Sentencia Contencioso-Administrativo 555/2022 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 455/2021 de 13 de julio del 2022

PRIMERO.- Tal como se deduce de los antecedentes de la presente resolución, se recurre en apelación la Sentencia n.º 345/2021, de 24/mayo, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 10 de Valencia, dictada en el Procedimiento abreviado 42/2020.

SEGUNDO.- En la sentencia recurrida se exponen las posiciones de las partes en los términos siguientes:

"PRIMERO.- Constituye el objeto del presente proceso la resolución de fecha 4 de noviembre de 2019 por la que se aprueba la relación definitiva de admitidos y excluidos del proceso selectivo para la cobertura de 10 plazas de agente de Policía Local en el Ayuntamiento demandado. Impugna la misma el recurrente alegando, en síntesis, que las bases de la convocatoria limitan exclusivamente a la presentación en registros electrónicos de las solicitudes de participación, por lo que habiéndose visto imposibilitado de presentarla en esta forma y habiéndolo hecho ante la oficina de correos de conformidad con lo previsto en los arts. 14 y 16 de la Ley 39/2015 su exclusión por ese motivo es contraria a derecho; Alegando igualmente la diferencia de trato respecto a otros aspirantes a los que se permitió la subsanación de diversos defectos. Se opone el Ayuntamiento demandado por su parte alegando el carácter consentido de las bases, y la no concurrencia de nulidad de pleno derecho o infracción de derechos fundamentales que justifique su impugnación extemporánea, señalando que se requirió al interesado para subsanar la solicitud sin que lo hiciera y que no queda vulnerado el derecho de igualdad al haberse concedido idéntica oportunidad a los restantes excluidos. Añade a lo anterior el codemandado comparecido que la ley permite la restricción de los medios de presentación de documentos en determinados casos, como es el de la función pública. "

Y se resuelve de la forma siguiente:

"SEGUNDO.- Tal y como resulta del expediente administrativo y no es controvertido, el Ayuntamiento demandado publicó (BOP 18 de abril de 2019) las bases que debían regir la convocatoria de concurso-oposición para proveer 10 plazas de agente de policía local (FF. 2-17) entre las que la Base 5ª en sus puntos primero y cuarto limitaba a los registros electrónicos de las administraciones públicas la forma de presentación de las solicitudes. Presentada por el actor la misma en el plazo establecido, pero a través de la oficina de correos (FF. 191-195), apareció el mismo como excluido provisionalmente y requerido de subsanación (FF. 679-685), a la que formuló alegaciones en el sentido de haber presentado de forma correcta y legal la solicitud (FF. 707-715), lo que fue desestimado, siendo elevada a definitiva su exclusión (FF. 804-810), que aquí combate.

La primera cuestión que se plantea al respecto es si el demandante puede o no impugnar a estas alturas las bases del procedimiento que consintió inicialmente, a lo que debe darse respuesta afirmativa a tenor de la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo en esta materia. ... ...

En el caso de autos las bases arrastran como después se verá un vicio de legalidad al restringir indebidamente los sistemas de acceso a la convocatoria, el cual se ha puesto de manifiesto al actor únicamente ante su imposibilidad de acceder a ésta y verse obligado a acudir a medios alternativos como por lo demás es su derecho, siendo la aplicación inflexible y limitada de la norma de la convocatoria la que cercena el derecho del demandante a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos ( Art. 23 CE) pues los aspirantes y el mismo actor no han dispuesto de las mismas posibilidades y ocasiones de presentar su solicitud en atención al mal funcionamiento del sistema electrónico (Siendo admitido por la parte demandada que existieron fallos, si bien los tildó de "puntuales") y la falta de alternativas y flexibilidad al respecto.

TERCERO.- Sentado lo anterior, la cuestión de fondo se refiere a la posibilidad de imponer a los participantes en un proceso selectivo una única forma de presentación de sus solicitudes, extremo sobre el que la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de mayo de 2021 (rec. 150/2020 ) se pronuncia en los siguientes términos en relación con la posibilidad de imponer la forma de relacionarse con las administraciones públicas y en concreto, la de hacerlo por medios telemáticos:

"... La modificación introducida, vulnera además el art. 14.3 de la LPAC , al imponer a las personas participantes en el proceso selectivo, que no constituyen un colectivo profesional determinado de los incluidos en el apartado 2 del art. 14 LPAC , una forma de relación exclusivamente por medios electrónicos. Hay que comenzar por señalar que el art. 14 de la LPAC regula el "Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas", y en su apartado 1 proclama que constituye un derecho de la personas físicas, que "[...] podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El medio elegido por la persona para comunicarse con las Administraciones Públicas podrá ser modificado por aquella en cualquier momento [...]". A continuación, el art. 14 LPAC determina una serie de colectivos que estarán obligados a relacionarse con la Administración por esta vía, y lo hace como excepción al derecho de las personas a elegir en todo momento si se comunican o no con ellas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos.

(...)

Tampoco desde el punto de vista del principio de legalidad y jerarqu ía normativa se ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el art. 14.3 LPAC , que exige que la obligación de relacionarse electrónicamente se establezca mediante "reglamento". Obviamente, el reglamento que requiere el art. 14.3 LPAC no es el reglamento administrativo interno o "ad intra"que se reconoce a los Ministros en el art. 62.1.a) de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico de la Administración Pública (ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento). El art. 14.3 LPAC habilita a un reglamento para imponer una excepción a un derecho de las personas físicas, el de elegir la forma de relacionarse con la Administración, cuestión situada sin duda fuera de ese ámbito interno en que se puede desarrollar, en ausencia de habilitación legal, la potestad reglamentaria de los Ministros."

Asi las cosas, es claro que la limitación impuesta a los participantes en el proceso selectivo que aquí se enjuicia es contraria a derecho y no puede erigirse en obstáculo frente al válido ejercicio de los derechos reconocidos en la ley, en concreto el de presentar las solicitudes por cualquiera de los medios legalmente admitidos en el art. 14.1 de la Ley 39/2015. En consecuencia, el recurso debe ser estimado acordando tal y como se solicita la retroacción del proceso selectivo para su continuación con inclusión del actor en la relación definitiva de admitidos.".

TERCERO.- Los fundamentos de la apelación son, en síntesis, los siguientes:

1º. El demandante no se ajustó a las bases de la convocatoria, base 5ª apartados 1º y 4ºy presento la instancia a través de la Oficina de Correos (folios 191 a 195), por lo que apareció en la relación provisional de excluidos; al requerírsele para la subsanación (folios 679 a 685) presentóalegaciones en el sentido de haber presentado de forma correcta su solicitud (folios 707 a 715), elevándose a definitiva la exclusión

2º Es de aplicación lo dispuesto en el artículo 14.3 de la Ley 39/2015, existiendohabilitación reglamentaria que se produce a través del Decreto del Consell3/2017, de 13/enero, en la que se amparala previsión contenida en la base 5ª de la convocatoria

3º No se produce vulneración del derecho a la igualdad en el acceso a cargos públicos en tanto que el demandante/apeladofue requerido de subsanación al igual que otros aspirantes que resultaron inicialmente excluidos, pero sin llegar a presentar la instancia a través del correo electrónico a diferencia de aquellos otros; se señala, además, que no se acredita que aningún otro aspirante se le admitiera la presentación de su petición a través de la Oficina de Correos o por otro cauce no previsto en las bases y que tampoco puede admitirse que un fallo técnico puntual y esporádico en un plazo de 20 días justifique acudir a otros medios alternativos al margen de la previsión contenida en las bases de la convocatoria, lo cual viene expresado en la resolución de 4 de noviembre de 2019.

CUARTO.-Frente a ello, en el escrito de impugnación de la apelación se sostiene la conformidad a Derecho de la sentencia apelada, remitiéndose a la mismay sobre todo a la sentencia del Tribunal Supremo en la que se funda sustancialmente la sentencia.

QUINTO.- Procede la estimación de la apelación y la desestimación del recurso contencioso en su día formulado por el recurrente, Sr. Carlos María.

La cuestión objeto de debatese ciñe a determinar la conformidad a Derecho de la resolución recurrida en tanto que excluyó del proceso selectivo al recurrente, apelado, señor Carlos María.

Enla resolución recurrida se dijo:

" Vistas las alegaciones y subsanaciones presentadas, y dado que todas tienen relación con la exclusión por no haber presentado la solicitud en la Sede electrónica del Ayuntamiento de Llíria, o en cualquier registro electrónico de los establecidos en el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , únicamente corresponde subsanar aquéllas que hubieran subsanado el trámite formal de presentación a través de la Sede Electrónica, no correspondiendo subsanación alguna en caso de que no se haya presentado por los medios indicados, dado que así está establecido en las propias bases, de acuerdo con el artículo 14.3 de la Ley 39/2015 , en relación con el artículo 14 del Decreto 3/2017, de 13 de enero, del Consell ".

Las bases en liza (contenidas en la resolución del Ayuntamiento 2019001311, de 5 de abril de 2019 (B.O.P. de Valencia de 18/abril/2019) establecen lo siguiente:

"Base Quinta.- Solicitudes de participación.

1.- Solicitudes. Las solicitudes para participar en las pruebas selectivas se presentarán por medios electrónicos, de acuerdo al modelo que consta en la Sede Electrónica del Ayuntamiento de Llíria (https://sede.lliria.es) (Catálogo de trámites/Recursos Humanos € Solicitud de participación proceso selectivo de agentes de la policía local en el marco de un proceso de consolidación de empleo temporal), y página web del mismo (www.lliria.es), donde consta que la persona candidata reúne todos y cada uno de los requisitos exigidos en las Bases...

4.- Plazo y lugar de presentación de solicitudes. El plazo de presentación de solicitudes será de 20 días hábiles, a contar del siguiente al de la publicación de la Convocatoria en el Diario Oficial de la Generalitat Valenciana. Si el último día fuera sábado, domingo o festivo se prorrogará al primer día siguiente hábil. Las solicitudes y restante documentación para tomar parte en la presente convocatoria se presentarán por medios electrónicos en la Sede Electrónica del Ayuntamiento de Llíria (https://sede.lliria.es) (Catálogo de trámites/Recursos Humanos € Solicitud de participación proceso selectivo de agentes de la policía local en el marco de un proceso de consolidación de empleo temporal), o en cualquier registro electrónico de los establecidos en el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ."

El art. 14. de la Ley 39/2015 dice:

"Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas.

1. Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El medio elegido por la persona para comunicarse con las Administraciones Públicas podrá ser modificado por aquella en cualquier momento.

2. En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos:

a) Las personas jurídicas.

b) Las entidades sin personalidad jurídica.

c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.

d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.

e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración.

3. Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios. "

Partimos de la aplicación de la base quinta de la convocatoria, apartados 1 y 4, que establecía, como hemos visto,que las solicitudes para participar en el proceso selectivo habían de presentarse a través del registro electrónico indicado de acuerdo con el modelo que contaba en la sede electrónica del Ayuntamiento de Lliria; no se cuestiona que estas bases no fueran impugnadas por el actor (lo que no excluye que lo pueda hacer ahora, como se razona en la sentencia apelada, dado el contenido de su impugnación) y es claro que no presentóla instanciael demandante conforme a esas bases optando en su lugar por acudir a una oficina de correos (folios 191 y 195), ni siquiera cuando fue requerido para ello.

En efecto, es importante señalar en segundo término que se le requirióal ahora recurrente (junto con a los otros aspirantes)de subsanación (folios 679 a 685), por no haber presentado la instancia por medios electrónicos; considera la parte en sus alegaciones (folio 707 y siguientes) que había presentado de forma correcta y legal su solicitud adjuntando un escrito dirigido al Síndic de Greuxes y un escrito de reclamación.

Pues bien:

Estamos, ante unas bases que sí tienen el amparo de la mediación reglamentaria con rango de Decreto, por tanto, es distinto del supuesto de hecho contemplado en la sentencia del Tribunal Supremo (de 06/mayo/2021, Roj: STS 1587/2021 - ECLI:ES:TS:2021:1587) en que se apoya la sentencia apelada. O de otros supuestos a los que se refiere por ejemplo el auto de interés casacional de la sección 1ª, de 25/mayo/2022 (ROJ: ATS 8331/2022 - ECLI:ES:TS:2022:8331A, recurso: 6391/2021).

Así, la referida Sentencia de 06/mayo/2021 dice que "la imposición del sistema de relación electrónica obligatoria en la Orden SND/411/2020 no constituye desarrollo reglamentaria del art. 14.3 LPAC "

Y también que:

" Dado que la imposición del uso obligado de los medios electrónicos se establece como excepción al reconocimiento del derecho de las personas a comunicarse con la Administración por medios electrónicos, reconocido en el propio art. 14 LPAC , es preciso satisfacer cumplidamente tanto los presupuestos que habilitan para tal imposición, como el instrumento formal necesario, que es el reglamento.

Respecto a los requisitos, tal y como destaca la demanda, no consta, más allá de una mención en el preámbulo de la Orden recurrida a una resolución de la Secretaria General de la Administración Digital, que se haya verificado o constatado la razón de "capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos" que acrediten que los participantes en el proceso selectivo en cuestión tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios. La contestación a la demanda no ofrece el menor dato al respecto, siendo carga de la Administración acreditar el cumplimiento de los presupuestos para imponer a las personas físicas la obligación de relacionarse electrónicamente.

Tampoco desde el punto de vista del principio de legalidad y jerarquía normativa se ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el art. 14.3 LPAC , que exige que la obligación de relacionarse electrónicamente se establezca mediante "reglamento". Obviamente, el reglamento que requiere el art. 14.3 LPAC no es el reglamento administrativo interno o "ad intra" que se reconoce a los Ministros en el art. 62.1.a) de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico de la Administración Pública (ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento). El art. 14.3 LPAC habilita a un reglamento para imponer una excepción a un derecho de las personas físicas, el de elegir la forma de relacionarse con la Administración, cuestión situada sin duda fuera de ese ámbito interno en que se puede desarrollar, en ausencia de habilitación legal, la potestad reglamentaria de los Ministros. Se trata, por tanto, de una habilitación que se dirige al genuino titular de la potestad reglamentaria, esto es, el Gobierno mediante Real Decreto. La disposición final sexta de la Ley LPAC , bajo el título "Desarrollo normativo de la Ley", así lo corrobora, en tanto que, de forma general, y sin excepción alguna dispone que "[...] [s]e faculta al Consejo de Ministros y al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias, para dictar cuantas disposiciones reglamentarias sean necesarias para el desarrollo de la presente Ley, así como para acordar las medidas necesarias para garantizar la efectiva ejecución e implantación de las previsiones de esta Ley [...]", entre las que se encuentra la previsión del art. 14.3 LPAC de imponer a colectivos de personas físicas la obligación de relacionarse electrónicamente con la Administración.

Por tanto, la habilitación legal se efectúa al Consejo de Ministros, y la norma reglamentaria deberá revestir la forma de Real Decreto [ art. 24.1.c) Ley 50/1997 de 27 de noviembre del Gobierno ] y, tan sólo en lo que concierne al ejercicio de sus competencias por el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, existe una habilitación específica para el desarrollo mediante Orden de dicho Ministerio [ art. 24.1.f) de la Ley 50/1997 ]. Este criterio, por otra parte, es el seguido en el reciente Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos."

Como se decía, en el presente caso sí se cuenta con habilitación reglamentaria queno es siquiera analizada en la demanda ni en la sentencia apelada, que está integrada por lo dispuesto en el art.14.1 del Decreto 3/2017, de 13/enero, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de selección, provisión de puestos de trabajo y movilidad del personal de la función pública valenciana, establece:

" Solicitudes de participación

1. La solicitud de participación en las pruebas selectivas, ajustada al modelo normalizado que se indique en la convocatoria, deberá presentarse, por medios telemáticos, en el plazo de 20 días hábiles, contados a partir del día siguiente al de la publicación de la convocatoria en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana. que ampara la base no consta que haya sido cuestionado ni directa ni indirectamente":

Ningún argumento se ha expuesto quepermita valorar siquiera indiciariamente que se trata de una norma que no respete lo dispuesto en el artículo 14.3 de la ley 39/2015, norma que afecta a toda la función pública valenciana y cuya impugnación no nosconsta.Se trata de una disposición reglamentaria aprobada por Decreto (no por una "orden") y ninguna dificultad se trasluce de lo expuesto por el propio recurrente en relación con la legalidad de esa norma. No consta ni se haacreditado que la utilización obligada deaquellosmedios electrónicos incumpliera de forma alguna los parámetros legales que exige el artículo 14.3 Ley 39/45.

En segundo lugar debe recordarse que en la sentencia del Supremo de continua cita el supuesto de hecho era muy singular en cuanto que se trataba de unas bases de convocatoria que habían sido modificadas a través de la Orden recurrida que resultó finalmente anulada: el fundamento de Derecho 6º de la sentencia lleva como epígrafe "Alcance de la modificación de las bases de la convocatoria por la orden SND/411/2020 de 13 de mayo. El principio de vinculación de la Administración y de los participantes por las bases de la convocatoria." La conclusión de esa sentencia es "Por consiguiente, el art. 2 de la Orden 411/2020, recurrida, ha de ser anulado, con estimación de recurso contencioso-administrativo, en los términos del suplico de la demanda, que solicita "[...] se dicte sentencia por la que se estime la presente demanda por ser contrario a derecho el art. 2 de la Orden SND/411/2020, de 13 de mayo, recurrida, en cuanto aquellas previsiones que imponen, de forma excluyente de la solicitud presencial, la solicitud electrónica así como la anulación de la derogación de aquellas medidas de la Orden SCB/925/2019 de 30 de agosto, que posibilitaban y reconocían el derecho de solicitud presencial y el ejercicio del derecho a retrasar elección, acordando que la elección de plazas era compatible tanto la vía presencial como la telemática, condenado a la administración a estar y pasar por esa declaración, con condena en costas si se opusiera".

Esto es, en la sentencia se valora que a través de la modificación de las bases se habían introducido una serie de modificaciones del concurso que claramente, a juicio del TS, limitaban el acceso. Así se infiere de lo siguiente:

" En definitiva, y como se ha dicho, la introducción del sistema de elección electrónico obligatorio, inhabilita toda posibilidad al ejercicio del derecho de retraso en la elección de plaza, reconocido en las bases de la convocatoria que se modifican, y, además, para el caso de que la persona interesada deseara modificar su solicitud como consecuencia de las adjudicaciones que se hubieran ido produciendo, no podrá hacerlo más que con el límite de doce horas antes del inicio de la sesión de adjudicación a la que le correspondiera por su número de orden, pues tal limite lo establece el nuevo apartado octavo en la redacción que introduce la orden recurrida"

Nada de esto ocurre en el presente caso.

Pero, además, en lo concreto en el caso analizado no se acredita que la aplicación de la base resultara infractora del derecho a la igualdad pues, como se aduce por el Ayuntamiento apelante, no consta que requeridos otros aspirantes por el mismo motivo (por encima de veinte aspirantes) hubieran presentado alguna dificultad para proceder a la subsanación por la vía indicada (el acceso telemático)en tiempo y forma, ni tampoco que se admitiera otra fórmula que no estuviera contemplada en las propias bases de la convocatoria (folio 804 y siguientes).

En consecuencia, procede la estimación de la apelación.

SEXTO.- De conformidad conlo dispuesto en elart. 139 de la Ley 29/1998 Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, procede no imponer las costas

Vistos los preceptos citados, y demás de general y pertinente aplicación