Sentencia Contencioso-Administrativo 2788/2023 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1972/2021 de 18 de julio del 2023

PRIMERO.- El examen de los hechos recogidos en el Expediente y las consideraciones realizadas en la demanda y contestación a la demanda exige tener en cuenta los siguientes elementos:

1) En fecha 3 de abril de 2018, la representante de Viapack Espluges SL recibió comunicación de la Agencia tributaria de Cataluña consistente en una notificación de providencia de apremio por importe de 961,20 euros, así como la correspondiente carta de pago. La cuestión objeto de la providencia de apremio se refería a una sanción cuyos hechos acontecieron el día 25 de julio de 2015.

2) Que, frente a la mencionada notificación de apremio, la empresa interpuso recurso de reposición contra la misma en fecha 27 de abril de 2018. El día 10 de septiembre de 2018, se notifica a Viapack Esplugues SL resolución del recurso de reposición por la cual se desestima el recurso interpuesto. En fecha 11 de octubre de 2018 se presentó reclamación económico-administrativa contra la resolución que desestima el recurso presentado. Que en fecha 5 de abril de 2019 se notificó resolución de la Junta de tributos de Cataluña por la que desestima la reclamación y confirma la providencia de apremio.

SEGUNDO.- Alegaciones de la parte demandante. La parte demandante alega, en síntesis:

1) Falta de notificación de la sanción administrativa. El artículo 146 de la Ley de ordenación de transporte terrestre, dice: "las notificaciones se efectuarán conforme procedan en la dirección electrónica o postal del interesado que figura en el Registro de Empresas y Actividades de Transporte". La notificación de la resolución sancionadora se intentó en el domicilio que consta en la denuncia. Siendo infructuosa, no se intentó una segunda y ulteriores notificaciones, como exige el artículo 42.2 de la Ley 39/2015. No se intentó una notificación en el domicilio social, que consta en el Registro Mercantil. Resulta paradójico que se acuda a la notificación por edictos cuando la providencia de apremio pudo fácilmente notificarse. En este sentido, el domicilio de la empresa podía ser obtenido por la Administración mediante una sencilla consulta al Registro Mercantil.

2) Prescripción de la infracción. La infracción se produjo en fecha 25 de julio de 2015 y la notificación del apremio no se produjo hasta el día 3 de abril de 2018, por lo que entendemos que la misma ha prescrito. La sanción nunca fue notificada, la parte actora tuvo conocimiento de ella más de dos años y medio después. Resulta de aplicación el artículo 6.2 del Reglamento de procedimiento sancionador 1398/1993 cuando señala que "transcurridos dos meses desde la fecha en que se inició procedimiento sin haberse practicado la notificación de este al inculpado, se procederá al archivo de las actuaciones...".

3) Caducidad. Se produce caducidad del procedimiento sancionador cuando el artículo 205 del Reglamento de ordenación de transportes terrestres, aprobado por RD 1211/1990, señala: "el plazo máximo en que deberá notificarse la resolución del procedimiento sancionador será de un año, contado desde la fecha de iniciación del procedimiento. En el supuesto de no haberse notificado la resolución del procedimiento en dicho plazo, se producirá la caducidad del mismo, debiendo dictarse, en todo caso, resolución expresa de caducidad del expediente".

TERCERO. - Alegaciones de la parte demandada. Existen, según señala el Letrado de la Generalitat, los siguientes elementos que deberían abocar a la desestimación del recurso:

1) La resolución sancionadora se intentó notificar el día 5 de enero de 2017 en el domicilio que constaba en el boletín de denuncia, único domicilio que le constaba a la Administración sancionadora, sito en Carretera de Cornellá 113 08950 de Espugles de Llobregat (Barcelona). Al resultar el domicilio desconocido, se va a proceder a la notificación por edictos mediante la publicación en el BOE, folios 123 a 124 del Expediente administrativo. La notificación se produjo en el domicilio que constaba en la DGT sin que constase otro domicilio. La Administración no está obligada a realizar una búsqueda exhaustiva del domicilio de la parte actora cita jurisprudencia del TS y del TC.

2) No existe prescripción de la sanción. Se alega por la parte actora la prescripción de la infracción, causa no oponible a la providencia de apremio según el artículo 167.3 LGT, y, además, en conformidad con el artículo 30 de la Ley 40/2015 no han transcurrido dos años desde la fecha de finalización del plazo para interponer el recurso de alzada hasta la notificación de la providencia de apremio. En consecuencia, no se ha producido la prescripción de la sanción.

3) Finalmente, la caducidad del expediente sancionador no es un motivo de oposición a la providencia de apremio.

CUARTO.- Objeto y límites del recurso. Como se ha dicho, es objeto del presente recurso contencioso administrativo la resolución de fecha 27 de marzo de 2019 dictada por la Junta de Tributos de Cataluña, que desestimó la reclamación económico administrativa número 30/2019, formulada contra la resolución desestimatoria de un recurso de reposición dictado por el Jefe de la dependencia de recaudación de la Agencia tributaria de Cataluña, referente a la providencia de apremio, con clave de liquidación 911620170166849, por un importe de 961,20 euros.

Las causas de oposición a la providencia de apremio están tasadas por la LGT, artículo 167.3, cuando señala: "3. Contra la providencia de apremio sólo serán admisibles los siguientes motivos de oposición:

a) Extinción total de la deuda o prescripción del derecho a exigir el pago.

b) Solicitud de aplazamiento, fraccionamiento o compensación en período voluntario y otras causas de suspensión del procedimiento de recaudación.

c) Falta de notificación de la liquidación.

d) Anulación de la liquidación.

e) Error u omisión en el contenido de la providencia de apremio que impida la identificación del deudor o de la deuda apremiada."

Se alega en el presente caso la falta de notificación de la liquidación. Ha de señalarse que la notificación, como cuestión primaria y primordial, obedece a que el acto administrativo refleja una voluntad, un deseo, una constancia de la Administración, no siendo suficiente que la voluntad de la Administración se exteriorice: es necesario que llegue a la órbita de los particulares para que produzca sus efectos cuando el acto administrativo se ha producido. Así, el particular afectado por el mismo debe tener conocimiento de él. La notificación de los actos administrativos es para los particulares requisito de eficacia de lo dispuesto en ellos.

"La notificación administrativa es una materia que se mueve en un terreno en el que suelen tensionar dos principios contrapuestos; por un lado, el derecho a la defensa del ciudadano, cuya finalidad inmediata es la de garantizar que el administrado conozca, sin obstáculos, el contenido de los actos administrativos que le afectan; y, por otra parte, el principio de eficacia en la actuación administrativa. La búsqueda del punto de equilibrio entre ambos principios es lo que debe servir de orientación para interpretar y aplicar la normativa relativa a las notificaciones administrativas" ( STS 3ª -25/09/2009 - 3545/2003)

Su régimen jurídico está comprendido en los artículos 40 a 44 LPAC 39/2015 y podemos sistematizarlo de la siguiente forma:

Todos los que afecten a los derechos e intereses de los interesados en el procedimiento (artículo 40.1).

Habrán de notificarse, por tanto, tanto las resoluciones que resuelvan un procedimiento administrativo, como los actos de trámite que puedan afectar a los derechos o simples intereses de los interesados en el procedimiento.

Las notificaciones deberán ser cursadas en el plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado (artículo 40.2).

La notificación deberá contener el texto íntegro de la resolución con indicación si es o no definitiva en vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente (artículo 40.2).

Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda (artículo 40.3).

Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado (artículo 40.4).

Todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de estas de forma voluntaria.

Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación. Si el segundo intento también resultara infructuoso, se procederá en la forma prevista en el artículo 44.

Cuando el interesado accediera al contenido de la notificación en sede electrónica, se le ofrecerá la posibilidad de que el resto de notificaciones se puedan realizar a través de medios electrónicos.

Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el "Boletín Oficial del Estado".

QUINTO.- Resulta oportuno y conveniente a los efectos que aquí interesan resaltar la jurisprudencia establecida en las SSTC 54/2003, de 24 de marzo, FJ 3 ; 157/2007, de 2 de julio, FJ 3 ; 226/2007, de 22 de octubre, FJ 3 , y 32/2009, de 9 de febrero , FJ 4, reiterada doctrina de este Tribunal, desde la STC 18/1981, de 8 de junio , FJ 2, que declara, no sólo la aplicabilidad a las sanciones administrativas de los principios sustantivos derivados del art. 25.1 CE , considerando que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación con ciertos matices al Derecho administrativo sancionador al ser ambos manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, sino que también ha proyectado sobre las actuaciones dirigidas a ejercer las potestades sancionadoras de la Administración las garantías procedimentales ínsitas en el art. 24.2 CE . Ello, no solo mediante su aplicación literal, sino en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto. En definitiva, como se ha afirmado en la STC 120/1996, de 8 de julio , FJ 5, "constituye una inveterada doctrina jurisprudencial de este Tribunal y, ya, postulado básico de la actividad sancionadora de la Administración en el Estado social y democrático de Derecho".

"Acerca de esta traslación, por otra parte condicionada a que se trate de garantías que resulten compatibles con la naturaleza del procedimiento administrativo sancionador, existen reiterados pronunciamientos de este Tribunal. Así, partiendo del inicial reproche a la imposición de sanciones sin observar procedimiento alguno, se ha ido elaborando progresivamente una doctrina que asume la vigencia en el seno del procedimiento administrativo sancionador de un amplio abanico de garantías del art. 24 CE . Sin ánimo de exhaustividad, se pueden citar el derecho a la defensa, que proscribe cualquier indefensión; el derecho a la asistencia letrada, trasladable con ciertas condiciones; el derecho a ser informado de la acusación, con la ineludible consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados; el derecho a la presunción de inocencia, que implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infracción recaiga sobre la Administración, con la prohibición de la utilización de pruebas obtenidas con vulneración de derechos fundamentales; el derecho a no declarar contra sí mismo; y, en fin, el derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa, del que se deriva que vulnera el art. 24.2 CE la denegación inmotivada de medios de prueba [por todas, SSTC 7/1998, de 13 de enero, FJ 5 ; 3/1999, de 25 de enero, FJ 4 ; 14/1999, de 22 de febrero, FJ 3 a ); 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 7 , y 117/2002, de 20 de mayo , FJ 5]".

Tal y como recuerda la STC 145/2011, de 26 de septiembre, producida la vulneración del derecho de defensa en el transcurso del procedimiento administrativo sancionador, el hecho de que el demandante de amparo disfrutara posteriormente en el proceso judicial de la posibilidad de alegar y probar cuanto consideró oportuno para la mejor defensa de sus derechos e intereses, no subsana la vulneración del derecho a la defensa ocasionada en el previo procedimiento administrativo sancionador. De modo que no existe un proceso contencioso-administrativo sancionador en donde haya de actuarse el ius puniendi del Estado, sino un proceso contencioso-administrativo cuyo objeto lo constituye la revisión de un acto administrativo de imposición de una sanción. En consecuencia, no es posible concluir que sean los Tribunales contencioso-administrativos los que, al modo de lo que sucede en el orden jurisdiccional penal, "condenen" al administrado. Muy al contrario, la sanción administrativa la impone siempre por la Administración pública en el ejercicio de la potestad que le reconoce la Constitución.

Pues bien, en lo que concierne al presente procedimiento, respecto del ejercicio de los derechos de defensa y a ser informado de la acusación en el seno de un procedimiento administrativo sancionador, la STC 59/2014, de mayo, haciendo hincapié en la necesidad de notificar personalmente las actuaciones del procedimiento al encausado, afirma que la Administración debía haber obrado con la diligencia suficiente para buscar y obtener en los registros públicos correspondientes un domicilio donde poder realizar una notificación personal positiva como efectivamente se hizo en la vía ejecutiva, como recuerdan las Sentencias 32/2008, de 25 de febrero, FJ 2, y 128/2008, de 27 de octubre, FJ 2.

La jurisprudencia constitucional sobre la notificación edictal en el procedimiento administrativo sancionador es recogida en el STC 82/2019, de 17 de junio, donde se recuerda que la jurisprudencia constitucional ha reiterado, desde la STC 18/1981 la aplicabilidad al ejercicio de la potestad sancionadora de la administración, con ciertos matices, tanto de los principios sustantivos del art. 25.1 CE como de las garantías procedimentales del art. 24.2 CE, entre las que se encuentra el ejercicio de los derechos a ser informado de la acusación y de defensa. Estos presuponen que el interesado sea emplazado o le sea notificada debidamente la incoación del procedimiento. Solo así podrá disfrutar de una efectiva posibilidad de defensa frente a la infracción que se le imputa previa a la toma de decisión. Por tanto, la Administración debe seguir un procedimiento en el que el denunciado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y de alegar lo que a su derecho convenga (así, por ejemplo, SSTC 32/2009, de 9 de febrero, FJ 4; 59/2014, de 5 de mayo, FJ 3, y 93/2018, de 17 de septiembre, FJ 3).

En relación con la notificación edictal en los procedimientos administrativos sancionadores la jurisprudencia constitucional también ha sido constante en establecer que (i) es de aplicación directa lo afirmado en relación con los procedimientos judiciales sobre la exigencia de procurar el emplazamiento o citación personal de los interesados, siempre que sea factible, por lo que el emplazamiento edictal constituye un remedio último de carácter supletorio y excepcional que requiere el agotamiento previo de las modalidades aptas para asegurar en el mayor grado posible la recepción de la notificación por su destinatario; (ii) para la consecución de ese fin, deben extremarse las gestiones en averiguación del paradero de sus destinatarios por los medios normales, de manera que la decisión de notificación mediante edictos debe fundarse en criterios de razonabilidad que conduzcan a la certeza, o al menos a una convicción razonable, de la inutilidad de los medios normales de citación y (iii) corresponde a la diligencia mínima exigible a la administración sancionadora, antes de acudir a la vía edictal, intentar la notificación en el domicilio que aparezca en otros registros públicos, y no resulta suficiente un único intento de notificación en el domicilio que figure en el documento nacional identidad si aparece como desconocido en él (así, por ejemplo, SSTC 158/2007, de 2 de julio, FJ 2; 32/2008, de 25 de febrero, FJ 2; 128/2008, de 27 de octubre, FJ 2; 59/2014, de 5 de mayo, FJ 4, y 93/2018, de 17 de septiembre, FFJJ 3 y 4).

En el caso examinado en la STC 82/2019, de 17 de junio, la Sala observa que (i) la administración sancionadora, antes de acudir a la notificación edictal del acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador, de la propuesta de resolución y de la posterior resolución sancionadora, se limitó a intentar la notificación en el local de negocio donde se desarrolló la conducta que se consideraba sancionable y en el domicilio de la recurrente que aparecía en su documento nacional identidad y fue en ambos casos devuelta la notificación con la indicación de ser una persona desconocida en dichos domicilios; (ii) la administración sancionadora no acudió a ningún otro registro público para intentar obtener un domicilio de notificaciones alternativo de la interesada; y (iii) en su momento, la notificación de la providencia de apremio se pudo practicar por parte de la agencia tributaria sin mayores incidencias en el domicilio que figuraba en sus bases de datos, coincidente con el domicilio de empadronamiento de la recurrente.

Dicha jurisprudencia es trasladable al presente caso donde la Administración reconoce en la resolución de fecha 27 de marzo de 2019 que acudía a la notificación mediante edictos al resultar infructuosa la notificación, al ser el domicilio desconocido, habiéndose producida aquella en el lugar que consta en el boletín de denuncia. Resulta en este caso llamativo la falta de diligencia por parte de la Administración que, si bien notifica correctamente la providencia de apremio, no así logra notificar la resolución sancionadora que impone a la parte actora la multa de 961,20 euros. Si constaba la existencia de "domicilio desconocido", la Administración podía y debía haber realizado los trámites necesarios para localizar el domicilio de la parte actora a través de la consulta a los registros públicos en los que podía haber notificado personalmente la resolución. Conforme a la jurisprudencia constitucional no puede la Administración acudir a la notificación mediante edictos del artículo 42 de la Ley 39/2015 si no cuando se hayan agotado los intentos de notificación en el domicilio conocido del interesado a los que podía, por otro lado, fácilmente haber accedido la Administración como se demostró en el procedimiento ejecutivo. Por todo lo anterior procede anular la providencia de apremio, en conformidad con los artículos 167.3 c) LGT y 24.2 CE.

SEXTO.- Costas. Ha lugar a la imposición a la Administración, derivado de la estimación del recurso en la cuantía de 500 euros, conforme al artículo 139.1 LJCA.

VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.