.

g) Invasión de competencias urbanísticas.

h) Falta de justificación de la zona de fomento de la dinámica natural o de los bosques maduros.

i) Falta de estudio económico financiero para su aplicación y gestión.

Por todo ello que solicita la estimación del recurso y la nulidad de la resolución recurrida.

La Abogada de la GENERALITAT DE CATALUNYA en su contestación a la demanda sostiene la inexistencia de ninguno de los motivos de impugnación aducidos por los recurrentes, por lo que solicita la desestimación del recurso interpuesto.

TERCERO.- El primero de los motivos de la demanda se refiere a la infracción del derecho de información y consulta previa. En este sentido el artículo 5 ter de l Ley 12/1985 que regula los Espacios naturales establece el procedimiento de aprobación de los planes:

Tramitació dels plans de protecció del medi natural i del paisatge

1. Els plans de protecció del medi natural i del paisatge se subjecten a avaluació ambiental estratègica d'acord amb la legislació aplicable. Un cop aprovats inicialment, s'han de sotmetre a un procediment d'informació pública i a un tràmit d'audiència als ens locals compresos en l'àmbit territorial del pla, a les organitzacions professionals agràries més representatives, i a les associacions i agrupacions sense ànim de lucre de propietaris forestals i agraris més representatives de la zona d'interès, i s'han de sol·licitar informes del Consell de Protecció de la Natura, dels departaments interessats i dels organismes afectats per raó de llurs competències sectorials.

2. Abans de sotmetre la proposta de pla a la seva aprovació definitiva, cal sol·licitar informe a:

a) El departament competent en matèria d'agricultura, ramaderia i pesca, sobre els aspectes que afectin les seves competències.

b) El departament competent en matèria de territori i urbanisme, sobre els aspectes territorials i urbanístics.

Consta en el expediente administrativo que en fecha 1.3.2019 se aprobó inicialmente el Pla de Protecció del Medi Natural i del Paisatge de lŽAlta Garrotxa, y se sometió a información pública, esta resolución fue notificada a la recurrente en fecha 24.4.2019, asimismo se acordó una ampliación del plazo de audiencia e información pública que fue notificada asimismo, entre otros a la recurrente ( documentos 14 a 17 ), por lo qie es evidente que no se ha desconocido la condición de interesados a la recurrente, ni su legitimación, por lo que ninguna indefensión se le ha ocasionado, debiendo desestimarse este motivo de impugnación.

Sigue la demanda planteando la falta de motivación de Pla de Protecció del Medi Natural i del Paisatge de lŽAlta Garrotxa, por entender que , que solo plantea medidas indeterminadas y genera inseguridad jurídica y no responde a las necesidades concretas del territorio.

EN este sentido, basta con leer la memoria del Plan para apreciar que no existe la falta de motivación alegada. En este sentido, la Memoria del mismo se recoge en los folios 46 a 138 y e los mismo se exponen los objetivos generales del plan, la evolución histórica y el diagnóstico dela situación actual, así como los objetivos de gestión y la justificación de las distintas medidas que establece el plan, y en este sentido, es claro, que con independencia de la valoración de que pueda suscitarse de las diferentes medidas, lo que no puede imputarse al plan es falta de motivación, por lo que el motivo debe ser desestimado.

El tercero de los motivos se refiere a la evaluación ambienta estratégica y en concreto a se debió seguirse la tramitación ordinaria o simplificada.

En este sentido la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 27 de julio de 2020 ( recurso 2568/2018 ) señala:

Respecto de la exigencia de someter a Evaluación ambiental estratégica los planes cuyo objeto principal sea la protección ambiental de un lugar o zona concretos, nuestra Sentencia de 30 de septiembre de 2014 excluye la exigencia de evaluación ambiental estratégica para aquellos planes que, como los planes de ordenación de los recursos naturales y los planes rectores de uso y gestión, tienen como genuina finalidad la protección ambiental de un lugar o zona concretos, ya que los mismos colman las exigencias de evaluación ambiental que para otros planes y programas impone nuestro ordenamiento jurídico.

Decíamos en aquella sentencia que "En el primer motivo de casación se reprocha a la Sala de instancia la conculcación de lo establecido por el artículo 7.3 y concordantes de la Ley 9/2006 al considerar que el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y el Plan Rector de Uso y Gestión impugnados no precisan de evaluación de impacto ambiental, lo que dicha Sala basa en una interpretación y aplicación indebida del artículo 6.3 de la Directiva 92/43/CEE, sobre Hábitat y del artículo 4.4 e) de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de Espacios Naturales. Este motivo de casación no puede prosperar porque la exigencia de evaluación ambiental estratégica de planes y programas impuesta por el ordenamiento comunitario europeo e interno español excluye precisamente aquellos planes que tienen como genuina finalidad la protección ambiental de un lugar o zona concretos, ya que, como es lógico, estos planes colman las exigencias de evaluación ambiental que para otros planes y programas exige tanto nuestro ordenamiento interno como el comunitario europeo, lo que, con toda lógica, deduce la Sala sentenciadora, entre otros, de los preceptos citados en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra y que damos por reproducido para desestimar este primer motivo de casación".

No obstante la anterior doctrina y para un supuesto similar al presente, nuestra sentencia 2650/2016, de 16 de diciembre , declara que no ha lugar a los recursos de casación interpuestos por la Diputación de Barcelona y la Generalitat de Catalunya contra la Sentencia dictada el 26 de junio de 2015 por la Sección 3 .a de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Polígono Industrial Can Sedó, S.L.", contra la desestimación presunta del recurso de reposición formulado contra la resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas, de 11 de diciembre de 2008, por la que se aprobó definitivamente el Plan Especial de Protección del Medio Natural y del Paisaje del Parque de Montseny.

El motivo de casación más transcendental que plantearon dichas Administraciones era que el Tribunal anulaba el Plan Especial de Montseny, por infracción del artículo 3.2.b) de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Al respecto, este Tribunal Supremo afirmó: "[...] en contra del parecer de las Administraciones recurrentes, la Sala sentenciadora declara abiertamente que el Plan Especial de Montseny no es un simple plan de gestión y tiene la naturaleza de plan territorial sectorial, aun cuando su procedimiento de aprobación sea el urbanístico, en el que se reordenan los usos compatibles y no compatibles y se acomete una nueva categorización del suelo, y, para sostener estas conclusiones, transcribe textualmente varios preceptos del propio Plan Especial, entre ellos el artículo 11, que, entre sus determinaciones, contempla la redacción de planes especiales urbanísticos, algunos de los que tendrán por objeto la implantación de usos, actividades y construcciones en suelo no urbanizable, las medidas correctoras y las condiciones de carácter urbanístico exigible, previéndose, entre otras, la implantación en suelo no urbanizable de construcciones destinadas a las actividades de cámpines, así como para equipamientos, red viaria, instalaciones y obras necesarias para la prestación de servicios técnicos. De las normas autonómicas del propio Plan Especial, así como de la Ley 12/1985, perteneciente al ordenamiento jurídico de Cataluña, la Sala de instancia, interpretando y aplicando el ordenamiento propio de esa Comunidad Autónoma, llega a la conclusión de que el Plan Especial del Montseny no es un simple Plan Especial de Ordenación de Recursos Naturales, por lo que no queda excluido de evaluación ambiental conforme a lo dispuesto en el artículo 45.4 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que derogó la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres. Según lo expuesto, la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en la sentencia recurrida no sólo ha cumplido lo ordenado por esta Sala del Tribunal Supremo en la mencionada sentencia sino que ha explicado, de modo suficiente, la razón de su decisión, que no está en lo dispuesto por la Ley catalana 6/2009 sino en lo establecido por el artículo 45.4 de la citada Ley 4212007, de 13 de diciembre, dado que el instrumento enjuiciado (Plan Especial de Montseny) "rebasa con mucho los límites de la simple gestión de recursos para definir el propio ámbito de espacio de interés natural y reorganizarlo internamente con significativo alcance", en definitiva, el fin propio de los Planes Territoriales. Como hemos apuntado, la cita que se hace en la sentencia recurrida de la Ley catalana 6/2009, no lo es porque la Sala sentenciadora la considere aplicable sino para hacer patente que el propio ordenamiento jurídico de Cataluña, después de haberse aprobado el Plan Especial del Montseny, ha recogido el mismo criterio de someter a evaluación ambiental los Planes de Ordenación de Espacios de Interés Natural cuando se produce la situación que previamente ha descrito, es decir que no se trate de un mero plan de gestión de los recursos naturales, y, por ello señala que, en cualquier caso, el efecto directo de la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, que esa Ley catalana ha incorporado, hubiera obligado a someter previamente la aprobación del Plan Especial del Montseny a evaluación ambiental estratégica."

Y concluye:

De acuerdo con todo lo expuesto y rechazando la interpretación que mantiene la parte recurrente, consideramos que procede declarar como doctrina jurisprudencial:

1º) Los planes especiales de interés natural previstos en la normativa autonómica catalana no son un simple plan de gestión y tiene la naturaleza de plan territorial sectorial, aun cuando su procedimiento de aprobación sea el urbanístico, en el que se reordenan los usos compatibles y no compatibles y se acomete una nueva categorización del suelo, por lo que están sujetos a evaluación ambiental estratégica.

Sentada la exigencia de someter un plan como el presente a evaluación ambiental estratégica, la cuestión que se plantea es si esta debe ser la ordinaria o la simplificada. En este sentido, consta la resolución del Director General de Politiques Ambientals i Medi Natura de la Generalitat de Catalunya de fecha 25.7.2018 que considera que el plan recurrido no debe someterse a evaluación estratégica ordinaria " atès que jo té efectes significatius sobre el medi ambient...".

En este sentido el artículo 6 de la Ley 21/2013 establece

1. Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica ordinaria los planes y programas, así como sus modificaciones, que se adopten o aprueben por una Administración pública y cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una comunidad autónoma, cuando:

a) Establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental y se refieran a la agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación del dominio público marítimo terrestre, utilización del medio marino, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo; o bien,

b) Requieran una evaluación por afectar a espacios Red Natura 2000 en los términos previstos en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

c) Los comprendidos en el apartado 2 cuando así lo decida caso por caso el órgano ambiental en el informe ambiental estratégico de acuerdo con los criterios del anexo V.

d) Los planes y programas incluidos en el apartado 2, cuando así lo determine el órgano ambiental, a solicitud del promotor.

2. Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica simplificada:

a) Las modificaciones menores de los planes y programas mencionados en el apartado anterior.

b) Los planes y programas mencionados en el apartado anterior que establezcan el uso, a nivel municipal, de zonas de reducida extensión.

c) Los planes y programas que, estableciendo un marco para la autorización en el futuro de proyectos, no cumplan los demás requisitos mencionados en el apartado anterior.

Y así las cosas, el artículo 1 del plan recurrido establece:

El objeto del Plan de protección del medio natural y del paisaje de la Alta Garrotxa es la protección, la ordenación y la gestión del espacio la Alta Garrotxa, incluido en el Plan de espacios de interés natural (PEIN) y de la reserva natural parcial de la Muga-Albanyà, que forman parte de la zona especial de conservación y zona de especial protección para las aves de la Alta Garrotxa - Macizo de las Salinas (código ES5120001), integrante de la red Natura 2000.

Por tanto, es claro, que afectándose espacios de la Red Natura 2000, procedía de acuerdo con la normativa citada así como la DA 8 de la Ley 16/2015, la evaluación ambiental ordinaria y no simplificada, por lo que este motivo debe ser estimado.

Pese a que la estimación del anterior motivo debe dar lugar a la anulación del plan recurrido, debemos examinar el resto de motivos alegados.

Así la demanda se refiere asimismo a que la representación de la propiedad privada forestal no es proporcional al porcentaje de titularidad de las fincas, sin embargo, en relación atal motivo no se alega que este contradiga precepto legal alguno y se convierte, como se desprende de la lectura del mismo, mas en un motivo de desacuerdo que en un reproche de legalidad que no se alega ni concreta, por loque debe ser destinado.

Sigue la demanda, refiriendo que el mecanismo de actualización de las directivas de gestión del plan y de los anexos incumple el procedimiento administrativo.

En este sentido, el artículo 6.3 del plan establece:

6.3 Las directrices de ordenación y de gestión y programa de actuaciones del Plan pueden ser actualizadas mediante una resolución de la persona titular de la Dirección General u otra entidad de derecho público de la Generalitat de Catalunya competente en planificación de los espacios naturales protegidos. Los anexos 2, 3, 4, 5 y 6 de estas normas pueden ser actualizados mediante una resolución del consejero competente en planificación de los espacios naturales protegidos. Las mencionadas resoluciones requieren los trámites siguientes:

a) Consulta en el Consejo Plenario del Consorcio para la protección y la gestión del espacio de interés natural de la Alta Garrotxa.

b) Audiencia a los entes locales comprendidos en el ámbito territorial del Plan, a las organizaciones profesionales agrarias más representativas y a las asociaciones y agrupaciones sin ánimo de lucro de propietarios forestales y agrarios más representativas de la zona de interés.

c) Solicitud de informes al Consejo de Protección de la Naturaleza, a los departamentos interesados y a los organismos afectados en razón de sus competencias sectoriales.

d) Audiencia a las entidades ambientales y turísticas implicadas en el parque natural, así como a otras organizaciones interesadas en razón de la incidencia del contenido de la resolución en su actividad.

Entiende la demanda, que el plan, solo puede ser modificado siguiendo el mismo procedimiento que para su aprobación y no por una resolución del Director/a General.

Sin embargo la actualización del plan a partir de una resolución del director general, se establece tan solo respecto de los anexos 2, 3, 4, 5 y 6 que se refieren a los elementos de protección específica hábitats, especies, localidades y establecimientos geológicos, especies autóctonas invasoras y actividades colectivas culturales y tradicionales, elementos estos de carácter técnico, que no afectan a la normativa del plan y cuya actualización, requiere de un procedimiento, que garantiza la audiencia a los interesados, por lo que el motivo no puede prosperar.

Continua la demanda sosteniendo, que el plan aprobado invade competencias urbanísticas, l entender que realiza una clasificación urbanística del suelo de toda su superficie.

Así el artículo 5 de la Ley 12/1985 establece:

1. L'Administració de la Generalitat ha de prendre les mesures procedents per a elaborar i actualitzar els estudis bàsics sobre el medi natural necessaris per a protegir-lo i gestionar-lo. També pot formular i tramitar plans de protecció del medi natural i del paisatge, l'objecte dels quals és la protecció, l'ordenació i la gestió dels espais naturals.

2. Els plans de protecció del medi natural i del paisatge determinen els objectius de l'espai natural, regulen els usos del sòl i l'aprofitament dels recursos naturals, l'ús públic de l'espai i la seva utilització per al gaudi dels ciutadans, i estableixen les mesures, tant normatives com, si escau, d'actuació, necessàries per a conservar el patrimoni natural, la biodiversitat, la geodiversitat i la qualitat paisatgística dels espais naturals. També poden establir la zonificació de l'espai i la regulació de la seva xarxa viària, delimitar zones perifèriques de protecció, àmbits d'influència i àmbits de connectivitat amb altres espais naturals, i establir mesures per a la promoció socioeconòmica i de governació de l'espai.

3. Els plans de protecció del medi natural i del paisatge són instruments d'ordenació i de gestió dels espais naturals protegits i, pel que fa a l'ordenació dels usos del sòl, tenen la naturalesa jurídica pròpia dels plans directors urbanístics.

A lo que cabe añadir que el TRLUC establece:

Constituyen el suelo no urbanizable:

a) Los terrenos que el plan de ordenación urbanística municipal debe clasificar como no urbanizables por razón de los factores siguientes, entre otros:

Primero. Un régimen especial de protección aplicado por la legislación sectorial y por el planeamiento territorial que exija esta clasificación como consecuencia de la necesidad o la conveniencia de evitar la transformación de los terrenos para proteger el interés conector, natural, agrario, paisajístico, forestal o de otro tipo.

Por tanto, es precisamente la referida normativa la que ampara la regulación establecida en el plan para los terrenos que incluye dentro de su ámbito, usando para ello las competencias urbanísticas que la propia ley le confiere, por lo que el motivo debe ser asimismo desestimado.

Continua la demanda haciendo referencia a que existe una falta de justificación de la zona de fomento de la dinámica natural o de los bosques maduros, o como entiende la demanda de falta de motivación, aspecto que ya hemos examinado con anterioridad y que por los mismos argumentos debe ser desestimado.

Y finalmente se alega en la demanda la falta de estudio económico financiero para la aplicación y gestión del plan.

En este sentido el artículo 5 quarter de la Ley 12/1985 establece:

Documents que han de contenir els plans de protecció del medi natural i del paisatge

1. Els plans de protecció del medi natural i del paisatge han de contenir els documents següents:

a) La memòria, que ha d'incloure els objectius de protecció de l'espai natural i del mateix pla; la diagnosi de l'espai amb relació a aquests objectius, i les referències o fonts d'informació emprades per a la definició dels objectius i l'elaboració de la diagnosi; i la definició i la justificació de l'ordenació establerta.

b) Els plànols d'ordenació.

c) Les normes.

2. Els plans també poden contenir els documents següents:

a) Les directrius d'ordenació i de gestió.

b) El programa d'actuacions.

Sin que el hecho que el artículo 5 apartado 3 de la misma Ley considere estos planes como planes directores urbanísticos, deba llevar a la aplicación de la normativa referida a estos, cuando la propia Ley 12/1985 contiene una normativa específica en tal sentido, que no exige el estudio económico financiero, por lo que no puede prosperar.

Por todo ello, el recurso debe ser estimado.

CUARTO.- De conformidad con el criterio de vencimiento indicado en el art. 139.1 de la LJCA, es procedente imponer las costas a la parte que ha visto rechazadas en su totalidad sus pretensiones, no existiendo razones excepcionales para su no imposición, ni serias dudas de hecho o de derecho para la resolución del presente pleito, si bien con un límite máximo, de 3000 euros, por todos los conceptos.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,