Sentencia Contencioso-Administrativo 503/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 20/2022 de 17 de octubre del 2023

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso administrativo la resolución de la Secretaria Autonómica de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Consumo de fecha 20 de octubre de 2020, que desestima el recurso de alzada contra la resolución de la Directora General de Industria y Energía de 11 de julio de 2019 por la que se otorga la concesión de explotación VEGA DEL MOLL, nº 2734-A, del Registro Minero de la provincia de Castellón, para recursos de la Sección C), arcillas, por un plazo de 30 años, para una extensión de tres cuadrículas mineras.

SEGUNDO.- La parte actora, tras exponer los hechos que considera relevantes, alega como motivos de impugnación:

1-Nulidad de la resolución impugnada por falta de motivación, con infracción del artículo 35 de la Ley 39/2015, sin que dicha omisión sea subsanable al resolver el recurso de alzada.

2-Incorreción de las razones denegatorias argumentadas en la resolución que resuelve el recurso de alzada. Alega al respecto que se interpretan incorrectamente los documentos aportados.

Señala que, respecto a estudio geológico de 2001 aportado en su día, sí que se efectuaron sondeos que afectan a todas las cuadrículas. Y que, si bien no constan coordenadas, si que consta la descripción de la ubicación.

Añade que se vulnera el artículo 68.1 de la ley 39/2015, ya que si la Administración entendía que el estudio geológico de 2001 adolecía de algún defecto debió requerir de subsanación.

Respecto de los proyectos de explotación y de restauración integral manifiesta que, en contra de lo recogido en la resolución de alzada, se hace mención a las 6 cuadrículas. Y añade que los informes emitidos por los distintos servicios también vienen referidos a las 6 cuadrículas.

3- Por último, alega que, dentro del perímetro de las seis cuadrículas, existía una discrepancia urbanística derivada de un error en la numeración/nomenclator del tipo de suelo en el plano del PGOU de Morella como se recoge en el informe de compatibilidad favorable de fecha 3-4-2018 emitido por el arquitecto municipal del Ayuntamiento de Morella.

Que, pese a lo evidente del error, se está tramitando la modificación del PGOU; la cual ha sido aprobada por el Ayuntamiento de Morella provisionalmente y está a expensas de aprobación definitiva.

Añade que, ante la negativa del órgano ambiental a emitir una DIA favorable sin la modificación puntual del PGOU, la única solución que se nos planteó por el organismo ambiental fue el de concretar la petición concesional a las tres cuadrículas que sí eran compatibles con el planeamiento.

Y de acuerdo con ello se obtuvo la DECLARACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL favorable (Expediente : NUM000) relativa a las tres cuadrículas mineras, pese a que existía un informe de compatibilidad urbanística emitido por el Ayuntamiento, el cual no ha sido tenido en cuenta en la DIA.

Por tanto argumenta que, es nula de pleno derecho y lesiva para los intereses de la recurrente la resolución denegatoria de la concesión sobre las otras tres cuadrículas mineras, por una supuesta incompatibilidad urbanística, cuando existe informe favorable de compatibilidad urbanística.

Y concluye que la Administración, ante esta situación, debió concederla íntegramente, u otorgar la concesión de las otras tres cuadrículas condicionada al cambio de clasificación urbanística o bien otorgar una reserva de demasía de concesión al amparo de los artículos 2 y 3 del Real Decreto 294/2016, de 15 de julio. Petición esta que formuló en el recurso de alzada y no fue atendida en la resolución desestimatoria, por lo que insta que se reconozca, subsidiariamente, esta pretensión.

TERCERO.- La Administración se opone.

Respecto al primer motivo de impugnación alega que, tanto de la resolución originaria, como de la del recurso de alzada que ahora se ha impugnado, se observa que las mismas cumplen plenamente con las exigencias de motivación que para los actos administrativos se contienen en el artículo 35 de la vigente Ley 39/2015. Y que ninguna indefensión se ha producido en este caso, teniendo la demandante pleno conocimiento tanto de los extremos que han dado lugar a la desestimación de sus pretensiones en sede administrativa como de los fundamentos jurídicos aplicables a su solicitud de concesión minera

En cuanto al segundo motivo, invoca el contenido del artículo 69.3 de la Ley de Minas. Señala que el Estudio Geológico de 2001 no localiza exactamente los trabajos con coordenadas, de forma que únicamente cabe acudir a los planos, en los que no se aprecia ningún trabajo de investigación en las cuadrículas no otorgadas.

Añade que la decisión de la Administración toma como referencia el PGOU de Morella vigente, como no podía ser de otra forma, sin que hasta la fecha se haya aprobado la modificación puntual a la que se refiere la actora.

Y en cuanto a la pretensión subsidiaria de otorgamiento como reserva de demasía de concesión, tal y como señala la resolución impugnada, procede su tramitación por el órgano competente.

CUARTO.- Entrando a resolver el recurso planteado, y por lo que respecta a la falta de motivación de la resolución de 11 de julio de 2019, por la que se otorga la concesión de explotación, como recuerda el Tribunal Supremo en su sentencia nº 1573/2020, 20 de noviembre, recurso 7825/2019 " (...) en nuestro Derecho la ineficacia de los actos administrativos puede estar propiciada por varias causas que, al margen de otras figuras ahora irrelevantes, nuestro Legislador ha vinculado a la nulidad o anulabilidad; ambas con presupuestos y, sobre todo, efectos bien diferentes, que no es el momento de desarrollar con exhaustividad, por no trascender al debate. Baste señalar que la nulidad radical, que priva de toda eficacia al acto y no puede subsanarse, solo procede por causas tasadas que el propio Legislador ha recogido de manera restrictiva; como ahora se dispone en el artículo 47.1º de la de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , siguiendo el mismo tenor de los preceptos de las Leyes sectoriales que la precedieron. Es el mencionado precepto el que determina con carácter taxativo, los siete supuestos por los que puede declararse la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos

Fuera de esos supuestos de nulidad de pleno derecho, la ineficacia de los actos debe remitirse a la anulabilidad, con un régimen bien diferente, que se regula ahora en el artículo 48 de la mencionada Ley . Dicho precepto, como los que le precedieron, establece un régimen abierto de causas de anulabilidad, porque basta " cualquier infracción del ordenamiento jurídico " para incurrir en vicio de anulabilidad, pero esa amplitud de las causas, que puede incluso abarcar la mera desviación de poder, queda muy limitada, porque para que esa infracción del ordenamiento jurídico pueda viciar el acto administrativo de anulabilidad se requieren alguna de las dos siguientes condiciones; o bien que se hayan omitido " requisitos formales indispensables para alcanzar su fin "; o bien que se haya producido indefensión a los administrados, a los destinatarios de los actos. Fuera de esos presupuestos, dicha infracción comporta una mera irregularidad no invalidante como, para el tiempo se dispone de manera expresa en el párrafo tercero de este artículo 48."

Por tanto, la falta de motivación o la motivación defectuosa puede integrar un vicio de anulabilidad o una mera irregularidad no invalidante y el deslinde de ambos supuestos se ha de hacer valorando si realmente ha existido una ignorancia de los motivos que fundan la actuación administrativa y si, por tanto, se ha producido o no la indefensión del administrado

Pues bien, efectivamente, la lectura de la resolución de 11 de julio de 2019 permite corroborar que adolece de motivación. Tras un exhaustivo relato de hechos en sus Antecedentes y de la enumeración de la legislación aplicable en sus Razzonamientos Jurídicos, se limita a resolver el otorgamiento de 3 cuadriculas mineras, reduciendo a la mitad la solicitud de la recurrente y sin ninguna explicación de las causas que llevan a tal reducción.

No obstante, la resolución de 20 de octubre de 2020 que resuelve el recurso de alzada, subsana tal omisión y en sus Fundamentos Cuarto y Quinto expone las causas de la reducción de la superficie solicitada.

Por tanto, no se ha generado indefensión a la parte actora, que recordemos debe ser material y no meramente formal, porque ha tenido conocimiento de los razonamientos de la Administración y ha podido alegar al respecto y probar todo lo que a su derecho de defensa ha convenido.

QUINTO.- En cuanto al fondo del asunto, la cuestión estriba en determinar si resulta justificado o no la reducción de la concesión de explotación a 3 cuadriculas mineras.

La resolución de otorgamiento , obrante al documento 125.1 del EA, recoge un relato pormenorizado de todos los hitos desde la solicitud inicial efectuada por la parte actora en fecha 7 de mayo de 2000, por lo que damos aquí por reproducido los antecedentes más remotos de la tramitación del procedimiento que nos ocupa y nos limitaremos a traer a colación solo los trámites actuales que se han seguido para el otorgamiento de la concesión de explotación, solicitada respecto de 6 cuadrículas mineras y concedida respecto a 3.

1.En fecha 30 de enero de 2017 por el Servicio de Ordenación y Gestión Forestal se emite informe forestal favorable del Plan de Restauración Integral aportado, que viene referido a las 6 cuadriculas, documento 92.1 del EA.

2.En fecha 25 de mayo de 2017 la Dirección General de Cultura y Patrimonio emite informe favorable a los efectos del artículo 11 de la Ley 4/1998, 11 junio, documento 92.1 del EA.

3. En fecha 3 de abril de 2018 por el arquitecto del Ayuntamiento de Morella se emite informe de compatibilidad urbanística favorable, documento 106.1.2.

De dicho informe son de resaltar las siguientes cuestiones.

Que la calificación urbanística de la zona es Suelo No Urbanizable Común y Suelo No Urbanizable de servidumbre hidráulica.

Respecto del primero, señala que toda la zona está clasificada como suelo no urbanizable, tiene un uso común que es la agricultura o la ganadería intensiva o extensiva, quedando por tanto, calificado de manera unitaria por el Plan General con las referencias 3.3.1, 3.3.2 o 3.3.3 que son las clasificaciones del Suelo No urbanizable Común.

Concluye que la actividad es compatible con los usos de la zona y compatible con los usos residenciales de la zona.

El propio informe aclara la discrepancia existente entre los planos y la normativa del Plan General, al constar en plano una parte de la superficie solicitada grafiada con la numeración 3.2.3, Suelo No Urbanizable Protegido, Zona de Explotación Forestal. Señala que obedece a un error tipográfico al transcribir a planos la clasificación. Y justifica de forma razonada y motivada el mero error material de transcripción.

En relación a la calificación como Suelo No urbanizable de servidumbre hidráulica, el propio informe advierte que las actuaciones requieren informe del organismo de cuenca, en este caso la Confederación Hidrográfica del Ebro.

Y al respecto, si bien no obra incorporado dicho informe al expediente administrativo, la Declaración de Impacto Ambiental recoge el contenido del Informe del Servicio de Control del Dominio Público Hidráulico de la Confederación Hidrográfica del Ebro, realizado el 4 de mayo de 2010, y que se emitió en sentido favorable.

4. En fecha 27 de diciembre de 2018 la Dirección General de Medio Natural y de Evaluación Ambiental emite Declaración de Impacto Ambiental aceptable únicamente respecto de 3 cuadrículas, ubicadas en las parcelas NUM001 y NUM002 del polígono NUM003 y en la parcela NUM004 del polígono NUM005 en el término municipal de Morella, documento 111 del EA.

Dicha resolución se adopta, tal como se recoge en la propia resolución, tras requerir a la mercantil actora para que rediseñara la superficie y la redujera, por considerar que el proyecto inicial era incompatible en algunas de las zonas de suelo no urbanizable del planeamiento vigente, dada la consideración de protegido que constaba en planeamiento.

5. A la vista de los condicionantes de la Declaración de Impacto Ambiental, el Servicio Territorial de Industria y Energía de Castellón, en fecha 27 de febrero de 2019, requirió a la mercantil recurrente para que aportara nuevos Proyecto de Explotación, PRI y EIA que se ajusten al contenido de la DIA, documentos 112 y 113 del EA.

6.Los proyectos visados fueron aportados por la recurrente en mayo de 2019 y obran incorporados al expediente administrativo

7. El Servicio Territorial de Industria y Energía de Castellón, en fecha 19 de junio de 2019, emitió informe favorable a la concesión de la explotación respecto de las 6 cuadrículas solicitadas, documento 119 del EA.

8. En fecha 8 de julio de 2019, la Dirección General de Industria y Energía concedió trámite de audiencia a la mercantil recurrente, dado que del estudio de la documentación obrante en el expediente solo se justica la concesión de tres de las seis cuadrículas mineras solicitadas documento 122 del EA

9. A tal requerimiento la recurrente presentó escrito de la misma fecha solicitando la continuación de la tramitación, documento 123 del EA

10. La Dirección General de Industria y Energía mediante resolución de 11 de julio de 2019 otorgó la concesión de explotación respecto de 3 cuadriculas, e interpuesto recurso de alzada, fue contestado mediante resolución de 20 de octubre de 2020 de la Secretaria Autonómica de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Consumo, siendo ambas resoluciones el objeto del presente recurso.

SEXTO.- Expuestos los anteriores hechos que se consideran relevantes, vamos a analizar cada uno de los motivos en que se basa la Administración para reducir la superficie de la concesión, a la vista del contenido de la resolución que resuelve el recurso de alzada. Y que, conforme al informe del perito judicial, D. Ángel Daniel, supuso la concesión de la explotación de las cuadrículas 3, 4 y 6.

El primero de ellos es la calificación urbanística en el PGOU de Morella como Suelo No Urbanizable Protegido de las superficies no otorgadas. Por lo que la Declaración de Impacto Ambiental solo se emitió en sentido favorable respecto de las cuadrículas que se calificaban como Suelo No Urbanizable Común, tras instar a la mercantil recurrente a rediseñar y reducir en esos términos la solicitud.

Lo primero que debemos recordar, de acuerdo con el artículo 41 de la Ley 21/2013 de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, es que la Declaración de Impacto Ambiental es un informe con carácter vinculante y determinante. Y que, si bien no es un acto susceptible de recurso, su contenido es impugnable al recurrir, vía administrativa o judicial, el acto que autorice el proyecto.

Y dicho esto, esta Sala no puede compartir el contenido de la Declaración de Impacto Ambiental, ni la consiguiente reducción por parte de la Administración de la superficie inicialmente solicitada, con base en una calificación urbanística como Suelo No Urbanizable Protegido, y por tanto incompatible con la actividad, cuando esa calificación urbanística no era la de las cuadrículas excluidas.

El informe de compatibilidad urbanística emitido por el arquitecto municipal del Ayuntamiento de Morella justifica de forma pormenorizada la discrepancia entre el grafiado del plano y el PGOU de Morella aprobado, y razona que se trata de un error tipográfico al transcribir la numeración en el plano. Y el propio arquitecto concluye que nunca se ha considerado necesaria revisión o modificación del Plan por no haber posibilidad de duda.

Hay que recordar la presunción da acierto y veracidad que asiste a los informes emitidos por los funcionarios públicos, conforme al artículo 77.5 de la Ley 39/2015, y que no ha sido tenida en cuenta por la Administración.

Y la existencia de ese error de transcripción a los planos de la numeración correspondiente a las clasificaciones de suelo no urbanizable se ha visto corroborada, a posteriori, con la documental remitida por el Ayuntamiento de Morella en fase probatoria. Dicha documental consiste en la aprobación definitiva por la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón en fecha 17 de diciembre de la Modificación Puntual 1/2018 del Plan General de Morella, la cual se ha tramitado, finalmente para corregir ese error.

El propio Acuerdo de la CTU en sus antecedentes recoge la justificación de la modificación contenida en la Memoria donde se dice " (..)esa diferenciación en el plano sellado del PGOU entre el ámbito de la presente Modificación Puntual y el resto de la Vega del Moll, obedece a un error de delineación y no a la voluntad del planificador"

Por tanto, no consideramos que pueda reducirse la superficie de la concesión con fundamento en la calificación urbanística del suelo afectado.

El segundo motivo de la Administración es que el Estudio Geológico que refleja los trabajos de investigación fechado en 2001, no localiza los trabajos con coordenadas y que en al menos en dos de las cuadrículas no otorgadas no parece haberse realizado ningún SEV ni sondeo mecánico.

Pues bien, el artículo 69.3 de la Ley de Minas, invocado por la Administración en su resolución, prevé " La Dirección General de Minas tendrá facultad para otorgar la concesión sobre una superficie menor que la solicitada, respetando siempre el mínimo exigible, si considera que el recurso descubierto no justifica la concesión total del terreno, estándose respecto a la superficie restante a lo que se establece en el párrafo anterior."

Lo primero que debemos resaltar es que no consta identificado en ninguna de las dos resoluciones impugnadas, el informe técnico que avale la decisión al respecto de la Administración, dado que supone la valoración de una documentación técnica presentada por la mercantil recurrente. Ni hemos encontrado un informe en ese sentido en el expediente administrativo.

Y ello supone una falta de justificación de la decisión de la Administración, que, si bien tiene la facultad de reducir la superficie, debe motivar su decisión.

Pero, además, la pericial judicial contradice la decisión de la Administración. Y así el perito señala "(...) tras revisar el informe Geológico que obra en el expediente, se puede considerar que el mismo es adecuado al fin que se persigue, los sondeos están indicados en plano y todo parece indicar que también se apoyaron en la carta Geológica del Instituto Geológico y Minero de España de la zona para obtener los distintos cortes geológicos precisos para la evaluación del recurso a explotar, en cualquier caso no es precisa una gran cantidad de sondeos en el tipo de recurso a investigar, que al tratarse de depósitos sedimentarios suelen extenderse en grandes extensiones de forma bastante predecible a diferencia de los recursos de tipo filoniano. Los diferentes tipos de sondeos se emplean para confirmar o correlacionar estadísticamente los datos de las aludidas cartas del IGME, que normalmente aportan datos bastante precisos sobre los distintos recursos y estructuras geológicas en los que se sitúan. Por tanto, consideramos no imprescindible que los sondeos se sitúen en cada cuadricula, no siempre es ni recomendable o posible por dificultades de acceso, en cualquier caso los geólogos suelen conocer cuales son los puntos más adecuados para su realización.

En algún documento se indica que las labores proyectadas no ocupan toda las extensión de las cuadriculas, obviamente una instalación minera precisa de espacios para instalaciones mineras de tratamiento, acopios, depósitos de estériles, viales de acceso, oficinas, que siempre serán ubicadas en los espacios donde el recurso no exista o sea más escaso."

Y concluye al respecto " En cinco de las cuadriculas (2,3,4,5 y 6), existe suficiente recurso que justifica la concesión que solicita la parte demandante, solo en la numero 1, situada al Noroeste de de las solicitadas, el recurso explotable de forma rentable no está justificado, la omisión de facilitar las coordenadas de los sondeos, lo consideramos irrelevante ya que se apoya en carta geológica(...)"

Esta Sala, examinado el informe del perito judicial y el resto de la prueba, valorado todo conforme a la sana crítica, acoge el contenido del dictamen judicial.

Y ello porque hay que considerar que goza de cierta preferencia, a la hora de valorar la prueba, pues como recuerda el Tribunal Supremo en su sentencia de 17 de diciembre de 2008, recurso 4326/2006 "los informes evacuados por peritos designados dentro del proceso judicial, ya por conformidad de las partes ya por insaculación, en los que en principio, la absoluta imparcialidad es francamente presumible, y por las garantías de contradicción, posibilidad de recusación de los peritos, de adicionar los extremos de prueba propuestos por cada parte, y de solicitar aclaraciones en el acto de rendición de la pericia; atendiendo también, por supuesto, a la fuerza convincente de los razonamientos que contengan sus informes y a su armonía o disfunción respecto al resto de los elementos probatorios existentes."

Por tanto, tampoco podemos aceptar deficiencias en el Estudio Geológico de 2001 aportado por la recurrente como justificación para reducir la superficie de la concesión.

Ni tan siquiera respecto de la cuadrícula 1, donde, según el dictamen del perito judicial, el recurso explotable de forma rentable no está justificada. Y ello porque el propio dictamen explica, como antes se transcribió que es, en esas zonas donde no hay recurso o es menos rentable, donde se ubican las instalaciones que no son de extracción (tratamiento, acopios, depósitos de estériles, viales de acceso, oficinas).

El último motivo invocado por la Administración en su resolución de 20 de octubre de 2020 para reducir la superficie de otorgamiento, alude a que los proyectos tramitados y presentados en mayo de 2019, proyecto de explotación y plan de restauración integral, solo programan labores y afectan únicamente a las tres cuadrículas otorgadas.

Tampoco vamos a acoger este motivo, porque tampoco hay un soporte técnico que lo justifique. Por el contrario, los propios informes de la Administración lo contradicen.

Los proyectos adaptados que presentó la recurrente en 2019 fue una exigencia de la Administración para adecuarlos a los condicionante de la DIA y la reducción de la superficie de concesión. Pero esos proyectos aluden también la superficie inicial.

Vease al respecto la Memoria que integra el documento 117.7.1 que en su página 5 aclara " En definitiva, el documento ahora presentado puede considerarse como una porción del global presentado en un principio por la empresa promotora para la misma localización, por lo que los informes sectoriales, certificados, estudios..., deben considerarse vigentes y compatibles para esta nueva documentación. Precisamente este es el hecho por el cual en gran parte de los planos que se presentan adjuntos a esta documentación, se ha reflejado el "área de afección total" y el "área de afección 2018", para que el lector comprenda que el área en referencia al cual se han realizado algunos de los informes sectoriales, certificados, estudios,...., es un área mayor del que ahora se pretende, pero que al englobar por completo esta nueva área, no inhabilita o contradice."

Esos proyectos visados y aportados en 2019 fueron los documentos que se examinaron tanto por VAERSA para emitir su informe, documento 118 del EA, como por el Servicio Territorial de Industria y Energía de Castellón, documento 119 del EA, y su contenido no supuso óbice algún para que ambos informaran favorablemente la solicitud de explotación de las 6 cuadrículas mineras solicitadas.

Por tanto, no encontramos la justificación técnica en que la Administración se apoya para reducir la superficie a 3 cuadrículas en atención a los proyectos aportados en 2019.

Por todo lo razonado, el recurso debe ser estimado, lo que hace innecesario entrar a conocer de la petición subsidiaria.

SEPTIMO.- De conformidad con el artículo 139 de la LJCA, en la redacción dada por la Ley 37/2.011 de 10 de octubre, se imponen las costas a la Administración.

Asimismo, y de acuerdo con el artículo 139.4 de la LJCA, atendiendo a la complejidad del asunto y de la actividad desplegada por la parte contraria, se limitan las costas a un importe máximo de 1.500 euros respecto de los honorarios de defensa y representación y por todos los conceptos, IVA incluido.