Sentencia Contencioso-Administrativo 126/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 17/2020 de 02 de marzo del 2023

PRIMERO: Con fecha 26 de septiembre de 2003 se aprobó el nuevo PGOU de lliria con excepción del Sector de suelo urbanizable SRA-28 Coto de Catalá que con carácter previo tenía la clasificación de suelo no urbanizable. El 2 de junio de 2005 se produjo la aprobación definitiva del PGOU en lo relativo al Sector de suelo urbanizable SRA-28 Coto de Catalá. Dicho Plan preveía la construcción en el sector de 2006 viviendas y un campo de golf de 18 hoyos y establecía un uso predominante residencial y sus compatibles hotelero, comercial y ocio. El 19 de enero de 2006 el Ayuntamiento aprobó el Programa de Actuación Integrada por gestión indirecta de la única unidad de ejecución de que constaba el Sector, adjudicando la condición de agente urbanizador a Sector Residencial La Maimona S.L.U.

Después de esa aprobación y entre los meses de octubre y noviembre de 2006 la actora adquirió diversas propiedades que sumaban una superficie total de 249.971,43 euros. En las escrituras se dejaba constancia de que las fincas estaban clasificadas como suelo urbanizable ordenado pormenorizadamente, incluídas en el Sector ya mencionado SRA-28, coto de Catalá. Finalmente el 6 de febrero de 2008 se produjo la aprobación del proyecto de reparcelación del PAI (BOPV nº 146, de 2-6-2008) que se inscribió en el Registro de la Propiedad el 7-7-2009.

Tras dichas aprobaciones Iberdrola abonó al agente urbanizador la suma de 122.291,48 euros, IVA incluido, como cuota cero. También abonó la suma de 73.735,49 euros en concepto de avales como garantía de los costes de urbanización que se desarrollaría. Finalmente también abono como cuotas del Impuesto de Bienes Inmuebles la suma de 127.577,66 euros.

Resulta que la sentencia de la Sala nº 759/2015, de 30 de julio declaró la nulidad de pleno derecho del acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 2-6-2005 por el que se aprobó definitivamente el Plan. La razón de la decisión anulatoria consistía en la ausencia del informe vinculante de la Confederación Hidrográfica del Júcar sobre la suficiencia de recursos hídricos. Dicha sentencia fue confirmada en casación por la del T.S. 8/2017, de 28 de diciembre. Con anterioridad la Sala en la sentencia 325//2009, de 9 de marzo, recurso 196/2006, ya había anulado la adjudicación del PAI al agente urbanizador, que era la mercantil Sector Residencia La Maimona S.L.U., perdiendo ésta su cualidad de agente urbanizador.

Como consecuencia de la anulación del plan un suelo que era urbanizable ordenado pormenorizadamente pasa a convertirse en no urbanizable, de ahí el sentido de la reclamación de los gastos realizados en virtud de una cualidad del suelo que se pierde. Al mismo tiempo se defiende la responsabilidad solidaria de las Administraciones demandadas puesto que las dos han intervenido con la misma responsabilidad en la aprobación del plan anulado.. Se niega la prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial de acuerdo con la teoría de la "actio nata" ya que la pérdida de la condición de solar de los terrenos adquiridos se produce con la sentencia del Tribunal Supremo 8/2017, de 28 de diciembre, presentándose la reclamación el 27-12-2017. Finalmente se considera que los daños causados están suficientemente justificados a través de los gastos realizados.

Por el contrario, las partes demandadas se opone a la estimación del recurso oponiéndose de acuerdo con la siguiente motivación: 1º No existe la certeza de que el Ayuntamiento de Lliria haya abandonado definitivamente la idea y voluntad de seguir adelante con un nuevo Plan en sustitución del anulado y solo procedería la indemnización para el caso de quedar demostrada esa voluntad de abandono.

2º En cuanto al IBI pagado lo ha percibido el Ayuntamiento de Lliria y sería a dicho Ayuntamiento a quien correspondería devolverlo.

3º Se aduce la prescripción de la acción porque la sentencia de la Sala ya mencionada 325/2009, de 9 de marzo anuló la cualidad de agente urbanizador de la mercantil Sector Residencial La Maimona S.L.U. y desde ese momento se pudieron reclamar los daños causados.

4º Se esgrime que existe un cierto margen de apreciación por parte de la Administración para no incurrir en responsabilidad al no haber incurrido en error grosero jurídicamente inaceptable que justifique la imputación de los daños a las demandadas.

5º En cuanto a la cuota cero abonada solo se debe exigir al agente urbanizador que es a quien le correspondía asumir la obligación de urbanizar.

6º Obligación de la demandante de soportar el daño sufrido, asumiendo el riesgo de una sentencia estimatoria que pudiera anular el PGOU. Falta de acreditación suficiente de los daños y gastos realizados

SEGUNDO: De entrada, debemos destacar que en el informe jurídico de la Generalitat Valenciana de 23-7-2018 solo se oponía como razón decisiva para desestimar la reclamación la falta de constancia del abandono definitivo de la ordenación establecida por el Plan que fue objeto de anulación en vía judicial, no apreciándose tampoco lesión alguna en cuanto a las cantidades pagadas en concepto de IBI de naturaleza urbana al no haberse instado por parte de la demandante el procedimiento de devolución de cobros indebidos. Sin embargo, el Ayuntamiento de Lliria mediante informe de fecha 27-9-2019 informa- documento 5 acompañado con la demanda y 21 del expediente administrativo- que no se está tramitando un nuevo plan y que el vigente tras la anulación por la sentencia 759/2015, es el de 1985. De acuerdo con este informe solo cabría aceptar la oposición de la Generalitat al pago del IBI reclamado.

Si bien es cierto que con arreglo a lo previsto en el art. 142.4 de la Ley 30/92 la anulación por la jurisdicción contencioso administrativa de un acto o disposición de carácter general no presupone derecho a indemnización, en este caso no existe un margen razonable de interpretación como asidero legal para que las demandadas no asuman la responsabilidad que se les imputan ni obligación por parte de la demandante de soportar los daños sufridos si nos atenemos a los razonamientos de la sentencia del T.S. 8/2017, de 28 de diciembre ,recurso 85/2016, que confirmó la de la Sala, dejando de manera clara y diáfana la obligación de obtención de informe en cuanto a la existencia y disponibilidad de recursos hídricos, tratándose como es, de una obligación legal. Su ausencia no tiene disculpa ni dispensa legal, por constituir un craso error, en modo alguno provocado por la demandante, que al amparo de la normativa aplicable merece reproche y que la parte no tendría que soportar, pues de haberse observado hubiese mantenido el suelo adquirido con la clasificación con que se obtuvo y sin pérdida de tal cualidad. La pérdida de la condición del suelo apto para ser urbanizado por culpa de un proceder administrativo antijurídico le ha irrogado a la actora unos perjuicios traducidos en los gastos de los que pretende resarcirse vía reclamación patrimonial que hubieran servido y resultarían procedentes de no haberse anulado el plan pero que al invalidarse no están en modo alguno justificados. Tampoco los demandados han ofrecido una interpretación razonable de la norma que le dispensara de la obligación legalmente impuesta. Los razonamientos de la sentencia del Tribunal Supremo son los siguientes: " La obligación de la emisión de informe sobre la existencia y disponibilidad de recursos hídricos en el supuesto de autos no vendría determinado por lo establecido en la redacción originaria del art. 25.4 del TRLA - que todavía no imponía tal exigencia-, ni por lo previsto en la redacción que al precepto diera la reforma llevada a cabo por la Ley 11/2005, de 22 de junio, que es posterior al Acuerdo aprobatorio del PGOU y a la que no puede otorgársele efectos retroactivos, pero tal obligación sí vendría impuesta como consecuencia de lo establecido en la disposición adicional segunda, apartado 4º de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del del contrato de concesión de obras públicas, que imponía la obligación de la emisión del informe a la Confederación Hidrográfica del Júcar en todos los "los instrumentos de planificación territorial y urbanística que puedan afectar al ejercicio de las competencias estatales", informe que, como hemos señalado con reiteración, además, cuenta con el carácter de vinculante. Por otra parte, la obligación vendría determinada ---en el ámbito de la Comunidad Autónoma Valenciana--- por lo establecido en el art. 19.2 de la Ley Valenciana 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y protección del paisaje que en su reacción inicial vigente hasta su modificación por obra de la disposición adicional 8ª de la citada Ley autonómica 16/2005, de 30 de diciembre--- establecía: En su párrafo 1º que "la implantación de usos residenciales, industriales, terciarios, agrícolas, u otros que impliquen un incremento del consumo de agua, requerirá la previa obtención de informe favorable del organismo de cuenca competente, o entidad colaboradora autorizada para el suministro, sobre su disponibilidad y compatibilidad de dicho incremento con las previsiones de los planes hidrológicos, además de la no afectación o menoscabo a otros usos existentes legalmente implantados.

Y claro es que ambas normas, estatal y autonómica, resultaban de aplicación ---y su contenido era exigible--- desde el momento de su entrada en vigor para todos los procedimientos en trámite, por cuanto en las mismas no se contemplaba régimen de transitoriedad alguno para dichas situaciones".

Asimismo las sentencias del País Vasco de 24-2-2017, nº 99/2017 y 100/2017, recursos 193/2016 y 565/2015, se pronuncian sobre un caso similar al enjuiciado donde no se aceptan las disculpas de las Administraciones demandadas para eludir su responsabilidad. Sostienen lo siguiente: "Para justificar el acogimiento del recurso de apelación, trasladaremos lo que la Sala ha razonado en el FJ 4º de la sentencia 99/2017, de 24 de febrero , recurso de apelación 565/2015, así:

La Sala no comparte dicho planteamiento, toda vez que aun cuando bajo la vigencia del TRLS76 el plan general debía contemplar un plan de dos etapas de cuatro años para su desarrollo y las circunstancias que debían dar lugar a su revisión (art.12.1.c) y e) TRLS76), y los Ayuntamientos debían revisar cada cuatro años el programa de actuación (art. 48), su vigencia era indefinida (art. 45), y desde su aprobación y publicación de sus normas urbanísticas resultaban obligatorios y ejecutivos (art. 56 y 57), luego resulta indiferente que desde la publicación de las normas subsidiarias en 1997 hasta la anulación de la clasificación del ámbito de Aieri hubiera transcurrido mucho tiempo. Lo relevante es que las normas subsidiarias clasificaban el ámbito como suelo urbano, y en la confianza de su adecuación a Derecho, la apelante desarrolló las actuaciones de promoción dirigidas a su ejecución, incurriendo en inversiones y gastos que devinieron inútiles tras la anulación."

También esta misma opinión se deja traslucir en forma de "obiter dicta" en la sentencia del T.S. de 12-4-2006, recurso 228/2003, cuando se explica lo siguiente: " Si los demandantes hubiesen, al menos, acreditado los gastos que realizaron para proceder al desarrollo del Sector y que resultaron baldíos ante la pasividad de la Administración en elaborar y aprobar el proyecto de vial de acceso al Puerto, que condicionaba ese desarrollo, la responsabilidad patrimonial de dicha Administración podría ceñirse al reembolso de tales gastos, pero sólo se alega que se mantuvieron contactos y conversaciones tendentes a remover los obstáculos, para lo que se contrataron técnicos, se realizaron actuaciones y se asumieron pagos en orden a la ejecución, sin concretar cuáles fueron ni a cuánto ascendieron, de modo que ni siquiera tales posibles desembolsos, por falta de acreditamiento, pueden ser considerados como un daño imputable a la Administración , razón que, unida a las expresadas en los precedentes fundamentos jurídicos, impiden una condena de resarcimiento a cargo de la Administración urbanística".

TERCERO: Se alega por los demandados que las cuotas del IBI pagado no se pueden obtener vía responsabilidad patrimonial sino como ingresos indebidos. Respondiendo a tal cuestión asumimos los razonamientos de la sentencia del T.S. J. de Andalucía de 30-1-2002, recurso 476/2000, que enseña lo siguiente: " El Tribunal Supremo reconoce, pues, el derecho de los particulares a ser indemnizados por los perjuicios causados en aplicación de una Ley declarada inconstitucional, aun cuando no se puedan revisar los actos firmes, dado que no se trata de revocar los mismos sino de obtener una reparación por unos daños causados por una norma inconstitucional, considerando dichos daños antijurídicos, no teniendo que ser soportados por los particulares. En el caso de la sentencia comentada, existía incluso cosa juzgada al haber sido desestimados los recursos jurisdiccionales interpuestos contra las liquidaciones, afirmándose que la reclamación de responsabilidad patrimonial era la única vía que quedaba a los administrados, pero expresamente reconoce la posibilidad de acudir directamente a esta vía sin necesidad de instar la declaración de nulidad en vía administrativa. Por su parte en la sentencia de 13 de junio de 2000, el recurrente no había recurrido las liquidaciones dejándolas firmes en vía administrativa y el Alto Tribunal reconoció igualmente la indemnización.

La doctrina citada es aplicable al caso de autos, pues las liquidaciones abonadas por la reparcelación, fueron exigidas en virtud de una disposición general declarada nula por el Tribunal Supremo, de modo que causaron al recurrente unos perjuicios antijurídicos, por lo que al quedar firmes las liquidaciones en vía administrativas, es esta la única forma que tiene de resarcirse de los daños causados por la Administración por el incorrecto uso de su potestad reglamentaria, por lo que el recurso ha de ser estimado".

Esta sentencia también se pronuncia sobre los intereses que se deben abonar en tales casos: "(...) Es estimable la pretensión de abono de los intereses legales de la cantidad a devolver desde el día en que se reclamó su devolución hasta la fecha de notificación de esta sentencia, en aras del principio de plena indemnidad, reconocido por la jurisprudencia ( sentencias de 14 y 22 de mayo de 1993, 22 y 29 de enero y 2 de julio de 1994, 11 y 23 de febrero y 9m de mayo de 1995, 6 de febrero y 12 de noviembre de 1996, 24 de enero, 19 de abril y 31 de mayo de 1997, 14 de febrero, 14 de marzo, 10 de noviembre y 28 e noviembre de 1998, 13 y 20 de febrero, 13 de marzo, 29 de marzo, 29 de mayo, 12 y 26 de junio, 17 y 24 de julio, 30 de octubre y 27 de diciembre de 1999, 5 de febrero de 2000, 15 de julio de 2000 y 30 de septiembre de 2000) y recogido ahora en el art. 141.3 de la LRJAPAC y, a partir de la notificación de esta nuestra sentencia, se deberá proceder en la forma establecida por el art. 106.2 y 3 de la LJCA."

No se puede perder de vista que conforme a lo previsto en el art. 73 de LJCA la anulación PGOU, como disposición de carácter general que es, no afecta a las liquidaciones firmes del IBI que se efectuaron en razón a la calidad del suelo urbano previsto y establecido en el Plan, por lo cual la solución que se abre como razonable para su restitución y devolución deba ser la de la responsabilidad patrimonial instada.

De igual modo se debe rechazar que la reclamación de la cuota cero como gastos de urbanización se deba reclamar al agente urbanizador y no a la Administración. Pero se olvida que esa cuota fue aprobada por la Administración y que se trata de una prestación patrimonial de carácter público tal y como enseña la sentencia del T.C. 185/95, de 14 de diciembre, de carácter obligatorio para el interesado, totalmente improcedente en un suelo no urbanizable, que es la situación en que han quedado las parcelas adquiridas tras la anulación judicial del Plan de Lliria. Sobre esta cuestión se pronuncia la sentencia de la Sala de 19 de junio de 2020, nº 323/2020, recurso 421/2018 afirma lo siguiente: " La cuestión, como el caso anterior, no es tan sencilla ni tan simple como los actores pretenden. En primer lugar, es evidente que las cuotas de urbanización son ingresos de derecho público, dada la finalidad que persiguen, el amparo de la administración actuante y la posibilidad de articular, en su caso, el procedimiento de apremio correspondiente. Pero que sean públicas, no quiere decir que sean tributarias, ni consiguientemente, que les sean de aplicación los preceptos de la Ley General Tributaria que regulan la devolución de los ingresos tributarios. Esta nota es importante en la medida en que las cuotas de urbanización, no se cobran por la administración, ni pasar a formar parte del patrimonio de la administración, ni la benefician directamente. Las cuotas de urbanización se abonan como consecuencia de la obra urbanizadora, al sujeto que ostenta el título de urbanizador, que es quien las cobra y quien con cargo a las mismas, materializa la obra urbanizadora. No se trata, en consecuencia, de un ingreso indebido, exigible a la administración, que deba devolverlo, porque nunca forma parte de su patrimonio, de forma tal que constituye un imposible jurídico la devolución de algo que nunca se ha entregado a la administración. Otra cosa será, la posible responsabilidad de la administración, pero la actualización de esta exigencia no opera por vía de devolución de ingresos indebidos".

En cuanto a la devolución de los gastos de aval se prestan como garantía de los gastos de urbanización. Estos avales se rigen por la fecha de aprobación del PAI que fue el 2 junio de 2005, cuando aun no estaba vigente la Ley 16/2005, de 30 de diciembre sino la LRAU, Ley 6/94, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística . Se atiende un requerimiento del agente urbanizador. Por otra parte la devolución de los gastos por el mantenimiento de los avales viene impuesta por el art. 39.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana y que se refiere a los gastos financieros, entre otros. Sería absurdo tener que soportar unos gastos financieros por avales para asegurar y garantizar obras de urbanización, que nunca se van a llevar a cabo en un suelo rústico, que es la situación en la que quedan los terrenos tras la anulación judicial del PGOU.

CUARTO: Por otra parte la responsabilidad concurrente de las dos Administraciones demandadas se debe reconocer con el carácter de solidaria. Las dos han contribuido de igual manera a la producción del daño. La Corporación local al haber tramitado y aprobado provisionalmente el PGOU y la Administración Autonómica al autorizarlo definitivamente. Al resultar imposible determinar el grado de participación de cada Administración en la producción del daño se impone la solidaridad conforme al criterio reiteradamente mantenido por la jurisprudencia de la que es un exponente la sentencia del T.S. 1653/2019, de 2 de diciembre, recurso 6633/2018.

La prescripción de la acción ejercitada debe rechazarse. Se mantiene que la prescripción se debería desde la sentencia que anuló la aprobación y adjudicación del PAI 325/2009, de 9 de marzo. Al respecto cabe indicar que esta anulación se debió a la falta de clasificación del adjudicatario. Esta anulación no afecta al pago del IBI pues mientras que el suelo fuese urbano, y lo fue hasta la firmeza de la sentencia que anuló el Plan por la sentencia del T.S. 8/2017, de 28 de diciembre, había que seguir pagando el IBI, y es desde la sentencia mencionada cuando cesa esa obligación, comenzando a contar desde tal fecha el plazo de prescripción. Respecto del importe de los avales y los gastos de urbanización el criterio debe ser el mismo. Solo mediante la desclasificación del suelo por la anulación del PGOU y la voluntad del Ayuntamiento de no proseguir con el desarrollo de un nuevo PGOU se convierte la lesión en definitiva. El suelo sigue siendo apto para la urbanización mientras no se anule el Plan, pues mientras tanto se generan gastos de urbanización y la obligación de garantizar el pago de esos costes mediante avales, cuyo mantenimiento genera obligaciones financieras.

A pesar de que se ha discutido la prueba de los gastos que se reclaman están justificados con la documentación acompañada con la demanda y el escrito de interposición del recurso. En cuanto a la cuota cero figuran en los folios 35 a 38 del expediente administrativo y documentos 1 y 2 de la demanda; los avales en el documento 3 de la demanda, y el IBI en los folios 41 a 173 del expediente administrativo del Ayuntamiento de Lliria.

Si bien es cierto que finalmente se ha desestimado de manera expresa la reclamación formulada contra la Generalitat Valenciana y no se ha ampliado el recurso contra dicha desestimación, tal omisión como se destaca en el auto de la Sala de 17-2-2022, no perjudica la defensa ni los derechos de la reclamante porque es desestimatoria de la petición cursada al igual que la decisión presunta que se impugna, de manera que el recurso contra esta última lleva implícita también la voluntad de recurrir también la posterior expresa

QUINTO: De conformidad con lo previsto en el art. 139 al estimarse el recurso de acuerdo con el criterio del vencimiento objetivo las costas procesales causadas se le imponen a las partes demandadas en la cuantía máxima de 3000 por todos los gastos procesales causados por todos los conceptos. Dichas cantidades correrán a cargo de las mencionadas demandadas por mitad y por partes iguales.

Por cuanto antecede,