Sentencia Contencioso-Administrativo 675/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 350/2022 de 20 de julio del 2023

PRIMERO.- Que el apelante cuestona, en la segunda instancia, la adecuación al ordenamiento legal aplicable de la estmación del recurso supone para su representada que existrán plazas sanitarias funcionariales iacantes, agraiando así el problema de la prestación del seriicio público esencial que tene encomendada, dado que la anulación de las plazas implica que siguen siendo funcionariales, lo que a su iez conlleia que, dada la naturaleza del Consorcio, únicamente pueden cubrirse con funcionarios de otras administraciones, cuando en la actualidad no existe personal ni en la Diputación ni en la Consellería que puedan proieerlas, siendo este el motio por el que se optó por la contratación en régimen laboral, a traiés de bolsa de trabajo, OEP y demás instrumentos de planifcación. Alega que la solución que se dio es una excepción legalmente preiista, dado que siendo su objeto la prestación sanitaria, el legislador optó por ioluntad propia en orden a la naturaleza jurídica del personal de los Consorcios, su regulación como funcionarial o laboral, nunca como estatutario, en contraposición con las Fundaciones, donde su personal sí es obligatoriamente estatutario. Finalmente aduce que las leyes presupuestarias atribuyen a los Consorcios un tratamiento diferenciado al de los empleados incluidos en el ámbito de la Ley 10/2010 y al personal de insttuciones sanitarias y reconocen la naturaleza laboral de la relación jurídica del personal

Que por la representación del sindicato apelado se opone que no es cierto que el proceso de laboralización que se ha lleiado a cabo por la contraparte sea la única solución posible, iniocando las sentencias de la Sala nº 185/2021 y nº 205/2021. Añade que el recurso debe ser inadmitdo al limitarse a reproducir los mismos argumentos que se esgrimieron en iía administratia y en primera instancia. En cuanto al fondo del asunto opone que en aplicación de lo preiisto en el artculo 37 de la Ley 10/2010 y D.A. 16ª de Estatuto Marco, se deduce que los seriicios de salud públicos deben estar cubiertos por personal estatutario fjo

SEGUNDO.- La resolución judicial se remite al contenido de las sentencias STSJCV nº 185/2021, de 8 de marzo de 2021, dictada en el recurso de apelación nº 308/2019, así como la STSJCV, nº 205/2021, de 11 de marzo de 2021, dictada en el recurso de apelación nº 297/2019 para concluir que se infringe la normatia, y que lo procedente es la estmación del recurso contencioso administratio.

TERCERO.- Que la cuestón aquí suscitada, ya ha sido resuelta por esta misma Sección, entre otras, en la sentencia nº 205/21 dictada en fecha 11 de marzo, en el RAP nº 297/2019, a cuyo tenor: "La Sentencia apelada, tras delimitar el objeto de impugnación concretado en el acuerdo de modifcación de la Plantlla y Reducción de Puestos de trabajo adoptado por el Consejo de gobierno del Consorcio Hospitalario de Castellón, en sesión ordinaria de fecha 23/1/2017 y acuerdo en el que se contempla el cambio de naturaleza funcionarial a laboral de los 11 puestos de trabajo , frente a los 72 propuestos inicialmente siendo los puestos de trabajo objeto de cambio de naturaleza jurídica: Psiquiatra (n º 266), Anestesiologia y Reanimación (254 y 253), Cirugía General (107), Enfermería (753), Técnico de Radioterapia (927) y Auxiliar de Enfermería.

Resuelve, en su FD 2º, estmar el recurso interpuesto reproduciendo el contenido del art. 41 de la Ley Valenciana de la función pública en relación con el art 36, 37 y 38 del mismo texto legal de lo que concluye declarando que:

Aplicada la anterior legislación al caso de autos, es evidente que la administración tene potestad de autorganización, pero ello no implica que ciertos límites legales, no sean respetados, por lo que siendo que las plazas que ha amortzado, y cuyo régimen jurídico ha cambiado (de funcionario a laboral), no puede ser albergado en esta posibilidad, por lo que dicha reconversión en atención al principio de legalidad es nula por no ajustada a derecho, siendo el consorcio un organismo público solo pueden ser empleados laborales quienes desempeñen un ofcio no siendo el caso de las 11 plazas que han cambiado su régimen jurídico por lo que el acto administratvo es nulo por no ser ajustado a derecho

TERCERO.- La parte apelante integrada por EL CONSORCIO HOSPITALARIO PROVINCIAL DE CASTELLON se opone e impugna la sentencia apelada en los siguientes términos:

Invoca la falta de motvación de la sentencia apelada en la que únicamente se cita lo dispuesto por el art. 38 de la Ley valenciana, obviando la normatva aplicable a los consorcios consttuida, por un lado, por la Ley 15/1997 desarrollada reglamentariamente por el RD 29/2000 a cuyo amparo se creó el Consorcio hospitalario provincial de Castellón el 17- 12-2003 y estableciendo, el art. 18 del RD precitado el régimen jurídico del personal.

En los estatutos del Consorcio, prosigue, en su redacción original al regular el régimen del personal ya se precisó que podía ser laboral o funcionario.

Posteriormente, al ser modifcados se incorporó la palabra "preferentemente" en cuanto al régimen jurídico del personal preferentemente regulado por la normatva laboral.

El concepto "preferentemente" ha sido eliminado tras la Ley 27/2013, Ley 15/2014 y Ley 40/2015.

En todo caso, prosigue, los recurrentes no cuestonan que el consorcio pueda tener en su plantlla personal laboral, y nunca ha presentado recurso alguno frente a esta modalidad de contratación.

Y asimismo alude que otros consorcios mantenen sus plantllas con personal laboral en todas sus categorías, sanitarias y no sanitarias.

Procede a contnuación a transcribir el art. 8 de los Estatutos y la aplicación supletoria de la Ley 10/2010 y señala que la apelante es una entdad con personalidad jurídica propia que se consttuye y regula de acuerdo con sus estatutos y que aunque está incluida en el sistema valenciano de salud, no es una insttución sanitaria de las reguladas en el Decreto 74/2007, ya que no es un departamento de salud ni un centro no departamental.

Se alude a las leyes de presupuestos y al tratamiento por parte de estas de los consorcios, de lo que se desprende que las mismas otorgan a los consorcios un tratamiento diferenciados y singularizado al de los empleados incluidos en el ámbito de aplicación de la ley 10/2010 y un expreso reconocimiento de la naturaleza laboral de la relación jurídica del personal de los consorcios como entdades del sector público instrumental.

Con el fn de ahondar en el reconocimiento que por parte del legislador se ha llevado a cabo en relación con la posibilidad de que el consorcio contrate a personal laboral, detalla la evolución legislatva al respecto que fnaliza con la Ley 15/2014 en la que se introduce la relación jurídica de personal estatutario y recoge la posibilidad que excepciona la provisión de los puestos de trabajo por personal de las administraciones partcipantes también como la contratación laboral.

Igualmente, el TC ha desestmado recurso de inconsttucionalidad frente a la excepcionalidad de la contratación laboral directa por parte de los consorcios.

Y por todo ello invoca la conformidad a derecho del acuerdo recurrido, ante la necesidad de amortzar plazas de personal funcionario que han quedado vacantes, sin reserva de ttular y, correlatvamente crear plazas en la plantlla de personal laboral para poder seguir prestando el servicio sanitario, ya que dichas plazas era imposible provisionarlas de otro modo:

No pueden proveerse con personal de la consellera que es estatutario y las plazas están califcadas para personal funcionario, no pueden proveerse con personal de la Diputación porque no dispone de personal sanitario y por ello la única opción, para seguir disponiendo de personal en las categorías profesionales expresadas era la de modifcar su naturaleza jurídica.

Que por todo ello resulta legítma la amortzación de plazas de personal funcionario, aunque afecte a funcionarios interinos al estar amparada en la potestad de autoorganización de la administración.

Solicitando sin más revocación de la sentencia apelada con la desestmación del recurso interpuesto.

CUARTO.-La parte apelada integrada por FEDERACIÓN DE SANIDAD Y SECTOR SOCIO SANITARIO DE CC.OO. P.V. se opone al recurso de apelación interpuesto, solicitando su desestmación , reiterando los argumentos de la sentencia apelada e invocando lo dispuesto por el art. 37 de la Ley 10/2010 de la generalidad valenciana en relación con la DA16 del EBEP precepto, este últmo , que debe ser interpretado conforme a la STC de 3-11-2016 estableciendo, como premisa, que los servicios de salud pública deben estar cubiertos por personal estatutario fjo.

Frente a ello sostene que, el acuerdo impugnado ha modifcado la naturaleza de dicho vínculo jurídico en unos puestos de trabajo funcionariales para pasarlos a régimen laboral, modifcación que se sustenta en el art. 121 de la ley 40/2015, precepto que ya se encontraba vigente en la DA 20 de la Ley 30/1992, en la que ya se preveía la obligación de los consorcios de cubrir sus plazas mediante personal funcionario o laboral, requisito que se reprodujo en la DA 10 de la Ley 15/1997 y que se contempla en la normatva actualmente vigente, esto es, en la modifcación de la DA 20 de la Ley 30/1992 introducida por LO 6/2015. Se rechaza la pretendida imposibilidad legal invocada de contrario sin que nada impida la contratación, en el régimen funcionarial del consorcio siendo la propia legislación la que obliga, dada la naturaleza sanitaria del consorcio, a que su personal sea funcionario con naturaleza estatutaria.

En todo caso señala, que si el obstáculo que refere el Consorcio para proveer sus puestos con personal funcionario procedente de la consellería de sanidad es la naturaleza estatutaria de éstos nada impediría la modifcación de los puestos de personal funcionario ordinario a estatutario siendo posible, únicamente la contratación directa en determinadas profesiones y no es las categorías sanitarias en las que se acuerda.

Considera que la decisión del consorcio de desfuncionarizar puestos de naturaleza funcionarial contraviene los principios generales por los que se rige el empleo público reconociéndose en los propios estatutos del consorcio el carácter transitorio de los puestos de naturaleza laboral pendientes de regularizar como personal funcionario estatutario solicitando, sin más, la desestmación del recurso de apelación interpuesto.

QUINTO.- Debe advertrse con carácter previo que a diferencia de la denominada "doble instancia", que supone una segunda posibilidad de analizar nuevamente y con plenitud la pretensión, la fnalidad del recurso de apelación es la depuración de un previo resultado procesal obtenido en la primera instancia, de modo que el escrito de alegaciones de la parte apelante ha de contener una crítca de la sentencia apelada, que es lo que ha de servir de base a la pretensión de susttución del pronunciamiento recaído en primera instancia.

Se sustenta el recurso de apelación en la falta de motvación de la sentencia apelada, al estmar el recurso interpuesto, limitándose a invocar únicamente la ley 10/2010 de la función pública valenciana sin hacer mención alguna a la normatva específca de aplicación a los consorcios.

En todo caso el objeto de impugnación se centra en la conformidad, o no, a derecho del acuerdo de modifcación de plantlla y RPT con la amortzación de once plazas de naturaleza funcionarial y su cambio de naturaleza de funcionarial a laboral.

La parte actora sustentaba su recurso en la infracción del deber de cobertura de los puestos de trabajo por empleados públicos conforme a lo previsto por la Ley 10/2010, art. 37 y la DA 16ª del EBEP, que refere la integración del personal funcionario al servicio de las insttuciones sanitarias públicas como personal estatutario fjo y sin que éste últmo texto legal, en su ámbito de aplicación, distnga entre administraciones públicas y entes consorciados.

De lo que se desprende, a juicio de los recurrentes, que los servicios de salud público deben estar cubiertos por personal estatutario fjo y sin que por ello, nada justfque la modifcación de puestos de trabajo de naturaleza funcionarial a naturaleza laboral siendo además esta normatva de aplicación prioritaria de conformidad con el principio de especialidad.

No obstante, vistos los términos en los que se suscita el presente debate y a pesar de estmar esta Sala insufciente la sucinta motvación contenida en la sentencia apelada, si comparte la respuesta desestmatoria alcanzada en la misma y por ello procederemos a contnuación a examinar la normatva de aplicación, habida cuenta la naturaleza jurídica de la parte apelante para determinar las razones que deben dar lugar a alcanzar dicha respuesta desestmatoria partendo, en todo caso de si debemos estar a la normatva jurídica citada por la parte recurrente, esto es, la ley 10/2010 y el EBEP o si por el contrario es de aplicación, la legislación invocada por la parte apelante con el fn de dilucidar si la misma ampara la modifcación de la naturaleza jurídica de los puestos de trabajo operada en el acuerdo impugnado.

En todo caso y con carácter previo debemos señalar que el Consorcio Hospitalario Provincial de Castellón es una entdad de ttularidad completamente pública, aunque ostentada de manera compartda por la Conselleria de Sanidad Universal y Salud Pública y por la Diputación de Castellón, dotada de personalidad jurídica propia e independiente de la de sus miembros.

Su consttución, en diciembre de 2003, se produce a raíz de la Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas formas de gestón del Sistema Nacional de Salud, y en cuya disposición adicional única regulaba el régimen jurídico de los consorcios sanitarios desarrollado reglamentariamente por el RD 29/2000.

No obstante, la precitada Ley 15/1997, no se refería a los consorcios en su redacción inicial sino que fue, a través de la Disposición adicional décima de la Ley 15/2014, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administratva, cuando se incorporó a dicho cuerpo legal, mediante el añadido de una nueva disposición adicional única relatva al "Régimen jurídico de los consorcios sanitarios" que señalaba lo siguiente:

1. Los consorcios sanitarios cuyo objeto principal sea la prestación de servicios del Sistema Nacional de Salud están adscritos a la Administración sanitaria responsable de la gestón estos servicios en su ámbito territorial de actuación y su régimen jurídico es el establecido en esta disposición y, subsidiariamente, en aquello no regulado en esta Ley, la normatva que regula con carácter general el resto de consorcios administratvos.

2. Los consorcios sanitarios están sujetos al régimen de presupuestación, contabilidad y control de la Administración sanitaria a la que estén adscritos, sin perjuicio de su sujeción a lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

En todo caso, se llevará a cabo una auditoría de las cuentas anuales que será responsabilidad del órgano de control de la Administración sanitaria a la que este adscrito el consorcio.

3. El personal al servicio de los consorcios sanitarios podrá ser funcionario, estatutario o laboral procedente de las Administraciones partcipantes o laboral en caso de ser contratado directamente por el consorcio. El personal laboral contratado directamente por los consorcios sanitarios adscritos a una misma Administración se someterá al mismo régimen. El régimen jurídico del personal del consorcio será el que corresponda de acuerdo con su naturaleza y procedencia.

Esta Ley 15/2014, tal y como señala si Disposición Final cuarta, tene carácter básico, por lo que es de obligado cumplimiento para todas las Comunidades Autónomas.

Por otro lado, los Estatutos del consorcio al regular el régimen del personal, en su art. 8 ya establecían, desde sus orígenes, que dicho personal podía ser laboral o funcionario.

Concretamente disponía dicho artculo en su redacción aplicable: Artículo 8. Régimen de personal

1. El personal del Consorcio podrá ser:

a) Personal laboral.

b) Personal funcionario.

2. El personal perteneciente a la plantlla del Hospital Provincial de Castellón conservará su régimen jurídico con ocasión de su incorporación al Consorcio, manteniendo inalterable su situación de servicio actvo o la que en su caso corresponda.

3. El Consorcio se subroga en los derechos y obligaciones laborales del personal laboral perteneciente a la plantlla del Hospital Provincial de Castellón, el cual pasará a integrarse como personal de este, siguiendo lo establecido en la normatva laboral vigente para los supuestos de subrogación del personal laboral.

4. La Diputación adscribirá al Consorcio el personal funcionario de plantlla del Hospital Provincial de Castellón, subrogándose en los derechos y obligaciones del mismo.

5. El Consorcio garantza al personal perteneciente a la plantlla del Hospital Provincial de Castellón el absoluto respeto a la totalidad de sus derechos adquiridos, tanto los de contenido económico, como los de contenido asistencial o social, reconocidos estos últmos en los reglamentos de régimen interior para la concesión de préstamos para adquirir vivienda habitual y para la concesión de antcipos reintegrables y el reglamento de ayudas sociales (en lo referente a la adjudicación de las bolsas de estudio y de ayudas por enfermedad), y siempre de acuerdo con el régimen aplicable a cada uno de los referidos reglamentos.

6. El personal de nuevo ingreso se regirá preferentemente por la normatva de derecho laboral, dependiendo del criterio del superior órgano de gobierno, y su selección se efectuará mediante convocatoria pública ajustada a los principios de igualdad, mérito y capacidad, y de conformidad con las normas que sobre esta materia se establezcan en los pactos o acuerdos alcanzados fruto de la negociación colectva.

7. Al personal que preste sus servicios en el Consorcio le será de aplicación el régimen de incompatbilidades previsto en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatbilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas y normatva de desarrollo.

Debiendo destacar que la parte apelante en su recurso de apelación reproduce el contenido del art. 8 de los Estatutos del consorcio, en la redacción dada con posterioridad al acuerdo objeto de impugnación lo que sin duda, no puede ser objeto de revisión en esta segunda instancia, al igual que acontece con la cita que realiza respecto de leyes presupuestarias de fecha posterior al acuerdo objeto recurso, y sin que tales alegaciones o normas puedan ser tomadas en consideración por exceder del ámbito puramente revisor de esta segunda instancia, alegando hechos y normas posteriores a lo que fue objeto de enjuiciamiento en la instancia y sobre lo que en defnitva debe ceñirse la presente apelación. Pero en defnitva la distnción entre personal laboral y funcionario con que se nutre el consorcio no es el objeto de controversia, pues dicha distnción ha venido siendo reconocida por la normatva citada por la apelante, centrándose en todo caso, el objeto de controversia en determinar si modifcación de la naturaleza funcionarial de unas determinadas plazas, con su correlatva amortzación y su conversión como plazas de naturaleza laboral infringe o no la normatva de aplicación por más que el consorcio puede nutrirse con personal de ambas categorías.

Y ello al señalar el apelante que de no llevarse a cabo dicha modifcación las susodichas plazas no iban a ser ocupadas, ni por personal de las entdades consorciadas por cuanto que, si bien la Conselleria de Sanidad dispone de las categorías profesionales adecuadas, de las que el Consorcio precisa para su funcionamiento, y que fguran en la plantlla y RPT; sin embargo, su personal es estatutario mientras que el del Consorcio es laboral y funcionarial y sin que por otro lado la Diputación de Castellón disponga del personal sanitario de las categorías que el consorcio precisa cubrir, ni por personal de nueia selección porque dicha selección solo puede hacerse bajo el régimen del derecho laboral y para que dicha contratación sea estable y estructural debe realizarse creando la plaza correspondiente de carácter laboral conforme a la normatva expuesta.

Por su parte el art. 121 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público dispone:

El personal al servicio de los consorcios podrá ser funcionario o laboral y habrá de proceder exclusivamente de las Administraciones partcipantes. Su régimen jurídico será el de la Administración Pública de adscripción y sus retribuciones en ningún caso podrán superar las establecidas para puestos de trabajo equivalentes en aquélla.

Excepcionalmente, cuando no resulte posible contar con personal procedente de las Administraciones partcipantes en el consorcio en atención a la singularidad de las funciones a desempeñar, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, u órgano competente de la Administración a la que se adscriba el consorcio, podrá autorizar la contratación directa de personal por parte del consorcio para el ejercicio de dichas funciones.

Precepto este últmo que no es novedoso, tal y como referen los apelados y que no debe ser aplicable conforme al principio de especialidad del EBEP, preceptos conforme a los cuales debe prevalecer la naturaleza funcionarial de los puestos de trabajo y más aún en el ámbito de las insttuciones sanitarias públicas.

Sentado lo anterior y examinada toda la normatva, ciertamente toda la normatva expuesta debe ser interpretada conjuntamente para dar una respuesta a la presente controversia pues si bien es cierto que tanto la ley de la función pública valenciana como el EBEP hacen prevalecer la naturaleza estatutaria como personal fjo del personal sanitario, en el caso de los consorcios, la norma de aplicación asimismo permite y prevé que estos organismos públicos puedan nutrirse tanto de personal funcionarial como laboral y sentado lo anterior la respuesta de este Tribunal, como ya antcipamos coincide con la respuesta desestmatoria dada en la instancia al considerar que la modifcación operada en ningún caso queda amparada o justfcada en la normatva específca invocada por el consorcio apelante.

Ciertamente es innegable que el personal que nutre dicho consorcio puede ser laboral o funcionario si bien, el ingreso en el mismo, dada su naturaleza de organismo público debe realizarse, necesariamente, tanto en uno como en otro caso, mediante convocatoria pública ajustada a los principios de igualdad, mérito y capacidad tal y como recogen los propios estatutos del consorcio.

Además, el art. 121 de la Ley 40/2015 permite asimismo al consorcio podrá autorizar la contratación directa de personal pero siempre con carácter excepcional y cuando no pueda nutrirse con personal de las administraciones partcipantes en el mismo.

Es por ello que este Tribunal considera contrario a derecho el acuerdo impugnado ante la falta de motvación expresada, no constando la justfcación o motvación necesaria para acordar la amortzación de las plazas de personal funcionario con la correlatva conversión de dichas plazas para personal laboral, siendo ésta una situación excepcional y más aún cuando, en ambos casos, el proceso de cobertura de las plazas tanto de personal funcionario como laboral deberá cubrirse mediante convocatoria pública, y más aún cuando, tal y como señalaba la parte recurrente en su demanda tanto la ley de la función pública valenciana como el EBEP , hacen prevalecer la naturaleza del personal sanitario como personal estatutario fjo, a pesar de que dicha normatva, tal y como hemos expuesto, debe ser interpretado con la normatva específca reguladora del consocio.

En defnitva, la falta de justfcación del acuerdo impugnado no amparado, a juicio de esta Sala, en la normatva invocada por el consorcio, impide su confrmación.

Procede la desestmación del recurso de apelación interpuesto"

En el mismo sentdo nos expresamos en la sentencia nº 277/23 de fecha 11 de abril de 2023, dictada en el RAP 41/22

Pues bien, siendo idéntcos los motios de nulidad esgrimidos a los contemplados y resueltos en la sentencia trascrita y en la más reciente citada, nos remitmos a lo expuesto en ella (así como en la anterior STSJCV nº 185/2021, de 8 de marzo de 2021, dictada en el recurso de apelación nº 308/2019), procediendo la desestmación del recurso de apelación.

CUARTO.- El artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administratia, iigente al tempo del presente procedimiento, establece que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolier por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promoiieren, impondrá las costas a la parte que haya iisto rechazadas todas sus pretensiones, salio que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En las demás instancias o grados se impondrán al recurrente si se desestma totalmente el recurso, salio que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justfquen su no imposición. La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima.

Procede la condena en costas a la parte apelante en aplicación de la doctrina general del iencimiento, si bien se limitan las del letrado a un máximo de 800 euros por todos los conceptos.