Sentencia Contencioso-Administrativo 681/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 7/2022 de 21 de diciembre del 2023

PRIMERO. - En el presente proceso la parte apelante LEVANTINA DE RECURSOS MINEROS SAU interpone recurso contra " sentencia núm. 405/2021 de 26 de julio de 2021 dictada por el Juzgado Contencioso-Administrativo núm. 1 de Alicante (PO 241/2017) que desestima recurso frente a Decreto de Alcaldía núm. 162/2017, del Ayuntamiento de Pinoso, de fecha 1 de febrero de 2017, por el que se desestimaba el recurso de reposición interpuesto frente al precedente Decreto núm. 1404/2016, de 13 de diciembre por el que se desestimaba la solicitud relativa a que el Ayuntamiento de Pinoso asuma las garantías financieras de restauración de las cantearas existentes en el Monte Coto".

Como señala la sentencia apelada, se interesa por la mercantil recurrente el dictado de una sentencia estimando íntegramente la demanda, por la que: A) Se anule la resolución impugnada y, en su lugar, se ordene al Ayuntamiento de Pinoso a poner a disposición de la autoridad minera el fondo de mejora forestal como garantía financiera de restauración de acuerdo con lo previsto en los contratos suscritos, en la normativa forestal y en el artículo 95 del Plan General de Ordenación Urbana de Pinoso; B) Subsidiariamente, se reconozca como situación jurídica individualizada de la recurrente, su derecho a que el Ayuntamiento de Pinoso asuma frente a ella el coste de restauración del Monte Coto y de los gastos de mantenimiento de la garantía financiera a través de fondo de mejora forestal (o de cualquier otro fondo propio o ajeno) de acuerdo con lo previsto en los contratos suscritos, en la normativa forestal y en el artículo 95 del Pan General de Ordenación Urbana de Pinoso; todo ello con expresa imposición de costas al Ayuntamiento de Pinoso.

SEGUNDO. -Los motivos para desestimar el recurso fueron:

1. En primer término analiza la sentencia la naturaleza del "fondo de mejora forestal" que debe estar constituido con el 15% de los "aprovechamientos" obtenidos del monte público ( art 83 del Reglamento Forestal de la Comunidad Valenciana, aprobado por Decreto 98/1995, de 16 de mayo).

Toma como punto de partida la definición de "aprovechamientos" que es posible encontrar en la Ley y Reglamento Forestales de la Comunidad Valenciana, se incorpora al artículo 30.2 de la Ley 3/1993, de 9 de diciembre, Forestal de la Comunidad Valenciana con el siguiente texto:

" A los efectos de esta Ley son aprovechamientos forestales las maderas, leñas, cortezas, pastos, frutos, resinas, plantas aromáticas, plantas medicinales, setas y trufas, productos apícolas y, en general, los demás productos y subproductos propios de los terrenos forestales. Igualmente son aprovechamientos las actividades cinegéticas, que se regularán por su legislación específica.".

Asimismo, es el art 34.2 del mismo cuerpo legal el que se ocupa del modo en el que debe ser garantizada la restauración forestal en las explotaciones mineras a cielo abierto, estableciendo que:

(...) La iniciación de cualquier actividad extractiva o de cantera, realizada a cielo abierto, requerirá el previo compromiso, afianzado económicamente ante la Administración medioambiental, de reconstrucción de los terrenos forestales y su adecuada repoblación forestal, que se efectuarán conforme a lo establecido en las condiciones técnicas de la explotación, según el programa que habrá de aportarse (...).

La constitución de un afianzamiento previo al inicio de la actividad coincide con la previsión incorporada al artículo 13.14 del Decreto 82/2005, de 22 de abril, del Consell de la Generalitat, de Ordenación Ambiental de Explotaciones Mineras en Espacios Forestales de la Comunidad Valenciana; asimismo, del Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras, dispone en su artículo 41.1 que:

" La entidad explotadora constituirá dos garantías financieras o equivalentes de acuerdo con los artículos 42 y 43, para asegurar el cumplimiento de lo dispuesto en el plan de restauración autorizado.".

Del conjunto de esta normativa concluye que la obligación de presentar plan de restauración y afianzar su ejecución corresponde a la empresa arrendataria, en este caso, a la empresa demandante/apelante.

2. El segundo argumento para desestimar el recurso se apoya en el Plan de Restauración Integral confeccionado por la mercantil "Alba Ingenieros Consultores SL" a solicitud de la entidad hoy actora (aportado a las actuaciones) donde expresamente se consigna que la hoy demandante: "se compromete a poner a disposición del Plan de Restauración Integral los medios técnicos y económicos necesarios para llevarlo a fin"; como también el compromiso de la demandante a " afianzamiento del Plan a través de las garantías legalmente establecidas en el artículo 13 del Decreto 82/2005 .".

3. El tercer argumento atender a lo preceptuado en la Disposición Transitoria Tercera del Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, sobre gestión de los residuos de la industria extractiva y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividad minera, donde se establece:

" Los titulares de aprovechamientos activos a la entrada en vigor del presente Real Decreto deberán tener constituida la garantía financiera a la que se refiere el artículo 42 antes del 1 de enero de 2010.".

Concluye que el art 95 del PGOU de Pinoso y los contratos suscritos entre la recurrente y el Ayuntamiento, deben ponerse en relación con el contenido del Convenio de 20 de mayo de 2008 (por tanto, posterior al PGOU) firmado entre Ayuntamiento de Pinoso y la totalidad de los explotadores del Monte Coto -entre ellos la hoy actora, sobre la Redacción del Proyecto "Plan de Restauración" Integral de Canteras del Monte Coto. Dicho Convenio incorpora el modo en el que el Ayuntamiento de Pinoso y los arrendatarios del Monte Coto, decidieron afrontar la obligación de redactar el Plan de Restauración Integral impuesto por el Decreto 82/2005, de 22 de abril de Ordenación Ambiental de Explotaciones Mineras en Espacios Forestales de la Comunidad Valenciana. Así, según consta en el Convenio, el coste sería asumido de manera proporcional a la superficie que cada uno de los explotadores tenía arrendada, con pago por el Ayuntamiento de Pinoso de un resto de 30.000,00 €, " en compensación por el resto de superficie incluida en el Plan de restauración y que no corresponde a ningún explotador".

TERCERO. - Los motivos del recurso de apelación son los siguientes:

1. Errónea valoración de la prueba, el Ayuntamiento de Pinoso debe soportar los costes de reparación de Monte Coto.

2. Aplicación errónea del ordenamiento jurídico, el art. 95 del PGOU de Pinoso obliga al Ayuntamiento de Pinoso a sufragar los costes de restauración.

3. La sentencia impugnada vulnera el ordenamiento jurídico, en concreto, la obligación de constituir el fondo de mejora forestal que sería coherente con la obligación contraída con el art. 95 del PGOU.

4. La sentencia ignora el contenido de los actos previos y contratos suscritos que obligan al Ayuntamiento de Pinoso a financiar, llegado el momento, la restauración.

CUARTO. -En primer lugar, conviene deslindar dos tipos de relaciones y obligaciones:

1. Tipología de los contratos de arrendamiento.

La parte actora/apelante entiende que el Ayuntamiento de Pinoso y la empresa suscribieron un contrato de industria; por su parte, el Ayuntamiento de Pinoso entiende que los contratos de arrendamiento suscritos son sobre parcelas concretas y determinadas.

Hemos examinado los contratos de arrendamiento, concluimos que el objeto del arrendamiento son las diferentes parcelas, cuestión diferente es que el subyacente de esos contratos sea la explotación minera, buena prueba de ello es el pago del arrendamiento que se vincula a la cantidad de piedra extraída con un mínimo, criterio que podemos ver reflejado en el art. 15.3.b) del decreto 82/2005, de 22 de abril, del Consell de la Generalitat, de Ordenación Ambiental de Explotaciones Mineras en Espacios Forestales de la Comunidad Valenciana.

La interpretación la hemos obtenido no sólo de la lectura de los contratos sino de la situación fáctica y jurídica a lo largo del tiempo. El Ayuntamiento de Pinoso únicamente ha sido propietario del suelo, en ningún momento consta haya tenido concesión, autorización o algún titulo jurídico que le permitiese la explotación de las canteras, ni del Estado cuando tenía la competencia ni de la Comunidad Autónoma cuando le fue transferida.

Ratificando esa interpretación, en el antecedente de hecho "sexo B" de la presente sentencia, hemos señalado que con la entrada en vigor de la Ley de Minas de 1973, los recursos minerales extraídos de las explotaciones de Monte Coto pasaron a clasificarse ope legis como nuevas Secciones C) a las que resultaba aplicable la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley de Minas que estableció que los titulares de explotaciones anteriormente encuadradas en la Sección A) y ahora encuadrables en la Sección C) disponían hasta el 13 de agosto de 1975 para consolidar sus derechos mediante la obtención de una concesión de explotación.

El Ayuntamiento no presentó ninguna solicitud antes de la expiración de este plazo, la razón que se desprende del expediente es que no podía "consolidar derecho mediante concesión" ya que no tenía título jurídico que le permitiera la explotación de los recursos mineros de las parcelas que era propietario. Es cierto que el 7 de septiembre de 1979 (4 años desde de que expirara el plazo legal), el delegado Provincial de la Sección de Minas del Ministerio de Industria y Energía dirigió un escrito al Sr. alcalde del Ayuntamiento de Pinoso requiriendo la legalización de las canteras de mármol del Monte Coto, debemos entender "legalización" como obtención por parte del Ayuntamiento de Pinoso de título jurídico que le permitiese la explotación de las canteras. En noviembre de 1979 solicitó la concesión directa de explotación denominada Monte Coto, nº 2368 Bis, sin haber obtenido respuesta; probablemente, porque las diferentes empresas que estaban explotando las canteras tenía título jurídico otorgado por el Estado o Comunidad Autónoma para la explotación de las canteras con el soporte de los contratos de arrendamiento del Ayuntamiento en su calidad de propietario del suelo. Concluimos que los contratos que unen al Ayuntamiento de Pinoso con la empresa arrendataria no son arrendamiento de industria sino "arrendamiento de parcela" que históricamente ha servido de soporte ante el Estado o Comunidad Autónoma para obtener los diferentes títulos jurídicos que han habilitado la explotación de las canteras.

No podemos olvidar que el dictamen del Consejo Jurídico Consultivo núm. 554/2018 pone en evidencia que no le han envidado los diferentes contratos con las empresas explotadoras (22 en total) por lo que desconoce los pormenores de los derechos y situación jurídica de los mismos (folios 4 y 5 del dictamen). El planteamiento de la "consulta facultativa" se centra en dilucidar el carácter vinculante o no de una cláusula o compromiso de opción de compra que formaría parte de un Acuerdo o "Contrato Marco", cuyo texto no se adjuntó, que se formalizaría, por un lado, por el Ayuntamiento de Pinoso, en principio tras la autorización o aprobación por su máximo órgano de gobierno, el Pleno Municipal, y, por otro lado, por la Asociación Mármol de Alicante, que es la entidad que agrupa o representa a "la mayoría" de los explotadores-arrendatarios actuales de los recursos mineros de Monte Coto, lo que quizás justifique que se trate de un "Contrato Marco" en virtud del cual, el Ayuntamiento de Pinoso "renuncia" al expediente de concesión directa de los recursos mineros que (solicitada en 1979), según se afirma, se halla en tramitación, como también en posibilitar que diversas de las autorizaciones otorgadas se reclasifiquen o transformen de aprovechamientos de la "Sección A)" a aprovechamientos de la "Sección C)", de las que serían titularse los diversos explotadores. La respuesta del Consejo Jurídico Consultivo -con los datos que le habían enviado- fue negativa a la renuncia.

2. De las relaciones de la empresa apelante con las diversas Administraciones.

Según la disposición transitoria segunda de la Ley de Minas de 1973 los titulares de derechos mineros que originariamente no hayan tenido concesión minera otorgada con arreglo a la legislación vigente en su momento (supuesto que nos ocupa), se regularán conforme a lo establecido en esta Ley, sin perjuicio de los derechos que, por constar expresamente en tales títulos, deben considerarse subsistentes, como inseparables de la naturaleza contractual o legal de los mismos.

Con arreglo a la legislación de minas, la empresa demandante/apelante era la responsable frente a la Administración competente en materia de minas, en nuestro caso, la Generalidad Valenciana.

Como se ha expuesto, la Disposición Transitoria Tercera del Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, sobre gestión de los residuos de la industria extractiva y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividad minera (al igual que los artículos 7 a 12 del Decreto 82/12005), donde se establece:

" Los titulares de aprovechamientos activos a la entrada en vigor del presente Real Decreto deberán tener constituida la garantía financiera a la que se refiere el artículo 42 antes del 1 de enero de 2010".

Claramente fija como sujeto obligado a aprestar las garantías a los "titulares de aprovechamientos activos" que, tal como hemos concluido en el punto anterior, no puede referirse al Ayuntamiento de Pinoso ya que no es titular de ningún aprovechamiento minero. Significa lo expuesto, desde el prisma de la Generalidad Valenciana, que no puede exigir al Ayuntamiento de Pinoso ningún tipo de garantía financiara de las previstas en el art. 42 del Real Decreto citado; de ahí, que cuando el 13 de junio de 2016 recibe requerimiento de la Jefatura del Servicio Territorial de Industria y Energía de Alicante para que presentara la documentación acreditativa de la constitución de las garantías financieras a las que se refieren los artículos 41 a 43 del Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, no pone ninguna objeción, es decir, la empresa apelante es plenamente consciente que la obligación frente a la Administración competente en materia de minas sea la propia empresa.

Respecto a las relaciones entre el Ayuntamiento de Pinoso y la empresa apelante, debemos distinguir dos situaciones: (1) la documentación presentada por el Ayuntamiento de Pinoso para obtener la concesión en 1979, las obligaciones que asumía y se comprometía tenían por objeto la concesión; es decir, no eran obligaciones que asumía el Ayuntamiento frente a las empresas explotadoras de los derecho mineros sino con el objeto de obtener la concesión, al no haberla obtenido -al menos hasta la fecha- no le son exigibles al venir vinculadas a la citada solicitud; (2) los contratos de arrendamiento que hemos reseñado en el antecedente de hecho sexto "A-3" no están sujetos al derecho administrativo. El art. 5.3 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas y los posteriores (RDLeg. 2/2000, RDLeg. 3/2011 o Ley 9/2017) siempre ha excluido los contratos de arrendamiento, hemos examinado los contratos presentados por la parte demandante/apelante y no consta ninguna obligación exigible al Ayuntamiento de Pinoso con arreglo a esos contratos.

Nos quedaría por examinar si en la normativa vigente (forestal o minera) existe algún precepto que obligue a los propietarios de terrenos sobre los que se asientan derechos mineros a prestar algún tipo de garantía; asimismo, determinar la naturaleza de las obligaciones que haya asumido el Ayuntamiento en el Plan General de Ordenación Urbana, único que podría contener obligaciones para la Administración.

QUINTO. -Respecto al punto primero, el decreto 82/2005, de 22 de abril, del Consell de la Generalitat, de Ordenación Ambiental de Explotaciones Mineras en Espacios Forestales de la Comunidad Valenciana, es decir, específicamente para explotaciones mineras en espacios forestales (nuestro caso) como claramente señala la exposición de motivos del decreto y remarca el art. 1 y 2; además, el art. 3 remarca la coordinación que debe existir entre las administraciones ambiental y minera: las Consellerías competentes en minería y medio ambiente desarrollarán, de acuerdo con los principios de coordinación e información mutua, las tareas de ordenación ambiental de los aprovechamientos de recursos naturales minerales regulados en la presente disposición.

Los artículos 4 a 9 del decreto señalan la necesidad que formalizar un "plan de restauración integral", es decir, conforme al art. 25 de la Ley 7/1985, el Ayuntamiento de Pinoso, en virtud de sus competencias en materia de urbanismo y medio ambiente, puede exigir a las diferentes empresas mineras la redacción y coordinación de un "plan de restauración integral" de la zona que recoja la totalidad de autorizaciones y permisos de las empresas que tienen explotaciones mineras en la zona a efectos de realizar una restauración armónica y presentarla a la administración forestal y manera (Generalidad Valenciana) para su aprobación. En este contexto y objetivo incardinamos el Convenio de 20 de mayo de 2008 donde el coste de la Redacción del Proyecto "Plan de Restauración Integral de Canteras del Monte Coto" que sería asumido de manera proporcional a la superficie que cada uno de los explotadores tenía arrendada, con pago por el Ayuntamiento de Pinoso de un resto de 30.000,00 € "en compensación por el resto de superficie incluida en el Plan de restauración y que no corresponde a ningún explotador". Según lo expuesto, debemos desglosar la redacción de proyecto de los costes de ejecución de éste, cuyo soporte apuntalan las garantías que pretende la Generalidad Valenciana y que requirió a la empresa para su presentación.

Por lo que respecta al sistema de afianzamiento, el art. 13 del decreto 82/2005 establece que la aprobación del Plan de Restauración Integral, por la Conselleria competente en minería, contendrá la obligación de constituir una fianza en cuantía suficiente para cubrir el importe de los trabajos de restauración contemplados en el citado Plan; es decir, el plan de restauración que hemos visto en el párrafo anterior -conforme al Convenio de 20 de mayo de 2008- debe contener un sistema de fianza para la ejecución del mismo, señalando el párrafo segundo que será único en materia medio ambiental.

Por su parte, como soporte económico del "plan de restauración", el título II del Real Decreto 975/2009, de 12 de junio, sobre gestión de los residuos de las industrias extractivas y de protección y rehabilitación del espacio afectado por actividades mineras (artículos 41, 42 y 43) lleva como rúbrica "garantías financieras o equivalentes". El art. 41 recoge dos tipos de garantías que la entidad explotadora (en nuestro caso la empresa apelante) puede integrar en una sola previo cálculo separado de ambas realizado por la autoridad competente (art. 41.2 en relación con el art. 42 núm. 2 y 3 y art. 43 núm. 2 y 3), la garantía de art. 42 tiene por objeto: garantía financiera o equivalente para la rehabilitación del espacio natural afectado por la explotación, preparación, concentración y beneficio de recursos minerales; por el contrario, la garantía del art. 43 tiene por objeto: garantía financiera o equivalente para el cumplimiento de las condiciones impuestas en la autorización del plan de restauración para la gestión y la rehabilitación del espacio natural afectado por las instalaciones de residuos mineros.

Es importante poner de relieve que en la materia que estamos analizando (Plan de restauración y sus garantías), en caso de discordancia entre la legislación estatal y autonómica, debe prevalecer la normativa estatal por dos razones: (1) el real decreto está transponiendo la directiva; (2) la disposición final segunda atribuye carácter básico en su totalidad, en concreto, el título II de las garantías al amparo del art. 149.1.11 (legislación básica de seguros).

Tras el examen de los preceptos relativos a las garantías observamos que en ningún momento imponen al titular de los predios objeto de explotación minera la presentación de garantía de ningún tipo, lo hace a la entidad explotadora (art. 42.4 y 43.4).

SEXTO. -Finalmente, nos queda por analizar el puro tema medio ambiental en relación con el PGOU de Pinoso. El punto de partida sería el art. 34.2 de la Ley 3/1993 forestal valenciana que exige para la iniciación de cualquier actividad extractiva el previo compromiso, afianzado económicamente ante la Administración medioambiental, de reconstrucción de los terrenos forestales y su adecuada repoblación forestal, que se efectuarán conforme a lo establecido en las condiciones técnicas de la explotación, según el programa que habrá de aportarse, es decir, lo visto en el número anterior.

Nos resta por examinar el art. 95 del PGOU (no vinculado a la solicitud de concesión del Ayuntamiento en 1979) donde señala:

(...) Debido a que el suelo del Cerro Coto es de propiedad municipal existe el compromiso por parte del propio municipio de hacerse cargo de la restauración del espacio afectado por las actividades mineras una vez que las mismas finalicen (...).

El término "hacerse cargo" no significa necesariamente tener que financiar la totalidad de la restauración del monte, el precepto lo debemos poner en relación con el "plan de restauración integral" que hemos examinado en el punto anterior, es decir, elaboración integral por parte del Ayuntamiento, aprobación por las Consellerías competentes de la Generalidad y supervisión y control en la ejecución por parte del Ayuntamiento. Interpretación coherente y armónica con el art. 41.5 del Real Decreto 975/2009 donde la garantía sirve para que, en caso de incumplimiento de lo dispuesto en el plan de restauración autorizado, la autoridad competente pueda hacer efectiva la garantía financiera o equivalente correspondiente y proceder a las labores de rehabilitación del terreno afectado por la actividad minera (ejecución subsidiaria), en modo alguno excluye la redacción, supervisión y control en la ejecución.

Finalmente, respecto al "fondo de mejora forestal" del art 83 del Reglamento Forestal de la Comunidad Valenciana, aprobado por Decreto 98/1995, de 16 de mayo; en efecto, a juicio de este Tribunal debe integrarse en el "Plan de Restauración Integral" que redacte el Ayuntamiento de Pinoso en colaboración con las empresas explotadoras, en modo alguno establece el precepto que deba servir como garantía de los artículos 42 y 43 del Real Decreto 975/2009 o qe deba sustituir a las entidades explotadores en este cometido. Vamos a desestimar el recurso en su totalidad.

SÉPTIMO. - De conformidad con el art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, procede hacer imposición de costas a la parte apelante al haber sido desestimado el recurso. Se limitan a 1400 € por todos los conceptos.

Vistos los artículos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.