Sentencia Contencioso-Administrativo 2948/2023 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 34/2018 de 04 de septiembre del 2023

PRIMERO.- Resolución impugnada y argumentos de las partes.

Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Resolución del Director General de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Departamento de Territorio y Sostenibilidad de la Generalitat de Cataluña, de fecha 27 de enero de 2017, por la que se acordaba la demolición de dos ampliaciones de la edificación preexistente, un porche con barbacoa, una pavimentación alrededor de la construcción preexistente y una pavimentación de un camino, todo ello situado en la parcela catastral NUM000 del Polígono NUM001, radicada en la partida Montgois del término municipal de Vilaverd así como la imposición solidaria a D.ª Carolina y D. Aurelio de sanciones por importe de 61.002.44 euros.

En concreto, la mencionada resolución acordaba:

(i) ORDENAR a D.ª Carolina y D. Aurelio como propietarios y promotores de las actuaciones consistentes en dos ampliaciones de la edificación preexistente, un porche con barbacoa, una pavimentación en torno a la construcción preexistente y una pavimentación de un camino, situadas en la parcela catastral NUM000 del polígono NUM001 situada en la partida Montgois del término municipal de Vilaverd, su derribo y por tratarse de unas obras y usos no amparadas en ningún título administrativo habilitante y manifiestamente ilegalizables, así como la reposición de los terrenos a su estado inicial.

(ii) IMPONER de forma solidaria a D.ª Carolina y D. Aurelio, las sanciones correspondientes por tres infracciones muy graves consistentes en la construcción de dos ampliaciones de una preexistencia y un porche barbacoa y que ascenderían a una cuantía de 40.402,44 euros; y otras dos sanciones por la comisión de dos infracciones muy graves consistentes en una la pavimentación de 190 m2, de 7.600 euros y la pavimentación con hormigón de un camino de 650 m de longitud, de 13.000 euros, susceptibles todas ellas de ser reducidas en su cuantía si se procede a la restitución voluntaria.

La parte demandante recurre también la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada formalizado contra la anterior Resolución en fecha 28 de febrero de 2017. Debe tenerse presente que, una vez iniciado el presente procedimiento, en fecha 7 de febrero de 2019, se dictó resolución expresa desestimando el recurso de alzada.

La resolución administrativa recurrida se sustenta en las siguientes consideraciones:

De un lado, considera que las dos ampliaciones de la edificación preexistente y la construcción de un porche con barbacoa fueron realizadas en el momento de vigencia del Texto refundido de las normas urbanísticas de planeamiento, aprobadas por la Comisión territorial de Urbanismo de Tarragona 20 de noviembre de 2002 (vigente el 27 de septiembre de 2004). Considera que estas actuaciones vulneran la norma según la cual, en el suelo no urbanizable, sólo se pueden construir edificaciones destinadas a explotaciones agrícolas, así como construcciones e instalaciones vinculadas a la ejecución, el mantenimiento y el servicio de las obras públicas (artículos 90.2, 95 y 97 del Texto refundido de las normas urbanísticas de planeamiento, aprobadas por la Comisión Territorial de Urbanismo de Tarragona el 20 de noviembre de 2002; y artículos 47.6.b) y 50.3 del Texto refundido de la Ley de urbanismo, aprobado por Decreto legislativo 1/2005, de 26 de julio).

Estima también que la pavimentación de hormigón del camino y la pavimentación de 190 metros cuadrados en torno a la edificación fueron llevadas a cabo una vez ya vigente el Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Vilaverd, aprobado por la Comisión Territorial de Urbanismo de Tarragona el 18 de noviembre de 2013 (vigente el 13 de junio de 2014).

Considera que la pavimentación de hormigón del camino infringe los valores paisajísticos, ambientales y conectores que ha motivado la protección especial del suelo.

En cuanto a la pavimentación de 190 metros cuadrados, estima que complementa un uso residencial no permitido por la normativa urbanística y que no dispone de título habilitante.

La resolución determina que las dos ampliaciones de la edificación preexistente y la construcción de un porche con barbacoa suponen tres infracciones muy graves tipificadas en el artículo 205.a) del Texto refundido de la Ley de urbanismo, aprobado por Decreto legislativo 1/2005, de 26 de julio. Impone una sanción de 40.402,44 euros.

También juzga que la pavimentación de hormigón del camino y la pavimentación de 190 metros cuadrados en torno a la edificación, constituyen dos infracciones muy graves tipificadas en el artículo 213.a) del Texto refundido de la Ley de urbanismo, aprobado por Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto. Impone sendas sanciones de 7.600,00 y 13.000,00 euros.

Finalmente, la resolución ordena la restitución de la realidad física alterada.

Enmarcado lo anterior, procede exponer cuáles son las alegaciones de las partes del presente procedimiento.

La parte demandante sustenta su recurso, en síntesis, en las siguientes alegaciones:

En primer lugar, considera que se ha producido la caducidad del expediente al haber transcurrido más de 6 meses desde la fecha de inspección de la construcción (22 de marzo de 2016) y la fecha de notificación de la resolución del expediente, que considera que es el 31 de enero de 2016.

En segundo lugar, opone que se le ha causado indefensión al no haber admitido el instructor del procedimiento prueba pertinente y necesaria. Según se expone en la demanda, se ha impedido de forma poco razonada el acceso a la prueba, parece que con el único motivo de evitar la caducidad del procedimiento, causando indefensión, estando en sede de procedimiento sancionador.

En tercer lugar, se alega que se habría producido la prescripción de las infracciones referidas a las ampliaciones de la edificación y a la pavimentación posterior del alrededor de la edificación.

En este punto, respecto de la ampliación de una vivienda de 35,75 metros cuadrados de superficie ocupada y 71,50 metros cúbicos de superficie construida, entiende que el informe técnico yerra al considerar como fecha de terminación de las obras mayo de 2010. Considera la parte demandante que pese a que la cubierta se puede ver en obras en el año 2009 (en la ortofotomapa), en el año 2008 ya existía.

Respecto de la ampliación por la parte posterior de unos 10 metros cuadrados de superficie ocupada y 10 metros cúbicos de superficie construida, alegan los recurrentes que en la ortofotomapa de fecha mayo de 2009 ya se percibe la ampliación construida, porque destaca el techo verde oscuro que no corre paralelo al eje de la edificación preexistente.

En relación con la construcción de un porche de 9 metros cuadrados de superficie ocupada y 4,50 metros cúbicos de superficie construida entiende que el mismo ya aparecía construido en mayo de 2009.

Sobre la pavimentación de 190 metros cuadrados realizada alrededor de la vivienda, a raíz de los ortofotomapas anexados al informe técnico se deduce que en fecha 1 de mayo de 2006 esta pavimentación ya estaba presente y alegan que las obras han sido concluidas con anterioridad a la ortofotomapa de 1 de mayo de 2009.

En cuarto lugar, aduce la parte recurrente que se habría producido la vulneración del principio de legalidad y proporcionalidad pues considera que la valoración de las sanciones extraída por la inspectora se ha realizado en función de los precios unitarios mínimos establecidos a efectos de visado por el Consejo de los Colegios de Aparejadores, Arquitectos técnicos e Ingenieros de Edificación de Cataluña para el año 2010 y ello, según los demandantes, constituye una extralimitación a la potestad conferida por la Ley. Los precios unitarios colegiales no dejan de constituir valoración del coste de la obra, pero el coste de la obra es claramente inferior ya que, según afirman, la obra se ha llevado a cabo, principalmente, por los propios actores.

Finalmente, entiende la parte actora que debería haberse aplicado la atenuante contemplada en el artículo 136.2 del Reglamento sobre protección de la legalidad urbanística, aprobado por Decreto 64/2014, de 13 de mayo, que estipula que una circunstancia que atenúa la responsabilidad de las personas infractoras es la falta de intención de causar un daño tan grave como el que efectivamente se haya causado a los intereses públicos o privados.

También consideran que debe tenerse presente que esta parcela tenía un carácter salvaje y que, desde que los actores la adquirieron, se han llevado a cabo actividades de limpieza del bosque sin percibir ningún tipo de subvención, destinadas a la prevención de incendios. El entorno está impecablemente cuidado, y se han desarrollado actuaciones de aclaración del arbolado, de los matorrales, limpieza del sotobosque, y limpieza de los márgenes.

Por tanto, la sanción impuesta en el caso de aquellas actuaciones que entran bajo el ámbito de aplicación del Texto refundido de 2005 debe ser rebajada al mínimo establecido, es decir, 30.001 euros.

Para finalizar, la parte demandante alega la vulneración principio confianza legítima, entendiendo que el Ayuntamiento de Vilaverd había concedido verbalmente la correspondiente licencia.

La Administración demandada opone a la pretensión de la parte actora, sustancialmente, que la Resolución recurrida es conforme a derecho.

En primer lugar, respecto a la caducidad alegada de contrario, la Generalitat considera que el expediente no ha caducado. Para ello, entiende que la fecha de inicio del plazo de caducidad es la de la resolución del Director de Ordenación del Territorio y Urbanismo en la que acuerda incoar un expediente sancionador y un expediente de restitución de la realidad física alterada y el orden jurídico vulnerado contra D. Aurelio y D.ª Carolina (es decir, 29 de julio de 2016). Así las cosas, el plazo de seis meses finalizaría el 29 de enero de 2017. El 27 de enero de 2017 se dictó la resolución que fue notificada a las partes el 30 de enero de 2017. Al ser el día 29 de enero de 2017 domingo y, por tanto, inhábil, el plazo finalizaba precisamente el día 30 de enero, fecha en la que se notificó la resolución.

En segundo lugar, entiende la demanda que las infracciones, la acción de restauración y el orden de restauración resultan imprescriptibles. Aun cuando se entendiese que procede aplicar el instituto de la prescripción, lo cierto es que la parte no ha acreditado la fecha de la finalización de las obras, razón por la cual no puede considerarse dicho argumento sobre su prescripción.

Finalmente, opone la Admón. que las conductas realizadas se encuentran tipificadas correctamente y que las sanciones impuestas han tenido en cuenta todas las circunstancias, no produciéndose vulneración alguna de los principios de tipicidad, proporcionalidad. Tampoco cabe invocar el principio de confianza legítima.

SEGUNDO.- Antecedentes fácticos

Para un mejor análisis de las cuestiones controvertidas del presente caso, hay que partir de los siguientes datos fácticos:

(o) Mediante escrito de 25 de mayo 2004, el Sr. Aurelio pidió la licencia para rehabilitar masías: saneamiento de paredes exteriores, cambio de ventanas y puertas, cambio de 4 cabirones y cambiar tejas (folio 42 del expediente administrativo).

El Ayuntamiento de Vilaverd informó favorablemente señalando que no se podían modificar superficies ni volúmenes existentes, (f. 45 del e.a) y, el Alcalde otorgó la licencia municipal de obras por rehabilitación masía (saneamiento de paredes exteriores, cambio de ventanas y puertas, cambio de 4 cabirones y cambiar tejas).

(i) En fecha 29 de julio de 2016, el Director de Ordenación del Territorio y Urbanismo resolvió incoar un expediente sancionador y un expediente de restitución de la realidad física alterada y el orden jurídico vulnerado contra D. Aurelio y D.ª Carolina como promotores de las actuaciones consistentes en dos ampliaciones de la edificación preexistente, un porche con barbacoa, una pavimentación en torno a la construcción preexistente y una pavimentación de un camino, y propietarios de la parcela catastral NUM000 del polígono NUM001 situado en la partida Montgois del término municipal de Vila la parcela de referencia como presuntos responsables de presuntas infracciones muy graves situadas en un suelo no urbanizable de protección especial, sin disfrutar de título habilitante y considerándose manifiestamente ilegalizables (folios 80 a 87 del e.a.)

(ii) La Resolución de incoación, junto con el pliego de cargos de 2 de agosto de 2016, fueron notificados el 8 de agosto de 2016.

(iii) El 26 de agosto de 2016, D.ª Carolina y D. Aurelio presentaron alegaciones.

(iv) El 28 de octubre de 2016, el instructor abrió período de pruebas durante diez días hábiles para que D.ª Carolina y D. Aurelio aportaran la documentación que consideraran oportuna para demostrar la prescripción de las infracciones y de la acción de restauración.

(v) El 22 de diciembre de 2016, la inspectora del Servicio de Protección de la Legalidad emitió informe técnico de valoración (f. 48 a 72 del e.a.)

(vi) Con fecha de registro de entrada 23 de enero de 2017 en los Servicios Territoriales de Territorio y Sostenibilidad en Tarragona, D.ª Carolina y D. Aurelio presentaron escrito de alegaciones.

(vii) El 27 de enero de 2017 se dictó Resolución del Director General de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Departamento de Territorio y Sostenibilidad de la Generalitat de Cataluña por la que se acordaba la demolición de dos ampliaciones de la edificación preexistente, un porche con barbacoa, una pavimentación alrededor de la construcción preexistente y una pavimentación de un camino, situados en la parcela catastral NUM000 del Polígono NUM001, radicada en la partida Montgois del término municipal de Vilaverd así como la imposición solidariamente de sanciones por importe de 61.002.44 euros.

(viii) El 28 de febrero de 2017 se interpuso por los ahora demandantes recurso de alzada frente a la anterior Resolución de 27 de enero de 2017.

Dicho recurso fue resuelto expresamente en fecha 7 de febrero de 2019 por el Conseller de Territori i Sostenibilitat. La resolución acordaba desestimar el recurso de alzada interpuesto y confirmar la Resolución recurrida.

TERCERO.- Caducidad del expediente

Como se ha expuesto en el primer Fundamento de Derecho, alega la parte demandante que, en el ámbito del procedimiento sancionador regulado en el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, el dies a quo para la tramitación de los procedimientos de restauración de la legalidad urbanística debe situarse en fecha de inspección (que en este caso entiende que es el 22 de marzo de 2016), no en la de iniciación del procedimiento. Por ello, desde dicha fecha hasta la notificación de la resolución habrían transcurrido más de seis meses y el expediente habría caducado.

Aun considerando dicha parte el dies a quo en el día 29 de julio de 2016 (fecha de la resolución de incoación de expediente) y el dies ad quem el día 31 de enero de 2017, entiende que el expediente debe considerarse caducado. Alega la parte recurrente que no se trata de un término de emplazamiento para la formalización de una actuación (supuesto en el que se prorroga el último día inhábil al siguiente hábil), sino un plazo de duración. En caso contrario, se deja al arbitrio de la administración sancionadora la finalización del plazo de caducidad, tal y como se ve en propia resolución sancionadora, emitida el día 27 de enero, que podría haber sido notificado el día 28 de enero -hábil-, y que en cambio no lo es hasta el día 31.

Frente a ello, el Abogado de la Generalitat aduce que la fecha de inicio del plazo de caducidad es la del expediente de incoación (esto es, 29 de julio de 2016) y, dado que el día 29 de enero de 2017 (dies ad quem) era domingo, el plazo de seis meses finalizaba el 30 de enero de 2017, fecha en la que se notificó la resolución de 27 de enero de 2017.

El artículo 199 del Decreto Legislativo 1/2010 (y el anterior artículo 191 del Decreto Legislativo 1/2005) regulan los Procedimientos de protección de la legalidad urbanística, procedimiento que, como ya se ha enmarcado en el Fundamento de derecho Primero, se ha seguido en el presente caso.

Dichos preceptos establecen que "1. Todas las acciones o las omisiones que presuntamente comporten vulneración de las determinaciones contenidas en esta Ley, en el planeamiento urbanístico o en las ordenanzas urbanísticas municipales, sujetos a sanción de conformidad con lo que establecen esta Ley y el reglamento que la despliegue, deben dar lugar a las actuaciones administrativas necesarias para aclarar los hechos y, subsiguientemente, o bien directamente, si no se requiere información previa, a la incoación de un expediente de protección de la legalidad urbanística.

2. La potestad de protección de la legalidad urbanística es de ejercicio preceptivo. El ejercicio de esta potestad da lugar a la instrucción y la resolución de un procedimiento o de más de uno que tienen por objeto, conjuntamente o separadamente, la adopción de las medidas siguientes:

a) La restauración de la realidad física alterada y del orden jurídico vulnerado.

b) La imposición de sanciones.

c) La determinación de los daños y los perjuicios causados.

Por su parte, en lo que aquí interesa, el artículo 202 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de urbanismo (anterior art. 199 del Decreto Legislativo 1/2005), reza como sigue:

"Caducidad de los procedimientos

1. Los procedimientos de protección de la legalidad urbanística caducan si, una vez transcurrido el plazo máximo de seis meses para dictar resolución, ésta no ha sido dictada y notificada. Este plazo resta interrumpido en los supuestos a que se refiere la legislación de procedimiento administrativo común, y por todo el tiempo que se precise para hacer las notificaciones mediante edictos, si procede.

2. Si la resolución del expediente de protección de la legalidad urbanística no corresponde al ente que lo ha incoado, el plazo de caducidad es de ocho meses y el órgano competente debe recibir la documentación completa dos meses antes, como mínimo, del agotamiento de este plazo.

Así las cosas, no puede estimarse dicha alegación por los siguientes motivos. El plazo de caducidad de seis meses se computa desde la incoación del procedimiento. Por ello, dado que la incoación del expediente tuvo lugar el 29 de julio de 2016, el dies ad quem sería el 29 de enero de 2017. Consta en autos que la notificación de la resolución sancionadora se realizó el 30 de enero de 2017 (folio 201 del expediente administrativo), no el día 31 de enero de 2017 como afirmaba la parte recurrente. En este punto, el computo del plazo de seis meses de realiza de fecha a fecha y, tal y como indica la demandada, el 29 de enero de 2017 era domingo e inhábil a efectos de notificación, por lo que el plazo finaliza el día siguiente, esto es, el 30 de enero de 2017, fecha en la que se notificó la resolución.

Por todo ello, no cabe hablar de caducidad del expediente.

CUARTO.- Derecho de prueba en el expediente e indefensión.

Sobre este extremo, alega la parte actora que se ha impedido de forma poco razonada el acceso a la prueba en un procedimiento sancionador, con el único motivo, a su entender, de evitar la caducidad del procedimiento, causando indefensión y desequilibrio entre las partes.

Frente a dicha consideración, la administración demandada entiende que la denegación de los medios de prueba, en vía administrativa, no ha ocasionado indefensión a los actores y que la denegación de la prueba pericial y testifical estaba motivada.

Y en este punto, lo cierto es que tampoco pueden acogerse las alegaciones de la parte actora por las razones que se exponen a continuación.

De un lado, el derecho a la prueba no es un derecho pleno o absoluto de manera que el administrado pueda proponer todas aquellas pruebas que tenga por conveniente y el instructor venga compelido a practicarlas. El derecho a la prueba se cumple desde el momento en que propuestas, el instructor si desestima alguna, lo haga de manera motivada ( art. 77.3 de la actual Ley 39/2015). Y ello ha sucedido en el caso de autos ya que la prueba denegada lo fue motivadamente.

Constituye doctrina reiterada del Tribunal Constitucional (entre otras, SSTC 37/2000, de 14 de febrero, 19/2001, de 29 de enero 99/2004, de 27 de mayo), que el alcance del derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa resulta condicionado por su carácter de garantía constitucional de índole procedimental, lo que exige para apreciar su vulneración es que quede acreditada la existencia de una indefensión constitucionalmente relevante, que se traduce en la necesidad de argumentar que la actividad probatoria que no fue admitida o practicada era decisiva en términos reales en la resolución del pleito, al ser susceptible de alterar el fallo a favor del recurrente.

Por tanto, para entender producida vulneración del derecho a la prueba, se requiere, por un lado, la denegación inmotivada o mediante una interpretación de la legalidad manifiestamente arbitraria o irrazonable o que la inejecución sea imputable al órgano judicial. Y, por otro, que la prueba denegada o impracticada sea decisiva en términos de defensa, debiendo justificar el recurrente en su demanda la indefensión sufrida ( SSTC 217/1998, de 16 de noviembre, 219/1998, de 27 de enero y 133/2003, de 30 de junio). Esta última exigencia de acreditación de la relevancia de la prueba denegada comporta, además, que se muestre la relación entre los hechos que se quisieron y no se pudieron probar y las pruebas inadmitidas y no practicadas, así como argumentar la incidencia favorable a la estimación de sus pretensiones que hubiera tenido la admisión y práctica de la prueba ( STC 133/2003, de 30 de junio).

Analizaremos la concurrencia de los dos requisitos precitados en el caso que nos ocupa.

En primer lugar, la parte actora, en su escrito de alegaciones, solicita la apertura del periodo de prueba indicando que desea practicar prueba testifical, pericial y documental. No menciona los concretos testigos o peritos y de sus alegaciones sí se infiere la necesidad de aportar justificantes (así lo expresa la propia parte en su escrito). Todo ello, a fin de acreditar la fecha de terminación de las obras. La diligencia de apertura de prueba del instructor de fecha 28 de octubre de 2016 abrió un período de prueba exclusivamente en cuanto a la aportación de documentación que demostrase la prescripción tanto de las presuntas infracciones como la caducidad de la acción de restauración y, denegó el resto de solicitudes de prueba por considerarlas manifiestamente improcedentes dado que no aportarían información relevante para resolver el procedimiento. Si se observa dicha diligencia de apertura de prueba (folio 142 del e.a.), lo cierto es que se generó una respuesta razonable a las alegaciones realizadas por los recurrentes (véase el folio 136 del e.a). Cierto que la motivación es escueta pero suficiente a fin de entender que no se produce la indefensión alegada.

En segundo lugar, debe señalarse que, para que se produjese la indefensión material que alega la parte recurrente tendría que haberse acreditado, del contenido de esas declaraciones testificales y de la prueba pericial, que si las mismas se hubiesen realizado en trámite administrativo, habrían variado el sentido de la resolución o modificado los hechos por los que fueron sancionados los recurrentes. Este punto resulta clave en el caso que nos concierne toda vez que, precisamente, dicha prueba testifical y pericial se ha llevado a cabo en sede judicial y, tal y como se expondrá con mayor detalle, no ha sido decisiva en términos de defensa. Es decir, de haberse admitido y practicado la prueba testifical y pericial solicitada, el sentido de la Resolución no habría variado en absoluto.

En virtud de lo anterior, no se considera que haya existido indefensión susceptible de producir la nulidad de expediente administrativo.

QUINTO.- Prescripción de las obras realizadas y de las correspondientes infracciones

La parte demandante entiende que las infracciones imputadas se encuentran prescritas. Así, en relación a la ampliación de la vivienda de 35,75 metros cuadrados de superficie ocupada y 71 metros cúbicos de superficie construida, considera que las afirmaciones del informe técnico son erróneas. Así, sin perjuicio de que reconoce que la cubierta se puede ver en obras en el año 2009, afirma que en el año 2008 ya existía: la edificación está tapada, la mitad de la cual también es en un color rojo que denota la utilización de tela asfáltica. Afirma esta parte que, otra cosa es que se haya podido recubrir con tejas, que serían elementos embellecedores de la cubierta ya existente.

Respecto a la ampliación por la parte posterior de unos 10 metros cuadrados de superficie ocupada y 10 metros cúbicos de superficie entiende la parte demandante que en la ortofotomapa de fecha mayo de 2009 ya se percibe la ampliación construida, porque destaca el techo verde oscuro que no corre paralelo al eje de la edificación preexistente.

En tercer lugar, en relación con la construcción de un porche de 9 metros cuadrados de superficie ocupada y 4,50 metros cúbicos de superficie construida, si se observa la ortofotomapa de fecha 1 de mayo de 2009 se aprecia que el porche ya fue construido en fecha 1 de mayo de 2009. Alega que, con posterioridad se han ido realizando una serie de actuaciones para envolverlo.

En cuarto lugar, respecto a la pavimentación de 190 metros cuadrados en torno a la vivienda afirma esta parte que a raíz de los ortofotomapas anexados al informe técnico se deduce que en fecha 1 de mayo de 2006 esta pavimentación ya estaba presente, apreciándose claramente la existencia de la misma en la ortofotomapa fechado a 1 de mayo de 2006.

Por su parte, la demandada alega que, en el presente caso, teniendo en cuenta que la finca se encuentra en Suelo rural de protección especial, la acción de restauración y el orden de restauración resultan imprescriptibles.

Estas actuaciones, claramente orientadas a un uso residencial, no disponen de la preceptiva licencia municipal, y no están vinculadas a una actividad agrícola, ganadera, de explotaciones de recursos naturales o en general rústica, contraviniendo la normativa municipal, el plan territorial del Camp de Tarragona y la Ley de urbanismo.

A lo anterior, hay que añadir que según el Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Vilaverd, aprobado definitivamente por la Comisión Territorial de Urbanismo de Tarragona, en sesión de 18 de noviembre de 2013, y publicado en el DOGC núm. 6643 el 13 de junio de 2014 en el que clasifica la finca de suelo no urbanizable, calificada de SPE, suelo de protección especial. El planeamiento territorial vigente es el Plan territorial parcial del Camp de Tarragona, aprobado por acuerdo de Gobierno de la Generalidad de Cataluña el 12 de enero de 2010, y publicado en el DOGC núm. 5559 el 03 de febrero de 2010. La finca está incluida dentro del sistema de espacios abiertos como suelo de protección especial, regulado por los artículos 2.6 y 2.7.

Así las cosas, cabe adelantar que dicha pretensión de prescripción de cuatro de las cinco infracciones tampoco puede ser estimada por cuanto, como a continuación se razonará, los actores no han acreditado la fecha de finalización de las obras. Ni las copias de facturas aportadas (folios 144 a 153 del e.a) ni los testigos ni peritos preguntados en la presente litis permiten considerar adverada la fecha de finalización de las ampliaciones, de las dos pavimentaciones o de la construcción del porche-barbacoa.

En primer lugar, en los folios 145 y 146 del expediente administrativo figura la copia de una factura de la mercantil " Comercial Josep Pocarull, S.L, Materials de construcción" con fechas 1 de octubre y 8 de noviembre de 2007. Señala la demandante que el señor Aurelio compró bloques de hormigón y barras de metal que destinaría a la construcción de los muros de la zona de porche y barbacoa.

En el folio 147, documento número, se constata que, en fecha 28 de noviembre de 2008, el Sr. Aurelio compró ladrillos para la construcción del garaje, porche y para la confección de la ampliación número 2 de la edificación preexistente.

En los folios 148 y 149, se constata que, en fecha 28 de enero de 2009, a nombre de la empresa de carpintería Carpintería Ebanistería José Manuel y Felipe, S.L., los actores adquirieron ventanas, contraventanas y balcones de la casa, porche, barbacoa y garaje.

De estos documentos, y de las demás facturas que obran en el expediente administrativo no es posible afirmar cuál es la fecha de terminación de obra. De dichos documentos se desprende que entre los años 2007 y 2009 se adquieren diferentes materiales destinados a acometer obras en la edificación preexistente, si bien de dichas copias de facturas no puede extraerse, si quiera indiciariamente, cuál es la fecha de finalización de las ampliaciones, del porche o de la primera pavimentación realizada.

Por su parte, analizando la prueba testifical, se llega a idéntica conclusión. De un lado, tanto D.ª Paula y D.ª Purificacion (ambas hermanas del actor), D. Esteban (cuñado del demandante), D. Evaristo (amigo de los recurrentes) se encuentran incursos en las generales de la ley por lo que su testimonio ha sido valorado con cautela. Se trata de familiares por consaguiniedad o afines y amigo, respectivamente, de los dos recurrentes. A mayor abundamiento, aportan datos de manera algo imprecisa y vaga, sin que ello permita tener por acreditada la fecha de finalización de las distintas obras. Todos alegan que, tal y como afirman los demandantes, nos encontraríamos ante una "autoconstrucción", no existiendo intervención de facultativos ni emisión de certificaciones de obra. Ahora bien, tampoco dichas testificales permiten tener por adverada la fecha de finalización de las ampliaciones, del porche o de la pavimentación.

Tampoco la declaración de D. Florentino (técnico municipal) y D. Gabriel (alcalde) ni del perito Guillermo han permitido llegar a una fecha de terminación de las obras, siquiera indiciariamente.

Dado que el plazo de prescripción tanto de las infracciones como de la acción de restauración (en aplicación de los artículos 119 y 219 del Texto refundido de la Ley de urbanismo, aprobado por Decreto legislativo 1/2005, de 3 de agosto) requiere que se fije como fecha de inicio del cómputo la de finalización de las obras y dicha fecha no ha quedado acreditada, ni las infracciones ni la acción de restauración se encuentran prescritas.

No puede obviarse que, tal y como consta en el expediente (folio 55), los actores, en la parcela NUM000 del polígono NUM001 han realizado el cambio a uso residencial de una preexistencia de unos 58,50 m² y se han construido a lo largo de los años ampliaciones de la construcción existente consistentes en: ampliación del vivienda en planta baja y planta primera de unos 71,50 m² construidos, garaje de unos 20 m², ampliación posterior de unos 10 m², porche de unos 9 m², además de la pavimentación de alrededor de las edificaciones en unos 190 m2 y la realización de la pavimentación del camino de acceso a las construcciones en unos 650 m2. Y quien así actúa se coloca en una posición que hace desmerecer absolutamente, en cuanto a su capacidad de convicción probatoria, tanto las copias de facturas y albaranes aportados por la actora a las actuaciones, como las declaraciones testificales de determinadas personas (amigos y familiares).

Por tanto, no puede esta Sala concluir que la actora haya probado "en forma indubitada", ni que las obras estuviesen completamente terminadas en la fecha que propone (2009), ni que entre la fecha de su desconocida finalización y la de la incoación y notificación del acuerdo de incoación del expediente de protección de la legalidad y sancionador hubiese transcurrido el periodo de seis años exigido por la ley.

Para finalizar, debe tenerse presente que esta Sala y Sección ha tenido recientemente la ocasión de pronunciarse sobre esta cuestión en un supuesto de hecho que presenta similitud con el que ahora se debate y en la que, en lo que aquí interesan, se fundamentó lo siguiente ( STSJ de Cataluña, de 17 de febrero de 2023, Nº recurso 140/2019):

"CUARTO . Como se acredita en el expediente los actores, disponiendo de una licencia municipal para la construcción de una simple nave de uso agrícola, construyeron en realidad una edificación con tipología de vivienda de unos 265 m2 de superficie en dos plantas, provista de 14 ventanas, acceso a garaje para vehículos, chimenea y dos antenas de televisión.

Quien así actúa, como los técnicos que participan en la ilegal construcción, se coloca en una evidente situación de mala fe, que hace desmerecer absolutamente, en cuanto a su capacidad de convicción probatoria, tanto las facturas y recibos aportados por la actora a las actuaciones (en las que, en buena medida, sustenta sus conclusiones el perito procesal cuyas conclusiones en otro proceso fueron traídas a este mediante su extensión de efectos), como las declaraciones juradas de determinadas personas, e incluso las certificaciones, ni tan siquiera oficialmente visadas, emitidas por los indicados técnicos (en las que también se apoya el indicado perito).

Cabe a ello añadir la manifiesta imposibilidad de alcanzar convicción alguna a través de la observación de toda la serie de ortofotomapas aportados a las actuaciones por unos y otros, instrumentos que únicamente permiten, en el mejor de los casos, observar si existía una edificación o no y el grado de desarrollo de la misma, pero jamás el determinar, como el propio perito procesal admite, si la obra está completamente acabada, tanto en su interior como en el exterior, menos aún, como alguien pretende, apreciar la existencia o no en ella de antenas de televisión.

Otro tanto ocurre, por descontado, con la aplicación Google Street View utilizada en la citada pericial, se dice que a fecha 9 de noviembre de 2.009 y que, desde luego, no permite apreciar de ninguna de las maneras el completo interior de los inmuebles y su completo acabado, diciendo el perito, en cualquier caso y a aquella fecha, que observa, "por los agujeros de las ventanas", el enyesado de los tabiques del salón comedor (nada dice del resto de sus, sin duda, numerosas dependencias), sin que los trabajos de pintura (también necesarios para la completa finalización de la obra) estuviesen por entonces realizados. Agujeros de las ventanas (o falta de carpintería en ellas, como luego aclara), que son demostrativos del no acabamiento total de la obra por aquellas fechas, sin que se acredite en forma alguna que lo estuviesen por el mes de febrero de 2.010, como sostiene el perito tras esa observación, con nueva remisión a las facturas aportadas por la actora y a certificados de técnicos que actuaron, como aquélla, en la ilegal forma vista.

QUINTO. En definitiva, no puede la sala concluir que la actora haya probado "en forma indubitada", ni que las obras estuviesen completamente terminadas en la fecha que propone el perito, febrero de 2.010, ni que entre la fecha de su desconocida finalización y la de la incoación y notificación del acuerdo de incoación del expediente de protección de la legalidad y sancionador hubiese transcurrido el periodo de seis años.

En consecuencia, deben considerarse no prescritas ni las obras ni la infracción cometida, que correctamente se ha entendido, así, como muy grave, siendo temporalmente de aplicación la normativa antes citada que atribuyó a los terrenos la condición de no urbanizables especialmente protegidos lo que, de otro lado, impediría cualquier clase de prescripción de las obras por el transcurso del tiempo.

Sin que, finalmente, se consideren en absoluto desproporcionadas las sanciones impuestas, siempre atendida la naturaleza y alcance de las infracciones cometidas y las circunstancias concurrente, cuando el artículo 219.1 del Decreto Legislativo 1/2010 prevé para las infracciones urbanísticas muy graves una multa de hasta 1.500.000 euros, multa que, en cualquier caso, ha de incrementarse hasta la cuantía del beneficio obtenido por los infractores, si este fuera superior".

Con base en lo anterior, esta Sala concluye que no están prescritas ni las obras ni las infracciones cometidas, que serían de las consideradas legamente como "muy graves" ( artículo 227 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de urbanismo), siendo temporalmente de aplicación la normativa antes citada que atribuyó a los terrenos la condición de suelo rural especialmente protegido lo que, a mayor abundamiento, impediría cualquier clase de prescripción de las obras por el transcurso del tiempo (ex arts. 207, 210 y 32 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de urbanismo).

SEXTO.- Vulneración del principio de tipicidad.

Según se expone por la parte recurrente, las resoluciones recurridas vulneran el principio de tipicidad.

Con relación a la vulneración del principio de tipicidad cabe decir que, si bien son aplicables al régimen administrativo sancionador los principios de legalidad y tipicidad penal, como ha sentado la Jurisprudencia Constitucional, en el ámbito del derecho disciplinario español abundan las cláusulas abiertas, lo que ha obligado a la Jurisprudencia a una labor de complementación. Y así, la Sentencia del Tribunal Constitucional 219/1989 , recogiendo la fundamentación de la Sentencia 69/1989 , vino a señalar que no vulnera la exigencia de "lex certa" la regulación de supuestos ilícitos mediante conceptos jurídicos indeterminados, siempre que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios técnicos o de experiencia que permitan prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada.

En materia sancionadora rige, en consecuencia, el principio de legalidad material, en su vertiente tipificadora, en sentido amplio de atribución de sanciones, tal y como ha sido reconocido por nuestro Tribunal Constitucional (Sentencias de 6 de Febrero y 20 de Abril 1989 ), al señalar la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes mediante preceptos jurídicos que permitan predecir, con suficiente grado de certeza, las conductas que constituyen una infracción y las penas o sanciones aplicables. Y el principio de legalidad lleva consigo la prohibición de las interpretaciones analógicas o la aplicación del instituto jurídico de la "analogía" en perjuicio del autor, pues aun cuando dicho principio sufra una gran modulación cuando se trata de infracciones administrativas, tal margen tiene unos límites inexorables, entre el que no cabe aplicar en dicho ámbito la interpretación extensiva o analógica de la norma y la posibilidad de sancionar con una sanción diferente a la que la norma contempla, principio, por otra parte, positivizado ya en el artículo 129.4 de la ya citada Ley 30/1992, de 26 Noviembre. Sólo así se garantiza la seguridad jurídica y la aplicación de la "Lex certa".

Es reiterada la doctrina del Tribunal Supremo que establece que si bien el principio de tipicidad en el procedimiento administrativo sancionador no puede venir entendido con la rigidez que le es propia en el Derecho Penal, si exige como mínimo la necesidad de que la acción u omisión protagonizada se hallen claramente definidos como transgresiones, y de que exista una perfecta adecuación con las circunstancias objetivas y personales, determinantes de la ilicitud, por una parte, y de la imputabilidad, por la otra, al objeto de configurar con exactitud la conducta del sujeto con el tipo definido por la norma que se estima conculcada; con la añadidura lógica, consecuencia de lo anterior, de que en esta materia ha de rechazarse, como expusiera el mismo Tribunal Supremo en las ya antiguas Sentencias de 16 de Marzo de 1979 y de 19 de Junio de 1981 , cualquier tipo de interpretación extensiva, analógica o inductiva, e igualmente la posibilidad de sancionar un supuesto diferente del que la norma contempla. Este es, en definitiva, el significado de la garantía material que el artículo 25.1 de la Constitución establece, en atención a los principios de seguridad jurídica y libertad esenciales al Estado de Derecho.

No puede perderse de vista, por otra parte, que es doctrina Constitucional reiterada ( STC 149/1995, ad exemplum) la que incluye dentro del deber de motivación de las resoluciones sancionadoras los razonamientos que exija el imperio del principio de tipicidad, exigiendo que en ellas se explique con la suficiente amplitud por qué la acción u omisión de que se trate es subsumible en el tipo escogido.

En fin, hemos de recordar, por último, que según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional (Sentencias 64/2001, de 17 de marzo, 123/2001, de 4 de junio, 125/2001, de 4 de junio, y 75/2002, de 8 de abril) la garantía formal del artículo 25.1 de la Constitución Española significa que el imperio de la Ley no basta para asegurar la previsibilidad de las consecuencias jurídicas de los propios actos, ni para garantizar que nadie pueda ser castigado por un hecho no contemplado por la Ley. Por ello, una vez en el momento aplicativo del ejercicio de las potestades sancionadoras por los poderes públicos, éstos están sometidos al principio de tipicidad, como garantía material, en el sentido de que, por un lado, se encuentran en una situación de sujeción estricta a las normas sancionadoras y, por otro, les está vedada la interpretación extensiva y la analogía "in malam partem", es decir, la exégesis y aplicación de las normas fuera de los supuestos y de los límites que ellas determinan.

La tarea de los Tribunales en este punto, en buena lógica, se contrae a verificar si la interpretación realizada por los órganos administrativos actuantes era una de las interpretaciones posibles de la norma en atención a los valores de seguridad jurídica y de monopolio legislativo en la determinación esencial del ilícito administrativo, y a supervisar que la interpretación adoptada responde a unas reglas mínimas de interpretación, de modo que quepa afirmar que la decisión sancionadora era un resultado previsible, en cuanto razonable, de lo decidido por la soberanía popular, por lo que se proscriben Constitucionalmente aquellas otras incompatibles con el tenor literal de los preceptos aplicables o inadecuadas a los valores que con ellos se intenta tutelar ( Sentencias del Tribunal Constitucional 137/1997, de 21 de Julio, 151/1997, de 29 de Septiembre, y 25/1999, de 8 de Marzo).

Aplicando lo anterior al caso de autos, tampoco puede hablarse de vulneración de este principio, pues en el expediente consta detallada cada infracción, con su marco jurídico aplicable. Las dos ampliaciones de la edificación preexistente y el porche barbacoa vulneran los antiguos artículos 90.2 y 95 del antiguo Texto refundido de las normas urbanísticas que exigían que en el suelo no urbanizable sólo se podían construir edificaciones, ya fueran viviendas o no, en suelo no urbanizable si estaban destinadas a explotaciones agrícolas que estuvieran en relación con la naturaleza y el destino de la finca, así como las construcciones e instalaciones vinculada a la ejecución, el mantenimiento y el servicio de las obras públicas.

Asimismo, vulneran el artículo 47.6.b) del Texto refundido de la Ley de urbanismo, aprobado por Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto (mismo artículo del Texto refundido de la Ley de urbanismo, aprobado por el Decreto legislativo 1/2005, de 26 de julio) pues carecerían la vinculación a una explotación agrícola de la finca y que posibilitaría su implantación.

También incumplirían el artículo 50.3 del Texto refundido de la Ley de urbanismo, aprobado por Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto (y con la misma redacción en el Texto refundido de la Ley de urbanismo, aprobado por Decreto legislativo 1/2005, de 26 de julio) determina que la reconstrucción y rehabilitación del patrimonio arquitectónico rural debe respetar el volumen edificado preexistente.

Lo mismo puede concluirse respecto de las sanciones aplicables, pues de acuerdo con la Disposición transitoria 16 del Texto refundido de la Ley de urbanismo aprobado por Decreto legislativo 1/2010, modificado por la ley 3/2012, de 22 de febrero, los procedimientos sancionadores se rigen por el régimen sancionador aplicable en el momento de su comisión.

Así, el artículo 211.2 y 219.1.b) y 219.2 del Texto refundido de la Ley de urbanismo, aprobado por Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto, las infracciones urbanísticas muy graves sancionan con una multa de hasta 1.500 .000 euros y el importe de las sanciones debe incrementarse hasta la cuantía del beneficio obtenido por los infractores, si éste es superior.

Así, tal y como obra en el expediente administrativo, la resolución determina que las dos ampliaciones de la edificación preexistente y la construcción de un porche con barbacoa suponen tres infracciones muy graves tipificadas en el artículo 205.a) del Texto refundido de la Ley de urbanismo, aprobado por Decreto legislativo 1/2005, de 26 de julio. Impone una sanción de 40.402,44 euros.

También juzga que la pavimentación de hormigón del camino y la pavimentación de 190 metros cuadrados en torno a la edificación, constituyen dos infracciones muy graves tipificadas en el artículo 213.a) del Texto refundido de la Ley de urbanismo, aprobado por Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto. Por ello impone sendas sanciones de 7.600,00 y 13.000,00 euros.

Finalmente, es preciso atender a la motivación expresada en los folios 190 a 194 del expediente (Propuesta de resolución) para concluir que no pueden prosperar las alegaciones de los demandantes sobre la vulneración del principio de tipicidad y de proporcionalidad. Asimismo, se han aplicado las circunstancias modificativas de la responsabilidad previstas en la ley, sin que la Admon. haya obviado la aplicación de atenuantes, como se aduce de contrario.

SÉPTIMO.- Infracción del principio de confianza legítima.

Finalmente, los recurrentes alegaban infracción del principio de confianza legítima por cuanto el Ayuntamiento de Vilaverd les habría otorgado "licencia verbal".

En este punto, una muy consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo señala lo siguiente:

Según la doctrina del Tribunal de Justicia de la UE y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, el principio de confianza legítima comporta que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquella, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones; y resulta especialmente aplicable cuando se basa en signos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes, unido a unos perjuicios que razonablemente se cree que no se iban a producir.

Conforme a lo establecido por nuestro Tribunal Supremo, el principio de protección de la confianza legítima ha de ser aplicado "no tan sólo cuando se produzca cualquier tipo de convicción psicológica en el particular beneficiado, sino más bien cuando se basa en signos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes para que le induzcan razonablemente a confiar en la legalidad de la actuación administrativa, unido a que, dada la ponderación de los intereses en juego interés individual e interés general, la revocación o la dejación sin efectos del acto hace crecer en el patrimonio del beneficiado que confió razonablemente en dicha situación administrativa unos perjuicios que no tiene por qué soportar, derivados de unos gastos o inversiones que sólo pueden serle restituidos con graves perjuicios para su patrimonio, al no ser todos ellos de simple naturaleza económica ".

El principio de confianza legítima, relacionado por el Tribunal Supremo con los principios de seguridad jurídica y buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, fue recogido como principio al que está sometido el actuar de la Administración en el art. 3 de la Ley 30/1992.

Por su parte, ha señalado la reciente SAN de 13 de julio de 2022, Sección 6ª, que "El principio de confianza legítima no puede entenderse como la inmutabilidad del criterio de la Administración, cuya actividad está sujeta al principio de legalidad. Si se llegara a la conclusión de que una determinada respuesta de la Administración es contraria al ordenamiento jurídico, la confianza legítima no puede erigirse en un principio que vincule o condicione indefectiblemente sus actos futuros. Así fue entendido en otros ámbitos como el tributario, como apuntaba la STS de 13 de junio de 2018, recurso 2800/2017 . En esa misma línea, la STS de 26 de junio de 2017, recurso 2468/2015 , dijo que " [e]l derecho a invocar el principio de protección de la confianza legítima exige que concurran tres requisitos acumulativos, en primer lugar, la Administración debe haber dado al interesado garantías precisas, incondicionales y coherentes que emanen de fuentes autorizadas y fiables, en segundo lugar, estas garantías deben poder suscitar una esperanza legítima en el ánimo de aquel a quien se dirigen, y en tercer lugar, las garantías dadas deben ser conformes con las normas aplicables. [...] ". En el supuesto enjuiciado no puede invocarse como vinculación el precedente, porque la propia instrucción explicita con claridad los términos en los que deben hacerse los pagos, y se trata de un acto con la suficiente motivación que permite descartar la viabilidad de cualquier otro precedente en el que la Administración se hubiera comportado de manera diferente o hubiera admitido pagos en periodos distintos. Además, nunca le fue reconocido al sujeto pasivo un derecho por parte de la Administración en el sentido que ahora se pretende, tal y como ha exigido la jurisprudencia.

Pues bien, en el caso concreto no cabe apreciar que se haya vulnerado el principio de confianza legítima en la medida en que no existe ningún acto de la administración pública (en este caso del Ayuntamiento de Vilaverd) que permita al administrado creer que las obras ejecutadas son legales. La Parte demandante no ha adverado que el Ayuntamiento haya concedido licencia ni, en general, haya realizado actuación alguna que le haya permitido actuar en la creencia de que dichas ampliaciones y pavimentaciones eran legales.

Desde esta perspectiva no hay infracción del principio de confianza legítima.

Por todos los motivos expuestos en los anteriores fundamentos, procede la integra desestimación de la demanda y la confirmación la resolución recurrida. Por su parte, visto el contenido de las peticiones realizadas con carácter subsidiario, no habiendo estimado la alegación sobre prescripción de ninguna de las diversas construcciones, tampoco ha lugar a su estimación.

OCTAVO.- Costas.

A los efectos de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1998, valorando las circunstancias del presente procedimiento, se condena en costas a la parte demandante, si bien limitadas, por todos los conceptos, incluido el IVA, a una cuantía máxima de tres mil euros (3.000).