Sentencia Contencioso-Administrativo 31/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 48/2023 de 16 de enero del 2024

PRIMERO.- Estación ITV Vega Baja S.A. cuestiona, en el proceso, la adecuación jurídica de un acuerdo, de 31 de mayo de 2022, de la Sra. directora general de Industria, Energía y Minas.

Este acuerdo - que fue confirmado, en alzada, el 30 de septiembre por la Sra. secretaria autonómica de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Consumo - resuelve:

"Imponer a ITV VEGA BAJA S.A. sanción por importe de 120.000,02 € como autora de infracción administrativa tipificadas en el art. 31.2, apartado p) de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria".

De la motivación contenida en la decisión de 31/05/2022, reproducimos estos puntos:

"... El Real Decreto 920/2017, de 23 de octubre, por el que se regula la inspección técnica de vehículos, entró en vigor el 20 de mayo de 2018. El mismo cuenta con una moratoria de menos de un año (según la disposición transitoria primera de este RD) para que las estaciones ITV adecúen sus instalaciones a las obligaciones y requisitos recogidos en dicho Real Decreto".

"... El citado RD, en su artículo 14, establece que las estaciones ITV estarán acreditadas conforme a la norma UNE-EN ISO/TEC 17020, por la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC, en adelante), obligación que las estaciones ITV deberán haber cumplido antes del 20 de mayo de 2019".

"... En fecha 6 de septiembre de 2019, ESTACIÓN ITV VEGA BAJA S.A. obtiene la acreditación de ENAC nº 97/EI/ITV092".

"... Entre el 20 de mayo de 2019 y el 6 de septiembre de 2019, realizó un total de 4.064 inspecciones sin acreditación".

"Dichos hechos, obtenidos a partir de lo constatado en el informe del IVACE indicado, y que fueron declarados probados por la instructora en su propuesta de resolución, suponen el presupuesto tipificado como infracción grave por 31.2 p) de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, cuando establece:

"Es infracción grave las siguientes: (...) p) Mantener en funcionamiento instalaciones sin haber superado favorablemente las inspecciones, revisiones o comprobaciones establecidas en la normativa de desarrollo de la presente ley".

"... El procedimiento 21_671 se instruyó motivado por el incumplimiento del PCAP del contrato de gestión indirecta mediante concesión administrativa. La mención que se hace de la Ley 21/1992, de Industria y del Real Decreto 920/2017 en el fundamento cuarto de la resolución, no responde más que a la resolución de argüir el incumplimiento de la cláusula 27 del PCAP".

"... la infracción se cometerá por mantener en funcionamiento instalaciones sin haber superado favorablemente las inspecciones, revisiones o comprobaciones establecidas en la normativa".

"... la infracción se debe atribuir a ITV VEGA BAJA S.A., como concesionaria del LOTE 6 (...) en calidad de autor obligado al cumplimiento de la normativa sobre seguridad industrial, por ser el titular de la instalación, según establecido en el artículo 33 de la Ley de Industria".

"... por importe de 60.000,01 € por cada estación que componen el Lote 6 (...) Dicho importe supone la imposición de sanción en su tramo inferior".

SEGUNDO.- El primer motivo de impugnación de los acuerdos de 31 de mayo y 30 de septiembre de 2022 es el de que ( a) estos han contravenido el principio general del derecho que impide sancionar, en dos ocasiones consecutivas, a una misma persona o entidad por el desarrollo de una única conducta ilícita.

En este caso, el procedimiento anterior de índole sancionadora se siguió en el expediente 21_671. Concluyendo con una resolución del día 21 de mayo de 2021.

Remitiéndose la defensa en juicio de Estación ITV Vega Baja S.A. a una serie de puntos de los acuerdos de inicio del expediente y resolución del mismo con el objeto de exhibir que su alcance no fue simplemente el de atribuir, a esta sociedad, una pena contractual.

Sino que su alcance fue más allá. Imponiéndole una sanción:

"... El sujeto en ambos procedimientos es mi representada; el hecho es no haber obtenido la acreditación ENAC en el plazo establecido y haber pasado inspecciones sin acreditación (...) y la fundamentación viene a ser la misma (incumplimiento de la obligación del RD 920)".

"... la sanción que ya se impuso en el anterior procedimiento era por incumplimiento del RD 920" (demanda, página 19).

El segundo argumento que utiliza ITV Vega Baja S.A. es el de que ( b) la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Consumo debió, en todo caso, limitarse a asignar a esta sociedad la pena prevista en el pliego de cláusulas administrativas particulares del contrato que unía a los litigantes:

"... existiendo un vínculo contractual entre las partes y unos pliegos que regulan los incumplimientos, entendemos que no se nos puede sancionar por infracción de la ley de industria, sino por infracción de las cláusulas del pliego integrante del contrato concesional" (de su página 5).

Luego (c), afirma que el Real Decreto 920/2017 no constituye desarrollo de la ley de industria. Y, si ello es así, las resoluciones de 31 de mayo y 30 de septiembre de 2022 habrían vulnerado el principio de legalidad formal. Que es exigible en el marco de la atribución de penas de cariz administrativo:

"... el Real Decreto 920/2017 no puede considerarse como normativa de desarrollo de la Ley de Industria" (página 32).

En fin (d):

- considera la recurrente que la pena impuesta no respeta uno de los presupuestos formales más relevantes previstos por el ordenamiento jurídico: el de que la conducta se vea adornada por unos suficientes rasgos de culpabilidad.

Rasgos que no aparecerían en el seno del procedimiento seguido contra Estación ITV Vega Baja S.A.:

"... el propio informe del IVACE de 9 de diciembre de 2019 reconoce la existencia de dificultades para la Entidad de Acreditación, por cuanto con los medios personales y materiales que dispone, se le hizo difícil el atender en plazo la acreditación de todas las estaciones de inspección técnica de vehículos en el territorio español" (página 29);

- la conducta ha de situarse en el marco del artículo 31.3 g) de la Ley de Industria:

"g) El incumplimiento, por simple negligencia, de los requisitos, obligaciones establecidas en la normativa industrial siempre que se produzca riesgo para las personas, la flora, la fauna, las cosas o el medio ambiente y éste sea de escasa incidencia".

TERCERO.- Accedemos a la pretensión de invalidez jurídica solicitada en el procedimiento ordinario 48/2023.

La decisión del tribunal parte de estos datos:

1.-"... mi patrocinada ya fue sancionada por el mismo hecho" (escrito de demanda, página 19).

a.- El 27 de noviembre de 2023 esta Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, ha dictado una sentencia en el procedimiento ordinario 348/2022.

Procedimiento cuyo objeto era el de establecer si se acomoda o no al ordenamiento legal aplicable un acuerdo, de 21 de mayo de 2021, de la Sra. secretaria autonómica de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Consumo.

Este acuerdo - confirmado, en reposición, el día 16 de julio de este año - resuelve:

"IMPONER a la entidad PISTAS ITEUVE S.A. (...) una sanción por importe de 9.480,51 € por la comisión de las infracciones tipificadas en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, según se detalla en la presente resolución" (parte dispositiva).

"... PRIMERO.- Se ha comprobado en inspecciones realizadas entre el día 20 de mayo de 2019 y el día 6 de septiembre de 2019 que PISTAS ITEUVE S.A. ha realizado 14.431 inspecciones de vehículos sin estar acreditada ante ENAC".

"... El Real Decreto 920/2017 entró en vigor en fecha 20 de mayo de 2018 por lo que PISTAS ITEUVE S.A. debería haber estado acreditado ante el órgano competente de la comunidad autónoma antes del 20 de mayo de 2019".

"... sino que expresamente ha reconocido que no dispuso de ella hasta el 6 de septiembre de 2019".

"... Estos hechos resultan constitutivos del incumplimiento de la obligación establecida en la cláusula 27.1.i) del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares. Este incumplimiento se considera una infracción grave conforme a la cláusula 34.2.h) del PCAP" (de sus antecedentes de hecho).

"... QUINTO.- Los hechos probados infringen:

a) La Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria.

b) Real Decreto 920/2017, de 23 de octubre, por el que se regula la inspección técnica de vehículos y que desarrolla la Ley 21/1992, de 16 de julio. Y concretamente, artículo 14.3

c) La vulneración de la normativa indicada en los hechos constituiría una falta GRAVE conforme a lo dispuesto en la cláusula 34.2.h) del PCAP. En general, el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones que se establecen para el concesionario en la cláusula 27 de este Pliego, cuando no impliquen la facultad de resolver el contrato".

"SEXTO.- De conformidad con lo dispuesto en la cláusula 34.4 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, cada falta grave debe ser sancionada con multa de cuantía comprendida entre los 6.010,12 euros y 60.101,21 euros" (Fundamentos de derecho, decisión de 21/05/2021. Recurrida en el procedimiento ordinario 348/2022).

b.- Es decir, la controversia de los autos 348/2022 se vinculaba con la legalidad de atribuir, a otra sociedad concesionaria de la prestación del servicio público de inspección técnica de vehículos (Pistas Iteuve S.A.), una sanción de 9.480,51 €, por:

"... la comisión de las infracciones tipificadas en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, según se detalla en la presente resolución" (parte dispositiva, resolución de 21/05/2021).

En la STSJCV, 5ª, 730/2023, de 27 de noviembre, el tribunal llega a la conclusión de que:

- el acto administrativo de 21 mayo 2021 queda inmerso dentro del ámbito del Derecho administrativo sancionador;

- ello así, no estamos ante una cláusula penal contractual de las que menciona el artículo 192 de la Ley 9/2017, de la Ley de Contratos del Sector Público (si bien, el aplicable es el de una normativa anterior, pero con un contenido similar):

"Artículo 192. Incumplimiento parcial o cumplimiento defectuoso.

1. Los pliegos o el documento descriptivo podrán prever penalidades para el caso de cumplimiento defectuoso de la prestación objeto del mismo o para el supuesto de incumplimiento de los compromisos o de las condiciones especiales de ejecución del contrato que se hubiesen establecido conforme al apartado 2 del artículo 76 y al apartado 1 del artículo 202. Estas penalidades deberán ser proporcionales a la gravedad del incumplimiento y las cuantías de cada una de ellas no podrán ser superiores al 10 por ciento del precio del contrato, IVA excluido, ni el total de las mismas superar el 50 por cien del precio del contrato";

- la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Consumo ha desconocido los principios de legalidad formal y material. Característicos del derecho administrativo sancionador.

Lo que remite a los artículos 25 y 27 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre:

"CAPÍTULO III. PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA.

Artículo 25. Principio de legalidad (...)

Artículo 27. Principio de tipificidad".

c.- Con esta perspectiva, la sentencia de la Sala dictada en el procedimiento ordinario 348/2022 anota lo siguiente:

"... "... la primera de las cuestiones que se suscitan en estas actuaciones, (que) es la naturaleza jurídica del acto administrativo sometido a enjuiciamiento".

"... Y era por todo ello que no veníamos admitiendo (con la mayor parte de TSJ de España) la imposición de penalidades una vez concluido el contrato" (fundamento de derecho segundo).

"... hacen más inexplicable la postura de la Administración demandada en estas actuaciones considerando que no nos encontramos ante una sanción, sino ante una cláusula penal contractual, pese a que en todo momento a lo largo del expediente administrativo (...) se ha referido a que se seguía un procedimiento sancionador e imponía una sanción, tesis que no compartimos a la vista de los criterios ya expuestos sobre cual es la diferencia fundamental entre una sanción y una cláusula penal contractual, cuya finalidad coercitiva al cumplimiento del contrato claramente no existe aquí".

"... La Ley 21/1992, de Industria, que menciona la resolución, sin referencia a precepto alguno, contiene en su artículo 31 la clasificación de infracciones y, entre las graves, párrafo 2, podría encuadrarse la conducta sancionada en varios de sus apartados, pero ninguno de ellos se le han mencionado al actor ni a lo largo del expediente administrativo ni tampoco en las resoluciones sancionadoras (inicial y en reposición) con clara vulneración de sus derechos".

"... Se trata por tanto de una imputación que se lleva a cabo mediante la referencia defectuosa (por no citar el tipo concreto) de la única norma con rango de Ley a la que remite, además, la norma reglamentaria incumplida y mediante un tipo genérico contenido en una norma contractual, que incumple, como hemos visto, el principio de legalidad y que carece de naturaleza de cláusula penal contractual por las razones expuestas anteriormente".

"También se vulnera, en los términos expuestos de la doctrina constitucional, el principio de tipicidad" (fundamento de derecho tercero).

d.- Como deriva de lo expuesto en el segundo fundamento de derecho, el primer motivo de invalidez jurídica de las resoluciones impugnadas en el actual procedimiento ordinario 48/2023 es el de que:

"... por esta misma causa ya le fue incoado y cerrado expediente sancionador seguido bajo el nº 21_671" (escrito de demanda, página 8).

Sobre la base, entonces, de que antes de emitirse las resoluciones de 31/05 y 30/09/2022 - que son las recurridas en el POR 48/2023 - la Sra. secretaria autonómica de la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos y Comercio resolvió:

"Imponer a la entidad ITV VEGA BAJA S.A., en calidad de autora, una sanción de 7.200,26 € por la comisión de las infracciones tipificadas en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares" (acuerdo de 21 de mayo de 2021, parte dispositiva).

"... De la coincidencia del hecho infractor en ambos procedimientos sancionadores: Como se puede observar ambos procedimientos se incoan por la falta de acreditación de ENAC establecida en el art. 14 del RD 920".

"Del expediente incoado por la Directora General de Industria (21_671) (escrito de demanda, página 13).

"... El sujeto en ambos procedimientos es mi representada (...) y la fundamentación viene a ser la misma (...) En conclusión mi patrocinada ya fue sancionada por el mismo hecho por el que se sanciona en este expediente" (página 19).

e.- Este acuerdo de 21 de mayo de 2021 de la Sra. secretaria autonómica de la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos y Comercio tiene una naturaleza equivalente a aquél que conformó el objeto del POR 348/2022:

"... PRIMERO.- Se ha comprobado en inspecciones realizadas entre el día 20 de mayo de 2019 y el día 6 de septiembre de 2019 que ITV VEGA BAJA S.A. ha realizado 4.949 inspecciones de vehículos sin estar acreditada por ENAC conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC 17020".

"... reconocimiento responsabilidad y el pago voluntario anticipado del a multa propuesta mediante el ingreso de la cantidad correspondiente" (de sus antecedentes de hecho).

"... PRIMERO.- La cláusula 34.4 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares para la contratación de la explotación en régimen de concesión administrativa del servicio público de Inspección Técnica de Vehículos".

"... SEGUNDO.- Los hechos citados constituyen una infracción cometida por el concesionario al contravenir lo establecido en la legislación que afecta al objeto y contenido de la concesión e incumplir las obligaciones impuestas en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (...) Conforme dispone la cláusula 27.1 del PCAP el concesionario está obligado al cumplimiento de las obligaciones establecidas con carácter general en el artículo 246 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (...) En concreto, en este caso lo indicado en su apartado i) observar rigurosamente la legislación reguladora de las inspecciones técnicas de vehículos".

"... CUARTO.- Los hechos probados infringen:

a) La Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria.

b) Real Decreto 920/2017, de 23 de octubre, por el que se regula la inspección técnica de vehículos y que desarrolla la Ley 21/1992, de 16 de julio. Y concretamente, artículo 14.3

c) La vulneración de la normativa indicada en los hechos constituiría una falta GRAVE conforme a lo dispuesto en la cláusula 34.2.h) del PCAP. En general, el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones que se establecen para el concesionario en la cláusula 27 de este Pliego, cuando no impliquen la facultad de resolver el contrato".

"QUINTO.- De conformidad con lo dispuesto en la cláusula 34.4 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, cada falta grave debe ser sancionada con multa de cuantía comprendida entre los 6.010,12 euros y 60.101,21 euros" (Fundamentos de derecho, decisión de 21/05/2021 de la Sra. secretaria autonómica de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Consumo).

f.- Habiendo afirmado la Sala, en la sentencia que concluye el procedimiento de declaración 348/2022, que:

"... considerando que no nos encontramos ante una sanción, sino ante una cláusula penal contractual, pese a que en todo momento a lo largo del expediente administrativo (...) se ha referido a que se seguía un procedimiento sancionador e imponía una sanción, tesis que no compartimos a la vista de los criterios ya expuestos sobre cual es la diferencia fundamental entre una sanción y una cláusula penal contractual, cuya finalidad coercitiva al cumplimiento del contrato claramente no existe aquí".

"... incumple, como hemos visto, el principio de legalidad y que carece de naturaleza de cláusula penal contractual por las razones expuestas anteriormente".

"También se vulnera, en los términos expuestos de la doctrina constitucional, el principio de tipicidad" (fundamento de derecho tercero).

Y, si este es el criterio del tribunal, es certero que la Sala ha de estimar la primera razón que Estación ITV Vega Baja S.A. alza frente a las decisiones tomadas los días 31 de mayo y 30 de septiembre de 2022. Por la Sra. directora general de Industria, Energía y Minas y Sra. secretaria autonómica de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Consumo respectivamente:

"Imponer a ITV VEGA BAJA S.A. sanción por importe de 120.000,02 € como autora de infracción administrativa tipificadas en el art. 31.2, apartado p) de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria" (parte dispositiva, resolución de 31 mayo 2022).

Al existir un acuerdo anterior, del día 21 de mayo de 2021, de la Sra. secretaria autonómica de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Consumo. Que había impuesto a la misma empresa, Estación ITV Vega Baja S.A. una sanción de 7.200,26 €.

Por el desarrollo de unos mismos hechos y en función de un mismo enunciado normativo:

"Imponer a la mercantil ITV VEGA BAJA S.A., en calidad de autor, una sanción de 7.200,26 € por la comisión de las infracciones tipificadas en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares" (acuerdo de 31 de mayo de 2021, parte dispositiva).

"... PRIMERO.- Se ha comprobado en inspecciones realizadas entre el día 20 de mayo de 2019 y el día 6 de septiembre de 2019 que ITV VEGA BAJA S.A. ha realizado 4.949 inspecciones de vehículos sin estar acreditada ante ENAC".

Este acuerdo de 21 mayo 2021 se encuentra extramuros, fuera de las potestades que la normativa de contratos del sector público concede, en sede de penas contractuales, al órgano de contratación:

"Artículo 192. Incumplimiento parcial o cumplimiento defectuoso.

1. Los pliegos o el documento descriptivo podrán prever penalidades para el caso de cumplimiento defectuoso de la prestación objeto del mismo o para el supuesto de incumplimiento de los compromisos o de las condiciones especiales de ejecución del contrato que se hubiesen establecido conforme al apartado 2 del artículo 76 y al apartado 1 del artículo 202. Estas penalidades deberán ser proporcionales a la gravedad del incumplimiento y las cuantías de cada una de ellas no podrán ser superiores al 10 por ciento del precio del contrato, IVA excluido, ni el total de las mismas superar el 50 por cien del precio del contrato" (Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público).

Al ser, en la realidad de las cosas, una pena (esa multa de 7.200,26 €) ínsita dentro del espacio propio, característico, del Derecho administrativo sancionador.

Con la que hay una duplicidad sancionadora por la comisión de una única conducta. Que determina la nulidad de las resoluciones de 31 de mayo y 30 de septiembre de 2022.

2.- "... se infringe el principio de culpabilidad (...) falta de tipicidad (...) vulnera el principio de culpabilidad (...) leve " (páginas 29, 30 y 32 escrito de demanda).

Ya no es necesario que la Sala entre a examinar el resto de motivos de impugnación alzados por Estación ITV Vega Baja S.A. frente a los acuerdos cuya legalidad recurre en el procedimiento ordinario 48/2023.

No se efectúa atribución de costas procesales. Dado que la sentencia 730/2023, de 27 de noviembre, cuenta con el voto particular de uno de los magistrados.

Lo que hizo que esta resolución judicial no asignase el pago de las costas a la Generalitat:

"... En el presente caso, la existencia de un voto particular, determina según criterio mantenido reiteradamente por esta Sala y Sección, la no imposición de costas, al suponer constatación de las dudas de derecho concurrentes en el caso" (de su fundamento de derecho cuarto).