Sentencia Contencioso-Administrativo 1163/2023 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1580/2022 de 27 de marzo del 2023

PRIMERO.- Por LESTACA PROYECTOS SL, la ADVOCADA DE LA GENERALITAT, y el AJUNTAMENT DE RIBA-ROJA D'EBRE, se han interpuesto sendos recursos de apelación contra la Sentencia de fecha 11 de febrero de 2022, del Juzgado Contencioso Administrativo num. 1 de Tarragona, que:

A) INADMITIÓ el recurso interpuesto por los Ayuntamientos de DELTEBRE, GINESTAR y LA TORRE DE L'ESPANYOL.

B) ESTIMÓ el recurso contencioso administrativo interpuesto por los Ayuntamientos de ALMATRET y OTROS, contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del AJUNTAMENT DE RIBA-ROJA D'EBRE, de 4 de abril de 2019, con la que se aprobó la concesión de la licencia de obras a la empresa LESTACA PROYECTOS SL, para la construcción de un Centre ce valorización y disposición de residuos de clase II, en el paraje de Les Valls, ANULANDO el mismo, al considerar nulo en Plan Especial autónomo en que se soporta, impugnado indirectamente por los recurrentes.

SEGUNDO.- En el recurso presentado por LESTACA PROYECTOS SL, se afirma que el Plan Especial autónomo (en adelante PE), fue objeto de evaluación ambiental por los diferentes organismos sectoriales con competencias en dicho ámbito que intervinieron en su aprobación. Niega que el PE vulnere el Plan Territorial Parcial de les Terres de l'Eebre (en adelante PTPTE). Y recuerda que el artículo 47.4.d) TRLU, y 47.1.d del Decreto 305/2006, de 18 de julio, incluyen entre las actuaciones específicas permitidas en suelo no urbanizable las instalaciones y las obras necesarias para los servicios técnicos, como el tratamiento de residuos.

En cuanto a la licencia de obras, considera que se otorgó de conformidad con los requisitos de validez, tanto formales como materiales que exigía la normativa vigente. Rechaza la aplicación de lo dispuesto en el artículo 48 TRLUC. Rechaza también que fuera necesaria la ejecución previa o simultánea de un Plan Especial autónomo en lo que se refiere al proyecto de mejora del camino de acceso al recinto del centro, o la aprobación de un Proyecto de Reparcelación. Y finalmente considera que la Técnico municipal estaba claramente habilitada para informar el procedimiento de otorgamiento de la licencia al haber sido lícitamente contratada mediante Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 22 de enero de 2019.

Afirma que la Sentencia vulnera los artículos 27 y 123 LJCA y que la Sentencia apelada carece de fundamente cuando considera contrario a Derecho el PE que da cobertura a la licencia impugnada, por incurrir en un defecto que entiende no meramente formal sino material (la omisión de un estudio de alternativas). Considera que es un defecto meramente formal, y que además no concurre.

Por parte de la ADVOCADA DE LA GENERALITAT, considera la Sentencia apelada contraria a Derecho al estimar la impugnación indirecta de un instrumento de planeamiento urbanístico en base a un defecto meramente formal. Niega que el PTPTE exija en su apartado 2.7.6 un informe de alternativas de ubicación. Y recuerda que el PE ya incluye entre su documentación la autorización ambiental del proyecto, declaración de impacto ambiental, informe del ACA, informe de Medi Ambient de les Terres de l'Ebre, y informe de impacto de integración paisajística, todos ellos favorables al contenido del PE. Concluye que la Sentencia apelada no identifica ni acredita nninguna vulneración material o sustantiva de aspectos ambientales, territoriales o urbanísticos que pudiera impedir la aprobación del PE.

Por último, el AJUNTAMENT DE RIBA-ROJA D'EBRE, apela la Sentencia dictada, en primer lugar, negando la posibilidad de fundamental la impugnación indirecta del PE en defectos de forma o de tramitación, y considerando que el defecto apreciado por el Juez de instancia, en momento alguno puede considerarse como un defecto material. Recuerda la jurisprudencia que impide impugnar indirectamente una disposición general por un defecto meramente formal en su tramitación o aprobación. Critica que la Sentencia de instancia no tome en consideración los informes sectoriales que se pronunciaron en relación a la aprobación del PE, y recuerda que todos ellos fueron favorables al emplazamiento elegido, y que durante la tramitación del PE se aportaron la autorización ambiental y la declaración de impacto ambiental. Considera correcta la licencia otorgada y la actuación desarrollada por los técnicos del Ayuntamiento.

Frente a todo ello, la representación procesal de los Ayuntamientos de ALMATRET, BENISSANET, GARCIA, MAIALS, MIRAVET, MORA D'EBRE, MORA LA NOVA, LA PALMA D'EBRE y VINEBRE, formulan oposición al recurso, defienden la Sentencia apelada en cuanto a considerar un defecto material la ausencia de un estudio de alternativas de ubicación, y con ello fundamentar la estimación de la impugnación indirecta del PE. Asimismo afirma que en cualquier caso la ausencia de los informes de impacto ambiental y del relativo a la necesidad del emplazamiento, supondría que se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento y por ello el PE sería nulo de pleno derecho. También recuerda que el perito de la actora concluyó afirmando que materialmente no se incluía ningún estudio de alternativas. Niegan la vulneración de los artículos 27 y 123 LJCA, y afirma que el estudio de alternativas no puede ser considerado un mero acto o documento del trámite procedimental, e insiste en que es un defecto material. Niega que el estudio de alternativas de ubicación del centro de valorización y disposición de residuos se contenga implícitamente en otros documentos. Destaca las Sentencias de 2016 y 2017 de este Tribunal que consideran nulo un PE que carece de un estudio como el que se cuestiona en nuestro caso. Afirma que la evaluación ambiental del proyecto no puede ser suplida por la evaluación ambiental del Plan o programa que desarrolla, ni tampoco los distintos informes sectoriales del expediente de aprobación del PE. Y finalmente realiza determinadas consideraciones sobre la importancia de los estudios medioambientales del PE.

TERCERO.- Con carácter previo a abordar la cuestión central que se plantea en el presente recurso de apelación, a saber, si es posible estimar el recurso presentado contra el otorgamiento de la licencia de obras para la construcción de un Centre de valorización y disposición de residuos de clase II, en el paraje de Les Valls, a partir de considerar nulo el PE en la que se soporta, por no contener el mismo un estudio de alternativas de localización, debemos llamar la atención en relación al tratamiento que el Juez de instancia da al alegado, por los Ayuntamientos recurrentes, defecto consistente en la ausencia de evaluación de impacto ambiental.

En relación con tal cuestión, el Juez de instancia, rechaza el motivo de impugnación esgrimido por la parte actora, afirmando que la misma no aporta al proceso las determinaciones materiales que, omitidas en el planeamiento indirectamente impugnado, le habrían impedido alcanzar su fin, siendo ello de su carga, y afirma a continuación: "Y es carga de la actora porque, en principio, la mera omisión de trámites ciertamente se conceptúa como un defecto formal, correspondiendo a la actora materializar este defecto en los concretos extremos que debieran haber sido objeto de estudio y no lo han sido". Todo ello, referido a la ausencia de informes de impacto ambiental, o de sostenibilidad ambiental, memoria ambiental o evaluación ambiental estratégica.

A partir de lo anterior, los Ayuntamientos apelados, no pueden confundir su posición en el presente recurso de apelación, e insistir, como hacen la pag 7 de su escrito de oposición, en el motivo de impugnación rechazado, pues para ello, debería haberse posicionado en el presente recurso como parte apelante, no como parte apelada. Cuestión de suma importancia, como examinaremos más adelante, cuando existen motivos de impugnación rechazados i imprejuzgados en la instancia.

CUARTO.- Aclarado lo anterior, debemos centrarnos en la cuestión nuclear del presente recurso de apelación.

La Sentencia de instancia considera que la actora "señala un elemento material relevante que, en efecto, debería haber sido estudiado: la posibilidad de ubicar el centro de valorización en un lugar alternativo". A los anteriores efectos, cita el artículo 2.7.6 del PTPTE, según el cual:

"Els nous elements d'infraestructures que s'hagin d'ubicar necessàriament en sòl de protecció especial, com també la millora dels que hi ha en aquesta classe de sòl, han d'adoptar solucions que minimitzin els desmunts i terraplens, i han d'evitar interferir els connectors ecològics, els corredors hidrogràfics i els elements singulars del patrimoni natural (hàbitats d'interès, zones humides i espais d'interès geològic) i cultural. Quan el sòl de protecció especial es destini a activitats agràries, caldrà adoptar també solucions que minimitzin l'impacte a les explotacions agràries i les infraestructures corresponents. L'estudi d'impacte ambiental, quan sigui requerit per la naturalesa de l'obra, ha de tenir en compte la circumstància de la ubicació en sòl de protecció especial. Quan no es requereixi l'estudi d'impacte ambiental és preceptiva la realització, dins l'estudi d'impacte i integració paisatgística que disposen les Directrius del paisatge, d'una valoració de la inserció de la infraestructura en l'entorn territorial que expressi el compliment de les condicions esmentades sense perjudici del que s'assenyala a l'apartat 8."

Y deduce, del adverbio "necesariamente", que el precepto impone la exigencia de un informe, cuya ausencia, sigue afirmando, "trasciende lo meramente formal para colocarnos inmediatamente, en un defecto material determinante, que es la contradicción entre lo prevenido en la norma general de aplicación (el Plan Territorial) y la norma de desarrollo (el Plan Especial), pues la excepcionalidad debe quedar debidamente demostrada".

Antes de proseguir, y aunque ello ha sido puesto ampliamente de relieve por las partes apelantes, y de hecho, no es discutido, como no podía ser de otra manera, ni por la Sentencia de instancia, ni por las apeladas, recordemos que es jurisprudencia reiterada en múltiples Sentencias del Tribunal Supremo la que afirma que con ocasión de la impugnación indirecta de una disposición de carácter general, no es posible invocar defectos formales de su tramitación.

En este sentido, la STS de 20 de febrero de 2014, citada en los recursos de apelación, dispone que:

"debemos recordar que salvo en supuestos de excepción que aquí no concurren -un ejemplo de ellos puede verse en nuestra sentencia de 26 de septiembre de 2013 (casación 5470/2010 )-, es jurisprudencia consolidada de esta Sala la que establece con carácter general que con motivo de la impugnación indirecta no cabe invocar defectos formales en la tramitación de la disposición. En este sentido puede verse nuestra sentencia de 26 de diciembre del 2011 (casación 2124/2008 ), cuya doctrina luego se reitera en sentencia de 10 de julio de 2012 (casación 2483/2009 ) en la que se citan, a su vez, otros pronunciamientos anteriores. Como declara la primera de las resoluciones citadas - sentencia de 26 de septiembre de 2013 (casación 5470/2010 )- << (...) la impugnación de tales defectos de procedimiento tiene su sede natural en los recursos directos interpuestos contra las mismas, dentro de los plazos legalmente establecidos. De modo que el indirecto esencialmente está llamado a depurar los vicios sustantivos o de ilegalidad material en que pudieran haber incurrido las normas reglamentarias de cobertura y que haya proyectado tal disconformidad con el ordenamiento jurídico a los actos de aplicación o las disposiciones inferiores>>."

A la anterior cita, podemos añadir la más reciente STS de 28 de julio de 2022 (rec 6900/2021), que de una forma muy clarificadora, nos dice que:

"E) En otro orden de consideraciones, pero especialmente relevante en este caso, es señalar que la omisión de la evaluación ambiental en el Plan Territorial Especial de Ordenación de la Actividad Turística de la isla de La Palma (PTETLP) es una cuestión formal o procedimental que no puede ser revisada a través del recurso indirecto. Así:

1. Los defectos u omisiones en informes -incluso preceptivos- en materia de planeamiento urbanístico son vicios formales o de procedimiento que solo pueden ser invocados a través del recurso directo contra disposiciones generales quedando excluidos del objeto de los recursos indirectos frente a dichas disposiciones, como ocurre en el presente caso. El recurrente debió hacer valer sus actuales pretensiones, basadas en la omisión de un informe preceptivo, en el recurso directo frente al PTETLP, sin que resulte admisible revisar ahora, años más tarde, esa cuestión o vicio formal o meramente procedimental en el procedimiento de elaboración, de modo indirecto, con motivo de la impugnación directa de un Plan General de Ordenación, dado que el recurso indirecto queda reservado para la impugnación de vicios de "ilegalidad material".

2. La jurisprudencia de esta Sala ya se ha pronunciado sobre estas cuestiones. Así la STS, Sección 5ª, 1010/2017, de 7 de junio (recurso de casación núm. 1788/2016) dice:

"No obstante, ocurre que en el caso que nos ocupa la invalidez de la disposición general de cobertura que indirectamente se impugna (el PTM), se invoca en base a una serie de deficiencias de corte formal, concretamente en la omisión de tres trámites esenciales referidos a: *ausencia de informes por incidencia a terrenos, edificaciones e instalaciones afectos a la Defensa Nacional, *informe acerca de las necesidades de redes públicas de telecomunicaciones, e *informe preceptivo y vinculante en materia de costas previsto en el art. 117 de la Ley de Costas.

Con independencia de que dichos motivos de impugnación ya fueron resueltos en el recurso directo, en lo que ahora importa en este recurso indirecto, debe aplicarse la reiterada y conocida la doctrina jurisprudencial que advierte de la imposibilidad de denunciar simples vicios formales en el procedimiento de elaboración, cuando se trata de la impugnación indirecta de disposiciones generales, ya que solo el contenido sustantivo de las normas puede producir efectos invalidantes del acto de aplicación individual ( Sentencias del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1993, 12 de diciembre de 1989, 26 de diciembre de 2011)".".

En cuanto a las Sentencias citadas por el Juez "a quo" de la Sección 3ª de este mismo Tribunal, ni la nº 417/2017, de 26 de junio, ni la nº 57/2019, de 28 de enero, tenían por objeto impugnaciones indirectas del planeamiento, pues en la primera se recurrió una autorización ambiental para un depósito controlado de residuos no peligrosos (clase II); mientras que en la segunda, se planteaba un recurso directo contra un Plan Especial para la implantación de un circuito de motocrós, con lo que las conclusiones que en las mismas se contienen, no resultarían aplicables al supuesto que nos ocupa.

Retomando el razonamiento de la Sentencia de instancia, y examinado a la vista de las alegaciones de las partes apelantes, este Tribunal considera que el mismo no se sostiene.

En efecto, para comenzar diremos que el artículo 2.7.6 del PTPTE, no exige un informe específico sobre la "necesidad" de la implantación de una planta de revalorización y disposición de residuos de la Clase II como la que nos ocupa en un lugar determinado, como parece entender el Juez de instancia, y es que, como es sobradamente conocido, no es posible efectuar una inferencia de la existencia de una situación, de la existencia de otra situación totalmente diferente. La "necesidad" a que se refiere el precepto, puede venir determinada por múltiples circunstancias. En su caso, si algún precepto exige como "documento" del planeamiento un informe de preferencias de la localización elegida, o si se prefiere, de alternativas de localización, es, como dice la STSJ de Cataluña, Sección 3ª, de 28 de enero de 2019, citada por el Juez de instancia, el artículo 69.2 TRLUC. Pero si ello es así, no deja de ser un mero requisito formal del PE, que no es distinto de la exigencia de un informe de impacto ambiental, que en este caso, el Juez de instancia considera que efectivamente se trata de una exigencia formal.

Lo que no resulta aceptable, ni lógico, es afirmar que la ausencia de dicho informe "trasciende lo meramente formal para colocarnos inmediatamente en un defecto material determinante, que es la contradicción entre lo prevenido en la norma general de aplicación (el Plan Territorial), y la norma de desarrollo". En primer lugar, por cuanto el PTPTE no exige como tal el informe o documento cuestionado, y en segundo lugar por cuanto si previamente se ha admitido que la ausencia de informe de impacto ambiental es un defecto de carácter formal, y viene exigido por una Ley, resulta absolutamente incoherente que en este caso el requisito formal se transforme en material porque lo exige (en su razonamiento), un planeamiento superior. El Juez de instancia, debería haber dado el mismo tratamiento a ambos defectos formales, y, centrándonos en el que nos ocupa, exigir que fuera la parte o partes recurrentes, las que demostraran y justificaran lo inadecuado del emplazamiento del centro de valorización y disposición de residuos frente a otro u otros posibles emplazamientos en el mismo ámbito, evidentemente, para poder llegar plantearse que nos encontramos ante una cuestión material que puede llegar a plantear la impugnación indirecta del planeamiento. No se trata pues de que un requisito formal se transforma en material, sino que se habría planteado en el proceso un problema de alcance material, y ello en momento alguno ha sucedido. Por otra parte, la anterior construcción argumental obedece única y exclusivamente al planteamiento del Juzgador, pues las partes recurrentes, en su demanda, como no podía ser de otra manera, dan el mismo tratamiento (pags 16 y 17 de su demanda), a la evaluación ambiental estratégica y al estudio de alternativas de localización. Y lo que es más grave, y el Juez de instancia ha obviado por completo, los recurrentes, reconocen en su demanda, que en el expediente del proyecto de obras se incorpora un estudio de impacto ambiental que incluye una "Descripció d'alternatives" que para nada es valorado en la Sentencia apelada, a pesar de que es objeto del dictamen pericial de parte aportado por los recurrentes.

En definitiva y a modo de conclusión, no es posible pretender la nulidad de un Plan urbanístico mediante el mecanismo de su impugnación indirecta alegando meros defectos formales en su procedimiento de aprobación, pues ello debió, en su caso, aducirse en el recurso directo que contra dicho plan se pudo interponer.

Procede pues la estimación del recurso de apelación interpuesto por la ADVOCADA DE LA GENERALITAT, por L'ESTACA PROYECTOS SL y por el AJUNTAMENT DE RIBA-ROJA D'EBRE.

Una última precisión se impone a la vista del proceder del Juez de instancia que, al considerar nulo el PE, no ha examinado ninguno de los motivos de impugnación aducidos por los Ayuntamientos recurrentes contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del AJUNTAMENT DE RIBA-ROJA D'EBRE, de 4 de abril de 2019, objeto del recurso contencioso administrativo interpuesto, por considerar "ocioso" juzgar los mismos.

En concreto, en la demanda presentada en la instancia se hacía referencia a las siguientes cuestiones que han quedado imprejuzgadas en la instancia:

a) "Nul·litat de la llicència d'obres impugnada per la improcedència de concedir-se sense la previa o simultània execució del Pla Especial pel que fa al projecte d'urbanització del camí d'accès al recinte de l'activitat (que també forma part del Pla Especial).

b) Nul·litat de la llicència d'obres impugnada per manca al projecte presentat dels informes sectorials que exigeix l'art. 48 de la Llei d'Urbanisme.

c) Possible nul·litat de la llicència d'obres atorgada a l'haver estat informat el projecte mitjançant una tècnica municipal carent del degut nomenament i/o mitjançant una empresa consultora externa carent de la corresponent habilitació."

Todas estas cuestiones, imprejuzgadas en la instancia, no pueden ser abordadas por este Tribunal, pues, como dice la STS de 14 de diciembre de 2022 (rec 1303/2021):

"En definitiva, a la cuestión de interés casacional cabe contestar que debe interpretarse el art. 85.4 de la LJCA en el sentido de que es necesario que el recurrente en la primera instancia se adhiera al recurso de apelación interpuesto por la Administración demandada -en el supuesto en el que haya obtenido una sentencia totalmente estimatoria que crea que pudiera serle perjudicial, aún favorable a sus pretensiones, pero que haya dejado imprejuzgados alguno de los motivos de oposición al acto recurrido por considerar innecesario su análisis-, para que esos motivos puedan y deban ser examinados en la sentencia que estime el recurso de apelación."

Dicho lo anterior, el Tribunal Supremo, en la misma Sentencia, considera que: "si bien resulta correcto el criterio de la Sala de apelación denegando la adhesión a la apelación sin entrar en los motivos o cuestiones hechas valer en la instancia por el demandante y que quedaron imprejuzgadas, se vulnera el principio de tutela judicial efectiva por no haber retrotraído las actuaciones para que el Juzgado se pudiera pronunciar sobre dichas cuestiones, dando satisfacción al principio de tutela judicial efectiva, que, desde luego, se vulnera cuando se deja imprejuzgados motivos o causas hechas valer correcta y legítimamente sin obtener respuesta judicial alguna.". Por ello, si realmente el derecho a la tutela judicial efectiva se vulnera cuando se dejan imprejuzgados motivos o causas hechas valer correcta y legítimamente en la instancia, sin obtener respuesta judicial alguna, aún no habiéndolo solicitado la apelada, este Tribunal debe retrotraer las actuaciones a fin de que el Juzgado dicte nueva Sentencia en la que examine las mimas, pues no podemos limitarnos a estimar el recurso de apelación, revocar la sentencia de instancia, y en su lugar desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por los Ayuntamientos de ALMATRET y otros, contribuyendo así, a la vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva operada en la instancia.

Finalmente procederá mantener el pronunciamiento de INADMISIÓN del recurso interpuesto por los Ayuntamientos de DELTEBRE, GINESTAR y LA TORRE DE L'ESPANYOL, al no haber recurrido el mismo los afectados.

QUINTO.- En cuanto a las costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 LJCA, no procede efectuar expresa imposición de las mismas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,