Sentencia Contencioso-Administrativo 2813/2023 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 845/2021 de 21 de julio del 2023

PRIMERO.- Objeto del recurso de apelación, pretensiones y motivos.

1.- Sobre el objeto del recurso de apelación y del recurso contencioso-administrativo.

Se impugna en la presente alzada por el actor, Leoncio, la sentencia número 213/2020, de 16 de octubre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 13 de los Barcelona y su provincia en su recurso contencioso-administrativo número 417/2019 seguidopor los trámites del procedimiento abreviado entre aquel actor y el Ayuntamiento de Castelldefels resolución judicial en cuyo fallo se expresa:

"QUE DEBO DESESTIMAR Y DESESTIMOel recurso contencioso-administrativo interpuesto por el funcionario Don Leoncio, contra la Resolución de fecha 25 de julio de 2019 de la Alcaldesa del Ayuntamiento de Castelldefels por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de fecha 29 de mayo de 2019 por la que se acordaba la medida cautelar de suspensión de funciones como agente de la policía local, confirmando dicha Resolución por ser ajustada a derecho.

Se condena en costas a la actora hasta el límite de 300 euros".

En su fundamento de derecho primero, la sentencia apelada delimita el objeto del recurso contencioso-administrativo y expone las pretensiones y los motivos de las partes en los términos siguientes.

"PRIMERO.-La parte actora presenta recurso contencioso administrativo contra la Resolución de fecha 25 de julio de 2019 de la Alcaldesa del Ayuntamiento de Castelldefels por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de fecha 29 de mayo de 2019 por la que se acordaba la medida cautelar de suspensión de funciones del actor como agente de la policía local. En la demanda se hace referencia a que el actor desde el año 2009 ostenta la condición de representante sindical de los trabajadores en el Ayuntamiento y que con motivo de su cargo como policía una ciudadana le requirió en fecha 9 de diciembre de 2016 con motivo de un accidente decirculación ocurrido el 17 de noviembre de 2016. Consecuentemente el actor tomó manifestación a las partes implicadas ya que este trámite no se había realizado por los agentes actuantes en primer lugar. Como las manifestaciones tomadas por el actor contradecían el informe policial de los agentes actuantes, el Jefe de la Policía Local de Castelldefels, por orden de la Alcaldesa, inició una investigación reservada en la que de forma sesgada se tomó declaración a parte de los implicados en el accidente así como a los agentes actuantes, pero no a los demás implicados ni al recurrente, entendiendo el actor que se había producido una evidente indefensión al no poderse defender ni aportar pruebas pertinentes en dicha investigación reservada. Posteriormente se incoó expediente disciplinario al actor, con suspensión provisional de funciones del mismo, procediéndose a remitir lo actuado al Ministerio Fiscal y en consecuencia a suspender la tramitación del expediente disciplinario. Dicha primera suspensión provisional de funciones fue decretada por la Alcaldesa del Ayuntamiento de Castelldefels en Resolución de fecha 10 de febrero de 2017, finalizando la suspensión de funciones por Resolución de fecha 26 de julio de 2017. A causa de la suspensión provisional de funciones, el actor causó baja médica desde el 17 de febrero de 2017 hasta el 28 de julio de 2017. Por Resolución de fecha 29 de mayo de 2019 se resolvió suspender provisionalmente de funciones al actor nuevamente hasta el juicio oral del procedimiento abreviado 24/2018, con adopción de medidas cautelares tales como retirada del arma y credencial reglamentarias, prohibición del uso del uniforme, prohibición de entrar en la dependencias policiales y deshabilitación del usuario que daba acceso al actor a los sistemas de información del Ayuntamiento de Castelldefels y bases de datos policiales. Frente a dicha Resolución se presentó recurso de reposición por parte del actor, que fue desestimado por Resolución de fecha 29 de julio de 2019 de la Alcaldesa del Ayuntamiento de Castelldefels, que se recurre en la presente Litis.

En esencia, considera el recurrente que es aplicable el Decreto 179/2015, de 4de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento del RégimenDisciplinario aplicable a los policías locales de Cataluña y que en atención almismo corresponde al Juez adoptar la medida de prolongar la suspensión de funciones del recurrente, sin que por parte del Juzgado de Instrucción nº 3 de Gavá se haya adoptado medida cautelar alguna al respecto. Se alega asimismo la vulneración del principio de sucesividad del artículo 20.1 a la hora de adoptar las suspensiones, separadas entre sí por un lapso temporal de 22 meses, así como la vulneración del RD legislativo 5/2015, de 30 de octubre por el que seaprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, concretamente del artículo 98.3. Se refiere además que por parte de la Administración se alegan preceptos que no son aplicables en el presente caso así como que la Resolución recurrida atenta contra el derecho del actor a la libertad sindical al verse privado de poder ejercer de forma libre los derechos establecidos en el artículo 28.1 de la Constitución Española. Por todo ello se interesa que se dicte sentencia en la que se declare la nulidad de la Resolución recurrida y se reconozca el derecho del actor a no ser suspendido provisionalmente de funciones y a que no se adopten las medidas cautelares decretadas en fecha 29 de mayo de 2019.

La parte demandada se opone a lo solicitado por la actora, refiriendo la existencia de causa prejudicial penal, la necesidad de mantener las medidas cautelares adoptadas para salvaguardar el normal funcionamiento de la Policía Local así como la potestad de la Administración para suspender de funciones alactor en base a la normativa citada en su escrito de contestación. Por todo ello se considera que la Resolución impugnada es ajustada a derecho sin queproceda decretar la nulidad de la misma".

El siguiente fundamento de derecho, segundo, contiene una exposición de la normativa aplicable y una interpretación de la misma conducente a la desestimación del motivo principal del recurso, también de los restantes.

"SEGUNDO.- Examinadas las alegaciones efectuadas por cada una de laspartes así como los documentos obrantes en las actuaciones y expediente administrativo, considera esta Juzgadora que la demanda no puede prosperar yello por cuanto se explicará seguidamente.

Se ha de partir de la normativa aplicable en el presente supuesto, que no es otra que la Ley 16/1991, de 10 de julio, de las Policías Locales. Se han dedestacar y transcribir los artículos 55 a 57 de la misma:

"Artículo 55.

Al inicio de la tramitación de un procedimiento judicial o disciplinario instruido a los Policías locales, o durante la misma, el órgano competente para incoarlo en la vía administrativa puede acordar como medidas preventivas la suspensión provisional, el traslado o la adscripción a un puesto de trabajo interno, sin uniforme, sin arma ni credencial del Policía expedientado o procesado. La resolución en la que se acuerde la imposición o prórroga de las medidas preventivas será motivada.

Artículo 56.

1. La suspensión provisional solamente puede acordarse inicialmente por un plazo de un mes; acabado el cual, puede prorrogarse por otro mes, y así sucesivamente hasta un plazo máximo de seis meses, salvo cuando el expediente, por causa imputable al expedientado, dure más de seis meses y hasta que se dicte una resolución definitiva como consecuencia de un procedimiento judicial penal.

2. La suspensión provisional implica, mientras dura, la pérdida de las retribuciones correspondientes al complemento específico y a las gratificaciones por servicios extraordinarios. El tiempo de suspensión provisional se computa a efectos del cumplimiento, en su caso, en la sanción de suspensión de funciones.

3. La duración del traslado preventivo del Policía expedientado no puede exceder de la duración del expediente disciplinario.

Artículo 57.

La suspensión de funciones, ya sea como sanción, ya sea como medida preventiva, además de la privación temporal del ejercicio de las funciones, conlleva la retirada temporal del arma y la credencial reglamentarias, la prohibición del uso del uniforme, en su caso, y la prohibición de entrar en las dependencias de la Policía local sin autorización".

Es clarísimo el artículo 55 al referirse a la potestad de la Administración para acordar la suspensión de funciones al inicio o durante la tramitación de un procedimiento disciplinario, refiriéndose a la necesaria motivación de la resolución en la que se acuerde la imposición o prórroga de la suspensión. E igual de claro es el artículo 56 al disponer que la suspensión podrá exceder de seis meses "hasta que se dicte una resolución definitiva como consecuencia de un procedimiento judicial penal". Pues bien, trasladándonos al supuesto de autos resulta que el actor tiene la condición de imputado en procedimiento judicial penal por presuntos delitos de coacciones y falsedad en documento público cometidos en el ejercicio de la función pública, habiéndose dictado por parte del Juzgado de Instrucción de Gavá Auto de fecha 11 de junio de 2020 de incoación del procedimiento para el juicio ante el Tribunal del Jurado. Pues bien, considera esta Juzgadora que mientras el procedimiento penal siga su curso y en tanto no sea sobreseído el mismo, la Administración demandada puede prorrogar la suspensión de funciones por estar expresamente autorizada para ello por la normativa alegada, siendo que en el momento de acordar la misma el actor ostentaba la condición de imputado y que como se afirma en la Resolución recurrida dicha suspensión se acuerda por la naturaleza de los hechos presuntamente cometidos, la acusación del Ministerio Fiscal y la trascendencia al interés general público y gravedad de estos y ello para salvaguardar el normal funcionamiento de la Policía Local de la Corporación, garantizar la protección de los policías que testificarán en relación con el proceso penal. En la medida en que continúa abierta la causal penal contra el recurrente, concurrirán dichas circunstancias que motivaron la adopción de la medida de suspensión de funciones, debiendo insistirse en la potestad administrativa para la adopción de la misma y de sus prórrogas mientras el actor ostente la condición de imputado, precisamente por delitos cometidos en el ejercicios de sus funciones.

Todo ello es independiente de la adopción o no de medidas cautelares por parte del Juez de Instrucción, por lo que las alegaciones de la actora en este sentido han de ser rechazadas. Igualmente han de ser rechazadas las alegaciones relativas a que es aplicable el artículo 20 del Decreto 179/2015, de 4 d'agost, por el que se aprueba el Reglamento del procediment del règim disciplinari aplicable als cossos de Policia local de Catalunya. Refiere dicho artículo, en cuanto a la suspensión provisional:

"La suspensió provisional es pot acordar per un termini d'un mes, finit el qual es pot prorrogar per un altre mes, i així successivament fins a un termini màxim de sis mesos, llevat que s'interrompi el procediment per una causa imputable a l'expedientat o que hi hagi obert un procediment penal per delicte.

En el primer cas, s'interromprà el còmput del termini mentre duri la paralització, i en el segon supòsit, la suspensió provisional es podrà prolongar si el jutge acorda la seva suspensió o una altra mesura impeditiva del desenvolupament del seu lloc de treball".

Tal y como refiere la actora, según dicho precepto en el caso de que se haya abierto procedimiento penal por delito, la suspensión provisional se podrá prolongar su el juez acuerda la suspensión u otra medida impeditiva del desarrollo de su puesto de trabajo, sin embargo, nada de ello se deduce de la Ley antes citada en este mismo Fundamento Jurídico, siendo el Reglamento norma de rango inferior por lo que en todo caso ha de primar lo dispuesto en aquella en cuanto a la facultad de la Administración de adoptar per se la decisión de suspensión de funciones, máxime en las circunstancias concurrentes en el presente supuesto, ya referidas.

La regulación aplicable, esto es, la Ley 16/1991, de 10 de julio, de las Policías Locales armoniza perfectamente con lo dispuesto en el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, que se refiere en el artículo 90 a la suspensión de funciones disponiendo que "1. El funcionario declarado en la situación de suspensión quedará privado durante el tiempo de permanencia en la misma del ejercicio de sus funciones y de todos los derechos inherentes a la condición. La suspensión determinará la pérdida del puesto de trabajo cuando exceda de seis meses". Por lo que la suspensión podrá tener una duración de hasta seis años.

Por último y en cuanto a la colisión de la suspensión de funciones con los derechos inherentes a la libertad sindical del actor y a la condición de representante sindical se ha de decir que no existe vulneración alguna de los mismos por parte de la Administración a la hora de dictar la Resolución recurrida toda vez que en las circunstancias del recurrente es evidente que los mismos hayan de quedar postergados hasta el momento en que se dicte sentencia absolutoria o se sobresea la causa penal dada la gravedad de los delitos imputados al mismo y al hecho de que estos fueran supuestamente cometidos en el desarrollo de sus funciones.

Por todo lo expuesto, el recurso no puede prosperar".

En cuanto a las costas procesales, se razona en el último fundamento de derecho:

"TERCERO.- A la vista del artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y teniendo en cuenta la desestimación de la pretensión de la actora, procede la expresa imposición de las costas causadas a la misma, hasta el límite de 300 euros".

Finalmente, resulta conveniente describir el objeto del recurso contencioso-administrativo, esto es, el Decreto de Alcaldía, Ayuntamiento de de Castelldefels, de 25 de julio de 2019, por el que se acuerda "Desestimar el recurs de reposició interposat per Leoncio en data 20.06.2019, amb número de registre NUM000, en quan a la seva petició que s'anul·li el Decret d'Alcaldia número 2019/4030, de 29 de maig de 2019, d'establiment de la mesura cautelar de suspensió de funcions com agent de la policia local". Contiene la fundamentación que seguidamente se reproduce (en parte):

"Atès el Decret de l'Alcaldia número 2019/4030, de 29 de maig de 2019, pel que es disposa:

.

Vist el recurs de reposició en data 20.06.2019, amb número de registre NUM000, de Leoncio, mitjançant el qual demana s'acordi la nul·litat del Decret de l'Alcaldia número 2019/4030, de 29 de maig de 2019, d'establiment de la mesura cautelar de suspensió de funcions com agent de la policia local i obtenir còpia de l'informe de l'Inspector-cap de la Policia Local que es referencia en l'anterior Decret.

Atès el Decret de l'Alcaldessa, de data 4 de maig de 2017, en el que es resol la compareixença, com a acusació particular o popular, en les actuacions judicials de les Diligències Prèvies núm. 106/2017-B del Jutjat de primera instància i instrucció número 3 de Gavà que es remeten a l'Audiència Provincial de Barcelona per a l'apertura del judici oral atesa la condició del recurrent d'agent de l'autoritat i la gravetat dels fets succeïts.

Vista la fonamentació fàctica i jurídica que consta en el Decret d'Alcaldia número 2019/4030, de 29 de maig, que es dona pe reproduïda als efectes d'economia, i aquesta Corporació ha estat notificada de la greu acusació efectuada pel Ministeri Fiscal en el procediment seguit davant el Jutjat d'Instrucció número 3 de Gavà (PA 24/2018B,abans DP 106/17) vers el recurrent amb imputació de dos delictes incompatibles amb el desempeny de l'activitat policial, essent que permetre la seva activitat perjudicaria el preferent interès públic i la imatge i prestigi del cos policial, vulnerant-se la confiança ciutadana, essencial en la gestió pública municipal, així com atenent a la proximitat dels fets ocorreguts, protegir els testimonis atès el tipus delictiu qualificat (coacció) i evitar la reiteració.

Vist que la gravetat de l'acusació del Ministeri Fiscal, en defensa de l'interès general, justifica la proporcionalitat i necessitat de l'establiment de la mesura cautelar de suspensió de funcions, a raó de la gravetat de la presumpta conducta del recurrent que va tenir lloc en les dependències policials i prevalent-se de la condició de policia. Així mateix, a la vista de la petició dels testimonis efectuada pel Ministeri Fiscal i per l'acusació particular, agents també de la mateixa policia local, per la vista oral davant l'Audiència Provincial, és coherent l'establiment de la mesura cautelar per evitar que no es tornin a reproduir comportaments indeguts prevalent-se de la seva condició d'agent de policia i es pugui contaminar el procés judicial penal en curs.

Atès que la mesura cautelar i presumpció d'innocència són compatibles sempre que s'adopti amb els requisits de proporcionalitat a fi d'obtenció de proves, salvaguarda de testimonis i altres interessos generals amb un judici de raonabilitat en relació a les circumstàncies concurrents, tal i com s'ha motivat àmpliament en la resolució recorreguda, avalada per l'informe de l'Inspector-cap de la Policia Local, a la vista de la naturalesa i concurrència dels fets ocorreguts, essent que el presumpte delicte comés de falsedat documental en document públic, és un delicte vers l'Administració Pública, motiu pel qual aquesta Corporació s'ha personat com a acusació particular en l'esmentat procediment judicial en defensa dels interessos generals i particulars. I pel que fa el presumpte delicte de coaccions denota un comportament que cal prevenir es reiteri amb els testimonis i persones que seran part de la vista oral davant l'Audiència. (...)

Atès que pèls motius anteriorment exposats és proporcionada la mesura cautelar de suspensió provisional de funcions i les que d'aquesta deriven establerta en la resolució recorreguda al funcionari i agent de la policia local, senyor Leoncio amb TIP número NUM001, pels motius expressats en el cos d'aquella resolució i d'aquesta resolució fins a la resolució del procediment penal en tractar-se presumptament d'il·lícits penals comesos per funcionari públic en l'exercici del seu càrrec d'acord amb l'article 56 de la Llei 16/1991, de 10 d juliol, de les Policies Locals i la instrucció portada a terme pel Jutjat número 3 de Gavà en les diligències prèvies d'instrucció número 106/2017-B,l'acusació del Ministri Fiscal, la protecció dels testimonis i la gravetat de les penes.

Atès que els fets succeïts, entre d'altres, van tenir lloc mentre exercia l'activitat sindical, prevalent-se del gaudiment de l'exercici que atorga la Ley Orgánica de Llibertat Sindical de forma incorrecta (...)".

2.- Sobre las pretensiones y los motivos de las partes en esta alzada.

2.1.- La parte apelante actora.

La parte apelante actora interesa de la Sala que dicte sentencia por la que "se acuerde: La revocación de la sentencia recurrida y la resolución sobre el fondo del asunto". Lo que fundamenta en las alegaciones que ordena y desarrolla en síntesis como sigue.

Primera. La sentencia recurrida y con ello la desestimación del recurso "viene fundada por una interpretación y fundamentación erróneas" en su fundamento jurídico segundo: "La juzgadora ha realizado una interpretación errónea respecto a que la normativa aplicable en el presente supuesto sea la regulada en los artículos 55 a 57 de la Ley 16/1991, de 10 de julio, de las Policías Locales, siendo como se ha demostrado fehacientemente que, desde fecha 07/07/2015, la normativa aplicable para el presente supuesto es la regulada en los artículos 19.1 y 20.1 del Decreto 179/2015, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento del régimen disciplinario aplicable a los cuerpos de Policía local de Cataluña".

Segunda. La sentencia incurre en su fundamento jurídico segundo en un error de interpretación "en lo que se refiere a la interpretación de los supuestos de prórroga de la suspensión de funciones y en lo que se refiere a la potestad de la Administración para prorrogar la suspensión de funciones en el presente caso".

1) La interpretación errónea del Juzgado al considerar aplicable el artículo 56.1 de la Ley 16/1991 dado que resulta de aplicación el artículo 20.1 del Decreto 179/2015, a tenor del cual en los supuestos en que se haya abierto un procedimiento penal la suspensión provisional de funciones sólo puede ser prolongada si el juez acuerda la suspensión u otra medida impeditiva del desarrollo del puesto de trabajo respecto al encausado. En el caso, el Juzgado de Instrucción número 3 de Gavà no acordó ninguna medida cautelar (se acredita a través de certificado de fecha 11 de octubre de 2019, documento número 5 acompañado a la demanda). Por ello, la demandada no podía prolongar la suspensión provisional al no haber acordado el Juzgado de Instrucción la suspensión ni otra medida impeditiva del desarrollo del puesto de trabajo.

2) La interpretación del Juzgado a quo también resulta errónea si se considera que la Administración demandada era plenamente consciente y conocedora de que la normativa aplicable era el artículo 20.1 del Decreto 179/2015, lo que se refleja en las diferentes actuaciones obrantes en el expediente. Además, de la literalidad del artículo 56.1 de la Ley 16/1991 se desprende que sólo se puede acordar una única y exclusiva suspensión provisional inicial siendo que posteriormente se pueden acordar prórrogas. La literalidad de la ley y la voluntad del legislador no ha sido la de acordar multitud de suspensiones provisionales sino la de regular una única y exclusiva suspensión provisional inicialmente y las posteriores prórrogas. En el caso, queda demostrado "que la juzgadora, interpretando erróneamente que fuese de aplicación la normativa reguladora en el artículo 56.1 de la Ley 16/1991, erróneamente también ha interpretado que nos hallábamos ante un supuesto de prórroga de suspensión provisional y que por ese motivo la Administración demandada podía prorrogar la suspensión provisional, siendo como se ha demostrado que la suspensión provisional acordada inicialmente en fecha 10/02/2017, habiendo sido prorrogada y pudiendo ser prorrogada por la existencia de un procedimiento judicial penal, la propia Alcaldesa decretó en fecha 26/07/2017 no prorrogarla y darla por finalizada con efectos de 13/07/2017, siendo que habiendo transcurrido 22 meses desde entonces, este nuevo decreto de la Alcaldesa de suspensión provisional de fecha 29/05/2019 no es una prórroga, tal y como dispone el propio decreto, y no responde a ningún supuesto de prórroga de suspensión provisional regulado en el artículo 56.1 de la Ley 16/1991".

Tercera.- La sentencia incurre en su fundamento jurídico en error de interpretación en lo que se refiere a la colisión de la suspensión provisional con los derechos de libertad sindical inherentes a la persona del recurrente. La resolución administrativa vulnera los derechos inherentes a la libertad sindical del actor. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 19.1 del Decreto 179/2015 las medidas preventivas son únicamente las tres que menciona el precepto y además sólo puede adoptarse una de las tres (la conjunción "o" así lo determina). Y conforme al artículo 20.7 del Decreto 179/2015 la suspensión de funciones como medida preventiva priva temporalmente de las funciones policiales, las descritas en la ficha del puesto de trabajo de agente de policía, entre las que no se encuentran las de representación sindical de los trabajadores. Además, la prohibición de entrar en las dependencias de la Policía Local no respeta lo regulado en el artículo 20.7 del Decreto 179/2015 que establece "la prohibición de entrar en las dependencias de la policía local sin autorización", conculcando así el derecho a entrar en dichas dependencias con autorización y el ejercicio de forma libre del derecho a la actividad sindical en todas las dependencias municipales, actividad sindical que también comprende la actividad preventiva de riesgos laborales inherente a la condición del actor de delegado de prevención de riesgos laborales, que no ha podido desempeñar en las dependencias de la policía local a causa de dicha prohibición decretada por la Alcaldesa. Asimismo, al ordenar la Alcaldesa el deshabilitar al actor como usuario para acceder a los sistemas de información del Ayuntamiento, se incumple lo dispuesto en los artículos 19.1 y 20.7 del Decreto 179/2015 y conculca el derecho a poder ejercer de forma libre el derecho a la libertad sindical al no poder acceder a los correos corporativos a la información sindical del sindicato CSIF, la Junta de Personal, el Comité de Empresa y el Comité de Seguridad y Salud Laboral.

2.- La parte apelada demandada.

La parte demandada apelada interesa de la Sala que dicte "sentencia por la que se confirme íntegramente la sentencia número 213/2020, de 16 de octubre de 2020 de este JCA número 13 de Barcelona". Fundamenta su oposición a la apelación en las alegaciones siguientes. La sentencia impugnada no incurre en error de interpretación al partir de la normativa aquí aplicable, que no es otra que la Ley 16/1991, y de sus artículos 55, 56 y 57. Así, la medida cautelar de suspensión de funciones dispuesta en la resolución administrativa impugnada es una medida establecida en la normativa reguladora del régimen disciplinario aplicable a los policías locales siempre que sea debidamente motivada y su duración puede exceder de seis meses, como acertadamente expone la sentencia recurrida. El decreto de Alcaldía de fecha 25 de julio de 2019, por el que se desestima el recurso de reposición presentado por el actor en fecha 20 de junio de 2019 contra la resolución de Alcaldía de fecha 29 de mayo de 2019, que dispone la suspensión provisional de funciones del actor hasta la sentencia procedimiento penal 24/2018-B seguido en el Juzgado de Instrucción número 3 de Gavà, contiene una extensa motivación. La presunta comisión de ilícitos penales en curso como imputado en un procedimiento judicial penal que se mantiene en la actualidad por presuntos delitos de coacciones y falsedad en documento público cometidos en el ejercicio de la función pública, como agente de policía y también en el ejercicio de la acción sindical como delegado de personal, ya es de por sí más que suficiente para establecer las oportunas medidas cautelares para preservar la investigación policial interna y la judicial, preservar los testigos y evitar el posible contacto con los perjudicados o denunciantes. Prueba de ello es que tras tres años de instrucción penal el Juzgado de Instrucción de Gavá incoa procedimiento para el juicio ante el Tribunal del Jurado. En el supuesto de autos, y dada la naturaleza de los hechos presuntamente cometidos en el ejercicio de la función pública, la acusación del Ministerio Fiscal y la trascendencia para el interés general público, así como la gravedad de los hechos, es necesario mantener las medidas cautelares para salvaguardar el buen funcionamiento de la Policía Local y garantizar la protección de los policías que testimoniarán en el proceso penal y de los bienes jurídicos constitucionalmente protegidos, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 55 y 56 de la Ley 16/1991, el artículo 33 de la Ley Orgánica 4/2010, el artículo 29 del Decreto 243/1995 y el artículo 11 del Decreto 179/2015. Acertadamente, la juzgadora de instancia expresa en la sentencia la posibilidad razonable y ajustada para mantener la suspensión de funciones más allá de los seis meses de acuerdo con los preceptos legales de aplicación directa. La normativa de carácter básico, el texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, Real Decreto Legislativo 5/2015, aplicable a todo empleado público, permite una duración superior a los seis meses de la medida cautelar suspensión de funciones hasta un máximo de seis años. También el artículo 20 del Decreto 179/2015 contempla la suspensión más allá de los seis meses cuando se ha abierto un procedimiento penal por delito. Dicho precepto reglamentario deja en manos de la Administración, en los casos de existencia de un proceso penal por delito, que se prolongue la medida cautelar si existe una medida impeditiva del desarrollo del puesto de trabajo. La jurisprudencia entiende que la Administración puede acordar como medida preventiva la suspensión provisional de los empleados públicos contra los que se esté tramitando un procedimiento judicial, hasta su conclusión. El principio de presunción de inocencia es compatible con la aplicación de las medidas cautelares, siempre que se adopten mediante resolución fundada en derecho, como es el caso. Carece de razón el recurrente cuando manifiesta que en la propia parte demandada argumentó en la resolución de fecha 26 de julio de 2017 que consideraba que no era necesario mantener las medidas cautelares adoptadas y que dio por finalizada la suspensión provisional con efectos del 13 de julio de 2017 puesto que ello no acredita que la corporación al tener conocimiento de la gravedad de los hechos mediante la posterior calificación del Ministerio Fiscal y la citación de efectivos en la instrucción penal no pueda hacer uso de la medida establecida legalmente de suspensión de funciones a la vista del informe del Inspector Jefe de la Policía Local que así lo consideraba oportuno para salvaguardar la investigación policial. La normativa expuesta no limita a un único ejercicio la medida de suspensión de funciones como interpreta la parte recurrente. Es una medida cautelar, y como tal, siempre que sea necesario establecerla debe ser establecida por la Administración Pública. Finalmente, en cuanto a la manifestación de la parte contraria sobre que la Alcaldesa se extralimitó en sus potestades al ordenar que se adoptasen concretas medidas cautelares como la deshabilitación del usuario que daba acceso al sistema de información policial no puede prosperar a la vista del artículo 19.2 del Decreto 179/2015. Es más que evidente que si el recurrente continuaba teniendo acceso a las diligencias judiciales y otros documentos relacionados con el procedimiento penal hubiera sido imposible salvaguardar la investigación judicial (instrucción) y hubiera podido eliminar cuantas pruebas documentales sean necesarias para probar los hechos imputados, provocándose un perjuicio y obstaculización a la Administración de Justicia. A mayor abundamiento, siendo que el recurrente continúa ejerciendo las funciones sindicales en el espacio sindical habilitado al efecto para la representación sindical, es contrario por tanto a la realidad que la medida cautelar le supone un obstáculo. Al revés, la pretensión del recurrente supone una instrumentalización de la condición de delegado como anteriormente realizó para la presunta comisión de los hechos delictivos siendo que parte de la actividad se localiza en días y horas en los que disfrutaba de crédito sindical. En definitiva, de acuerdo con la fundamentación legal y jurisprudencial que resulta de aplicación, se solicita la desestimación del recurso de apelación.

SEGUNDO.- Decisión de la controversia. Sobre la naturaleza y finalidad del recurso de apelación. La aplicación al caso de la doctrina establecida por el Tribunal Supremo sobre la cuestión de interés casacional "concerniente a la duración de las medidas cautelares adoptadas en un procedimiento disciplinario respecto a un funcionario de cuerpo de policía local por hechos que están siendo objeto de investigación en un procedimiento penal en que el dicho funcionario tiene la condición de investigado, la medida cautelar de suspensión de funciones puede adoptarse por la autoridad administrativa que ostenta la competencia de dirección de la policía local (Alcalde) hasta la finalización del procedimiento penal por resolución definitiva, y aún cuando no se haya impuesto por la jurisdicción penal medida cautelar que impida la prestación de servicios, si bien respecto a los efectos económicos habrá de aplicarse la limitación establecida en la legislación específica del régimen general de funcionarios, todo ello de conformidad con los principios establecidos en el art. 8.3 en relación con el art. 52 de la LOFCSE y las disposiciones de derecho autonómico que las complementan".

De entrada, sobre la naturaleza y la finalidad del recurso de apelación no sobra recordar que: 1) La finalidad del recurso de apelación es la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia, de modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica razonada y articulada de la sentencia apelada, que es lo que ha de servir de base a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en primera instancia. Es decir, no es posible la reiteración simple y llana de los argumentos vertidos en la instancia con la finalidad de convertir la revisión en una nueva instancia para conseguir una sentencia a su favor. 2) En el recurso de apelación el Tribunal ad quem goza de competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, pero no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada al margen de los motivos esgrimidos por la parte apelante, como fundamento de su pretensión revocatoria; por lo que la parte apelante debe individualizar los motivos opuestos, a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que vengan ejercitados sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, al no estar concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia, sino como una revisión de la sentencia impugnada. La falta de motivación o razonamiento específico dirigido a combatir la sentencia apelada, equivale a omitir las alegaciones correspondientes a las pretensiones en la segunda instancia. 3) Por otro lado, el recurso de apelación permite discutir la valoración que de la prueba practicada hizo el juzgador de instancia. Sin embargo, la facultad revisora por el Tribunal ad quem de la prueba realizada por el Juzgado de instancia debe ejercitarse con ponderación, en tanto que fue aquel órgano quien las realizó con inmediación y por tanto dispone de una percepción directa de aquellas, percepción inmediata de la que carece la Sala de Apelación, salvo siquiera de la prueba documental. En este caso el Tribunal ad quem podrá entrar a valorar la práctica de las diligencias de prueba practicadas defectuosamente, entendiendo por infracción aquella que afecta a la regulación específica de las mismas, fácilmente constatable, así como de aquellas diligencias de prueba cuya valoración sea notoriamente errónea; esto es, cuya valoración se revele como equivocada sin esfuerzo.

Centrado el objeto de esta alzada en los términos antes expuestos, y partiéndose aquí de la naturaleza y la finalidad del recurso de apelación que acaban de referirse, sobre todo que el mismo no puede considerarse en ningún caso como una mera reiteración de la primera instancia cuyo objeto sea la actuación administrativa impugnada en el correspondiente proceso sino como un proceso especial de impugnación de una resolución judicial cuyo objeto es la sentencia dictada en primera instancia, procede significar que efectivamente la parte apelante actora, si bien viene a reiterar los argumentos de instancia aducidos en la demanda, a los que da respuesta la sentencia impugnada en su fundamento de derecho segundo, más arriba reproducido, efectúa ahora en su recurso de apelación en lo más esencial una crítica a la sentencia de instancia, consistente por este orden en lo que denomina "error en la interpretación" de la normativa aplicable y su verdadero alcance (alegaciones primera y segunda), y "error de interpretación" en cuanto a la aducida vulneración del derecho a la libertad sindical derivada de la suspensión provisional y otras medidas preventivas acordadas (alegación tercera), en los términos más arriba expuestos. Así las cosas, procede descartar una posible carencia manifiesta de fundamento del recurso de apelación. Cosa distinta es que la parte actora tenga razón en esas críticas a la sentencia efectuadas en esta alzada, lo que se trata seguidamente por ese mismo orden.

Al tiempo del dictado de la sentencia aquí impugnada ya se conocía la doctrina jurisprudencial establecida por el Tribunal Supremo acerca de la cuestión de interés casacional que viene a coincidir con la cuestión aquí controvertida con carácter principal, sin embargo no traída en la resolución judicial recurrida, tampoco por ninguna de las partes en esta alzada. Dicha doctrina se recoge en la sentencia número 997/2020, de 14 de julio, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo, dictada en el recurso de casación número 1187/2018. Se reproducen seguidamente sus fundamentos de derecho primero a octavo:

"PRIMERO.- El objeto del recurso de casación.

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia núm. 764(sic)/2017, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, estimatoria del recurso de apelación núm. 90/2017 instado por don Damaso frente a la sentencia núm. 332/2016, de 29 de diciembre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Tarragona en el procedimiento abreviado núm. 368/2015, y acumulados 510/2015 y 428/2015, que desestimó el recurso formulado contra el Decreto de la alcaldía de Torredembarra núm. 1064, de fecha 15 de junio de 2015, por el que se acuerda incoar expediente disciplinario al Sr. Damaso, por la presunta comisión de dos faltas administrativas de carácter muy grave y la adopción de la cautelar de suspensión provisional de las funciones como inspector jefe de la Policía Local.

SEGUNDO.- Antecedentes del litigio.

El recurso contencioso-administrativo que fue estimado por la sentencia recurrida se interpuso por don Damaso, contra diversas resoluciones que recurrió acumuladamente, dictadas en expediente disciplinario seguido por el Ayuntamiento de Torredembarra contra el citado Sr. Damaso en su condición de Inspector Jefe de la Policía Local del Ayuntamiento de Torredembarra (Tarragona). El recurso contencioso-administrativo se tramitó ante el Juzgado de lo Contencioso administrativo núm. 1 de Tarragona, como Procedimiento Abreviado núm. 368/2015, dirigido contra el Decreto de Alcaldía núm. 1064 de fecha 15 de junio de 2015, por el que se acuerda incoar expediente disciplinario al Sr. Damaso, por la presunta comisión de dos faltas administrativas de carácter muy grave, y los Decretos sucesivos de prórroga mensual de la medida provisional de suspensión. Según explica la sentencia de la instancia, a resolución que inicia la suspensión del recurrente en sus funciones es la de 15 de junio de 2015, Decreto 1.064 del Alcalde de Torredembarra, en el cual se inicia, además, un procedimiento disciplinario contra el mismo recurrente, en base esencialmente a un Auto de la Audiencia Provincial de Tarragona que manifiesta posibles indicios de criminalidad en la conducta del recurrente, así como en el alzamiento del secreto de sumario de las Diligencias Previas 112/2013 del Juzgado de Instrucción 1 de El Vendrell, en que estaría imputado el recurrente como consecuencia de su acceso precisamente al puesto que ocupa. La resolución adoptada tiene como base una información previa reservada obrante en los folios anteriores del expediente administrativo, en que otras instituciones públicas, singularmente la policía judicial y los órganos jurisdiccionales, señalan que el recurrente está siendo investigado por graves hechos delictivos. Estos procedimientos penales por delitos dolosos contra la Administración pública, en los que el Sr. Damaso figura como investigado, no habían finalizado al tiempo de dictarse las resoluciones recurridas, y, como se ha dicho, se vinculan directamente a actuaciones relativas a su puesto de trabajo como Inspector Jefe de la Policía Local y también a su nombramiento en el puesto. Los hechos pudieran ser también constitutivos de falta disciplinaria muy grave, conforme a lo previsto en el artículo 48.1 de la Ley 16/1991, de 10 de julio, de Policías Locales de Catalunya.

En virtud de dicho Decreto se acuerda la adopción de la medida cautelar de suspensión provisional de las funciones como inspector jefe de la Policía Local de Torredembarra, con privación temporal del ejercicio de funciones, retirada temporal del arma y de la credencial, prohibición de uso del uniforme y de acceso a las dependencias de la policía local sin autorización, así como pérdida de retribuciones por complemento específico y gratificaciones por servicios extraordinarios. Asimismo en la referida causa se recurren los Decretos dictados con posterioridad por los que se acuerda semestralmente la prórroga de la vigencia de la medida de suspensión provisional de funciones, así como los decretos de la misma autoridad municipal 1217/2015, de 10 de julio de 2015, de prórroga por un mes de la suspensión provisional de funciones, el de 7 de agosto de 2015, el de 7 de agosto de 2015, y el de 10 de septiembre de 2015, y los demás de prorroga sucesivas ver en autos, hasta que el Sr. Damaso fue ubicado provisionalmente en otro puesto distinto de la Administración local, como adscrito a la redacción del Plan de vialidad, en agosto de 2016.

El Juzgado de lo Contencioso administrativo núm. 1 de Tarragona en sentencia núm. 332/2016, de 29 de diciembre acordó desestimar íntegramente el recurso interpuesto.

Contra dicha resolución el Sr. Damaso interpuso recurso de apelación que se sustanció ante la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección 4ª) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en autos núm. 90/2017. Por sentencia núm. 754/2017, de 7 de noviembre, el recurso de apelación fue parcialmente estimado acordándose revocar la sentencia dictada en la instancia, y anular la actuación administrativa consistente en prorrogar la situación de suspensión de funciones a partir del 6º mes desde su aplicación efectiva. Asimismo, se acordó reconocer al actor los efectos administrativos y económicos correspondientes al puesto de Jefe de Policía Local del Ayuntamiento de Torredembarra, a partir de los seis meses de aplicación de la medida cautelar de funciones acordada por Decreto de 15 de Junio de 2015. Esta sentencia es recurrida en casación por el Ayuntamiento de Torredembarra.

TERCERO.- La argumentación jurídica de la sentencia recurrida.

La sentencia recurrida, después de exponer las argumentaciones de la parte actora y apelante (FJ 2) y de la Administración apelada (FJ 3) dedica el siguiente fundamento jurídico a rechazar distintos argumentos de impugnación del recurrente. Dice así:

"[...] En definitiva, no podemos concluir que no ha existido un análisis riguroso de las circunstancias concurrentes en el caso y que la misma se reputaba razonable, proporcionada y directamente dirigida a evitar obstáculos en la investigación del procedimiento penal (2) abiertos al apelante. No existe vulneración del derecho de defensa, como así se considera en la sentencia ni tampoco vulneración del principio de igualdad por cuanto el término de comparación articulado por el apelante no es adecuado atendidas las funciones de cada uno en el Consistorio. Tampoco es posible considerar que la medida no fuera la adecuada en aquellos momentos, puesto que el puesto de ocupa el apelante es de máxima relevancia en devenir ordinario y extraordinario del Municipio.

No se trata de investigar los hechos penales ni tampoco de analizar qué incidencias pudo tener la continuación del apelante en su puesto; sino que lo que se trata es de analizar si en aquel momento y durante las prórrogas la medida cautelar perseguía la finalidad de evitar obstaculizar la investigación de los hechos con transcendencia penal y si existía en ese instante otras opciones atendidas las circunstancias del apelante. Visto lo cual y atendido a lo expuesto tanto en la sentencia como en las alegaciones de las partes en esta instancia, no existía en ese momento otra posibilidad mas que la adopción de la medida de suspensión de funciones para el apelante por mucho que cuestione que existían otros investigados o que la causa penal se retrasó en su instrucción.

En el caso que nos ocupa, nos encontramos ante un miembro de una Policía Local, que es el Jefe de la misma en un municipio relativamente pequeño, en el que se le abren dos procedimientos penales por delitos relacionados con su condición o función de policía local. Las medidas cautelares han de definirse con un carácter excepcional y puede estar justificada, entre otras causas, cuando la permanencia del funcionario en el desempeño ordinario de su puesto de trabajo constituya un obstáculo para la instrucción o, también, cuando tal permanencia ocasione una evidente alarma social, generando en la población del municipio una lógica desconfianza, afectando a la imagen del mismo, así como del Cuerpo al que el funcionario afectado pertenezca, en este caso el de Policía Local.

Por todo ello, debemos desestimar este argumento relativo a la falta de motivación de la sentencia y, por ende, de los actos administrativos impugnados, así como también desestimamos el reproche de vulneración del principio de igualdad y de proporcionalidad. La medida y las prórrogas sucesivas hasta el sexto mes se encontraban justificadas y razonadas en la situación concreta concurrente en el Consistorio, sin que se aprecie indefensión ni desproporción".

En el FJ cuarto aborda la que, a la postre, es la razón de estimación del recurso de apelación y la parcial acogida de las pretensiones del recurrente, al considerar que el plazo de vigencia de la medida cautelar de suspensión de funciones, acordada en vía administrativa en expediente disciplinario abierto a un miembro de la Policía Local, aun cuando sea a causa de la instrucción de causas penales relacionadas con el ejercicio de sus funciones, no puede prolongarse más allá del plazo de 6 meses, aplicando al efecto el art. 98.3 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (actual Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público).

Esta conclusión se fundamenta en la sentencia recurrida a partir de la transcripción, en el FJ cuarto, del criterio expresado por la sala de instancia en un conjunto de sentencias que resume en la de 22(sic) de julio de 2017, dictada en el recurso (sic) 562/2017, que reproduce extensamente (sentencia completa en ES:TSJCAT:2017:11969). En esencia, rechaza el criterio de la sentencia dictada por el juzgado de lo contencioso-administrativo, que considera aplicable el art. 56.1 de la Ley autonómica 6(sic)/1991, de 16 de octubre(sic), de Policías Locales de Cataluña, que permite la suspensión durante determinada por el seguimiento de un procedimiento penal, y durante toda la duración del procedimiento penal hasta que finalice por resolución definitiva estableciendo lo siguiente:

"56.1. La suspensión provisional solamente puede acordarse inicialmente por un plazo de un mes; acabado el cual, puede prorrogarse por otro mes, y así sucesivamente hasta un plazo máximo de seis meses, salvo cuando el expediente, por causa imputable al expedientado, dure más de seis meses y hasta que se dicte una resolución definitiva como consecuencia de un procedimiento judicial penal".

La sentencia de apelación realiza un complejo razonamiento en el que concluye que en un caso como el presente, en que no se había dictado por la Jurisdicción penal una resolución definitiva ni adoptado medida cautelar que impidiera la prestación de servicios propios del puesto desempeñado, no es aplicable la LOFCS en cuanto a la duración máxima de la medida de suspensión, por considerar que la regulación contenida en el art. 8.3 LOFCSE, que sí permite la duración de la medida de suspensión en tales casos hasta que se dicte resolución definitiva en el procedimiento penal, ha sido desplazada en su aplicabilidad por las previsiones del Estatuto Básico del Empleado Público, concretamente por lo dispuesto en el art. 98.3 del EBEP, que dispone:

"Cuando así esté previsto en las normas que regulen los procedimientos sancionadores, se podrá adoptar mediante resolución motivada medidas de carácter provisional que aseguren la eficacia de la resolución final que pudiera recaer.

La suspensión provisional como medida cautelar en la tramitación de un expediente disciplinario no podrá exceder de 6 meses, salvo en caso de paralización del procedimiento imputable al interesado. La suspensión provisional podrá acordarse también durante la tramitación de un procedimiento judicial, y se mantendrá por el tiempo a que se extienda la prisión provisional u otras medidas decretadas por el juez que determinen la imposibilidad de desempeñar el puesto de trabajo. En este caso, si la suspensión provisional excediera de seis meses no supondrá pérdida del puesto de trabajo".

CUARTO.- La cuestión de interés casacional.

La Sección 1ª, de admisión, establece en el auto 6 de junio de 2018, que la cuestión respecto de la que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es determinar:

"[...] si el plazo máximo de seis meses de suspensión provisional de funciones que puede adoptarse como medida cautelar en la tramitación de un expediente disciplinario frente a un funcionario público a que se refiere el apartado 3 del artículo 98 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP) resulta también de aplicación durante la tramitación de un procedimiento judicial, o si, por el contrario, la suspensión provisional acordada por la Administración se mantendrá por todo el tiempo a que se extienda la prisión provisional u otras medidas decretadas por el Juez y que determinen la imposibilidad de desempeñar el puesto de trabajo [...]".

Asimismo fijó las normas jurídicas objeto de interpretación:

"Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en el artículo 98.3 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público y artículo 8.3 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, - LOFCS".

QUINTO.- La argumentación de la sentencia recurrida.

La sentencia de apelación, al revocar la de apelación que había resuelto la cuestión con la aplicación del art. 56.1 de la Ley autonómica 16/1991, de Policías Locales de Cataluña, sitúa la cuestión en la aplicación de la legislación del Estado. No corresponde ahora hacer un pronunciamiento sobre el alcance e interpretación del art. 56.1 de la citada ley autonómica, por constituir una cuestión de derecho autonómico que es competencia, en última instancia, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma, en este caso de Cataluña. Lo relevante para la fijación de doctrina de interés casacional requiere, en primer lugar, acotar que el pronunciamiento solamente concierne a un supuesto en que está en juego la relación entre dos normas estatales, por una parte el Estatuto Básico del Empleado Público, y la legislación específica de una determinada clase de funciones, en este caso miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, y, en segundo lugar, la relación entre el ordenamiento estatal y el ordenamiento autonómico. Esta segunda relación ha sido resuelta por la sentencia apelada con la conclusión de que la cuestión no puede ser resuelta con el derecho autonómico, que por razones temporales era la Ley 16/1991, de Policías Locales, sin que, por otra parte, pueda resultar de aplicación por razones temporales lo dispuesto en el Decreto 179/2015, de 4 de agosto, norma autonómica de Cataluña, ya que se trata de una norma posterior al inicio del procedimiento sancionador.

SEXTO.- El juicio de la Sala.

Pues bien, sobre dicha cuestión, la relación entre el EBEP y la legislación específica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado es preciso tener en cuenta que el propio Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) establece el ámbito de aplicabilidad a los funcionarios de las entidades locales. Así, el art. 1 dispone que: "El presente Estatuto tiene por objeto establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos incluidos en su ámbito de aplicación", y el art. 3 dispone, respecto al personal funcionario de las Entidades Locales lo siguiente:

"Artículo 3. Personal funcionario de las Entidades Locales.

1. El personal funcionario de las Entidades Locales se rige por la legislación estatal que resulte de aplicación, de la que forma parte este Estatuto y por la legislación de las Comunidades Autónomas, con respeto a la autonomía local".

En particular, respecto los funcionarios de los Cuerpos de Policía Local, reconoce la prioridad de aquello que resulte aplicable a dichos funcionarios a tenor de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Dice lo siguiente el apartado 2 del art. 3 del EBEP:

"2. Los Cuerpos de Policía Local se rigen también por este Estatuto y por la legislación de las Comunidades Autónomas, excepto en lo establecido para ellos en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad".

Por consiguiente el EBEP, que tiene rango de ley ordinaria, no deroga de manera expresa precepto alguno de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado -no podría hacerlo dado el rango de ley orgánica de la LOFCS, art. 81.1º CE-, cuyo carácter orgánico impone el art. 104.2 CE. Por consiguiente, la disposición derogatoria general del EBEP no afecta a las normas de carácter orgánico, y, en particular al art. 8.3 de la LOFCSE.

Por su parte, la LOFCSE es aplicable, en cuanto al régimen estatutario, a los funcionarios de las policías locales. Así lo establece su art. 52 que dispone:

"1. Los Cuerpos de Policía Local son Institutos armados, de naturaleza civil con estructura y organización jerarquizada, rigiéndose, en cuanto a su régimen estatutario, por los principios generales de los capítulos II y III del título I y por la sección cuarta del capítulo IV del título II de la presente Ley, con adecuación que exija la dependencia de la Administración correspondiente, las disposiciones dictadas al respecto por las Comunidades Autónomas y los Reglamentos específicos para cada cuerpo y demás normas dictadas por los correspondientes Ayuntamientos".

Por consiguiente, la previsión del art. 8.3, LOFCS en cuanto a procedimientos disciplinarios y su relación con procedimientos penales por los mismos hechos, y en particular la duración de las medidas cautelares que pudieran adoptarse, es una norma de rango de ley orgánica, de carácter estatutario, y por ende de aplicación común a las Policías Locales en tanto integrantes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, como disposición estatutaria propia de carácter común.

Dice el art. 8.3 LOFCSE:

"La iniciación de procedimiento penal contra miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, no impedirá la incoación y tramitación de expedientes gubernativos o disciplinarios por los mismos hechos. No obstante, la resolución definitiva del expediente sólo podrá producirse cuando la sentencia recaída en el ámbito penal sea firme, y la declaración de hechos probados vinculará a la administración. Las medidas cautelares que puedan adoptarse en estos supuestos podrán prolongarse hasta que recaiga resolución definitiva en el procedimiento judicial, salvo en cuanto a la suspensión de sueldo en que se estará a lo dispuesto en la legislación general de funcionarios".

La argumentación de la sentencia de instancia de que dicho precepto debe entenderse derogado por la disposición derogatoria del EBEP es errónea. Ni por razones de rango normativo, ya lo hemos dicho -al tratarse de ley orgánica- ni por razones de legislación especial -pues es la propia Constitución la que establece la previsión de una ley orgánica para el estatuto de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado- puede entenderse derogada la previsión del art. 8.3 de la LOFCSE. El criterio que establece el art. 8.3 de la LOFCSE sobre duración de las medidas cautelares es fijado específicamente por la norma orgánica, y no por remisión a otra legislación estatal que haya sido derogada expresamente por el EBEP, como da a entender la sentencia recurrida haciendo una referencia que el art. 8.3 es una mera reproducción del art. 24 del Real Decreto 33/1986, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado.

Que la previsión del art. 8.3 de la LOFCSE, de suspensión de funciones durante toda la duración del procedimiento penal, como medida cautelar administrativa, es una especificidad del régimen de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, lo confirma lo dispuesto en el art. 33.2.c) de la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, de Régimen Disciplinario del Cuerpo nacional de Policía, que establece también esta posibilidad de adoptar excepcionalmente tal medida y con la debida motivación.

"33.2. c) [...] Si los hechos que motivan el expediente disciplinario dan lugar también a un procedimiento penal, la suspensión provisional se mantendrá durante todo el tiempo a que se extienda la prisión provisional u otras medidas decretadas por el juez que determinen la imposibilidad de desempeñar su puesto de trabajo. En este caso, si la suspensión provisional excediera de seis meses no supondrá pérdida del puesto de trabajo.

No obstante, el Director General de la Policía y de la Guardia Civil podrá acordar, excepcionalmente, como medida preventiva, la suspensión provisional de los funcionarios sometidos a procedimiento penal, si esta medida no ha sido adoptada por la autoridad judicial que conozca de aquél, y podrá prolongarse hasta la conclusión del procedimiento penal".

Esta norma, según prevé la disposición final sexta "[...] se aplicará a los Cuerpos de Policía Local de acuerdo con lo previsto en la legislación orgánica reguladora de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad", por lo que supone de nuevo el reenvío a la previsión del art. 8.3 en relación con el art. 52 ambos de la LOFCSE. Por consiguiente, no cabe sino concluir que existe la posibilidad de que el órgano que ostente la dirección de personal de la policía local, en este caso el Alcalde -cuya competencia no se ha cuestionado-, acuerde la prolongación de la medida cautelar de suspensión provisional de funciones, de conformidad con el art. 8.3 de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. La suspensión provisional de funciones se regirá, en cuanto a los efectos económicos por lo dispuesto para la legislación general de funcionarios del Estado, por lo que el funcionario suspenso provisional tendrá derecho a percibir durante la suspensión las retribuciones básicas y, en su caso, las prestaciones familiares por hijo a cargo ( art. 98.3 del EBEP y en el mismo sentido el art. 33.2.d de la Ley Orgánica 4/2010 de 20 de mayo, de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía).

Esta conclusión no es contrariada por las sentencias invocadas por la representación de la parte recurrida y, en particular, por la sentencia de 18 de octubre de 2017 (rec. cas. en interés de la ley 2533/2016), pues se trata de una sentencia que desestima el recurso de casación en interés de la ley por no apreciar el presupuesto de que el criterio expresado en la sentencia recurrida, relativa al régimen disciplinario de las Policías Locales de Cataluña, reflejara el grave perjuicio real que resulta de la interpretación realizada por la sentencia y que es presupuesto para tal tipo de recurso. Por otra parte, la sentencia citada, de 18 de octubre de 2017, establece el criterio de que la legislación autonómica, que es precisamente la aplicada por la resolución recurrida ( art. 56 de la Ley de Policías Locales de Cataluña) constituye, junto con los principios estatutarios comunes establecidos en la LOFCSE, el marco normativo específico. Así, hemos declarado en la citada sentencia que "[...] a legislación aplicable o, si se prefiere, a qué régimen disciplinario están sujetos los miembros del cuerpo de Policía Local del Ayuntamiento de Montcada y Reixach y, por extensión, los de los municipios catalanes".

También se ha visto que el juego de los preceptos constitucionales concernidos -artículos 148.1.22ª y 149.1.29ª- conduce a las normas que junto a ellos integran el bloque de la constitucionalidad, particularmente, a las del artículo 164 del Estatuto de Autonomía de Cataluña y a la legislación orgánica en materia de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Hemos comprobado que el precepto relevante es el artículo 52.1 de la Ley Orgánica 2/1986, ya que a él sigue conduciendo la disposición final sexta de la Ley Orgánica 4/2010. Este precepto, contiene un reenvío de retorno ya que, si efectivamente, esta última Ley Orgánica sustituye y desarrolla para el Cuerpo Nacional de Policía el régimen disciplinario de la anterior, en punto al de los cuerpos de Policía Local, vuelve al artículo 52 de la Ley Orgánica 2/1986 en lo que ella misma no ha sustituido: además de los principios generales de los capítulos II y III del Título I, esto es, al art. 8.3 LOFCSE, sin perjuicio de la adecuación de sus previsiones a las características de dependencia orgánica exigidas por la inserción en la Administración correspondiente y, en lo que ahora importa, a las disposiciones dictadas al respecto por las Comunidades Autónomas.

SÉPTIMO.- Fijación de la doctrina de interés casacional.

Como conclusión de todo lo razonado la doctrina de interés casacional que establecemos es que en un caso como el aquí enjuiciado, concerniente a la duración de las medidas cautelares adoptadas en un procedimiento disciplinario respecto a un funcionario de cuerpo de policía local por hechos que están siendo objeto de investigación en un procedimiento penal en que el dicho funcionario tiene la condición de investigado, la medida cautelar de suspensión de funciones puede adoptarse por la autoridad administrativa que ostenta la competencia de dirección de la policía local (Alcalde) hasta la finalización del procedimiento penal por resolución definitiva, y aún cuando no se haya impuesto por la jurisdicción penal medida cautelar que impida la prestación de servicios, si bien respecto a los efectos económicos habrá de aplicarse la limitación establecida en la legislación específica del régimen general de funcionarios, todo ello de conformidad con los principios establecidos en el art. 8.3 en relación con el art. 52 de la LOFCSE y las disposiciones de derecho autonómico que las complementan.

OCTAVO.- Resolución de las pretensiones.

De conformidad con la doctrina declarada, procede la estimación del recurso de casación, con revocación de la sentencia de apelación, ya que ha vulnerado el art. 8.3 de la LOFCSE en relación al art. 52 de la misma, y ha aplicado indebidamente el art. 98.3 del EBEP. La revocación de la sentencia de instancia determina que hayamos de resolver sobre las pretensiones del recurso contencioso- administrativo. En este sentido, son de ratificar todas las razones que llevan a la sentencia de la primera instancia a desestimar el recurso contencioso-administrativo, y a la de apelación a rechazar los argumentos del recurso de apelación en lo relativo a todas las cuestiones distintas a la que hemos fijado la doctrina de interés casacional. En definitiva, el criterio expuesto en la sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo es correcto, ya que las resoluciones administrativas recurridas son ajustadas a Derecho y conformes con la doctrina jurisprudencial que hemos establecido.

En consecuencia, el recurso contencioso-administrativo ha de ser desestimado".

En el mismo sentido, la doctrina fijada en el fundamento de derecho séptimo de la posterior sentencia número 959/2022, de 7 de julio, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo, dictada en el recurso de casación 6096/2020. También de esta Sala y Sección, si bien en relación con funcionario de policía autonómica catalana, y aplicando aquella doctrina del Tribunal Supremo, puede verse la muy reciente sentencia dictada en el recurso de apelación número 591/2023 (registrado en la Sección con el número 120/2023), fundamento de derecho cuarto, in fine:

"El Tribunal Supremo avala que la previsión del artículo 8.3 de la LOFCSE, de suspensión de funciones durante toda la duración del procedimiento penal, como medida cautelar administrativa, es una especificidad del régimen de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (así lo confirma también para la Policía Nacional el artículo 33.2.c) de la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, de Régimen Disciplinario del Cuerpo nacional de Policía), sin que sea preciso la adopción de otros actos administrativos de continuidad, hayan transcurrido o no seis meses.

Asumiendo los razonados argumentos de la sentencia del Juzgado, el recurso de apelación ha de ser desestimado".

A título ilustrativo, sobre la interpretación y alcance del artículo 98.3 del Real Decreto Legislativo 5/2015 y el artículo 24 del Real Decreto 33/1986, en su ámbito de aplicación subjetiva, pueden verse de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo, la sentencia número 1648/2020, de 2 de diciembre, recurso de casación número 7290/2018, y la sentencia número 652/2021, de 10 de mayo, recurso de casación número 5877/2018. Se fija la doctrina jurisprudencial siguiente:

"SEXTO.- La doctrina jurisprudencial.

En un caso como el que enjuiciamos, en que se imputan a un funcionario público hechos constitutivos de delito que, por estar relacionados con el ámbito de su cometido como empleado público, también pueden integrar una infracción disciplinaria, la Administración habrá de adoptar la medida cautelar de suspensión durante todo el tiempo que dure la medida cautelar judicial de prisión provisional, u otra que impida el desempeño de puesto de trabajo por el funcionario público sometido al procedimiento penal, y podrá adoptar la suspensión durante el curso del procedimiento penal, sin que la medida quede sujeta a la limitación temporal de seis meses ni vinculada a la medida de prisión provisional u otras medidas cautelares del procedimiento penal, por lo que la suspensión provisional de funciones podrá mantenerse durante el procedimiento penal, siempre que ello se motive debidamente y resulte proporcionado para la salvaguarda de los intereses públicos".

La aplicación de la doctrina jurisprudencial instaurada desde aquella sentencia número 997/2020, de 14 de julio, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo, dictada en el recurso de casación número 1187/2018, ha de llevar a desestimar derechamente el primer motivo del recurso de apelación (alegaciones primera y segunda), si bien por la propia fundamentación de esa doctrina jurisprudencial (como se dijo, no considerada por la sentencia recurrida), dado que en supuestos como el de autos (medidas cautelares adoptadas en un procedimiento disciplinario respecto a un funcionario de cuerpo de policía local por hechos que están siendo objeto de investigación en un procedimiento penal en que el dicho funcionario tiene la condición de investigado), la medida cautelar de suspensión de funciones puede adoptarse por Alcaldía y prolongarse (sin que sea preciso la adopción de otros actos administrativos de continuidad, hayan transcurrido o no seis meses) hasta la finalización del procedimiento penal por resolución definitiva, aún cuando no se haya impuesto por la jurisdicción penal medida cautelar que impida la prestación de servicios. Además, de conformidad con la motivación expresada por la actuación municipal impugnada, más arriba reproducida, que se aprecia por la Sala como suficiente y debida para justificar la proporcionalidad para la salvaguarda de los intereses públicos de las medidas cautelares adoptadas en el marco del proceso disciplinario estando el proceso penal abierto por aquellos presuntos delitos de falsedad documental en documento oficial y coacciones (al que se añade después el presunto delito de tráfico de influencias; en efecto, no ha de pasarse por alto que con posterioridad al dictado de la resolución municipal impugnada de 25 de julio de 2019, tal como obra en el expediente administrativo, documento número 1, consta el dictado de auto de 11 de junio de 2020 del Juzgado de Instrucción número 3 de Gavà "acordando la incoación del procedimiento para el juicio ante el Tribunal del Jurado" -en su razonamiento jurídico único se lee: "En las presentes actuaciones resulta procedente acordar la transformación del Procedimiento Abreviado en el procedimiento para el Juicio ante el Tribunal del Jurado en virtud de los argumentos esgrimidos por la Audiencia Provincial de Barcelona, al tratarse de un presunto delito de tráfico de influencias del artículo 428 CP que en relación a las nuevas reglas de conexión del Pleno del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 2017 deberá enjuiciarse en dicho procedimiento junto con el delito de falsedad en documento oficial y el delito de coacciones por evidente conexión temporal y funcional, por tanto delitos cuyo enjuiciamiento será atribuido al Tribunal del Jurado de conformidad con lo establecido en el art. 1 de la Ley Orgánica 5/1995 de 22 de mayo"-; obra también en el expediente administrativo el dictado por la Audiencia Provincial de Barcelona, Sección Séptima, del auto de 5 de marzo de 2020, referido).

Tampoco puede ser tributario de favorable acogida el motivo del recurso de apelación contenido en la alegación tercera. En primer lugar, carece de lógica alguna restringir o reducir las medidas preventivas a una sola como pretende la apelante actora por el uso de la conjunción "o" en la normativa reglamentaria invocada ( artículo 19.1 del Decreto 179/2015). En segundo lugar, la adopción de la medida preventiva de prohibición de entrada en las dependencias de la policía local, amén de estar expresamente regulada, viene motivada debidamente su proporcionalidad a través de las resoluciones administrativas en atención a la naturaleza de los delitos concernidos (por funcionario en el ejercicio de sus funciones, mientras ejercía la actividad sindical) y los bienes jurídicos protegidos, en los términos más arriba descritos, no desvirtuada per se por las consideraciones significadas por la apelante actora de que la misma se adopta sin la mención "sin autorización" y que conculca el derecho fundamental del artículo 28.1 de la Constitución, sin más por el hecho de no poder desempeñar a través del acceso a las dependencias policiales su función de delegado de prevención de riesgos laborales. Como se expuso, el Juzgado a quo pone el acento en la proporcionalidad de las medidas preventivas, también la concreta referida, acordadas sobre el funcionario de policía "dada la gravedad de los delitos imputados al mismo y al hecho de que éstos fueran supuestamente cometidos en el desarrollo de sus funciones", que incorpora aunque implícitamente un juicio sobre la necesidad, la adecuación y la proporcionalidad en sentido estricto de las medidas preventivas restrictivas de derechos. En cuarto lugar, esa proporcionalidad y el sacrificio del derecho, y su justificación en la naturaleza jurídica de los presuntos delitos concernidos, también debe predicarse de la medida acordada derivada de la suspensión de funciones consistente en deshabilitar al funcionario como usuario para acceder a los sistemas de información del Ayuntamiento y las bases de datos, materialmente conexa a la prohibición de acceso a las dependencias policiales.

Resulta así procedente la desestimación del recurso de apelación interpuesto por el actor, Leoncio, contra la sentencia número 213/2020, de 16 de octubre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 13 de los de Barcelona y su provincia en su recurso contencioso-administrativo número 417/2019, seguido por los cauces del procedimiento abreviado entre aquel actor y el Ayuntamiento de Castelldefels.

TERCERO.- Sobre las costas.

Conforme al artículo 139.2 de la Ley 29/1998, reguladora de esta jurisdicción, las costas procesales se impondrán en la segunda instancia a la parte recurrente si se desestimara totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la eventual concurrencia de circunstancias que justifiquen la no imposición, por lo que no apreciándose la concurrencia de tales circunstancias especiales ahora ya en segunda instancia, procede imponer a la parte apelante actora las costas procesales ocasionadas en esta segunda instancia, si bien limitadas éstas a la cifra máxima de 300 euros por todos los conceptos, como autoriza el artículo 139.4 de la Ley 29/1998.

Vistos los preceptos antes citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del pueblo y que nos confieren la Constitución y las leyes, se dicta el fallo siguiente.