Sentencia Contencioso-Administrativo 3964/2023 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1865/2022 de 05 de diciembre del 2023

PRIMERO. Objeto de recurso de apelación

En el procedimiento ordinario nº 166/2019, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Barcelona, se dictó sentencia en fecha 20 de abril de 2022, que declaró inadmisible el recurso formulado por la Asociación Impulso Ciudadano frente al Decreto de Alcaldía S1/D/2019-267, de 7 de febrero de 2019, que acordó aprobar el cambio de denominación de la Avinguda de Borbó por Avinguda dels QUINZE en Nou Barris.

La sentencia declara la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de la parte recurrente al amparo del artículo 69 b) de la LJCA, con remisión al contenido de la Sentencia de 21 de junio de 2021 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 17 de Barcelona en autos de procedimiento ordinario 173/2019.

SEGUNDO. Crítica de la apelante y oposición de la apelada

2.1 En el escrito de apelación se aduce que no resulta procedente declarar la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de la recurrente en atención a los fines asociativos que persigue, conforme a lo dispuesto en sus Estatutos, sin que su actuación pueda enmarcarse en una mera defensa de la legalidad. Por ello, considera que ha de revocarse la sentencia dictada, con el consiguiente análisis del fondo del asunto, remitiéndose a tales efectos al contenido de la demanda.

2.2 La apelada se opone al recurso alegando que la recurrente carece de motivación no solo por la desconexión entre los intereses que constan en la redacción de los Estatutos y el objeto del recurso sino además por la falta de interés mostrado durante el periodo de información pública. Y en cuanto al fondo, da por reproducido lo expuesto en la contestación a la demanda.

TERCERO. Sobre la legitimación activa de la recurrente

La sentencia apelada se remite a la dictada por dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 17 de Barcelona, cuyos fundamente reproduce y asume. La sentencia de esta misma Sala y Sección de 8 de febrero de 2023, recurso 2470/2021, que resolvió el recurso de apelación formulado contra dicha sentencia, en relación con la alegada falta de legitimación activa expresa:

"En relación a la primera de las cuestiones planteadas, la inadmisibilidad por ausencia de legitimación, esta Sala, como conocen ya las partes dictó auto a 19 de septiembre de 2019 , cuyas consideraciones deben traerse aquí a colación. Y así:

"Con arreglo al art. 19 de la LJCA :

"1. Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo:

b) Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el art. 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos".

Y a su vez, conforme el art. 7.3 LOPJ :

"Los Juzgados y Tribunales protegerán los derechos e intereses legítimos, tanto individuales como colectivos, sin que en ningún caso pueda producirse indefensión. Para la defensa de estos últimos se reconocerá la legitimación de las corporaciones, asociaciones y grupos que resulten afectados o que estén legalmente habilitados para su defensa y promoción"".

Continúa el citado auto señalando que:

"Pone de manifiesto la STS, Sala 3ª, de 9 de julio de 2013, rec. 357/11 , en su FJ 4º,D:\50039617N\Downloads\seleccionProducto.do;jsessionid=C14200CAE3FE771567BD83AA7F6759F7.TC_ONLINE04?nref=2013\136169&producto_inicial=* que,

"Las sentencias de 11 de julio y 17 de octubre de 1983 del Tribunal Constitucional , justificaron la extensión de dicho concepto (el interés legítimo) en que dentro del Estado Social y Democrático de Derecho el individuo se encuentra en la necesidad de asociarse o agruparse para articular medidas efectivas de defensa ante poderosas y anónimas organizaciones administrativas; se otorga la preeminencia a los derechos de los ciudadanos dando lugar a la consideración de un interés general que transciende el que asume y gestiona la administración como única y legítima representante del mismo, dando lugar a la aparición progresiva de intereses difusos y colectivas que conforman el interés general y que demandan su reconocimiento y protección".

En este caso, es recurrente una agrupación de ciudadanos que, en el ejercicio del derecho fundamental de asociación reconocido en el art. 22.1 CE ,D:\50039617N\Downloads \seleccionProducto.do;jsessionid=C14200CAE3FE771567BD83AA7F6759F7.TC_ONLINE04?nref=1978\3879&producto_inicial=*&anchor= ART.22 - APA.1 constituyeron la que es actora en el proceso, contemplando el art. 2 de sus Estatutos, entre fines asociativos, "Promover y defender el pluralismo político, ideológico... (y) Defender los valores contenidos en la Constitución ...".

3) Así las cosas, valorando cuanto antecede, no cabe, cuanto menos en este momento procesal, negar a la asociación actora la legitimación activa en el proceso, en defensa de derechos e intereses colectivos que estima afectados por la actuación administrativa impugnada, entre ellos, los derechos de los ciudadanos agrupados en la misma.

De modo que no se trata "únicamente de una atribución estatutaria", en los términos de la jurisprudencia que cita la parte demandada, sino que se estiman de aplicación al caso, los pronunciamientos favorables al reconocimiento de la legitimación asociativa, resultantes de las Sentencias dictadas por esta Sala y Sección en fechas 6 de marzo de 2013, rec. 291/2010 ; 6 de marzo de 2013, rec. 344/2010 ; y 5 de julio de 2018, rec. 767/2016 .

Confirmadas las dos primeras, por las STS, Sala 3ª, de 5 de mayo de 2015, rec. 1600/2013 y 5 de mayo de 2015, rec. 1604/2013 ".

Legitimación que ha sido reconocida también en sucesivas sentencias, la primera de las cuales fue precisamente en autos 190/19.

En consecuencia, se estima el recurso en este extremo, procediendo en el fundamento de derecho siguiente al análisis de la cuestión de fondo planteada".

En el mismo sentido y más recientemente, se ha pronunciado esta misma Sala y Sección en Sentencia de 24 de mayo de 2023, recurso 2765/2022, que añade:

"Pone de manifiesto la STC 218/2009, de 21 de diciembre, rec. 3676/2006 , en su FJ 2º:D:\50039617N\Downloads\seleccionProducto.do;jsessionid=C3E510A6BC894FF8ED3CD24949DB1292.TC_ONLINE02?nref=2009\291385 &producto_inicial=* "...la interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que aquellas causas preservan y los intereses que sacrifican" ( STC 88/1997, de 5 de mayo , FJ 2D:\50039617N\Downloads\seleccionProducto.do;jsessionid=C3E510A6BC894FF8ED3CD24949DB1292.TC_ONLINE02?nref=1997\2616&producto_inicial=* ).

En desarrollo de esta doctrina en relación con la legitimación para acceder al proceso ha destacado el Tribunal que, al reconocer "el art. 24.1 CE el derecho a la sentido de menoscabo o perjuicio que cabe atribuir al termino afectación (la ya citada STS de 9 de julio de 2013 , FJ 4º).

Partiendo de esa premisa, y de nuevo conforme a los transcritos razonamientos de esta última, es también legítimo "que dentro del actual Estado Social y Democrático de Derecho el individuo se encuentra en la necesidad de asociarse o agruparse para articular medidas efectivas de defensa ante poderosas y anónimas (aquí no, identificada la autoría del acto) organizaciones administrativas".

Considerado todo ello, debe reconocerse en este proceso la legitimación asociativa a la entidad recurrente, conforme a los arts. 19.1 b) LJCA y 7.3 LOPJ , y la doctrina constitucional y de la Sala 3ª del TS que se han reseñado".

Por lo expuesto, se concluye que la actora tiene legitimación para interponer el recurso contencioso-administrativo, lo que determina la estimación del recurso de apelación en relación a este extremo, debiendo analizarse el fondo del asunto.

CUARTO. Fondo del asunto. Posición de la actora

Entrando en el análisis del fondo del asunto, expresado de forma sintética, en la demanda se aduce:

4.1 El 25 de septiembre de 2018, los grupos municipales de Barcelona en Comú y Esquerda Republicana de Catalunya en el Distrito de Nou Barris presentaron una proposición de acuerdos para que por el Pleno del Consejo se aprobase elevar a la Ponencia del Nomenclátor de las calles de Barcelona el cambio de denominación de la Avinguda de Borbó por la Avinguda del Quinze o Passeig dels Quinze; la propuesta fue aprobada y se elevó la petición del cambio de denominación a la Ponencia del Nomenclátor, que informó de forma favorable; sometido el proyecto a información pública, la alcaldesa aprobó el Decreto de modificación de la modificación, siendo esta resolución el objeto del presente recurso.

4.2 El artículo 3 de la Ordenanza sobre uso de las vías y espacios públicos de Barcelona de 27 de noviembre de 1998 regula con carácter general la denominación y numeración de las vías públicas, debiendo observarse determinados requisitos procedimentales; la Ordenanza fue desarrollada reglamentariamente mediante el Decreto de 14 de mayo de 2014 de aprobación de Normas de Funcionamiento de la Ponencia del Nomenclátor de las calles de Barcelona, que en su Anexo I contiene unas normas imperativas en relación con las propuestas de cambios de denominaciones de las vías públicas, estableciendo una relación cerrada de los únicos supuestos en los que están permitidos los cambios de denominación así como el procedimentales, en concreto, consulta e informe sobre incidencias del cambio en vecindario (que no se efectuaron), opinión de los órganos de los distritos afectados antes de someter la propuesta a la ponencia e información pública.

4.3 Ni en los informes ni en las resoluciones consta argumentación o motivación sobre la procedencia del cambio de denominación propuesto, que solo puede aceptarse en casos justificados por criterios técnicos, históricos o de ciudadanía y en este caso, el cambio impugnado viene motivado por motivos estrictamente políticos, ideológicos y partidistas al tener su origen en una proposición política cuya finalidad era conseguir una Barcelona libre de nombres de Borbones y que el nombre de Els Quinze solo se refería a un cruce y no a toda la calle.

Solicita la estimación del recurso y se anule la resolución impugnada, con imposición de costas.

QUINTO. Posición de la demandada

La demandada contesta la demanda oponiéndose a la misma y alegando, en síntesis, que:

5.1 El conseller tècnic del Distrito de Nou Barris el 8 de octubre de 2018 elevó a la Ponencia del Nomenclátor la propuesta del cambio de nombre, indicando los motivos, y que el 9 de octubre de 2018 la Ponencia informó de forma favorable, solicitando el acuerdo del Consejo Plenario del Distrito, siendo publicado el anuncio del cambio de denominación, sin que se presentara alegación alguna y que tras el informe favorable se dictó el Decreto de Alcaldía impugnado.

5.2 El cambio de denominación se regula en la Ordenanza sobre el uso de las vías públicas de 1998 y las Normas de Funcionamiento de la Ponencia son una instrucción interna y no un desarrollo reglamentario, y en realidad constituyen una modificación de las normas aprobadas por Decreto de Alcaldía de 9 de julio de 1998, siendo una directiva de actuación impuesta a la Ponencia del Nomenclátor como manifestación de la potestad de autoorganización de los municipios, teniendo carácter complementario de la Ordenanza.

5.3 Concurren motivos de estricto orden técnico para el cambio de denominación, siendo el origen del acto impugnado el informe favorable de los órganos competentes para formular la propuesta; el inicio del expediente fue la proposición de acuerdo presentada conjuntamente por dos grupos municipales al Consejo Plenario del Distrito de Nou Barris; no se vulnera el principio de neutralidad institucional y la interpretación realizada por la actora vaciaría de contenido la facultad de la Alcaldía y habiéndose producido el trámite de información, no es necesario el de consulta al que sin concretar se refieren las normas de la Ponencia. Solicita la desestimación del recurso.

SEXTO. Resolución de la controversia

6.1 En la Sentencia de esta misma Sala y Sección de 8 de febrero de 2023, ya citada, en relación con el cambio de denominación de la Avenida Príncipe de Asturias por Riera de Cassoles, se dice:

"Para su examen conviene resaltar:

A. No se cuestiona por las partes que la regulación que rige la denominación y cambio de normbre de una calle se halla recogida en la Ordenanza sobre el uso de las vías públicas de 27 de noviembre de 1.998. Con arreglo al artículo 3 "Denominación y numeración de las vías públicas. Las vías y los espacios públicos se identifican y se distinguen con un nombre. Corresponde al Alcalde atribuir la denominación de las vías públicas y la numeración de los inmuebles, a propuesta del órgano competente y con consulta previa a los Consells de Districte afectados. La propuesta de resolución ha de ser sometida a información pública." Como hemos señalado ninguna cuestión suscita su aplicación entre las partes. Tampoco en que se han seguido los trámites previstos en la misma.

B. La cuestión viene por razón de la aplicabilidad de lo dispuesto en el Decreto de la Alcaldía de 14 de mayo de 2014, al que la Administración confiere el valor de una norma interna o de organización, sin valor normativo por tanto, y dirigida exclusivamente a la autoorganización. Mientras que la parte recurrente entiende que nos hallamos ante un desarrollo normativo de la primera. Consecuencia de lo cual atribuye una ausencia de motivación a la modificación operada.

C. Sobre esta última cabe referir que recoge las normas de funcionamiento de la ponencia del nomenclator de las calles de Barcelona que se recogen en el anexo cuarto sobre procedimiento. Siendo que recoge sustancialmente el citado procedimiento con información pública mediante el BOP, la Gaceta Municipal y el Tablón de Anuncios del Ayuntamiento. La sentencia de instancia recoge que se ha efectuado esta información pública y nada se opone a esta cuestión. Pero no recoge la celebración de consulta ciutadana como trámite preceptivo a seguir para la denominación o para su modificación. Y en este sentido, esta Sala entiende cumplido el trámite dispuesto por la Ordenanza que es suficientemente garantista y permite la entrada de todos los residentes tanto de la zona como del ámbito municipal. Así, la lectura del citado Decret habla de consulta sobre posibles incidencias que pueda tener el cambio en el vecindario, lo que ya pone de manifiesto que no tiene un carácter general en todo caso.

D. Acerca de la alegada ausencia de motivación. en relación al citado Decret de la Alcaldía de 14 de mayo de 2014, que aprueba la modificación de las Normas de Funcionamiento de la Ponencia del Nomenclátor de las calles de Barcelona, señalando el anexo 1, dentro de "Criterios Generales" sobre "Cambios de denominación" que "Sólo se aceptarán los cambios de denominación en casos justificados por criterios técnicos, históricos o de ciudadania. Se someterán a consulta y se informará de las posibles incidencias que puede tener el cambio en el vecindario. Será preceptivo contar con la opinión del Distrito antes de ser sometido a la consideración de la Ponencia".

Criterios, en concreto el técnico, que aparece invocado en los diferentes trámites seguidos en el ámbito interno o de autoorganización de la Administración y que responden con carácter más general al procedimiento previsto en la Ordenanza, por lo que tampoco cabe apreciar que la Administración se haya apartado de los criterios generales con ausencia de motivación en el acto recurrido.

Procede pues estimar el presente recurso en la cuestión relativa a la legitimación y desestimarlo en relación al cambio de denominación dado que se ha ajustado a la Ordenanza y se ha efectuado por la autoridad competente para ello".

El artículo 6 de la Ley 40/2015 bajo la rúbrica "Instrucciones y órdenes de servicio", dispone:

<<1.-Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio.

Cuando una disposición específica así lo establezca, o se estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse, las instrucciones y órdenes de servicio se publicarán en el boletín oficial que corresponda, sin perjuicio de su difusión de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembrehttps://online.elderecho.com/seleccionProducto.do?nref=2013%2F232606&producto_inicial=* , de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

2.-El incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir>>.

Y el artículo 4.1 de la LRBRL establece: <<1. En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las islas: a) Las potestades reglamentaria y de autoorganización (...).

Las Normas de Funcionamiento tienen como destinatario único a un órgano especializado de la Administración municipal, respecto del que se establecen pautas para su futura actuación administrativa.

6.2 Sobre la alegada falta de motivación de la resolución impugnada

Ha de señalarse que el expediente de la Ponencia del Nomenclátor consta informe de del consejero técnico del Distrito de Nou Barris en el que se dice: "Aquesta petició és una demanda històrica que ara han impulsat la Taula Unitària per la República, que aplega una sèrie dŽentitats i diferents partits polítics del Districte de Nou Barris i lŽAssociació de Veïns i Veïnes de Vilapicina i la Torre Llobeta, barri en el qual es troba la citada avinguda.

La voluntat del nom proposat és recuperar la memòria popular de lŽentorn i posar de relleu la història de Nou Barris.

Popularment, lŽentorn de la cruïlla de lŽactual Avinguda Borbó i el Passeig Maragall encara es cita pels veïns i veïnes com Els Quinze. El nom fa referència al preu del bitllet per anar en tramvia des de la Plaça Urquinaona fins aquest espai i que utilitzaven molts treballadors per tornar a casa després dŽun dia de feina. Per tant, es tracta de recuperar la memòria popular i obrera del Districte.

Aquesta voluntat de recuperació dŽaquesta memòria popular coincideix amb els objectius desplegats per aquest mandat per part del Comissionat de Programes de Memòria de lŽAjuntament de Barcelona i amb els de la mesura de govern del Districte de Nou Barris sobre dignificació de la memòria històrica.

A més de recuperar aquesta memòria popular, aquest canvi comportaria una altra acció en relació a reequilibrar el nomenclàtor de la ciutat eliminant referències sobre representades.

És per això que des de lŽequip de govern del Districte es veu aquesta proposta com a positiva i convenient, i per això el Grup de Barcelona en Comú, conjuntament amb Esquerra Republicana de Catalunya, va presentar aquesta proposició dŽacord al Consell Plenari del Districte celebrat el passat 4 dŽoctubre. La proposta dŽacord es va aprovar amb els vots favorables de BComú, ERC i el Grup Demòcrata.

La proposta dŽaquest canvi de nom també comporta un gran consens social al territori. Des dŽabril fins al setembre la Taula Unitària i lŽAssociació de Veïns de Vilapicina-Torre Lloberta van recollir més de 1.300 signatures demanant aquest canvi. Per altra banda, l' AV. afirma que un 90% dels consultats, es van mostrar dŽacord amb aquest canvi de nom".

Por otra parte, en la proposición de acuerdo de 25 de septiembre de 2018 suscrita por la consejera portavoz de Barcelona en Comú y por el consejero portavoz de ERC se señala que a finales de septiembre de 2018 se habían recogido más de 1300 firmas de vecinos y vecinas de Nou Barris solicitando una nueva denominación a la Avenida y que la propuesta de cambio no solo persigue la sustitución de un nombre de referencia borbónica sino también contribuir a que Nou Barris amplíe una base toponímica propia, basada en hechos y topónimos autóctonos y tradicionales ligados al ámbito geográfico e histórico propio del Distrito.

A la vista de lo expuesto, atendido el contenido íntegro del expediente administrativo, se concluye que no concurre la alegada falta de motivación, pudiendo la parte recurrente conocer los motivos del dictado de la resolución impugnada, siendo cuestión distinta que se muestre disconforme con los mismos o que no los considere suficientemente justificados.

6.3 Sobre la necesidad de consulta

En cuanto a la falta de consulta ciudadana, en el informe del Cap del Departament de Serveis Jurídics-Secretaria del Districte de Nou Barris de 15 de octubre de 2019 se dice: "Pel que fa al document 3 ("Documentación relativa a la recogida de firmes a favor del cambio de nombre impugnada") i 4 (Documentación relativa a la consulta a los comerciantes de la Avenida Borbón sobre el canvio de nombre impugnada"), lŽadministració no disposa dŽaquesta documentació tal i com es menciona en el certificat adjunt. Aquesta proposició va ser una iniciativa de caire polític sorgida dŽun impuls veïnal, en concret de lŽAssociació de Veïnes i Veïs de Torre Llobeta-Vilapicina i la Taula Unitària de Nou Barris per la República (aque agrupa a vàries entats com ara la coordinadora dŽentitats de Nou Barris o lŽAssociació de Veïns entre dŽaltres). El conseller tècnic de lŽanterior govern del districte, Sr. Alberto, comenta que va ser una iniciativa veïnal (són ells que van recollir les signatures, els que van parlar amb els comerciants del barri i els que van realitzar diferents actes de caràcter informatiu per a donar impuls a la iniciativa) que va ser recollida políticament pel Grup Municipal aleshores en el Govern del Districte (Barcelona en Comú) i van presentar la iniciativa juntament amb el Grup Municipal dŽEsquerra Republicana de Catalunya en forma de proposició dŽacord en plenari, pel debat polític, aprovació de la mateixa i posterior elevació a la ponència del nomenclàtor de lŽAjuntament de Barcelona, ponència que es va reunir el dia 9 dŽoctubre de 2019 i ho va informar favorablement. Per tant, el Districte ni va recollir les signatures dels veïns del barri ni les va comptabilitzar ni les va validar o certificar n tampoc va recollir les opinions dels comerciants, sinó que políticament estaven dŽacord amb la iniciativa veïnal i li van donar lŽimpuls polític definitiu en el plenari del Districte de Nou Barris, raó per la qual, no hi ha documentació al respecte en els arxius municipals".

A pesar de que la demandada reconoce no disponer de la documentación sobre la citada iniciativa vecinal, el contenido del expediente administrativo permite considerar acreditada la existencia de la misma. En cualquier caso, ello resulta irrelevante atendido que se efectuó la información pública prevista en la Ordenanza, lo que constituye suficiente garantía de que todos los habitantes del municipio (y no solo los residentes en la zona afectada) tuvieron la posibilidad de manifestar su opinión sobre la cuestión.

6.4 Justificación cambio de denominación

El cambio de denominación se considera suficientemente justificado en base a criterios técnicos, en concreto, a la voluntad de recuperación de la memoria popular del Distrito en cuestión. Conviene resaltar que el concepto "criterio técnico", sin más detalle, es de gran amplitud, y permite incardinar en el mismo el supuesto que nos ocupa.

Finalmente, la recurrente nada aduce en relación al nombre elegido, pareciendo oportuno señalar que la denominación de las calles y el cambio de los nombres antiguos es una potestad del Ayuntamiento, no siendo razonable perpetuar el nombre de una calle, siendo los cambios reiterados en las denominacions de las calles los que comprometen la funcion localizadora que la denominación cumple, con los graves perjuicios que ello conlleva.

En definitiva, el recurso de apelación ha de ser estimado en lo relativo a la falta de legitimación activa y desestimado en cuanto al fondo.

SÉPTIMO. Costas

No procede efectuar imposición de las costas causadas en ninguna de las instancias a tenor del artículo 139 de la LJCA.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,