Sentencia Contencioso-Administrativo 4528/2022 del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1879/2022 de 20 de diciembre del 2022

PRIMERO.- Objeto del recurso de apelación, pretensiones y motivos.

1.- Sobre el objeto del recurso de apelación.

Se impugna en la presente alzada por la actora, Junta de Personal del Ayuntamiento de Barcelona, la sentencia número 173/2022, de 6 de mayo, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 13 de los de Barcelona y su provincia en su recurso contencioso-administrativo número 341/2017 seguido por los trámites del procedimiento abreviado entre aquella actora y la parte demandada Ayuntamiento de Barcelona. En el fallo de dicha resolución judicial se expresa:

"QUE DEBO INADMITIR E INADMITO el recurso contenciosoadministrativo interpuesto por parte del Letrado Don Andrés Pérez Subirana, en representación y asistencia jurídica de la Junta de Personal del Ayuntamiento de Barcelona, contra el Decreto de 18 de mayo de 2021 por el que se aprobaban las bases específicas que habían de regir la convocatoria interadministrativa para la provisión definitiva por concurso de méritos del puesto de coordinador/a de proyectos de análisis y estrategia adscrito a la Gerència d'Àrea de Seguretat i Prevenció, de l'Ajuntament de Barcelona, por falta de legitimación ad causam de la recurrente.

No ha lugar a la expresa imposición de las costas causadas".

En su antecedente de hecho primero y su fundamento de derecho primero, la sentencia apelada identifica el objeto del recurso contencioso-administrativo. En ese mismo fundamento jurídico presenta las pretensiones y motivos de la demanda, y en el siguiente fundamento de derecho, el segundo, expone sucintamente los motivos de oposición a la demanda. Todo ello en los términos siguientes.

"ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Por parte del Letrado Don Andrés Pérez Subirana, en representación y asistencia jurídica de la Junta de Personal del Ayuntamiento de Barcelona, se presentó recurso contencioso-administrativo contra el Decreto de 18 de mayo de 2021 por el que se aprobaban las bases específicas que habían de regir la convocatoria interadministrativa para la provisión definitiva por concurso de méritos del puesto de coordinador/a de proyectos de análisis y estrategia adscrito a la Gerència d'Àrea de Seguretat i Prevenció, de l'Ajuntament de Barcelona.

(...)

FUNDAMENTOS JURÍDICOS.

PRIMERO.- Se afirma en la demanda que se impugna el Decreto de 18 de mayo de 2021 por el que se aprueba la Convocatoria y Bases que han de regir la convocatoria interadministrativa para la provisión definitiva por concurso de méritos de una plaza de Coordinador/a de projectes d'anàlisi i estratègia adscrit a la Gerència d'Àrea de Seguretat i Prevenció, de l'Ajuntament de Barcelona. Entiende la recurrente que la convocatoria resulta contraria a la Ley por diversos motivos, con infracción además del Derecho a la Negociación Colectiva con la representación de los trabajadores en la creación de puestos singulares de trabajo y en la fijación de las bases del concurso, según exige y prevé la normativa sobre función pública, con vulneración del Derecho Fundamental a la Libertad Sindical del art 28 CE, al considerarse la negociación colectiva como parte esencial de este último. Se afirma que el puesto de trabajo al que se refiere la convocatoria impugnada, es un puesto de trabajo singular y además se trata de una convocatoria interadministrativa, algo inviable a la vista de la inexistencia de una relación de puestos de trabajo, un catálogo de puestos de trabajo o un instrumento de gestión del personal similar. Se entiende en atención a ello que no resulta posible ni aceptable la convocatoria del puesto en cuestión, pues no existe en el Ayuntamiento un sistema de provisión de puestos de trabajo singularizados, ni tampoco se ha ofertado previamente a los funcionarios de carrera de ese Ayuntamiento la referida plaza, entendiendo que en primer término debería llevarse a cabo un concurso de méritos entre funcionarios del Ayuntamiento de Barcelona, y sólo en caso de falta de provisión de la plaza por esa vía, procedería ofertar la plaza a otras Administraciones.

La posibilidad de provisión de puestos como aquellos a los que se refiere la convocatoria, o bien debe estar prevista en la RLT o instrumento equivalente, o bien se debe negociar e informarse y consultarse con la representación de los trabajadores, cosa que en este caso no se ha hecho, por lo tanto, la Convocatoria resulta ilegal, en la medida en que se está pretendiendo crear un puesto de manera unilateral, por una vía contraria a las previsiones legales que resultan aplicables, con vulneración además de Derechos Fundamentales.

Se afirma que en el Ayuntamiento, y a falta de una RLT, existía un Catálogo de Puestos de Trabajo y sus normas de desarrollo que databan del año 2012 (Acuerdo del Pleno de 21 de diciembre de 2012), instrumentos que fueron anulados por Sentencia del 19 de julio de 2017 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Barcelona en el Procedimiento Abreviado 321/2014-D. Dicha anulación de los instrumentos de gestión y la ausencia de un marco regulador llevó a que se debieran firmar los dos Acuerdos entre el Ayuntamiento y la representación de los trabajadores, uno de 12 de diciembre de 2017, y otro de 12 de diciembre de 2018, acuerdos en los que se pactaban ciertos aspectos, como forma de superar el efecto de la referida anulación, en tanto no fuera elaborada y aprobada una auténtica RLT. Lo que no puede pretender el Ayuntamiento es que con dichos instrumentos unilaterales se puedan realizar actuaciones que van más allá, y que exigirían disponer de una auténtica RPT, como es el caso de la realización de una convocatoria como la impugnada.

Se entiende que el puesto de trabajo que da lugar a la Convocatoria impugnada, es un puesto singular de personal funcionario, por lo que su creación debió haber sido sometida a negociación con la Junta de Personal, siendo además de el mismo debió ser ofrecido previamente a los funcionarios de carrera del Ayuntamiento. Por todo ello se interesa que se dicte Sentencia por la que con estimación de las pretensiones deducidas, se acuerde la anulación de la convocatoria interadministrativa para la provisión definitiva por concurso de méritos del puesto de coordinador/a de proyectos de análisis y estrategia adscrito a la Gerència d'Àrea de Seguretat i Prevenció, de l'Ajuntament de Barcelona, aprobada por el Decreto de 18 de mayo de 2021.

SEGUNDO.- El Ayuntamiento de Barcelona se opone al recurso, planteando en primer lugar la falta de legitimación activa de la Junta de Personal, rebatiendo cada una de las alegaciones efectuadas por la recurrente en su escrito de demanda. Por todo ello se interesa que se dicte sentencia en la que se inadmita el recurso por falta de legitimación activa de la Junta de Personal o en su defecto se desestime al no haberse vulnerado ningún derecho fundamental ni la legalidad ordinaria".

En el fundamento de derecho segundo, la sentencia aprecia la concurrencia de causa de inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación ad causam de la Junta de Personal del Ayuntamiento de Barcelona en relación con las pretensiones ejercitadas, con base en el razonamiento que seguidamente se reproduce.

"TERCERO.- En primer lugar se ha de resolver la cuestión relativa a la legitimación activa o no de la Junta de Personal. Al respecto se ha de hacer referencia a la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Macha, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª, nº 98/2021 de fecha 17 de marzo de 2021, que resume la evolución Jurisprudencial al respecto. Se afirma en la misma:

"Cuarto. Sentadas las posiciones procesales de las partes, el recurso de apelación ha de ser estimado y, en consecuencia, declararse la admisibilidad del mismo toda vez que el Juzgador de instancia yerra al sostener la falta de legitimación activa el recurrente y, por ende, en su pronunciamiento de inadmisibilidad.

Se hace preciso recordar la evolución jurisprudencial sobre la aplicación de dicha causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 69.b), en relación con el artículo 19, ambos de la LJCA, comenzando por la cita de la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de enero de 2006, donde se venía a decir; " En el orden contencioso-administrativo la legitimación activa se defiere, según una vieja jurisprudencia de este tribunal, en consideración a la titularidad de un derecho o interés legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de suerte que, de estimarse ésta, se produzca un beneficio o la eliminación de un perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial. Esta ventaja ha de ser concreta y efectiva. No es suficiente, como regla general, que se obtenga una recompensa de orden moral o solidario, como puede ocurrir con la mera satisfacción del prestigio profesional o científico inherente a la resolución favorable al criterio mantenido o con el beneficio de carácter cívico o de otra índole que lleva aparejado el cumplimiento de la legalidad".

La Sentencia del Tribunal Supremo, de 26 de enero de 2012 (rec. 545/2010), que por su relevancia a los efectos que ahora nos ocupan merece ser reproducida en la parte en la que se dice; "En efecto, como ha reiterado la jurisprudencia de esta Sala (por todas, las SSTS de 26 de mayo de 2003 y del Pleno de 31 de mayo de 2006 ), para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso.

Sobre este punto, la doctrina jurisprudencial de esta Sal ha señalado;

a) Por interés, que la normativa vigente califica bien de "legítimo, personal y directo", o bien, simplemente, de "directo" o de "legítimo, individual o colectivo", debe reputarse toda situación jurídica individualizada, caracterizada, por un lado, por singularizar la esfera jurídica de una persona respecto de las de la generalidad de los ciudadanos o administrados en sus relaciones con la Administración Pública, y dotada, por otro, de consistencia y lógica jurídicoadministrativas propias, independientes de su conexión o derivación con verdaderos derechos subjetivos.

b) Ese interés, que desde el punto de vista procedimental administrativo y procesal jurisdiccional es una situación reaccional, en pro de la defensa y efectiva reintegración de lo que doctrinalmente se ha llamado el propio círculo jurídico vital y en evitación de un potencial perjuicio ilegítimo temido, está conectado precisamente con este concepto de perjuicio, de modo que el interés se reputa que existe siempre que pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida habría que colocar al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico o como cuando la persistencia de la situación jurídica creada o que pudiera crear el acto administrativo ocasionaría un perjuicio como resultado inmediato de la resolución dictada.

c) Salvo en los supuestos en que el ordenamiento reconoce legitimación para ejercer la acción pública, no basta como elemento legitimador bastante el genérico deseo ciudadano de la legalidad, pues es necesaria una determinada relación con la cuestión debatida ya que como señaló la sentencia de esta Sala de 26 de noviembre de 1994 , la legitimación "ad causam" conlleva la necesidad de constatar la interrelación existente entre el interés legítimo invocado y el objeto de la pretensión, o como dijo la sentencia de 21 de abril de 1997 , se parte del concepto de legitimación "ad causam" tal cual ha sido recogido por la más moderna doctrina como atribución a un determinado sujeto de un derecho subjetivo reaccional, que le permite impugnar una actuación administrativa que él considera ilegal, y que ha incidido en su esfera vital de intereses.

d) La defensa de ese derecho requiere, como presupuesto procesal, que el acto impugnado afecte, por tanto, a un interés del recurrente que en el orden contencioso-administrativo viene determinada por la invocación en el proceso de la titularidad de un derecho o interés legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de manera que la estimación del recurso produzca un beneficio o la eliminación de un perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial.

e) Resulta así que, en el ámbito de esta Sala del Tribunal Supremo se insiste en que la relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto impugnado), con la que se define la legitimación activa, comporta el que su anulación produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto ( sentencia de este Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1990 ), y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación, y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general lo la mera posibilidad de su acaecimiento ( SSTS de 4 de febrero de 1991, de 17 de marzo y 30 de junio de 1995, y 12 de febrero de 1996 , 9 de junio de 1997 y 8 de febrero de 1999 , entre otras muchas)".

E insistiendo en la anterior concepción, debemos traer a colación la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2017 (RJ 2017/5580), donde se viene igualmente a decir que: " En reiteradas ocasiones hemos afirmado (entre otras, las SSTS de fecha 3 de enero de 2013 (RJ 2013/1340) -recurso 23/2012 -, 1 (sic) de marzo de 2014 (RJ 2014, 1479) -recurso 401/2012 - y 10 de noviembre de 2015 (RJ 2015, 5361) -RC 165/2014) que el interés legítimo necesario para tener por existente el presupuesto procesal en que consisten la denominada legitimación activa, requiere la titularidad potencial de una ventaja o utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, en quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta. O lo que es igual, que aquélla presupone una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), en la que se integra, formando parte de ella, de su contenido, un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético), de suerte que debe reconocerse si la anulación de ese acto o disposición produce automáticamente en aquel sujeto un efecto positivo (beneficio) actual o futuro pero cierto ( SSTC 1/2000, de 17 de Enero (RTC 2000, 1), entre otras). Y hemos señalado que para que exista un interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso y este criterio lo reitera la jurisprudencia constitucional ( SSTC núms. 197/88 ( RTC 1988 , 197), 99/89 (RTC 1989, 99), 91/95 (RTC 1995, 91), 129/95 ( RTC 1995 , 129), 123/96 ( RTC 1996 , 123) y 129/2001 (RTC 2001, 129), entre otras). También hemos indicado que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos. La existencia de la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte, a cuya satisfacción sirva el proceso, lo que de partida sitúa el análisis en la búsqueda de ese interés, cuya alegación y prueba, cuando es cuestionado, es carga que incumbe a la parte que se lo arroga"

De la aplicación de la jurisprudencia expuesta al supuesto de autos, resulta evidente que el recurrente ostenta legitimación activa, tanto en su vertiente de legitimación ad procesum y ad causam, interviniendo el demandante en el presente procedimiento en su condición de Presidente de la Junta de Personal y en la de empleado público. Pues bien, ha quedado acreditado en el curso de las actuaciones que el recurrente interviene en su condición de representante de la Junta de Personal de la que es Presidente, como así se refleja en el Acta de la Junta de Personal del CEIS de Guadalajara de 8 de febrero de 2017 y, accionando la Junta de Personal, su legitimación ha de determinarse partiendo de las prescripciones contenidas en el artículo 40.1 del EBEP. En el presente recurso la pretensión ejercitada por el actor es la adscripción de la totalidad del personal del CEIS a la Diputación Provincial de Guadalajara y, consiguientemente, la aplicación a dicho personal del régimen jurídico del personal de la Diputación Provincial de Guadalajara, previsión la ejercitada que encuentra pleno encaje en el subapartado e) del citado precepto, al disponer: "1. Las Juntas de Personal y los Delegados de Personal, en su caso, tendrán las siguientes funciones; e) Vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en materia de condiciones de trabajo, prevención de riesgos laborales, Seguridad Social y empleo y ejercer, en su caso, las acciones legales oportunas ante los organismos competentes". Es evidente que la interesada adscripción del personal del CEIS a la Diputación Provincial y la aplicación de su régimen jurídico a aquél personal incide en la condiciones de trabajo del personal afectado integrándose, por ello, entre las funciones que el citado precepto atribuye a las Juntas de Personal, debiendo, además, significarse que la legitimación activa aparece reforzada no sólo por el hecho de que del acto objeto de impugnación lo constituye la desestimación presunta de la solicitud formulada dándose, además, la circunstancia de que ninguna de las Administraciones demandadas plantearon la falta de legitimación de la recurrente, máxime cuando la posterior resolución expresa del Consorcio le da legitimación.

Igualmente, el actor ostenta legitimación en su condición de empleado público, por cuanto que es personal afectado por la actuación administrativa objeto de impugnación, siendo evidente el interés que le afecta en cuanto a la aplicación del régimen jurídico del personal de la Diputación Provincial como pretensión ejercitada colmándose, por tanto, la concurrencia de los requisitos determinantes de la legitimación ad causam. Por lo expuesto, ostentando el recurrente legitimación activa, ha de decaer el pronunciamiento de inadmisibilidad decretada en la sentencia de instancia, lo que nos conduce a entrar a examinar el fondo de la cuestión tal y como fue planteada en la instancia".

A mi juicio, la Junta de Personal ostenta legitimación ad processum, y ello aun cuando no conste la decisión de la mayoría de los miembros de la Junta de interponer el recurso, por ser el mismo de carácter subsanable, sin embargo, a mi juicio no dispondría de legitimación ad causam por cuanto que considero que el supuesto de autos no sería inardinable en ninguno de los supuestos del artículo 40.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, según el cual, "Las Juntas de Personal... tendrán las siguientes funciones, en sus respectivos ámbitos:

a) Recibir información, sobre la política de personal, así como sobre los datos referentes a la evolución de las retribuciones, evolución probable del empleo en el ámbito correspondiente y programas de mejora del rendimiento.

b) Emitir informe, a solicitud de la Administración Pública correspondiente, sobre el traslado total o parcial de las instalaciones e implantación o revisión de sus sistemas de organización y métodos de trabajo.

c) Ser informados de todas las sanciones impuestas por faltas muy graves.

d) Tener conocimiento y ser oídos en el establecimiento de la jornada laboral y horario de trabajo, así como en el régimen de vacaciones y permisos.

e) Vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en materia de condiciones de trabajo, prevención de riesgos laborales, Seguridad Social y empleo y ejercer, en su caso, las acciones legales oportunas ante los organismos competentes.

f) Colaborar con la Administración correspondiente para conseguir el establecimiento de cuantas medidas procuren el mantenimiento e incremento de la productividad".

Considero que la aprobación de la Convocatoria y Bases que han de regir la convocatoria interadministrativa para la provisión definitiva por concurso de méritos de una plaza de Coordinador/a de projectes d'anàlisi i estratègia adscrit a la Gerència d'Àrea de Seguretat i Prevenció, de l'Ajuntament de Barcelona, extremo que se impugna en la presente Litis, no puede subsumirse en ninguna de las funciones que encomienda a las Juntas de personal el artículo transcrito, excediendo de las mismas, siendo además que por parte de la actora no se justifica que la impugnación de las mismas sea función de las Juntas de personal ni mucho menos que la aprobación de las mismas pueda afectar a las condiciones de trabajo de los funcionarios afectados. Por ello, debiendo denegar la legitimación ad causam de la Junta de Personal en relación con el acto administrativo que se pretende recurrir, se ha de inadmitir el presente recurso contencioso administrativo".

En cuanto a las costas procesales, se dice en el último fundamento de derecho:

"CUARTO.- No ha lugar a la imposición de las costas causadas por las dudas de hecho o de derecho que puede plantear el presente supuesto".

2.- Sobre las pretensiones y los motivos de las partes en esta alzada.

2.1.- La parte apelante actora Junta de Personal del Ayuntamiento de Barcelona.

La parte apelante actora, Junta de Personal del Ayuntamiento de Barcelona, interesa de la Sala que, en relación con el "Recurso de apelación contra la Sentencia de 6 de mayo de 2022 dictada en el presente procedimiento" por el Juzgado de lo de lo Contencioso-Administrativo número 13 de Barcelona, dicte "Sentencia por la que estimando el presente recurso desestime la oposición formulada por el Ayuntamiento de falta de legitimación activa "ad causam" de la Junta de Personal, y entrando en el fondo del asunto pero con libertad del criterio, resuelva las cuestiones de fondo que fueron objeto del recurso contencioso-administrativo planteado por esta parte". Dicho suplico viene a reiterar lo peticionado en el último párrafo de la alegación única del recurso de apelación: "En consecuencia con todo lo expuesto, entendemos que la Sentencia recurrida debe ser revocada, y en este caso anulado el pronunciamiento relativo a la inadmisión del recurso por supuesta falta de legitimación activa "ad causam" de la Junta de Personal para promover el recurso contencioso administrativo en cuestión, y consecuentemente la Sentencia que se dicte debe anular la previamente dictada, retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictarse la Sentencia recurrida, para que por la Juzgador de instancia, se vuelva dictar otra que desestimando la falta de legitimación activa "ad causam" de la Junta de Personal y entrando en el fondo, con libertad de criterio, resuelva las cuestiones de fondo que fueron objeto del recurso contencioso-administrativo planteado por esta parte". Dicha pretensión revocatoria de la sentencia de instancia, con retroacción d lo actuado para que el Juzgado se pronuncie en nueva sentencia sobre las cuestiones de fondo del litigio, viene fundamentada en la alegación "Única.- Infracción de lo establecido en el artículo 24 de la Constitución en relación con el artículo 19.1 y 69.b) ambos de la LJCA, en relación con el art. 40.1 e) y 2 del RDL 5/2015 de 30 de octubre por la que se aprueba el TR de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, y en relación también con el art. 10 y el 9.6 ambos de la Ley 9/1987, de 12 de junio de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, y todo ello, respecto de la falta de reconocimiento de legitimación activa de la Junta de Personal del Ayuntamiento demandado, para interponer el Recurso Contencioso-Administrativo del que trae causa la presente apelación".

2.2.- La parte apelada demandada Ayuntamiento de Barcelona.

La parte apelada demandada, Ayuntamiento de Barcelona, interesa de la Sala "que dicti sentència en virtut de la qual es desestimi el recurs d'apel·lació formalitzat davant la Sentència núm. 173/2022 de 6 de maig de 2022, i confirmi íntegrament la sentència apel·lada, amb expressa imposició de costes a l'apel·lant". "Subsidiàriament, pel cas d'estimar la legitimació activa ad causam de la Junta de Personal, es dicti Sentència que entrant al fons de l'assumpte dicti Sentència desestimant la demandada origen del procediment atès que no concorre cap causa de nul·litat ni anul·labilitat de la resolució o acte impugnat". Tras la exposición de la alegación "I.- Antecedents de fet", que considera relevantes, fundamenta su oposición al recurso de apelación en las alegaciones que ordena y titula como sigue, con carácter principal, "Primer. Sobre la legitimació ad causam de la Junta de Personal", y subsidiariamente, "Segon. Sobre la petició de resoldre el fons de l'assumpte de ser estimada la legitimació ad causam de la Junta de Personal", que estructura así: "a.) Sobre l'existència de la relació de llocs de treball (en endavant, RLLT) a l'Ajuntament de Barcelona". "b.) Sobre l'existència del lloc de treball convocat". "c.) Sobre la convocatòria per concurs de mèrits". "d.) Sobre la vulneració del dret fonamental a la llibertat sindical ( art. 28.1 de la ce), en la seva dimensió col·lectiva de dret a la negociació, així com vulneració de l'article 37 del TREBEP".

SEGUNDO.- Decisión de la controversia. La naturaleza del recurso de apelación. En el caso, la cuestión acerca de la legitimación activa ad causam de la Junta de Personal del Ayuntamiento de Barcelona para pretender la anulación de la resolución municipal que aprueba las bases específicas que han de regir la convocatoria interadministrativa para la provisión definitiva por concurso de méritos de puesto de trabajo en dicho consistorio, con arreglo a los motivos desarrollados en el recurso contencioso-administrativo.

1.- Sobre la naturaleza del recurso de apelación.

De entrada, sobre la naturaleza y la finalidad del recurso de apelación no sobra recordar que: 1) La finalidad del recurso de apelación es la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia, de modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica razonada y articulada de la sentencia apelada, que es lo que ha de servir de base a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en primera instancia. Es decir, no es posible la reiteración simple y llana de los argumentos vertidos en la instancia con la finalidad de convertir la revisión en una nueva instancia para conseguir una sentencia a su favor. 2) En el recurso de apelación el Tribunal ad quem goza de competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, pero no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada al margen de los motivos esgrimidos por la parte apelante, como fundamento de su pretensión revocatoria; por lo que la parte apelante debe individualizar los motivos opuestos, a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que vengan ejercitados sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, al no estar concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia, sino como una revisión de la sentencia impugnada. La falta de motivación o razonamiento específico dirigido a combatir la sentencia apelada, equivale a omitir las alegaciones correspondientes a las pretensiones en la segunda instancia. 3) Por otro lado, el recurso de apelación permite discutir la valoración que de la prueba practicada hizo el Juzgador de instancia. Sin embargo, la facultad revisora por el Tribunal ad quem de la prueba realizada por el Juzgado de instancia debe ejercitarse con ponderación, en tanto que fue aquel órgano quien las realizó con inmediación y por tanto dispone de una percepción directa de aquellas, percepción inmediata de la que carece la Sala de Apelación, salvo siquiera de la prueba documental. En este caso el Tribunal ad quem podrá entrar a valorar la práctica de las diligencias de prueba practicadas defectuosamente, entendiendo por infracción aquella que afecta a la regulación específica de las mismas, fácilmente constatable, así como de aquellas diligencias de prueba cuya valoración sea notoriamente errónea; esto es, cuya valoración se revele como equivocada sin esfuerzo.

Centrado el objeto de esta alzada en los términos antes expuestos, y partiéndose aquí de la naturaleza y la finalidad del recurso de apelación que acaban de referirse, sobre todo que el mismo no puede considerarse como una mera reiteración de la primera instancia cuyo objeto sea la actuación administrativa impugnada en el correspondiente proceso sino como un proceso especial de impugnación de una resolución judicial cuyo objeto es la sentencia dictada en primera instancia, procede significar que la parte apelante actora, efectivamente, efectúa una crítica a la sentencia por entender que la misma sostiene un planteamiento erróneo al fundamentar la falta de legitimación activa ad causam de la Junta de Personal en el no encaje en la función de vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en "materia de condiciones de trabajo", olvidando que la previsión del artículo 40.1. e) del Real Decreto Legislativo 5/2015 se extiende también a la función de vigilancia del cumplimiento de las normas vigentes en materia de "empleo", que es lo cuestionado en la instancia, lo que ha de interpretarse necesariamente "de acuerdo con la efectividad del Derecho Fundamental a la Tutela Judicial Efectiva ( art. 24 CE) en juego", de ahí que, a juicio de la apelante, la sentencia incurre en una interpretación excesivamente rigorista y formalista al apreciar la concurrencia de la causa de inadmisión del recurso por falta de legitimación activa ad causam de la recurrente.

Así las cosas, en modo alguno cabe plantearse una posible carencia de fundamento del recurso de apelación. Cosa distinta es que la parte apelante actora tenga razón en su crítica a la sentencia, lo que se trata seguidamente.

2.- Sobre la crítica a la sentencia consistente en la indebida inadmisión del recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación activa ad causam de la Junta de Personal del Ayuntamiento de Barcelona para impugnar y pretender la anulación de la resolución municipal que aprueba las bases específicas que han de regir la convocatoria interadministrativa para la provisión definitiva por concurso de méritos de puesto de trabajo en dicho consistorio.

Se ha reproducido más arriba el fundamento de derecho tercero de la sentencia de instancia que contiene el razonamiento conducente a la estimación de la concurrencia de la causa de inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa ad causam de la Junta de Personal del Ayuntamiento de Barcelona en relación con la pretensión anulatoria del acto administrativo impugnado ejercitada a través del suplico de la demanda, ex artículo 69. b) de la Ley 29/1998 , en relación con el artículo 19 de la misma Ley, invocada en la vista oral por la parte demandada y que tras oír a la parte actora en el plenario (procedimiento abreviado, ex artículo 78 de la Ley 29/1998), la Juez la resuelve y acoge después en sentencia, en los términos expuestos. También se ha reproducido los previos fundamentos de derecho primero y segundo de la sentencia, que contienen una exposición de las pretensiones y los motivos de las partes, también concernientes al fondo del asunto sobre los que no se pronuncia la sentencia. Asimismo, se han traído más arriba los enunciados tanto de las alegaciones formuladas por la parte apelante actora (en lo más esencial, consistentes en que la resolución judicial impugnada inadmite de forma improcedente el recurso al no concurrir la falta de legitimación activa, incurriendo la resolución judicial en "Infracción de lo establecido en el artículo 24 de la Constitución en relación con el artículo 19.1 y 69.b) ambos de la LJCA, en relación con el art. 40.1 e) y 2 del RDL 5/2015 de 30 de octubre por la que se aprueba el TR de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, y en relación también con el art. 10 y el 9.6 ambos de la Ley 9/1987, de 12 de junio de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, y todo ello, respecto de la falta de reconocimiento de legitimación activa de la Junta de Personal del Ayuntamiento demandado, para interponer el Recurso Contencioso-Administrativo del que trae causa la presente apelación") como de los motivos de oposición planteados por la parte apelada demandada (también en lo más sustancial, con carácter principal, por correcta inadmisión en sentencia del recurso por falta de legitimación activa de la recurrente, y subsidiariamente, por no concurrir causa de nulidad ni de anulabilidad en la convocatoria interadministrativa recurrida, argumentado "Sobre l'existència de la relació de llocs de treball (en endavant, RLLT) a l'Ajuntament de Barcelona", "Sobre l'existència del lloc de treball convocat", "Sobre la convocatòria per concurs de mèrits" y "Sobre la vulneració del dret fonamental a la llibertat sindical ( art. 28.1 de la ce), en la seva dimensió col·lectiva de dret a la negociació, així com vulneració de l'article 37 del TREBEP").

Los preceptos legales invocados por la apelante actora con los que fundamenta su legitimación son los siguientes. Del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, su artículo 40.1. e) y 2:

"Artículo 40. Funciones y legitimación de los órganos de representación.

1. Las Juntas de Personal y los Delegados de Personal, en su caso, tendrán las siguientes funciones, en sus respectivos ámbitos: (...)

e) Vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en materia de condiciones de trabajo, prevención de riesgos laborales, Seguridad Social y empleo y ejercer, en su caso, las acciones legales oportunas ante los organismos competentes. (...)

2. Las Juntas de Personal, colegiadamente, por decisión mayoritaria de sus miembros y, en su caso, los Delegados de Personal, mancomunadamente, estarán legitimados para iniciar, como interesados, los correspondientes procedimientos administrativos y ejercitar las acciones en vía administrativa o judicial en todo lo relativo al ámbito de sus funciones".

De la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, sus artículos 9.6 y 10:

"Artículo 9. Las Juntas de Personal y los Delegados de Personal, en su caso, tendrán las siguientes facultades, en sus respectivos ámbitos: (...)

6. Vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en materia de condiciones de trabajo, seguridad social y empleo, y ejercer, en su caso, las acciones legales oportunas ante los organismos competentes. (...).

Artículo 10. Se reconoce a las Juntas de Personal, colegiadamente, por decisión mayoritaria de sus miembros y, en su caso, a los Delegados de personal, mancomunadamente, legitimación para iniciar, como interesados, los correspondientes procedimientos administrativos y ejercitar las acciones en vía administrativa o judicial en todo lo relativo al ámbito de sus funciones.

Los miembros de las Juntas de Personal y estas en su conjunto, así como los Delegados de personal, en su caso, observaran sigilo profesional en todo lo referente a los temas en que la Administración señale expresamente el carácter reservado, aun después de expirar su mandato. En todo caso, ningún documento reservado entregado por la Administración podrá ser utilizado fuera del estricto ámbito de la Administración o para fines distintos a los que motivaron su entrega".

Como quiera que el Juzgado de instancia acoge la causa de inadmisibilidad alegada por la demandada consistente en la falta de legitimación activa ad causam de la Junta de Personal del Ayuntamiento de Barcelona en relación con la pretensión ejercitada por dicha recurrente a través del suplico de la demanda, reiterada en la vista oral, ex artículo 69. b) de la Ley 29/1998 , en relación con el artículo 19 de la misma Ley, y que en su recurso de apelación la actora combate el indicado sentido inadmisorio del recurso contencioso-administrativo, con alegaciones contrarias del Ayuntamiento de Barcelona demandado apelado, resulta obvio que procede, y no puede ser de otra forma, con carácter prioritario (y en cualquier caso exclusivo, dado que las pretensiones de la apelante son la revocatoria de la sentencia, con retroacción de las actuaciones para que el Juzgado se pronuncie sobre las restantes cuestiones litigiosas sobre el fondo del asunto) el examen de dicha cuestión del debate.

Al respecto, conforme a una ya consolidada jurisprudencia contencioso-administrativa, la necesaria legitimación material o ad causam de las partes procesales, esto es, la justificación de la capacidad necesaria de las mismas para ser parte en un proceso determinado y concreto (como es sabido, cualidad distinta de la capacidad o legitimación procesal ad processum), no constituye, propiamente, un presupuesto procesal sino que en ocasiones la legitimación de las partes en un proceso aparece estrechamente unida a la misma cuestión de fondo que se ventila en el mismo (por titularidad del derecho subjetivo o del interés legítimo; entre otras, sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 3 de enero de 1990 y de 22 de marzo de 2006; también la sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de noviembre de 1991), lo que en tales casos obliga, necesariamente, a adentrarse en la consideración del fondo de algún extremo controvertido en el mismo debate procesal. Debe observarse que lo que sin duda se establece normativamente en torno a la necesaria relación personal del sujeto procesal con el objeto procesal como presupuesto inexcusable del proceso ( sentencias del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 14 de octubre de 2003, de 7 de noviembre de 2005 y de 13 de diciembre de 2005), se identifica hoy por el artículo 19.1. a) de la Ley 29/1998 , reguladora de esta jurisdicción, con la necesaria titularidad de un derecho o interés personal y legítimo, en adecuado desarrollo legislativo procesal para esta jurisdicción del contenido concreto del derecho fundamental subjetivo de acceso al proceso, derecho reconocido como auténtico derecho constitucional subjetivo a todos por el artículo 24.1 de la Constitución. La significativa ampliación y ensanchamiento del antiguo requisito procesal del interés personal y directo de la antigua Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa de año 1956 al simple interés legítimo operada por la entrada en vigor del vigente texto constitucional, no puede obviar la constante y temprana jurisprudencia constitucional (entre muchas otras, sentencias del Tribunal Constitucional 60/1982, 62/1983, 257/1988, 97/1991 y 65/1994) y contencioso-administrativa (entre otras, sentencias del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 16 de marzo y 18 de diciembre de 1999, de 14 de octubre de 2003, de 24 de febrero y 11 de mayo de 2004, de 23 de abril, 7 de noviembre y de 13 de diciembre de 2005) que viene tradicionalmente exigiendo el correcto entablamiento y sostenimiento de las acciones jurisdiccionales la necesaria concurrencia y acreditación por la parte actora de una titularidad legitimadora concretada suficientemente en un derecho subjetivo o en un interés legítimo que exprese siempre la utilidad potencial del eventual éxito de la pretensión ejercitada por la misma en el proceso mediante la obtención de un concreto beneficio o efecto positivo o, por el contrario, mediante la eliminación de un concreto perjuicio o efecto negativo, actual o futuro, pero siempre cierto y efectivo (entre otras muchas, por sentencias del Tribunal Constitucional 105/1995, de 3 de julio, 122/1998, de 15 de junio, 1/2000, de 17 de enero, 119/2008, de 13 de octubre, 4/2009, de 12 de enero, y 48/2009, de 23 de febrero), no bastando al efecto en ningún caso como suficiente título legitimador de la acción el mero interés por el mantenimiento de la legalidad o la simple posición de guardián de dicha legalidad por parte del demandante. En el mismo sentido, y por integrar el debate de autos, en relación con los intereses legítimos "colectivos", se recoge en el artículo 19.1. b) de la Ley 29/1998 la legitimación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de "Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y otros grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos".

Ello, particularmente, en relación con aquellos supuestos como el presente, que versa sobre la materia función pública, en los que no se encuentra reconocida legalmente la acción popular o la legitimación pública como eventual título de legitimación activa bastante en el marco de lo previsto por el artículo 19.1. h) de la Ley reguladora de esta jurisdicción , en relación con el artículo 125 de la Constitución española, ya que dicho precepto procesal expresamente remite tal posibilidad en tanto que supuesto extraordinario de legitimación a "los casos expresamente previstos por las leyes", como pudieran serlo los supuestos referidos estrictamente a determinadas materias como urbanismo, costas, patrimonio histórico o medio ambiente, pero entre los que no se encuentra como se dijo incluido el supuesto particular de autos que versa sobre la materia función pública (resolución municipal de aprobación de las bases específicas que han de regir la convocatoria interadministrativa para la provisión definitiva por concurso de méritos de puesto de trabajo).

En cuanto a la jurisprudencia constitucional, en el sentido indicado, por ejemplo, la sentencia del Tribunal Constitucional 119/2008, de 13 de octubre, resume el consolidado criterio jurisprudencial atinente a la legitimación activa en el proceso contencioso-administrativo en los siguientes términos:

"4. (...) Constituye doctrina consolidada de este Tribunal (por todas STC 52/2007, de 12 de marzo, FJ 2), que uno de los contenidos esenciales del derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE) es el derecho a obtener una resolución sobre el fondo del asunto planteado oportunamente ante los órganos judiciales, si bien ese derecho queda igualmente satisfecho si el órgano judicial, por concurrir una causa legal apreciada razonadamente, dicta una resolución de inadmisión. (...) Por lo que se refiere a la apreciación de legitimación, este Tribunal tiene declarado que, al reconocer el art. 24.1 CE el derecho a la tutela judicial efectiva a todas las personas que son titulares de derechos e intereses legítimos, está imponiendo a los Jueces y Tribunales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales.

La función de este Tribunal se ciñe, por una parte, a constatar que las limitaciones establecidas, en su caso, por el legislador en la determinación de los activamente legitimados para hacer valer una pretensión respetan el contenido del derecho a acceder a la jurisdicción en cuanto proporcionadas a la consecución de finalidades constitucionalmente lícitas ( STC 10/1996, de 29 de enero, FJ 3; 12/1996, de 20 de enero, FJ 3). (...) En concreto, por lo que se refiere a la legitimación activa ante la jurisdicción contenciosa-administrativa, hemos precisado que el interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo o negativo actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real. Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta (por todas, STC 52/2007, de 12 de marzo, FJ 3)".

También a título de ejemplo, sobre la distinción entre legitimación procesal o ad processum y material o ad causam, y en un pleito donde se trata precisamente la cuestión de la legitimación activa de la Junta de Personal ( rectius, de dos de sus miembros) de un Ayuntamiento, puede citarse y traerse la sentencia de 1 de octubre de 2011 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Séptima, del Tribunal Supremo, dictada en el recurso de casación número 3512/2009, en cuyo fundamento de derecho sexto razona el Alto Tribunal:

"SEXTO. Con carácter previo a la resolución de este primer motivo de casación conviene precisar, según se desprende con toda claridad de los antecedentes expuestos, que la cualidad de parte recurrente, tanto en el presente recurso de casación, como en el proceso de instancia (a pesar de las confusiones padecidas sobre el particular en la providencia de esta misma Sala de 1 de febrero de 2010; en la dictada por la sala de Zaragoza en fecha 17 de julio de 2006 o en el fallo de la sentencia aquí impugnada) la ostentan don José y don Julio, en ningún caso la Junta de Personal del Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros.

Por ello, interviniendo los recurrentes, según ellos expresaron a requerimiento de la Sala de instancia, "en su propio nombre y en su condición de Representantes de los Trabajadores en la Junta de Personal del Ayuntamiento demandado, pero no en representación de tal Órgano", la resolución del motivo que nos ocupa exige examinar la adecuación a derecho de la falta de legitimación activa apreciada por la sentencia impugnada, a partir de esa condición.

Y a tal fin conviene destacar en primer lugar la incorrección técnica que encierra la invocada condición de los actuales recurrentes como "representantes de los trabajadores en la Junta de Personal" pues la Junta de Personal es un órgano de representación específico de los funcionarios como resulta con completa claridad de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 9/1987, de 12 de junio , en vigor a la fecha en que se dictó el Acuerdo impugnado en el proceso de instancia, y actualmente en el artículo 39 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.

El artículo 69.b) de la LJCA -aplicado por la Sala de instancia- establece que la sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso cuando " (...) se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada ", resultando susceptibles de distinguir en relación con las partes los siguientes conceptos: capacidad para ser parte, que equivale a la capacidad jurídica o personalidad; capacidad procesal (legitimatio ad processum) o aptitud para actuar válidamente en juicio, sinónimo de capacidad de obrar, que se suple por los legítimos representantes de las personas que carezcan de esa capacidad -regulada en el artículo 18 de la LJCA -; legitimación propiamente dicha ("legitimatio ad causam") que implica una relación especial entre la persona y la situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que, según la Ley, debe actuar como actor o demandado en el pleito ( artículos 19 a 22 LJCA); y postulación o necesidad de actuar por medio de procurador, representante en juicio, y de Letrado, director técnico del proceso, a la que se refieren los artículos 23 y 24 de la LJCA .

La adecuada resolución del motivo exige distinguir entre esa capacidad procesal -o legitimación "ad processum"- y la legitimación "ad causam" o legitimación en sentido estricto, y ello porque los recurrentes en el primer motivo del recurso, sin una depurada técnica casacional, mezclando infracciones -como es la referida a la incongruencia extra petita de la sentencia- para las que carece de aptitud el motivo del artículo 88.1.d) de la LJCA utilizado, centran su crítica de la sentencia impugnada (escueta y algo imprecisa, pero que no puede dar lugar a la desestimación pretendida por la recurrida por esta causa) en la infracción de los preceptos reguladores de la segunda de las citadas (legitimación "ad causam"), no reparando adecuadamente en que el motivo de la falta de legitimación apreciada por aquélla obedece también a la que hemos denominado capacidad procesal o legitimación "ad processum", que viene a operar en este concreto caso como presupuesto de la segunda.

Establece en este sentido el segundo párrafo del artículo 18 de la LJCA, en consonancia con la legitimación reconocida a las corporaciones, asociaciones y grupos que resulten afectados o que estén legalmente habilitados para la defensa y promoción de los intereses colectivos en el artículo 7.3 de la LOPJ, que los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones, al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas, también tendrán capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley así lo declare expresamente (el subrayado es nuestro).

Ciertamente según dijimos en nuestra sentencia de 2 de febrero de 2006 (R.C. nº 2929/2000 -F.D. 1º-), las Juntas de Personal a tenor de los artículos 3, 4 y 11 de la Ley 9/1987, de 12 de mayo, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, representan los intereses de los funcionarios públicos. Sin embargo la misma Ley que le otorga dicha representación, dispone en su artículo 10 que "Se reconoce a las Juntas de Personal, colegiadamente, por decisión mayoritaria de sus miembros (...) legitimación para iniciar, como interesados, los correspondientes procedimientos administrativos y ejercitar las acciones en vía administrativa o judicial en todo lo relativo al ámbito de sus funciones". Es decir, no nos encontramos ante una representación genérica de los funcionarios para cualquier tipo de actos que les afecten, sino limitada exclusivamente al ámbito de las funciones de la Junta de Personal, entre las que no se encuentra la posibilidad de negociar con la Administración que atribuye directamente a los Sindicatos en los artículos 30 y 31.

Por ello una vez advertido por la Sala sentenciadora, tras el requerimiento de subsanación efectuado a tal fin, que la intervención de los recurrentes era en su propio nombre y en su invocada condición de Representantes de los Trabajadores en la Junta de Personal del Ayuntamiento demandado, y dado que no acreditan la representación de ningún perjudicado, ni el mandato o delegación que hubieran podido recibir de las organizaciones sindicales legalmente investidas de capacidad negociadora, cuya omisión constituye el motivo de la nulidad que solicitan del Acuerdo impugnado y que no concurren ninguno de los requisitos exigidos para el reconocimiento de legitimación procesal a las Juntas de Personal (decisión mayoritaria, actuación colegiada y en el ámbito de las funciones que el artículo 9 de esa misma Ley le atribuye), ésta no podía sino como hizo declarar la falta de capacidad procesal de los recurrentes.

Sentada la anterior premisa, excluida la legitimación ad processum de los Sres. José y Julio como representantes de los trabajadores en la Junta de Personal, hemos de concluir también con la sentencia impugnada que carecen asimismo de legitimación "ad causam" para impugnar en su propio nombre el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros de 3 de mayo de 2006 que aprobó definitivamente la modificación del Reglamento del Cuerpo de la Policía Local de dicho municipio, fundada como ya hemos dicho en la omisión de la preceptiva -por afectar a las condiciones de trabajo de los citados funcionarios- y previa negociación colectiva en la Mesa correspondiente.

La legitimación "ad causam" como resulta de las propias sentencias de esta Sala de 15 de diciembre de 1993 (rec. 2793/1992); 9 de junio de 1997 (rec. 1230/1991) y 8 de febrero de 1999 (rec. 449/1996) que los recurrentes invocan como infringidas requiere una relación especial entre el sujeto que interpone el recurso concreto y la situación jurídica a debatir en ese litigio. Sorprende por ello ciertamente que la demanda según se desprende de los antecedentes expuestos en el precedente fundamento quinto ignore la obligación que le atañe de acreditar esa legitimación sobre la que nada dice (por ejemplo acreditando la condición de funcionarios de la Policía Local de Ejea de los Caballeros) y en relación con la cual se limita a expresar en el fundamento de derecho primero "(...) encontrándose legitimados mis mandantes para su formulación", sin que la sola mención por primera vez en el escrito de interposición del recurso de casación y carente de justificación alguna a la condición de representantes sindicales suponga obstáculo a la conclusión expuesta pues, como ya hemos referido, los recurrentes, en su invocada condición de representantes de los trabajadores en la Junta de Personal pretenden irrogarse en el procedimiento el ejercicio de un derecho de libertad sindical que no les corresponde".

Sobre la legitimación ad causam de las Juntas de Personal de los Ayuntamientos (también de otras Administraciones Públicas), además de la sentencia número 98/2021, de 17 de marzo, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Albacete, dictada en el recurso de apelación número 111/2019, cuyo fundamento de derecho cuarto viene íntegramente reproducido por la sentencia de instancia en su fundamento de derecho tercero, pueden citarse y traerse los pronunciamientos judiciales siguientes (por orden cronológico).

No por lejana en el tiempo pierde interés la sentencia número 986/2002, de 19 de noviembre, de esta Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, dictada en el recurso contencioso- administrativo número 2351/1997, sobre la legitimación activa de Junta de Personal (en ese caso, de una Universidad). Se reproducen sus fundamentos de derecho primero al quinto:

"PRIMERO. Se impugna en este proceso, por el órgano de representación de personal funcionarial que lo promueve, el citado Acuerdo de fecha 16/09/1997 (núm. 92/97) de la Junta de Gobierno de la Universidad Politécnica de Cataluña, por el que se aprueba determinadas incorporaciones al catálogo de puestos de trabajo de la citada Universidad pública para personal de Administración y Servicios de la misma.

SEGUNDO. Conforme al escrito de demanda de la parte actora, la fundamentación de tal recurso se encuentra en la ausencia de negociación colectiva de dicha modificación de la RLT con la Junta de Personal que interpone y sostiene esta litis, extendiéndose posteriormente sobre los pormenores del procedimiento de aprobación de dicho Acuerdo, si bien siempre en referencia a dicha ausencia de negociación colectiva.

A tal efecto se argumenta que conforme al art. 32 g) y k) de Ley 9/87, de 12 de junio, sobre órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas (modificada por Ley 7/90, de 19 de julio y Ley 18/94, de 30 de junio) serán objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública las siguientes materias:

La clasificación de puestos de trabajo g) k)... en general cuantas otras (materias) afecten a las condiciones de trabajo y al ámbito de relaciones de los funcionarios públicos y sus Organizaciones Sindicales con la Administración.

TERCERO. Ahora bien, cual acertadamente aduce la demandada, en el ámbito funcionarial, tal derecho de negociación colectiva se atribuye no a los órganos de representación del personal, cual el aquí recurrente, sino a las propias Organizaciones Sindicales en cuanto tales y con ciertas condiciones, aunque no directamente según veremos a continuación.

En efecto el art. 30 de dicha Ley 9/87, de 13 de junio, que inicia su Capítulo IV, relativo precisamente a la negociación colectiva y la participación en la determinación de las condiciones de trabajo, nos señala que ambas fórmulas participativas se efectuaran "mediante la capacidad representativa reconocida a las Organizaciones Sindicales..."

A tal efecto, según reza dicho artículo, en su párrafo 2°, "se constituirán mesas de negociación en la que estarán presentes los representantes de la Administración Pública competente y las Organizaciones Sindicales más representativas a nivel estatal y de Comunidad Autónoma, así como los Sindicatos que hayan obtenido el 10% o más de los representantes en las elecciones para Delegados y Juntas de Personal".

Por su parte el art. 31 de la propia Ley determina en su núm. 1, que a los efectos del artículo anterior, "se constituirá una Mesa General de Negociación en el ámbito de la Administración del Estado, así como en cada una de las Comunidades Autónomas, y Entidades Locales, que será competente para la determinación de las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos del ámbito correspondiente".

CUARTO. Por su parte y de forma diferente a lo anterior, las Juntas de Personal se contemplan en el Capítulo II de la Ley, relativo a órganos de representación, estando sus facultades recogidas en el art. 9 de la propia Ley, que para nada hace referencia a temas de negociaciones colectivas. Son facultades fundamentalmente informativas y de vigilancia, ajenas por completo a dicho ámbito de la negociación colectiva.

En tal sentido se ha pronunciado la jurisprudencia; así con toda claridad STS 05/05/94, citada por la demandada y cuyo Fundamento Jurídico 8°, nos señala que el reconocimiento de la capacidad representativa de los funcionarios a efectos de la negociación colectiva queda circunscrita a las organizaciones sindicales mencionadas en los artículos 30 y 31 de dicha Ley 9/87, con exclusión de las Juntas de Personal, cuyo cometido es ajeno por otra parte al propio de la negociación colectiva. La citada Ley al abordar esta materia de la negociación colectiva podía sindicalizar o no su ejercicio, pero al haberlo hecho, no permite que las Juntas de Personal formen parte de las Mesas de Negociación.

En el mismo sentido pueden citarse también STS 01/02/95 y 30/06/95 que insisten en que el derecho de negociación colectiva se deposita en órganos estatales de creación legal, como son las Mesas de negociación, sin que por tanto se atribuya de modo directo a los Sindicatos, que carecen de una legitimación propia para la negociación, siendo sólo la Mesa correspondiente la que puede reclamarla.

QUINTO. Lo anterior determina que las Juntas de Personal no ostentan el derecho a la negociación colectiva, lo que conlleva que, basándose el presente recurso en tal derecho, el mismo debe decaer, si bien no por falta de legitimación activa, cual aduce la demandada, toda vez que el artículo 10 de la Ley 9/87, de 12 de septiembre, reconoce una amplia legitimación a estos órganos representativos para ejercitar acciones "en todo lo relativo al ámbito de sus funciones", entre las que se encuentran la de vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en materia laboral y ejercer, en su caso, las acciones legales oportunas ante los organismos competente ( art. 9.7 de dicha Ley estatal).

Así pues la parte actora estaría legitimada para interponer el presente recurso contra dicho Acuerdo de la Universidad, en cuanto modificativo de la RLT del Centro, si bien su pretensión, en cuanto fundada sólo en su derecho a la negociación colectiva, que legalmente no ostenta, debe correr por ello, sin más, suerte adversa.

No es preciso por lo anterior entrar a dilucidar el procedimiento seguido por la Universidad para aprobar tal modificación en lo relativo a tal aspecto de la negociación colectiva, estando por lo demás acreditado que la Junta actora fue suficientemente informada de tal Acuerdo con carácter previo a su adopción, como lo prueba el que pidiera el aplazamiento de su aprobación".

Interpretando y aplicando lo dispuesto en el Estatuto Básico del Empleado Público, por su relevancia, la sentencia número 304/2012, de 19 de septiembre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, dictada en el recurso de apelación número 57/2009, que razona en sus fundamentos de derecho tercero al quinto:

"TERCERO. Frente al Auto de inadmisión se alza la Junta de Personal mediante el recurso de apelación que ahora se resuelve, y que apoya en un único argumento, a saber: que según la jurisprudencia, la cuestión relativa a la legitimación procesal activa de las Juntas de Personal ha de resolverse de manera casuística, y que la STS de 9 de febrero de 2004 admite la legitimación de la Junta de Personal del Ayuntamiento de Burgos para impugnar el Acuerdo del mismo por el que se creó un puesto de trabajo reservado a personal eventual. Afirma en fin el escrito de apelación que lo enjuiciado en la indicada sentencia "guarda cierta relación con lo enjuiciado en estos autos, ya que el principal argumento manejado por esta parte tiene que ver con la cobertura de una plaza por personal interino y no por funcionario de carrera, existiendo a la postre una controversia sobre el tipo de personal que debe desarrollar determinadas funciones públicas.

Por la representación procesal de la Diputación Provincial de Zaragoza se sostiene la oposición a la apelación con base en la afirmación de que las Bases de la convocatoria impugnada no afectan a las condiciones de trabajo de los empleados de la Diputación Provincial de Zaragoza, lo que de acuerdo con el art. 40, apartados 1.e) y 2, del EBEP implica la falta de legitimación procesal activa de la Junta de Personal, tal como resolvió el Auto impugnado.

CUARTO. El recurso de apelación que ahora se resuelve debe ser desestimado, y confirmado el Auto de inadmisión impugnado.

Del ya transcrito art. 40.2, del EBEP, que sigue que las Juntas de Personal no gozan de legitimación procesal genérica e indiscriminada, sino que la tienen exclusivamente en "todo lo relativo al ámbito de sus funciones", funciones que son las que se enumeran en el apartado 1 del propio at. 40 EBEP y, en particular en el apartado 1.e). A la luz de los indicados preceptos, la jurisprudencia tiene sentado de manera reiterada que la decisión de si la Junta Provincial está o no legitimada para recurrir depende de cuál sea el acto impugnado en cada caso y de si éste es incardinable o guarda relación con las atribuciones de las Juntas de Personal que se enumeran en el art. 40.1 EBEP. La jurisprudencia pone así de manifiesto que la respuesta a la legitimación de las Juntas de Personal ha de ser necesariamente casuística. En tal sentido, SSTS de 9 de febrero de 2004 ( recurso de casación 8216/1998), de 14 de junio de 2004 ( recurso de casación 2341/1999), de 2 de febrero de 2006 ( recurso de casación 2929/2000), o de 21 de febrero de 2007 (RJ 2007/887).

Así las cosas, y como acertadamente razona el Auto impugnado, el art. 40 EBEP no establece una genérica legitimación de las Juntas de Personal respecto de las "cuestiones de personal" o respecto de la actuación administrativa en "materia de personal". Por el contrario, el at. 40 EBEP ha concretado con mayor o menor precisión una serie de cuestiones que si bien todas ellas se refieren a materia de personal, no abarcan absolutamente todas las cuestiones de personal que se puedan suscitar en el seno de la Administración Pública

En particular, cuando el art. 40.1.e) EBEP alude a la función de las Juntas de Personal consistente en "vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en materia de condiciones de trabajo", no cabe entender que se está abarcando a los procesos selectivos, sino que se trata de las reglas o mecanismos del trabajo que se desempeña en el seno de la Administración. Tratándose de la selección de personal, no resulta procedente entender que la Junta de Personal goce de legitimación procesal, toda vez que no cabe equiparar "condiciones de trabajo" con "condiciones de acceso".

Con arreglo a esta jurisprudencia, son numerosos los pronunciamientos judiciales en los que se acota la legitimación de las Juntas de Personal distinguiendo entre legitimación "ad processum" (que tienen reconocida con carácter general) y legitimación "ad causam" (cuya concurrencia ha de determinarse de manera casuística en los términos ya explicitados). Así por ejemplo, la STSJ de Galicia de 10 de abril de 2002 (Recurso de apelación 334/2002), al denegar la legitimación activa para impugnar una oferta de empleo público, afirma lo siguiente: "Por tanto, lo relativo a la aprobación de la oferta de empleo público no se encuentra entre aquellas facultades reconocidas a las Juntas de personal. En consecuencia, si bien puede reconocerse a la actora legitimación activa "ad procesum", no puede decirse lo mismo de la "ad causam", pues ni puede reclamar para sí la competencia para negociar en aquella materia ni el artículo 10 le reconoce capacidad para iniciar, como interesada, el procedimiento administrativo o judicial, por no estar en el ámbito de sus funciones, lo cual conduce a la necesaria desestimación del recurso contencioso-administrativo. En el art. 10 no se limitan los motivos para recurrir sino el derecho a reclamar restringiéndolo a sus propios derechos y facultades, sin que guarde ninguna relación con los motivos de nulidad y anulabilidad que se aducen, ni nada impide que una vez reconocida la legitimación en el proceso se declare la falta de acción o de derecho, que se identifica con la legitimación "ad causam"".

En la misma línea de razonamiento, la STS de 8 de junio de 2004 (recurso de casación 1692/1999), en la que diferenciando nuevamente en la "legitimación ad processum" y la "legitimación ad causam", se afirma que "la sentencia ha fundamentado la desestimación del recurso en que, aunque reconoce la legitimación activa de las Juntas de Personal, que hace referencia a la capacidad para actuar en el proceso sobre la base del artículo 10 de la Ley 9/87, en general pero rechaza el derecho de la Junta recurrente en cuanto que carece de facultades para intervenir en la cuestión debatida, con cita del artículo 9 de aquella Ley, modificada por la Ley 7/1990, de 19 de julio, por tratarse de un Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Oviedo que aprobó el Organigrama del Area de Urbanismo y la modificación del Catálogo de puestos de trabajo, y que se impugna por la Junta recurrente sobre la base de la omisión de los trámites y formalidades oportunas para su aprobación, añadiendo la sentencia en sus razonamientos que, en cuanto a las facultades de recibir información sobre los asuntos que afecten al personal y de emitir informe previo en el plazo de diez días, sí se cumplió con tal requisito por haberse expedido el informe el 27 de octubre de 1995 "aunque lo fuera en sentido negativo y sin respetarse el indicado plazo de diez días", lo que para la sentencia es razón de desestimación, de modo que esta si razona adecuadamente sobre los términos del debate cuando expresa que "todas las demás cuestiones que se suscitan exceden del ámbito de las facultades que corresponden a las Juntas de Personal", según lo que ha expresado, declarando la falta de acción o de derecho que se identifica con la legitimación "ad causam""

QUINTO. La anterior conclusión no se ve contradicha por las alegaciones esgrimidas por la Junta de Personal de la Diputación Provincial de Zaragoza en su recurso de apelación. En concreto, por lo que se refiere a las STS de de 21 de febrero de 2007 (RJ 2007/887), es bien cierto que en la misma se reconoce la legitimación procesal de la Junta de Personal de la Diputación de Guipúzcoa para impugnar el nombramiento de una funcionaria por el turno de promoción interna, y que había acreditado un determinado perfil lingüístico. Pero no hay que silenciar que el reconocimiento de la indicada legitimación activa se basa por parte del Tribunal Supremo en el hecho de que según el art. 97 de la Ley del Parlamento Vasco 6/1989, de 6 de julio, forma parte de las normas reguladoras de las condiciones de trabajo el cumplimiento de la competencia lingüística en euskera en los niveles necesarios para la provisión y el desempeño del puesto de trabajo.

Del mismo modo, la STS de 9 de febrero de 2004 (recurso de casación núm. 8216/1998) alegada por la parte apelante, tampoco contradice la conclusión desestimatoria a la que ha llegado esta Sección en el presente caso. La indicada STS reconoce la legitimación procesal de la Junta de Personal del Ayuntamiento de Burgos para impugnar el acuerdo por el que crea una plaza de personal eventual. La pretendida similitud o relación del caso resuelto por la STS de 9 de febrero de 2004 y el caso resuelto en la presente apelación no es tal. En primer lugar, hay que tener en cuenta que la citada STS ventila la cuestión de la legitimación de la Junta de Personal con un escueto "La falta de legitimación de la Junta de Personal debe ser rechazada, ya que el artículo 9.6 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, atribuye a las Juntas de Personal la función de vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en materia de condiciones de trabajo, materia que incluye la cuestión suscitada en el presente proceso, y el artículo 10 les reconoce legitimación para ejercitar, como interesados, las acciones en vía judicial en todo lo relativo al ámbito de sus funciones". Y por otro lado, no hay que olvidar que la creación de un plaza como personal eventual o como personal funcionario afecta directamente a la condiciones de trabajo de quien obtenga la plaza, condiciones de trabajo que no están en juego en función de que la plaza convocada sea para ocupar por un funcionario de carrera o por vía de urgencia para ocuparla un funcionario interino. En tal sentido cabe recordar que a tenor el EBEP (art. 10.5) "a los funcionarios interinos les será aplicable, en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen general de los funcionarios de carrera". Y a mayor abundamiento.".

La sentencia número 20/2019, de 23 de enero, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, dictada en el recurso de apelación número 379/2018, contiene también importantes apreciaciones sobre el alcance de los cometidos funcionales de la Junta de Personal de Ayuntamiento, también del dispuesto en el artículo 40.1. e) del Estatuto Básico del Empleado Público. Se reproduce su fundamento de derecho tercero:

"TERCERO.- Sobre la legitimación pasiva de las Junta de Personal.

La Junta de Personal del Ayuntamiento de Lugo alega como fundamento del recurso, que el Decreto impugnado establece un complemento de productividad para una funcionaria, materia que se incardina en las condiciones de trabajo de la misma, cuya vigilancia le esta atribuida por el artículo 40 del EBEP.

Es decir, que en este caso la Junta de Personal justifica su legitimación en el art. 40 del EBEP, en tanto que, en lo que ahora interesa como alegado, le reconoce el derecho a e) Vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en materia de condiciones de trabajo, prevención de riesgos laborales, Seguridad Social y empleo y ejercer, en su caso, las acciones legales oportunas ante los organismos competentes " (apartado 1 letra e).

No obstante, la Sala considera acertados los argumentos expuestos en la sentencia apelada por el Juzgado de instancia y en sus propios términos, por lo que no cabe sino concluir la corrección jurídica de dicha sentencia.

La decisión sobre si la Junta de Personal está o no legitimada para recurrir depende de cuál sea el contenido del acto impugnado en cada caso y de si éste es incardinable o guarda relación con las atribuciones de las Juntas de Personal que se enumeran en el 40 del EBEP Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.

El Artículo 40 EBEP de la 7/2007, de 12 de abril, establece las Funciones y legitimación de los órganos de representación.

1. Las Juntas de Personal y los Delegados de Personal, en su caso, tendrán las siguientes funciones, en sus respectivos ámbitos:

a) Recibir información, sobre la política de personal, así como sobre los datos referentes a la evolución de las retribuciones, evolución probable del empleo en el ámbito correspondiente y programas de mejora del rendimiento.

b) Emitir informe, a solicitud de la Administración Pública correspondiente, sobre el traslado total o parcial de las instalaciones e implantación o revisión de sus sistemas de organización y métodos de trabajo.

c) Ser informados de todas las sanciones impuestas por faltas muy graves.

d) Tener conocimiento y ser oídos en el establecimiento de la jornada laboral y horario de trabajo, así como en el régimen de vacaciones y permisos.

e) Vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en materia de condiciones de trabajo, prevención de riesgos laborales, Seguridad Social y empleo y ejercer, en su caso, las acciones legales oportunas ante los organismos competentes.

f) Colaborar con la Administración correspondiente para conseguir el establecimiento de cuantas medidas procuren el mantenimiento e incremento de la productividad.

2. Las Juntas de Personal, colegiadamente, por decisión mayoritaria de sus miembros y, en su caso, los Delegados de Personal, mancomunadamente, estarán legitimados para iniciar, como interesados, los correspondientes procedimientos administrativos y ejercitar las acciones en vía administrativa o judicial en todo lo relativo al ámbito de sus funciones".

Se advierte del contenido del precepto, que las materias que tienen que ver con la Política de Personal, como puede ser aprobación de la oferta de empleo público, la determinación y aplicación de las retribuciones de los funcionarios, la fijación de niveles y complementos retributivos, la inclusión de determinados puestos de trabajo de nueva creación y la asignación de funciones que corresponden a estos puestos, son decisiones sujetas a la exigencia de la negociación colectiva que no se encuentran entre aquellas facultades reconocidas a las Juntas de Personal sino que corresponde únicamente a las Mesas de Negociación ( art. 31.5, 34 y 35 del EBEP) en las que no aparecen integradas las Juntas de Personal; el art. 37.1 del EBEP, incluye dentro de las materias de negociación "en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública y con el alcance que legalmente proceda en cada caso, las materias siguientes: (.../...) b) La determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los funcionarios". La negociación colectiva no corresponde a las Juntas de Personal, que tienen una competencia limitada en los términos que resulta del art. 40, sino a las Mesas de Negociación (sustancialmente, art. 31.5, 34 y 35 del EBEP). Luego si el examen de la determinación y aplicación de las retribuciones de los funcionarios corresponde a las Mesas de Negociación, la Junta de Personal no está legitimada para reclamar la nulidad de un complemento de productividad.

No ostenta la Junta de Personal una representación genérica de los funcionarios para cualquier tipo de actos que les afecten, sino limitada exclusivamente al ámbito de las funciones atribuidas a la misma -ex artículo 40 del EBEP-, entre las que no se encuentra la cuestionada; son facultades fundamentalmente informativas y de vigilancia las que le corresponden, ajenas por completo al ámbito de la negociación colectiva en que se desenvuelve la determinación y aplicación de las retribuciones de los funcionarios y ha de entenderse la fijación del complemento de productividad.

El art. 40 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación y Participación del Personal que regula la materia, de reiterada cita, en el apartado 1) en relación con la intervención de las Juntas de Personal en el proceso de política de personal así como sobre los datos referentes a la evolución de las retribuciones -materia en que puede incardinarse la fijación del complemento de productividad-, determina su participación limitándola a la recepción de información, pero no les confiere una intervención activa en la fijación de la citada política de personal ....apartado 1 a) Recibir información, sobre la política de personal , así como sobre los datos referentes a la evolución de las retribuciones, evolución probable del empleo en el ámbito correspondiente y programas de mejora del rendimiento."

La única función que en relación con una cuestión como la autos - sobre la fijación de un complemento de productividad de un funcionario-, ostenta la Junta de Personal, es la de ser informada, a dichos efectos, y, resulta que el incumplimiento del deber de información ni se discute ni se plantea por parte de la apelante.

En el mismo sentido la sentencia del TSJ de Cataluña STSJ, Contencioso sección 4 del 16 de marzo de 2012, citando su precedente .... "el art. 9.4.c) de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación y Participación del Personal, que regulaba la materia con anterioridad a la entrada en vigor del EBEP, limitaba la participación de las Juntas de Personal en el proceso de fijación del complemento de productividad a la recepción de información sobre la política retributiva y no les confería una intervención activa en la fijación de la cuantía a percibir por cada funcionario (Textualmente decía el precepto ya derogado: "Las Juntas de Personal y los Delegados de personal, en su caso, tendrán las siguientes facultades, en sus respectivos ámbitos: [.../...] 4. Tener conocimiento y ser oídos en las siguientes cuestiones y materias: [.../...] c) Cantidades que perciba cada funcionario por complemento de productividad.").

Por otra parte, el art. 37.1 del EBEP, incluye dentro de las materias de negociación "en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública y con el alcance que legalmente proceda en cada caso, las materias siguientes: (.../...) b) La determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los funcionarios."

Ninguna duda cabe de que el complemento de productividad es una retribución complementaria, a tenor de lo que dispone el art. 23.3.c) de la Ley 1984, de 2 de agosto, en relación con la definición que se traslada a la Ley General de Presupuestos Generales del Estado la cual cada año concreta la asignación cuantitativa correspondiente para cada departamento ministerial u organismo público.

Pero la Negociación colectiva no corresponde a las Juntas de Personal, que tienen una competencia limitada en los términos que resulta del art. 40, sino a las Mesas de Negociación (sustancialmente, art. 31.5, 34 y 35 del EBEP). Luego la Junta de Personal no está legitimada para reclamar la nulidad del reparto del complemento de productividad, habida cuenta que el examen de la determinación y aplicación de las retribuciones de los funcionarios corresponde a las Mesas de Negociación".

Esta Sala y sección en sentencia STSJ, Contencioso sección 1 del 18 de abril de 2012 resolviendo impugnación del Acuerdo de 5 de mayo de 2009 de la Junta de Gobierno local del Concello de Lugo, que aprobaba la modificación de la relación de puestos de trabajo en dicho Concello, se pronunció claramente estimando la falta de legitimación "ad causam" invocada por el Concello de Lugo señalando que ....... lo relativo a la aprobación de la oferta de empleo público (y en este caso, la relación de puestos de trabajo) no se encuentra entre aquellas facultades reconocidas a las Juntas de personal. En consecuencia, si bien puede reconocerse a la actora legitimación activa "ad procesum", no puede decirse lo mismo de la "ad causam", pues ni puede reclamar para sí la competencia para negociar en aquella materia ni el artículo 10 (ahora 40 de EBEP) le reconoce capacidad para iniciar, como interesada, el procedimiento administrativo o judicial, por no estar en el ámbito de sus funciones, lo cual conduce a la necesaria desestimación del recurso contencioso-administrativo.

(...) (...) Y se añade en la citada sentencia que "No se oponen a lo razonado las alegaciones que sobre la legitimación activa se hacen por la recurrente Junta de personal, pues siendo cierto que ésta representa a los trabajadores ( artículo 4 de la Ley 9/87) también lo es que dicha representación la ostentan también las organizaciones sindicales ( artículo 30 de la propia Ley modificada por la Ley 19/90), ostentando la representación, unas y otras en el ámbito de su funciones, debiendo añadirse que el hecho de que el Ayuntamiento hubiese solicitado informe a la Junta de Personal, no hace más que acreditar el cumplimiento del artículo 9.2 c) de la indicada Ley, sin que ello implique reconocimiento alguno del derecho a reclamar ni en vía administrativa ni en la Judicial".

En la misma línea de se han pronunciado otros Tribunales, como los Tribunales Superiores de Justicia de Murcia y Andalucía, en sentencias de 19 de septiembre de 2008 y 29 de octubre de 2007, respectivamente, y el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en su sentencia de fecha 19 de noviembre de 2002, razonando que "las Juntas de Personal se contemplan en el Capítulo II de la Ley, relativo a órganos de representación, estando sus facultades recogidas en el art. 9 de la propia Ley, que para nada hace referencia a temas de negociaciones colectivas. Son facultades fundamentalmente informativas y de vigilancia, ajenas por completo a dicho ámbito de la negociación colectiva. En tal sentido se ha pronunciado la jurisprudencia; así con toda claridad STS 05/05/94, citada por la demandada y cuyo Fundamento Jurídico 8°, nos señala que el reconocimiento de la capacidad representativa de los funcionarios a efectos de la negociación colectiva queda circunscrita a las organizaciones sindicales mencionadas en los artículos 30 y 31 de dicha Ley 9/87, con exclusión de las Juntas de Personal, cuyo cometido es ajeno por otra parte al propio de la negociación colectiva. La citada Ley al abordar esta materia de la negociación colectiva podía sindicalizar o no su ejercicio, pero al haberlo hecho, no permite que las Juntas de Personal formen parte de las Mesas de Negociación." (...) (...) .

Lo razonado determina la suerte desestimatoria que debe merecer el recurso de apelación, pero lo que, el pronunciamiento de inadmisibilidad debe ser confirmado por concurrencia del motivo previsto en el artículo 69.b de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ("Que se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada").

Procede la confirmación de la sentencia impugnada".

Como puede verse, la solución dada por los Tribunales a la controversia es casuística, si bien excluyendo en cualquier caso como cometidos de la Junta de Personal, también a los efectos de la legitimación ad causam, la negociación colectiva (con exclusión, pues, de la negociación colectiva de la Relación de Puestos de Trabajo).

En el supuesto de autos, la Junta de Personal interesa del Juzgado, a tenor del suplico de la demanda, el dictado de sentencia "por la que con estimación de las pretensiones deducidas acuerde la anulación de la convocatoria interadministrativa para la provisión definitiva por concurso de méritos del puesto de coordinador/a de proyectos de análisis y estrategia adscrito a la Gerència d'Àrea de Seguretat i Prevenció, de l'Ajuntament de Barcelona, aprobada por el Decreto de 18 de mayo de 2021". En el apartado primero de hechos de la demanda, concerniente a la "Legitimación para recurrir" sostiene: "La recurrente, la Junta de Personal de Ayuntamiento de Barcelona, ostenta legitimación evidente para la formulación del presente recurso, en tanto se encuentra entre sus funciones, precisamente, y como se verá en la argumentación de fondo del presente recurso, la negociación y la recepción de información de todo aquello que tenga que ver con las modificaciones de dimensionamiento y modificaciones de condiciones necesarias, así como la creación de puestos como aquel al que se refiere la convocatoria que se impugna, especialmente ante la ausencia de RPT u otro instrumento equivalente debidamente negociado, y por lo tanto la Junta de Personal, ostenta un interés directo a la materia, estando por ello legitimada para la impugnación de la convocatoria ya en la vía administrativa o previa, conforme al art. 4.1 b) y c) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas". Y aquella pretensión anulatoria se fundamenta en el cuerpo rector de autos (a este respecto, una exposición de los motivos del recurso se contiene en el fundamento de derecho primero de la sentencia impugnada) en la ausencia de negociación colectiva, con infracción de los artículos 28 y 37.1 de la Constitución y del artículo 37.1, apartados c), k ) y m), del Real Decreto Legislativo 5/2015 en la creación del puesto de trabajo singular convocado y en la concreción de las bases reguladoras de la convocatoria, así como en la inexistencia de una Relación de Puestos de Trabajo o instrumento equivalente convenientemente negociado (a juicio, no amparan la convocatoria impugnada los acuerdos de 12 de diciembre de 2017 y 12 de diciembre de 2018, posteriores a la sentencia de 19 de julo de 2017 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 6 de Barcelona que anula el catálogo de puestos de trabajo y normas de desarrollo datados en 2012). Se sostiene así en la demanda que "Con la constatación de las anteriores exigencias, respecto de las materias o ámbitos que necesariamente han de ser reservados a la Negociación Colectiva, y ante la falta de una RPT o instrumento equivalente convenientemente negociado, que permitiera dar por cumplida dicha exigencia, resulta evidente que nos encontramos ante una Convocatoria de un puesto de trabajo, decidida en todos sus aspectos de manera unilateral por el Ayuntamiento, y ello sin apoyo de la RPT o instrumento equivalente que pudiera atribuirle la convalidación que la ausencia de negociación colectiva requeriría, razón por la que, la referida Convocatoria infringe las exigencias legales, y su mantenimiento sin ser anulada vulnera el Derecho Fundamental a la Libertad Sindical del art. 28.1 CE, razón por la cual, procede la estimación del presente recurso y, consecuentemente, la declaración de nulidad de Convocatoria impugnada, por tratarse de un acto nulo de pleno derecho conforme a las previsiones del art. 47.1 a), e) y g) y 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas". A lo añade otro argumento también relacionado con la denunciada inexistencia de la Relación de Puestos de Trabajo negociada, que es el instrumento donde conforme al artículo 119 del Decreto 214/1990 y el artículo 394.4 del Decreto Legislativo 2/2003 ha de recogerse la provisión por el sistema de libre designación, inexistente en el caso convocatoria interadministrativa recurrida, siendo inexistente también el convenio de conferencia sectorial u otros instrumentos a los que se refiere el artículo 84.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015. Concluye que "en la convocatoria impugnada concurrir a una causa de nulidad adicional, cual es la prevista en el art. 47.2 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas".

Ahora en el recurso de apelación la Junta de Personal imputa a la sentencia, como se dijo, la "Infracción de lo establecido en el artículo 24 de la Constitución en relación con el artículo 19.1 y 69.b) ambos de la LJCA, en relación con el art. 40.1 e) y 2 del RDL 5/2015 de 30 de octubre por la que se aprueba el TR de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, y en relación también con el art. 10 y el 9.6 ambos de la Ley 9/1987, de 12 de junio de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, y todo ello, respecto de la falta de reconocimiento de legitimación activa de la Junta de Personal del Ayuntamiento demandado, para interponer el Recurso Contencioso-Administrativo del que trae causa la presente apelación". La argumentación aquí es la siguiente:

"Mínima referencia al fondo del asunto discutido el recurso contencioso-administrativo, para determinar adecuadamente si el objeto de discusión se integra entre las funciones propias y legales de la Junta de Personal.

Pero establecido la anterior, que es la interpretación no restrictiva y conforme al Derecho Fundamental en juego ( art. 24 CE), es donde entra además, el mínimo análisis del fondo del asunto que se planteaba en el recurso de esta parte y que lo ha sido analizado por la Sentencia recurrida (que al estimar la falta de legitimación no ha entrado en el fondo del asunto), pero que sí debe analizarse en este momento de manera sin duda limitada, siquiera para constatar que efectivamente nos encontramos ante el ejercicio de funciones propias y legales de la Junta de Personal y que otra conclusión violentaría su Derecho Fundamental a la tutela judicial efectiva.

Para realizar dicho análisis no es preciso profundizar demasiado de los argumentos sustantivos del recurso que había formulado esta parte contra la Convocatoria de un concurso para la provisión de una plaza en el Ayuntamiento, simplemente hay que tener en cuenta dos ideas básicas que son las siguientes: esta parte discutía la legalidad de la Convocatoria de empleo, alegando que dado que no se cuenta en el Ayuntamiento con una auténtica Relación de Puestos de Trabajo ni instrumento similar, la consecuencia es que no se puede realizar dicha Convocatoria por parte del Ayuntamiento. No entramos ahora en determinar si esta parte tenía o no razón en cuanto al fondo, pero lo cierto es que lo que estábamos discutiendo es que no se cumplía la legalidad de las normas vigentes en materia de empleo (que es precisamente la función que defendemos que atribuye el artículo 40.1.e) EBEP a la Junta de Personal). Es decir, defendía esta parte que la Relación de Puestos de Trabajo o documento equivalente (que no existe en el Ayuntamiento de Barcelona) era necesario para poder convocar una plaza de las características de las que se contienen en la Convocatoria impugnada (según se recoge en el FD 1º de la Sentencia recurrida), pues bien, por mucho que la cuestión de que exista una Relación de Puestos de Trabajo es algo que depende de la Negociación Colectiva, y eso sí es algo que supera a las funciones de la Junta de Personal, nótese que no estamos diciendo en nuestro recurso que si impugnamos esa Convocatoria es porque la Junta de Personal tenga entre sus funciones esa negociación colectiva de la Relación de Puestos de Trabajo. Por el contrario, lo que si hacíamos mediante nuestro recurso es algo que coincide con aquello que recoge el art. 40.1.e) EBEP, y es "vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en materia de empleo". Y ello es así porque lo que se decía en nuestro recurso es que debía anularse la Convocatoria impugnada puesto que, si no hay Relación de Puestos de Trabajo o documento equivalente, no se puede realizar dicha Convocatoria, pues no permite la norma. Es por tanto ésta una cuestión que cae debiendo entre las funciones de la Junta de Personal consistentes en "vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en materia de empleo", ya que lo que se está diciendo es que la referida Convocatoria no cumplía con las normas, siendo ésta una de las funciones que prevé el art. 40.1 e) EBEP, y es por ello que sostenemos también que, de acuerdo con las previsiones del apartado 2 del art. 40 EBEP, la Junta de Personal estaría "... legitimada para ejercitar las acciones en vía administrativa o judicial... (en todo lo relativo al ámbito de sus funciones)".

Con dicho planteamiento en esta alzada, parece que la parte apelante actora quiera desvincularse del argumento de la denunciada ausencia negociación colectiva de la Relación de Puestos de Trabajo o de instrumento equivalente, cuestión ésta que sin embargo se erige como argumento nuclear del recurso contencioso-administrativo, donde imputa derechamente al acto administrativo la vulneración del derecho a la negociación colectiva del artículo 37.1 de la Constitución (y del artículo 37.1, apartados c), k ) y m), del Real Decreto Legislativo 5/2005 ), y por extensión del derecho fundamental a la libertad sindical del artículo 28 del texto constitucional. Ello a sabiendas ahora del debate articulado al hilo de la jurisprudencia que excluye del ámbito funcional de la Junta de Personal la negociación colectiva de la Relación de Puestos de Trabajo, y con ello la exclusión en ese ámbito de la legitimación activa para recurrir en sede jurisdiccional. Cierto es que el fundamento de la pretensión anulatoria de la convocatoria formalizada en la instancia reside en la denunciada inexistencia de una Relación de Puestos de Trabajo o instrumento equivalente, negociados, que ampare la convocatoria interadministrativa para la provisión definitiva por concurso de méritos del puesto de trabajo, pero ello lo dice hacer la Junta de Personal, así lo afirma expresamente en su demanda, en el ejercicio de sus funciones propias consistentes en "la negociación y la recepción de información de todo aquello que tiene que ver con las modificaciones de dimensionamiento y modificaciones de condiciones necesarias, así como la creación de puestos de trabajo como aquél al que se refiere convocatoria que se impugna, especialmente ante la ausencia de RPT u otro instrumento equivalente debidamente negociado". Ahora en su recurso de apelación la Junta de Personal despoja deliberadamente de su relevancia (dada en la instancia) a aquel argumento central de la negociación colectiva de la Relación de Puestos de Trabajo o instrumento equivalente, cuya inexistencia, sin embargo, vincula en su planteamiento desarrollado en la instancia a la falta de negociación colectiva, con el solo fin de sortear aquel criterio jurisprudencial de cara a sostener la legitimación ad causam. Pero también en un intento de desvirtuar el razonamiento del Juzgado a quo sobre la no incardinación de la función que le daría legitimación como Junta de Personal para ejercitar la acción jurisdiccional concernida en alguno de los supuestos del artículo 40.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, en concreto de su apartado e) sobre la materia "condiciones de trabajo" de los funcionaros afectados. En efecto, parece fiar ahora la Junta de Personal el éxito de su recurso de apelación a un planteamiento (además de desvinculado, como se ha expuesto, de la negociación colectiva de la Relación de Puestos de Trabajo o instrumento equivalente negociados) que pone el acento en la materia "empleo", asimismo referida en el citado artículo 40.1.e) del Real Decreto Legislativo 5/2005.

Pero a juicio de la Sala se trata de un planteamiento un tanto forzado, con el solo fin ahora confeso de incardinar la pretensión anulatoria de la convocatoria en la atribución legal y propia de la vigilancia del cumplimiento de las normas vigentes en materia de "empleo", toda vez que el legislador, si se atiende a los criterios jurisprudenciales más arriba expuestos y aquí compartidos, no ha querido establecer una genérica legitimación de las Juntas de Personal respecto de todas las cuestiones de trabajo, de "empleo", o en relación con todas las actuaciones administrativas en "materia de empleo", por el contrario el repetido artículo 40.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015 concreta con mayor o menor precisión una serie de cuestiones que si bien todas ellas pudieran referirse a la omnicomprensiva materia de empleo, no abarcan desde luego todas las cuestiones de empleo que se puedan suscitar en el seno de la Administración Pública. En particular, cuando el artículo 40.1. e) del Real Decreto Legislativo 5/2015 alude a la función de las Juntas de Personal consistente en "vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en materia de (...) empleo", no cabe entender que se está abarcando, por lo que aquí interesa, a los procesos selectivos, ni las condiciones de acceso a la función pública. A ello se llega a partir de una interpretación del precepto legal puesto en conexión con otros preceptos del Estatuto Básico del Empleado Público, concretamente, los que disponen que las decisiones sobre determinadas materias (de entre ellas, las que cita la propia actora en su demanda como vulneradas por la convocatoria recurrida, con reproducción de lo dispuesto en el artículo 37.1, apartados c), k ) y m), del Real Decreto Legislativo 5/2005 : acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo -criterios generales-, planes e instrumentos de planificación de recursos humanos; condiciones de trabajo y retribuciones de los funcionarios -reguladas por ley-; planificación estratégica de recursos humanos -que afecte a las condiciones de trabajo de los empleados públicos-) se sujetan a la exigencia de la negociación colectiva, que corresponde únicamente a las Mesas de Negociación, en las que no aparecen integradas las Juntas de Personal, por lo que, consiguientemente, el haz de facultades que la ley atribuye a éstas no han de versar sobre las materias objeto de negociación colectiva, de entre ellas, los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión y sistemas de clasificación de puestos de trabajo, y por extensión los procesos selectivos como la convocatoria recurrida. A este respecto, el Real Decreto Legislativo 5/2015, artículo 31.5 ("Artículo 31. Principios generales". "5. El ejercicio de los derechos establecidos en este artículo se garantiza y se lleva a cabo a través de los órganos y sistemas específicos regulados en el presente capítulo, sin perjuicio de otras formas de colaboración entre las Administraciones Públicas y sus empleados públicos o los representantes de éstos"), " Artículo 34. Mesas de Negociación", " Artículo 35. Constitución y composición de las Mesas de Negociación") y el " Artículo 37. Materias objeto de negociación", precepto éste que, por lo que aquí interesa, dispone literalmente en su apartado 1, letras c), k), l) m ): "1. Serán objeto de negociación, en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública y con el alcance que legalmente proceda en cada caso, las materias siguientes: (...) c) Las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo, y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos. (...) k) Las que afecten a las condiciones de trabajo y a las retribuciones de los funcionarios, cuya regulación exija norma con rango de ley. (...) l) Los criterios generales sobre ofertas de empleo público. m) Las referidas a calendario laboral, horarios, jornadas, vacaciones, permisos, movilidad funcional y geográfica, así como los criterios generales sobre la planificación estratégica de los recursos humanos, en aquellos aspectos que afecten a condiciones de trabajo de los empleados públicos". Por tanto, si el examen de materia aquí concernida corresponde a la Mesa de Negociación, ajena a las funciones expresamente atribuidas a las Juntas de Personal en el artículo 40.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015 (lo que incluye la contemplada en su letrada e), sobre vigilancia del cumplimiento de las normas vigentes en materia de empleo), la Junta de Personal actora apelante carece de la legitimación, ex artículo 40.2 del tantas veces citado Real Decreto Legislativo 5/2005. Ello teniendo en cuenta, como repetidamente se ha dicho, que la motivación nuclear del recurso contencioso-administrativo reside en la denuncia de vulneración de la negociación colectiva de la Relación de Puestos de Trabajo o instrumento similar negociado (que pudiera amparar la convocatoria impugnada), siendo que el pleito pivota en torno al derecho a la negociación colectiva del que, sin embargo, no es titular la Junta de Personal, la cual no ostenta una representación genérica de los funcionarios para cualquier tipo de actos que les afecten, sino una limitada exclusivamente al ámbito de las funciones que la ley le atribuye (facultades fundamentalmente informativas y de vigilancia), ajenas al ámbito de la negociación colectiva.

La declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo es preceptiva y obligada si concurre la causa del artículo 69. b), en relación con el artículo 19.1, de la Ley 29/1998, esto es la interposición del recurso por persona no legitimada, en este caso, la falta de legitimación ad causam, apreciada y declarada correctamente por el Juzgado a quo. Con dicho desenlace no se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva ni se infringe el principio " pro actione", pues como significa la jurisprudencia constitucional, por ejemplo, en sentencia del Tribunal Constitucional número 327/2006, uno de los contenidos esenciales de la garantía inherente a la tutela judicial efectiva es el derecho a obtener una resolución motivada y fundada jurídicamente sobre el fondo del asunto planteado oportunamente ante los órganos judiciales, si bien ese derecho queda igualmente satisfecho si el órgano judicial, por concurrir una causa legal apreciada razonadamente dicta una resolución de inadmisión.

En definitiva, procede desestimar el recurso de apelación interpuesto por la actora Junta de Personal del Ayuntamiento de Barcelona contra la sentencia número 173/2022, de 6 de mayo, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 13 de los de Barcelona y su provincia en su recurso contencioso-administrativo número 341/2017 seguido por los trámites del procedimiento abreviado entre aquella actora y la parte demandada Ayuntamiento de Barcelona, resolución judicial que declara la inadmisión, por falta de legitimación ad causam,de dicho recurso interpuesto contra el Decreto de 18 de mayo de 2021 por el que se aprueba las bases específicas que han de regir la convocatoria interadministrativa para la provisión definitiva por concurso de méritos de puesto de trabajo en dicho Ayuntamiento.

TERCERO.- Sobre las costas procesales.

Conforme al artículo 139.2 de la Ley 29/1998, reguladora de esta jurisdicción, las costas procesales se impondrán en la segunda instancia a la parte recurrente si se desestimara totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen la no imposición, por lo que dicho principio de vencimiento mitigado debe conducir aquí a la no imposición de costas procesales a la parte actora apelante habida cuenta que la singularidad de la cuestión debatida veda estimar que se hallare ausente en este caso iusta causa Iitigandi, de serias dudas de derecho en los términos de la debate entre las partes más arriba expuesto, habiéndose destacado que la solución dada por los Tribunales a la controversia es casuística, con pronunciamientos dispares en cuanto al sentido de la decisión final.

Vistos los preceptos antes citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del pueblo y que nos confieren la Constitución y las leyes, se dicta el fallo siguiente.