Sentencia Contencioso-Administrativo 681/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 219/2021 de 20 de diciembre del 2023

PRIMERO.- Objeto del recurso y pretensiones de las partes

Se recurren las resoluciones de 26-4-2021 de la Dirección Territorial de la Consellería de Igualdad y Políticas Inclusivas de la Generalitat Valenciana en los expedientes NUM000 y NUM001 por la que se declara el reintegro de pagos o ayudas a la dependencia indebidamente efectuados respecto de los menores D. Adolfo y D. Agustín .

En la resolución recurrida se aduce que por parte de D. Adolfo y D. Agustín se dejó de abonar el pago del servicio objeto de la prestación percibida, dejando de recibir el citado servicio e incumpliendo un requisito imprescindible para la concesión y pago de la prestación vinculada al servicio de prevención y promoción de la autonomía personal prevista en la Ley 39/2006 de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia por lo cual se emite la liquidación de deuda contraída por ambos beneficiarios con la Generalitat que asciende a 1.704,48 euros por cada uno de los mencionados, requiriéndoles para que devuelvan y reintegren esa suma que comprende el periodo 1-7-2019 a 31-10-2019.

En el recurso presentado se alega que es el incumplimiento por parte de la entidad Asociación Provincial de Profesionales de Terapia con Caballos, en lo sucesivo APTC, en la prestación de los servicios contratados lo que ha determinado el cese en los mismos de cuyo incumplimiento no se puede responsabilizar a los interesados a las que se les reclama el reintegro de sus prestaciones por que han sido ajenos a la infracción que se les imputa; y a pesar de que esos incumplimiento se pusieron en conocimiento tanto de la propia entidad prestadora de los servicios como de la Consellería, solicitándose cómo actuar ante tal situación de de desidia y abandono. Se alega que se siguieron las instrucciones dadas por parte de la funcionaria Dña. Teresa en cuanto a que la prestación se destinara a subvenir gastos que ya estaban realizando los menores de igual naturaleza destinados a la estimulación y activación cognitiva de sus facultades mentales. Los menores tuvieron dificultades de desplazamiento y para encontrar centros concertados autorizados para la prestación del servicio por lo cual recurrieron a otros centros para que los atendieran. Y cuando estaban pendientes de la indicación del centro que les asistiera y del correspondiente contrato se recibe la notificación de la orden de reintegro que se recurre. Por todo ello alega la infracción de lo dispuesto en el art. 82 de la Ley 39/2015 ya que no se respetó el plazo concedido para la audiencia de los interesados y se infringieron los derechos de promoción la autonomía personal y atención a las personas con discapacidad; lo dispuesto en el Decreto 5/2017, de 20 de enero; el art. 17 de la ley 39/2006; el Decreto 6272017; el art. 53.1 f) de la ley 39/2015 y el art. 77.1 de la Ley 47/2003. Solicita la anulación del acto recurrido.

La Generalidad Valenciana se opone a la demanda, esgrimiendo la doctrina legal sobre la naturaleza de la ayuda, manteniendo que consta acreditado que la parte actora incumplió las condiciones de la concesión de la ayuda ya que se dejó de recibir el servicio vinculado a la prestación que tenía concedida.

SEGUNDO.- Juicio sobre los incumplimientos atribuidos a la parte.

Para la resolución del caso se debe traer a colación la sentencia del Tribunal Supremo de 2 de julio de 2018, nº recurso: 1140/2017 que afirma: "...El fundamento y finalidad de las ayudas y subvenciones, según resulta de la regulación general establecida en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, viene referido, como se indica en la exposición de motivos, al objetivo de dar respuesta, con medidas de apoyo financiero, a demandas sociales y económicas de personas y entidades públicas o privadas, que se sujeta, en consecuencia, a la asignación y gestión de los recursos presupuestarios correspondientes, conforme a los principios rectores de la Ley de estabilidad Presupuestaria, precisando que desde la perspectiva administrativa, "las subvenciones son una técnica de fomento de determinados comportamientos considerados de interés general e incluso un procedimiento de colaboración entre la Administración pública y los particulares para a gestión de actividades de interés público", añadiendo que existe una gran diversidad de subvenciones de distinta naturaleza y señalando como elemento diferenciador del concepto de subvención de otros análogos, "la afectación de los fondos públicos entregados al cumplimiento de un objetivo, la ejecución de un proyecto específico, la realización de una actividad o la adopción de un comportamiento singular", de manera que su efectividad queda supeditada a la justificación de la realización del proyecto o la actividad de que se trate, bajo la responsabilidad del interesado, que está sujeto en caso de incumplimiento al reintegro de las cantidades recibidas e incluso al correspondiente régimen sancionador."

A la luz de dicha doctrina nos corresponde examinar si se ha cometido la infracción atribuida, causa de la orden de reintegro emitida. En nuestro asunto, si acudimos al expediente administrativo consta -folios 128 y 154- que con fecha 16-7-2019 se pone de manifiesto por la demandante los incumplimientos horarios del centro APTC en los servicios de Neurorehabilitación a su cargo, tras dar de baja a sus hijos- folios 140 y 141 del expediente administrativo- con fecha 30-6- 2019. Se avisa por parte de su madre de las dificultades que encuentra para hallar un centro adecuado concertado de sustitución, y que durante el mes de julio no acudirán a terapia ya que están en periodo vacacional y que en el mes de agosto tampoco vendrán al centro porque está cerrado. Solicita que le comuniquen si los meses de julio y agosto debe abonar la prestación al centro concertado o efectuar la devolución a la Dirección General de Dependencia. Esta comunicación es recibida por la Dirección General de Atención Primaria y Autonomía Personal que da cuenta -folios 124 y 213 del expediente administrativo- al Servicio de Acreditación e Inspección de Centros y Servicios de tal anomalía a fin de la adopción de las medidas oportunas, pero sin constancia de que dicho Servicio diera respuesta o de que actuase en consecuencia. Posteriormente el 31-10-2019 se suspende el pago de la prestación- folio 142 del expediente administrativo- y se extingue la ayuda el 16-12-2019- folio148 y 149 y 134 y 135 de los expedientes-. Finalmente con fecha 1-4-2021- folios 203 y 204 del expediente- se incoan sendos procedimientos de reintegro de cobro de prestaciones indebidas que teniendo en cuenta las alegaciones del interesado- folios 149 a 152 del expediente- darán lugar a las resoluciones recurridas.

Sin embargo, y a pesar de las decisiones adoptadas consta por los documentos 4 a 6 acompañados con la demanda que la recurrente se puso en contacto con los Servicios de la Dirección Territorial de Igualdad y Políticas Inclusivas poniendo de manifiesto la situación de los menores tras el cese en la APTC y el cambio de centro para seguir recibiendo la asistencia adecuada a su situación de dependencia, solicitándosele por los Servicios de la Dependencia el envío de la documentación precisa para aprobar el cambio, comprometiéndose la Sra. Teresa a realizar las gestiones precisas para hacer efectivo el cambio a pesar de lo cual se reacciona de manera inapropiada con la extinción de la prestación- folios 143 a 149 del expediente administrativo de Adolfo; y folios 134 a 139 del expediente administrativo de Agustín-.Ahora bien, ante la denuncia de los incumplimientos de la empresa APTC, de los que se da cuenta a la Inspección de Servicios, y el compromiso de la Administración de atender a las necesidades de un nuevo centro a lo que la demandante responde buscando uno nuevo, llamado DIRECCION000, al que abona los servicios prestados de rehabilitación de sus hijos como lo demuestran los pagos realizados a través de las facturas aportadas- documentos 8 al 12 acompañados con la demanda- correspondientes a los meses de junio a diciembre de 2019, queda en evidencia el interés de los padres de no suspender el tratamiento de sus hijos, que se hacía imperioso ante las graves enfermedades padecidas de DIRECCION001, DIRECCION002, DIRECCION003 y DIRECCION004, destinando las ayudas al pago de tales servicios de fomento de su autonomía personal y social y de su salud, actuando en la creencia y de buena fe (principio recogido en el art. 3.1 e) de la Ley 40/2015), de 1 de octubre) debido al contacto permanente que mantenían con los servicios administrativos territoriales de ayuda a la dependencia, receptivos a la solución encontrada, de que aprobaban y autorizaban la solución rehabilitadora que habían encontrado para sus vástagos.

TERCERO.- La solución del caso con arreglo a los principios de la buena fe y confianza legítima.

Sobre el principio de buena fe y de confianza legítima ( art. 3.1 e) de la Ley 40/2015 ) , conviene recordar como señala la sentencia del T.S. de 22-11-2013, recurso 2008/2012 , lo siguiente: "No resulta fácil distinguir el principio de confianza legítima de otros principios como el de buena fe o el de seguridad jurídica.

Es más que evidente que entre esos tres conceptos hay relación. La buena fe, concepto quizá más fácil de sentir que de definir, en cuanto principio jurídico tiene muy distintas manifestaciones. En lo que ahora importa, implica una exigencia de coherencia con la confianza que en los demás ha podido razonablemente originar la conducta anterior de la Administración. Como decía gráficamente la sentencia del T.S. de 22 de septiembre de 1990 , lo que exige el pudor en las relaciones entre el poder público y los ciudadanos es que el comportamiento de aquel inspire confianza a los administrados.

En todo caso conviene recordar la doctrina jurisprudencial que declara que el precedente administrativo no sancionado por resolución judicial no puede prevalecer frente al que ha obtenido la fuerza que genera la sanción judicial, por lo que el cambio de criterio administrativo en su actuación carece de relevancia a efectos de justificar una violación del principio de igualdad cuando este cambio de criterio no es confirmado por resoluciones de los Tribunales, que son los competentes para realizar la interpretación y aplicación de la legalidad ordinaria. Por eso, en este caso, en presencia de las circunstancias concurrentes, cabe concluir, respecto del invocado principio de la "confianza legítima", afirmando la carencia de base objetiva para la confianza, habida cuenta de la irracionalidad de los factores en que se sustentaba y, asimismo, la falta de legitimidad de los intereses para los que pretende obtener cobertura jurídica la recurrente Legista.

El alcance del principio de confianza legítima ha sido perfilado en la sentencia del T.S. de 13 e mayo de 2009, casación 2357/2007 .

Ya el art. 3.1, párrafo segundo de la Ley 30/92, de 26 de noviembre , en la redacción que le dio la Ley 4/1999, de 13 de enero dispone que: "Igualmente (las Administraciones Públicas) deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima".

Pero aceptando que ese principio, junto con el de la buena fe, vinculan a las Administraciones Públicas en las relaciones que entablan con los ciudadanos y los administrados, no es posible concluir que ese principio deba en todo caso jugar a favor de estos y en perjuicio de las Administraciones, sino que en cada caso la obligación de respeto que del mismo se deduzca para el proceder de la Administración habrá de estar en relación con las circunstancias que concurran, sin que en él se puedan amparar creencias subjetivas de los administrados que se sientan cubiertos por ese manto de confianza si la misma no viene respaldada por la obligación de la Administración de responder a esa confianza con una conducta que le venga impuesta por normas o principios de derecho que le obliguen a conducirse del modo que espera el demandante, confiado en esa pretendida confianza.

Así en sentencia de 15 de abril de 2002, recurso de casación nº 77/1997 , y, en esa línea, expresamos que "el principio de protección a la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales, en nuestro ordenamiento, de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O, dicho en otros términos, la virtualidad del principio que se invoca puede suponer la anulación de un acto de la Administración o el reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la alteración (producida sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento ( Sentencias T.S. de 10 de mayo , 13 y 24 de julio de 1999 y 4 de junio de 2001 .

Pero ello en el bien entendido de que, no pueden apreciarse los necesarios presupuestos para la aplicación del principio invocado en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias, y que ni el principio de seguridad jurídica ni el de la confianza legítima garantizan que las situaciones de ventaja económica que comportan un enriquecimiento que se estima injusto deban mantenerse irreversibles".

Más recientemente, la sentencia del T.S. de 15 de febrero de 2023, casación nº 1250/202 , determina lo siguiente:

"SEGUNDO. Sobre el criterio de la Sala.

Aclarar cuál de los planteamientos realizados por las partes es el correcto, resulta esencial para resolver la polémica, en tanto que, como se ha puesto de manifiesto, el auto de admisión hace girar el debate sobre "la doctrina de los actos propios y de los principios de confianza legítima y buena administración" , que, en general, viene a exigir una previa actuación de la que deriva una declaración de voluntad de la Administración que crea la vinculación a la que va a venir sometida, puesto que si no hay dicho precedente, si no hay acto propio, ciertamente no cabe hablar de vulneración del principio de confianza legítima, ni el de buena fe para la relación entre la Administración y los administrados, ni se quiebra el principio de seguridad jurídica. Sobre dichos principios este Tribunal se ha pronunciado en innumerables ocasiones, creando un cuerpo de doctrina al efecto señalando que la Administración puede quedar obligada a observar hacia el futuro la conducta que ha seguido en actos anteriores, inequívocos y definidos, creando, definiendo, estableciendo, fijando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica, pudiendo ser los actos expresos, mediante los que la voluntad se manifiesta explícitamente, presuntos, cuando funciona la ficción del silencio en los casos previstos por el legislador, o tácitos, en los que la declaración de voluntad se encuentra implícita en la actuación administrativa de que se trate; siendo el dato decisivo en que, cualquiera que fuere el modo en que se exteriorice, la voluntad, aparezca inequívoca y definitiva, de manera que, dada la seguridad que debe presidir el tráfico jurídico ( articulo 9.3 de la Constitución ) y en aras del principio de buena fe, enderezado a proteger a quienes actuaron creyendo que tal era el criterio de la Administración, esta última queda constreñida a desenvolver la conducta que aquellos actos anteriores hacían prever, no pudiendo realizar otros que los contradigan, desmientan o rectifiquen.

En consecuencia, de conformidad con el artículo 37 de la ley 38/2003, general de Subvenciones, entiende la Sala que no se cumplen los requisitos para que proceda el reintegro de las prestaciones cuya devolución se exige. Este precepto dispone:

"1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, en los siguientes casos:

(...)

b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.

c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el art. 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención".

Así las cosas, la actora cumplió con el objetivo de la ayuda o prestación reconocida por los servicios sociales a sus hijos. Puso en conocimiento de la Administración los incumplimientos de la entidad prestadora de los servicios asistenciales para que se investigasen, mostrando su disposición a la devolución de la ayuda recibida, y ante la ausencia de respuesta y la confianza que le inspiraba la petición por los funcionarios de la Administración demandada de la documentación del nuevo centro buscado con el fin de aprobarlo, comenzó a pagar la prestación a ese nuevo centro respondiendo a la atención del fin para el que se concedía la ayuda y sin que la Administración llegase a analizar o censurar ese nuevo comportamiento como quebrantamiento de las condiciones a las que estaba sometida la prestación sobre la que pesaba la liquidación y orden de reintegro. En definitiva, la actuación de la parte inspirada en los principios de buena fe y confianza legítima demuestran la probidad de su comportamiento y le liberan de la acción de reintegro que se ejercita.

CUARTO.- La exigencia de la proporcionalidad en el ejercicio de la acción de reintegro.

También es de apreciar el principio de proporcionalidad que tiene su respaldo normativo en el artículo 37.2 de la Ley 38/2003, al afirmar que cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención.

En particular, la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de junio de 2007 (recurso número 8246/2004 ) afirmó sobre el principio de proporcionalidad en cuanto al deber de reintegro de subvenciones revocadas que ....."hemos admitido la aplicación del referido principio a las decisiones administrativas en esta materia cuando concurrían circunstancias explicativas o justificativas del incumplimiento formal (de carácter temporal) que habían sido suficientemente alegadas y demostradas. Decíamos a este respecto lo siguiente: "En todo caso, el principio de proporcionalidad (de matriz jurisprudencial y ahora ya inserto en la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones, inaplicable al caso de autos ratione temporis) permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones. Casos como el presente, caracterizados por las circunstancias que acabamos de describir, en los que no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación, pueden no ser tratados del mismo modo que estos últimos. Si se trata de una justificación ligeramente tardía, resulta indiscutible la realización efectiva y material -y dentro de su plazo propio- de las condiciones sustantivas y concurren las circunstancias excepcionales que ya hemos descrito, habrá que valorar la incidencia que aquella anomalía temporal supone en el conjunto de las relaciones Administración- beneficiario. En casos tan singulares como el presente -cuya especificidad, insistimos, no permite extrapolar la misma conclusión a cualesquiera otros incumplimientos formales, ni siquiera de signo meramente temporal- es aplicable el criterio de proporcionalidad (con apelación adicional a la "equidad") que con acierto adopta la Sala de instancia y que ulteriormente corroboraría el artículo 37.2 de la vigente Ley General de Subvenciones antes citada: cuando el cumplimiento por los beneficiarios 'se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos' pueden no deducirse las consecuencias 'rigurosas' de pérdida de la subvención que auspicia el Abogado del Estado en su recurso." (en igual sentido, la STS 308/2015 de seis de febrero Nº de Recurso: 657/2014 y la de fecha 16 de enero de 2015 (RC 5810/2011) sobre los que deben regir en la aplicación del artículo 37 de la LGS.) "

En el caso analizado en estos autos se puede hablar de aproximación de modo significativo al cumplimiento total de los objetivos o prestación de servicios a los que estaba vinculada la ayuda, por los argumentos expuesto en los razonamientos del Fundamento de Derecho anterior, lo que determina que también se pueda recurrir a tal principio para la decisión del caso. No es de acoger el alegato de la nulidad por no haberse respetado los plazos del trámite de audiencia del art. 82 de la Ley 39/2015, porque los interesados han podido ser oídos y efectuar alegaciones en distintos momentos de la tramitación de los expedientes en curso- folios 152 a 160 del expediente de Adolfo y 149 a 152 del expediente Agustín- presentando los recursos pertinentes, sin sufrir indefensión.

Recapitulando, se estima el recurso contencioso administrativo..

QUINTO.- Pronunciamiento en materia de costas procesales.

Estimado el recurso es procedente imponer las costas causadas a la parte demandada en aplicación del art 139 de la ley jurisdiccional de acuerdo con el criterio del vencimiento objetivo, si bien limitándolas por todos los conceptos en la suma máxima de 800 €, dada la cuantía de la reclamación, y atendiendo a los fundamentos que han determinado la estimación del recurso..

Vistos los artículos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.