Sentencia Contencioso-Administrativo 662/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 2/2022 de 19 de diciembre del 2023

PRIMERO.- La ahora apelante, Cobra Instalaciones y Servicios S.A., presentó el día 8 de febrero de 2019 ante el Ayuntamiento de Cullera, al amparo de los arts. 66 y 67 de la Ley 39/2015, una reclamación de responsabilidad patrimonial municipal en la que alegaba que en fecha 25 de julio de 2008 había suscrito con la Agrupación de Interés Urbanístico de la unidad de ejecución industrial 37/3 de Cullera, urbanizadora de esa UE, un contrato de obra, por importe de 5.058.695,28 €, para la ejecución de las obras de urbanización de la dicha unidad de ejecución, habiendo la AIU desde el año 2011 dejado de certificar y abonarle los trabajos realizados. Añadía la reclamante que el Ayuntamiento de Cullera, haciendo dejación de sus potestades urbanísticas, no había procedido a obligar a la AIU a aprobar las correspondientes cuotas de urbanización a cargo de los propietarios para su aprobación municipal, ni había retirado tampoco a aquélla su condición de agente urbanizador de la actuación, permitiendo así que las obras de urbanización se encontraran sin finalizar por el urbanizador y sin abonar éste su importe a la mercantil contratista. Por todo ello, afirmaba la reclamante que concurría un supuesto de responsabilidad patrimonial municipal y solicitaba ser indemnizada por el Ayuntamiento, por los daños y perjuicios sufridos, en la suma de 566.144,13 € (comprensiva del principal e intereses).

En fecha 29 de julio de 2020 la expresada mercantil interpuso recurso contencioso-administrativo frente a la desestimación por silencio administrativo por el Ayuntamiento de la mencionada reclamación.

Posteriormente, en fecha 26 de enero de 2021 la actora amplió el recurso, impugnando la resolución municipal de 22 de diciembre de 2020, que, basándose en el informe emitido por el Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana en fecha 2 de diciembre de 2020, desestimó expresamente tal reclamación.

SEGUNDO.- La sentencia de instancia desestimó el recurso contencioso, razonando el Juzgador, en síntesis, lo siguiente:

-constituía un supuesto de funcionamiento anormal de la Administración permitir que la urbanización de la UE 37/3 no hubiera finalizado, y haber asumido muy tardíamente la gestión directa de la actuación ante la inacción de la AIU urbanizadora. Sin embargo, añadía el Juzgador, como señalaba el informe del CJC de la Comunidad Valenciana de 2 de diciembre de 2020, no había quedado acreditado que ese negligente funcionamiento administrativo hubiera provocado perjuicios, en relación directa, a la mercantil recurrente.

-la mercantil había interpuesto un procedimiento civil contra la AIU ante el incumplimiento por ésta del contrato de obra que habían suscrito en fecha 25 de julio de 2008, proceso que había finalizado con sentencia condenatoria de la agrupación de interés urbanístico. No obstante, agregaba el Juzgador, no constaba que el incumplimiento por el Ayuntamiento de las aludidas facultades urbanísticas de control hubiera contribuido a que la mercantil no hubiera podido cobrar el crédito que ostentaba frente a la AIU, y por otra parte, puesto que tampoco había quedado acreditado que el procedimiento civil se hubiera archivado siquiera provisionalmente, la reclamación de responsabilidad patrimonial frente al Ayuntamiento se había presentado por Cobra Instalaciones y Servicios S.A. con carácter prematuro.

TERCERO.- En la presente apelación, la apelante solicita la revocación de la sentencia de instancia aduciendo los siguientes motivos de impugnación: la sentencia le ha generado indefensión, puesto que acoge el contenido del informe de 2 de diciembre de 2020 de Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana, que fue emitido por éste de forma extemporánea y fuera del cauce procedimental previsto; el Juzgador incurre en error al razonar que la reclamación de responsabilidad patrimonial fue presentada de forma anticipada; la sentencia no da respuesta a todas las cuestiones que planteó la actora en la demanda; y por último, insiste la apelante en que la sentencia recurrida no ha valorado adecuadamente que concurre en el caso de autos un supuesto de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Cullera, de conformidad con todo lo aducido por la actora en su demanda.

Se opone el Ayuntamiento apelado a las alegaciones y pretensiones de la apelante y sostiene, en esencia, que la sentencia recurrida es ajustada a derecho. Insiste el apelado, además, en la alegación que formuló en la contestación a la demanda acerca de la prescripción de la acción de reclamación de responsabilidad patrimonial ejercitada en su día por la mercantil recurrente.

CUARTO.- Ha de comenzar la Sala examinando la alegación del Ayuntamiento apelado relativa a la prescripción del derecho de la mercantil actora-apelante para ejercitar en vía administrativa la acción de reclamación de responsabilidad patrimonial municipal. Se trata de una alegación que aquel Ayuntamiento planteó en la contestación a la demanda que formuló en el proceso de instancia y que no fue respondida por la sentencia.

Como tiene declarado el Tribunal Constitucional interpretando el art. 85.4 de la Ley 29/1998, la parte a la que le resulte favorable el fallo de la sentencia de instancia no puede formular apelación adhesiva, por lo que la no adhesión de esa parte a la apelación presentada por la contraparte no puede "interpretarse como una renuncia a seguir sosteniendo en la oposición a la apelación los motivos planteados en la primera instancia, que habrán de ser examinados, si procede, por la Sala" (STC Sección 1ª, nº 11/2014, de 27 de enero).

La referida alegación del Ayuntamiento apelado ha de ser acogida por la Sala. Consta al folio 66 y siguientes del expediente administrativo un escrito que Cobra Instalaciones y Servicios S.A. presentó en fecha 29 de mayo de 2017 ante el Ayuntamiento cuantificando en 466.801,51 € el importe del principal de los daños sufridos a consecuencia de no haber exigido aquél al urbanizador el cumplimiento de las obligaciones contraídas con esa mercantil, daños que, advertía ésta en tal escrito, "serán motivo de reclamación... mediante la pertinente reclamación por Responsabilidad Patrimonial de la Administración".

Por tanto, la mercantil, cuando presentó el citado escrito ante el Ayuntamiento, ya tenía completo conocimiento en esa fecha de los elementos fácticos y jurídicos que le permitían el ejercicio de la acción, y había ya evaluado económicamente los perjuicios que la actuación municipal que consideraba dañosa le había ocasionado. Sin embargo, no formuló la anunciada reclamación de responsabilidad patrimonial -en la que cuantificó el principal de los daños en la aludida suma de 466.801,51 €- hasta el día 8 de febrero de 2019, cuando había transcurrido ya el plazo de un año previsto en el art. 67.1 de la Ley 39/2015.

Ese plazo de un año para reclamar Cobra Instalaciones y Servicios S.A. los expresados daños derivados de la pretendía inactividad municipal comenzaba a contarse, acudiendo a la doctrina de la actio nata, el día 29 de mayo de 2017, cuando la interesada, según ha sido dicho, tuvo conocimiento pleno de los elementos fácticos y jurídicos que permitían el ejercicio de la acción, o en palabras de la STS 3ª, Sección 5ª, de 22 de diciembre de 2022 -recurso número 114/2022-, conocimiento de los elementos que integraban la pretensión indemnizatoria.

Desde el planteamiento de la reclamante invocando la inactividad administrativa municipal, podría parecer que los daños reclamados por aquélla son de carácter continuado. Sin embargo, siguiendo la clásica distinción entre daños continuados y daños permanentes, lo cierto es que la mercantil, cabe insistir en ello, conocía en la mencionada fecha 29 de mayo de 2017 el alcance de los daños. La determinación de los daños en esta fecha no permite entender que los mismos fueran de carácter continuado (ha de considerarse al efecto solo el importe del principal reclamado, y no de los intereses devengados por tal importe), siguiendo la clásica distinción entre daños continuados y daños permanentes: los primeros son daños que, según tiene puesto de relieve la jurisprudencia, se producen día a día, de manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad, por lo que el inicio del cómputo del plazo de prescripción a efectos de su reclamación no se inicia hasta que no cesan los actos lesivos; mientras que los daños de carácter permanente son aquellos que pueden ser evaluados económicamente desde el momento de su producción, agotándose el acto generador de los mismos en un momento concreto, por lo que el inicio del plazo de prescripción ha de situarse en el momento de producirse el hecho causante o de tener conocimiento del mismo, aunque perdure en el tiempo el resultado lesivo. En este sentido cabe citar, entre otras, las SSTS 3ª, Sección 6ª, de 21 de enero de 2013 y 23 de octubre de 2013 - recursos de casación número 443/2010 y 926/2011, respectivamente-.

Por consiguiente, cuando la mercantil presentó la reclamación de responsabilidad patrimonial municipal, su derecho a reclamar ya estaba prescrito, a tenor del art. 67.1 de la Ley 39/2015, antecitado.

Lo expuesto, que debió haber sido apreciado así por la sentencia de instancia, comporta, sin más, la desestimación tanto de la presente apelación como del recurso contencioso-administrativo de instancia.

No obstante, puesto que la sentencia apelada no se basó en ese motivo para desestimar el recurso de instancia, la Sala, a fin de despejar cualquier duda que pueda albergar la apelante acerca de los motivos impugnatorios que alega en la apelación, pasa seguidamente a examinarlos (de forma meramente adicional).

QUINTO.- El título de imputación en que la mercantil recurrente sustenta su acción de responsabilidad patrimonial administrativa es la inactividad del Ayuntamiento de Cullera consistente en haber hecho éste dejación de sus potestades en materia urbanística, puesto que, de un lado, no aprobó la cuenta de liquidación provisional del proyecto de reparcelación de la UE 37/3, por lo que el urbanizador (la AIU) no pudo girar a los propietarios las cuotas de urbanización y no pudo por ello abonar a la contratista las sumas debidas conforme al contrato de obra, y de otro lado, resolvió tardíamente la su condición de la AIU de agente urbanización de la unidad de ejecución.

Ejercita la mercantil, por tanto, una acción de responsabilidad patrimonial extracontractual al amparo del art. 32 y siguientes de la Ley 40/2015. En vía jurisdiccional civil, dicha mercantil ya reclamó frente al agente urbanizador por incumplimiento del contrato de obra que suscribieron ambas partes.

Pues bien, sobre la primera circunstancia alegada por la apelante cabe señalar que el Ayuntamiento de Cullera aprobó en diversas ocasiones la cuenta de liquidación provisional de la reparcelación de la UE 37/3, si bien los sucesivos acuerdos municipales aprobatorios de la cuenta fueron anulados en sede jurisdiccional contencioso-administrativa. Pero de esa anulación judicial no cabe deducir, sin más, la existencia de la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento invocada por la ahora apelante. Para dilucidar si existe en el caso de autos la pretendida responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Cullera derivada de la anulación jurisdiccional de las sucesivas cuentas de liquidación provisional de la reparcelación resulta necesario analizar si su aprobación pudo considerarse, o no, una decisión que quepa calificar como adoptada dentro de los márgenes de lo razonable y de forma razonada. Ello a tenor de la constante jurisprudencia que manifiesta que, para determinar, en los casos de anulación en vía administrativa o jurisdiccional de un acto administrativo o disposición general, si existe a favor de los perjudicados derecho a indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración, ha de tenerse en cuenta que no concurre el requisito de la antijuridicidad del resultado o lesión cuando la solución administrativa adoptada se produce dentro de los márgenes de lo razonable y de forma razonada, de manera que, en estos supuestos, el perjudicado queda compelido a soportar las consecuencias perjudiciales que para su patrimonio derivan de la actuación administrativa, desapareciendo así la antijuridicidad de la lesión (en este sentido, por todas, STS, 3ª, Sección 5ª, de 19 de junio de 2018 -recurso de casación número 2006/2016-).

La doctrina jurisprudencial, por tanto, otorga esencial relevancia a la razonabilidad de la actuación administrativa como elemento determinante de la exclusión del carácter antijurídico del daño derivado de la anulación del acto. Conforme a esa doctrina, la responsabilidad patrimonial no se anuda con carácter necesario a la anulación del acto o resolución administrativa, sino que es preciso valorar en cada caso si tal actividad administrativa se ha producido en el margen de razonabilidad que corresponde al caso. En este sentido, el art. 32.1, párrafo segundo, de la Ley 40/2015 dispone (de forma similar al art. 142.4 de la anterior Ley 30/1992) que "La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización". Por tanto, de sola declaración de ilegalidad de la actuación de la Administración no se sigue de forma automática el deber de reparación, sino que es preciso analizar si la actuación administrativa, a pesar de haber sido anulada, se movió dentro de los estándares de razonabilidad que ha de predicarse de una Administración llamada a servir a los intereses generales STS, 3ª, Sección 5ª, de 18 de junio de 2020 -recurso de casación número 3959/2019-).

Ese criterio de la razonabilidad de la decisión administrativa otorga a los órganos jurisdiccionales un margen de apreciación para valorar, a efectos de determinar si existe responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de la anulación judicial de los actos administrativos, si tales actos, además de ilegales, han sido adoptados, cabe reiterarlo, de forma arbitraria o irracional. Al respecto, ha de traerse asimismo a colación la STS 3ª, Sección 5ª, de 4 de mayo de 2017 -recurso de casación número 3333/2015-), que razona que, para llevar a cabo dicha apreciación, han de analizarse los distintos supuestos en función de si la actividad administrativa jurisdiccionalmente anulada a la que se imputa la lesión se integra dentro de las potestades administrativas regladas o discrecionales. Cuando la Administración ha ejercitado potestades regladas al dictar un acto que después resulta anulado en sede jurisdiccional, y en su aplicación se aparte irracionalmente de las exigencias de la norma, puede apreciarse antijuridicidad del daño, y también cuando la Administración, aplicando potestades regladas, haya de apreciar conceptos jurídicos indeterminados, y no se ajuste de forma racional asimismo a los requisitos legales. Y cuando ha ejercitado potestades discrecionales, existirá esa antijuridicidad del daño si la Administración, al ejercitar dichas potestades administrativas discrecionales, se aparta de toda lógica y procede a aplicar la norma de manera irrazonada e irrazonable.

En relación con lo anterior, la precitada STS, 3ª, Sección 5ª, de 18 de junio de 2020, manifiesta que cuando la razonabilidad ha de predicarse de facultades regladas, "También resulta posible que, ante actos dictados en virtud de facultades absolutamente regladas, proceda el sacrificio individual, no obstante su anulación posterior, porque se ejerciten con los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales y que, por ende, no puede quedar paralizada ante el temor de que, si revisadas y anuladas sus decisiones, tenga que compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos, en todo caso y con abstracción de las circunstancias concurrentes".

Y la STS, 3ª, Sección 5ª, de 16 de octubre de 2015 -recurso de casación número 6834/2021-, destaca que los órganos jurisdiccionales, para efectuar el aludido juicio de razonabilidad del acto administrativo que después resultó anulado por sentencia, han de analizar precisamente las concretas razones que determinaron la anulación de dicho acto por esa sentencia. Ello es así por cuanto, en otro caso, se estaría revisando un pronunciamiento judicial con valor de cosa juzgada, concretamente el que declaró la ilegalidad del acto administrativo.

Pues bien, en el caso de autos la mercantil actora-apelante nada argumenta acerca de que la anulación jurisdiccional de la cuenta de liquidación provisional del proyecto de reparcelación de la UE 37/3 fuera debida a que el Ayuntamiento, al aprobarla, hubiera actuado fuera de los márgenes de lo razonable y de forma no razonada.

Es cierto, por otra parte, que desde la última anulación por sentencia (en octubre de 2015) de la cuenta de liquidación provisional de la reparcelación el Ayuntamiento no procedió a aprobar una nueva cuenta; pero, según consta en la documentación que figura en el expediente administrativo, desde esa fecha hasta la de presentación por la mercantil de la reclamación de responsabilidad patrimonial, aquél no permaneció inactivo: requirió en dos ocasiones a la AIU para que presentara una nueva cuenta de liquidación, si bien, en marzo de 2017, la Junta Directiva de la AIU dimitió de su cargo, y en el año 2019, dicha agrupación de interés urbanístico renunció a su condición de urbanizador de la unidad de ejecución, lo que motivó que finalmente el Ayuntamiento, mediante acuerdo del Pleno de 29 de septiembre de 2020 (folio 236 y siguientes del expediente), resolviera la condición de agente urbanizador de la AIU por incumplimiento de sus funciones, y asumiera la gestión directa de la actuación hasta su conclusión.

SEXTO.- Y por lo que se refiere a la alegación de la apelante acerca de que el Ayuntamiento no resolvió sino tardíamente (en el aludido acuerdo plenario de 29 de septiembre de 2020) la condición de la AIU de agente urbanizador de la unidad de ejecución, se trata de una cuestión que carece de toda relevancia para la resolución de la presente litis: a los solos efectos que aquí interesan, cabe manifestar que en la liquidación del convenio urbanístico a que hubiera dado lugar una más temprana resolución por el Ayuntamiento de la condición de urbanizador de dicha AIU, la mercantil Cobra Instalaciones y Servicios S.A. no hubiera podido en ningún caso incluir el importe que le adeudaba aquélla por el incumplimiento del contrato de obras. La deuda contraída por el urbanizador con su contratista es una cuestión ajena a la resolución del programa. En este sentido, el art. 66.6 de la Ley valenciana 6/1994 (LRAU), por la que se regía el PAI de la UE 37/3, establecía que "El Urbanizador será responsable de los daños causados a los propietarios o a otras personas como consecuencia de su actividad o por falta de diligencia en el cumplimiento de sus obligaciones, salvo cuando aquéllos tuvieran su origen en una orden directa de la Administración actuante o en el cumplimiento de una condición impuesta por ella". Y la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunidad Valenciana (LOTUP), vigente cuando la ahora apelante formuló su reclamación de responsabilidad patrimonial municipal, disponía en el art. 159, apartado 1, en su redacción anterior al DLeg 1/2021, que "El urbanizador podrá subcontratar con terceros de su elección la realización de prestaciones auxiliares de la ejecución del programa de actuación integrada...", añadiendo el precepto en su apartado 2 que "Los subcontratistas quedarán obligados ante el urbanizador, que asumirá la total responsabilidad de la gestión del programa ante la administración".

SÉPTIMO.- En cuanto a las restantes alegaciones formuladas por la apelante en su escrito de interposición del recurso de apelación, aduce ésta, de un lado, que la sentencia de instancia le ha generado indefensión al acoger el Juzgador el contenido del informe de 2 de diciembre de 2020 del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana, que fue emitido por éste de forma extemporánea y fuera del cauce procedimental previsto. Pero se trata de un informe evacuado por el CJC en el expediente de responsabilidad patrimonial municipal previamente al dictado por el Ayuntamiento en dicho expediente de la resolución de 22 de diciembre de 2020, que desestimó expresamente tal reclamación, resolución frente a la que la recurrente amplió el recurso contencioso-administrativo. La indicada alegación, por tanto, ha de ser desestimada.

Alega también la mercantil apelante que el Juzgador ha incurrido en error al considerar que la reclamación de responsabilidad patrimonial fue presentada de forma anticipada. Lleva razón la apelante: lo cierto es, tal como ha sido antes apuntado por la Sala, que la acción de responsabilidad fue presentada por la mercantil cuando había transcurrido ya el plazo de un año previsto en el art. 67.1 de la Ley 39/2015.

OCTAVO.- Sostiene la apelante, por último, que la sentencia apelada no da respuesta a todas las cuestiones que planteó aquélla en la demanda.

Esta alegación ha de ser rechazada. El artículo 67.1 de la Ley 29/1998 dispone que las sentencias decidirán todas las cuestiones controvertidas en el proceso. El Tribunal Constitucional, por su parte, matiza que el vicio de incongruencia omisiva supone una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 de la Constitución cuando el órgano judicial, no solo deja sin resolver alguna pretensión deducida por las partes, sino también cuando omite toda consideración sobre una alegación fundamental planteada oportunamente por ellas, salvo que quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los fundamentos contenidos en la resolución ( STC Sección 3ª, nº 9/2014, de 27 de enero). Por alegaciones fundamentales ha de entenderse, como destaca la STC Sección 1ª, nº 24/2010, de 27 de abril, las cuestiones suscitadas por las partes que no son una simple alegación secundaria o instrumental en el razonamiento jurídico, sino un alegato sustancial que contiene los hechos o argumentos jurídicos básicos y fundamentales que nutren la pretensión e integran la razón por la que se pide.

Por lo que se refiere a la exigencia de motivación de las resoluciones judiciales, y siguiendo también en este punto la doctrina constitucional, el deber de motivación que pesa sobre los órganos judiciales no exige un razonamiento exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se debate, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos esenciales fundamentadores de la decisión o, lo que es lo mismo, la ratio decidendi, de manera que no existe un derecho fundamental del justiciable a una determinada extensión de la motivación judicial, pudiendo satisfacerse las exigencias constitucionales mínimas del derecho a la tutela judicial efectiva con una respuesta tácita siempre que del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución pueda deducirse no sólo que el órgano judicial ha valorado la pretensión deducida sino, además, los motivos de esa respuesta tácita ( STC, Sección 1ª, nº 9/2015, de 2 de febrero, entre otras muchas).

Pues bien, la sentencia apelada no dejado sin resolver ninguna alegación fundamental planteada por la demandante, y cumple, además, las exigencias de motivación puestas de relieve por la jurisprudencia transcrita por la Sala.

NOVENO.- Procede, a resultas de todo lo fundamentado, la desestimación del recurso de apelación y la confirmación, en lo esencial, del pronunciamiento desestimatorio del recurso contencioso-administrativo que efectúa la sentencia de instancia.

DÉCIMO.- En aplicación del art. 139.2 de la Ley 29/1998, no ha lugar a hacer expresa imposición de costas procesales causadas en esta segunda instancia -a pesar de que se desestima el recurso de apelación-, por basar la Sala la desestimación en una fundamentación jurídica más extensa y no totalmente coincidente con la ofrecida por el Juzgador a quo en la sentencia apelada, lo que constituye, a criterio del Tribunal, una circunstancia que justifica la interposición de la apelación y, por tanto, la no imposición de costas a la apelante.

Por cuanto antecede,

Fallo