Sentencia Contencioso-Administrativo 412/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 300/2022 de 23 de mayo del 2023

PRIMERO.-Que el apelante cuestiona, en la segunda instancia, la adecuación al ordenamiento legal aplicable de la sentencia recurrida alegando como primer motivo la vulneración del artículo 78.3 de la LJCA en relación con el art. 24 del Texto Constitucional, en tanto es el Juez de la instancia quien ha decidido, de forma arbitraria y en contra del criterio de sus representados, tramitar el procedimiento sin vista, siendo esta una facultad atribuida exclusivamente a la parte recurrente por la ley.

En cuanto al fondo del asunto opone que se ha producido infracción del derecho a la prueba y por ello del derecho a la defensa, recogido n el art. 24 de la Constitución, por cuanto fundamentala desestimación en la falta de acreditación del hecho de que sus representados hayan venido atendiendo a necesidades ordinarias, estructurales y permanentes del centro de trabajo, cuando lo cierto es que ello no pudo demostrarse por no haber sido admitida la prueba solicitada en su día

Asimismo alega infracción de los artículos 21 y 24 de la Ley 39/2015 pues debió estimarse la reclamación por silencio administrativo positivo; y continúa señalando que sus representados llevan más 18, 18 y 14 años, lo que supone ya de por sí un abuso en la contratación temporal, siendo de aplicacióndirecta las Directivas europeas ante las autoridades nacionales incluso en el caso de que no cupiera una interpretación conforme con el derecho interno, pues goza de preferencia la norma comunitaria en todo caso. Considera asimismo que la sentencia recurrida vulnera las cláusulas 2, 3, 4 y 5 del Acuerdo Marco, el Anexo a la Directiva 1999/70/CE, y los artículos 10 TCE; 4 TUE; 234, 264, 267, 288 y 291 DEL TFUE, art.. 4 BIS de la LOPJ, y 6.4 y 7.2 del Título Preliminar del Código Civil y los principios de prevalencia del derecho de la Unión, de Cooperación leal y de efecto útil. Señala que no existe en la legislación española medida sancionadora acorde con la Directiva, según tiene establecido el propio TJUE, que tampoco existe una indemnización específica para sancionar el abuso y compensar al trabajador por el mismo, que el régimen general de la responsabilidad patrimonial pública no da cumplimiento al mandato de la Directiva y que la transformación de la relación temporal en fija es la única medida viable, no siendo necesaria la superación de un proceso selectivo para acreditar el mérito y capacidad para el desempeño de la tarea pública. Invoca la STJUE de 3 de junio de 2021

Añade que la doctrina del Tribunal Supremo es contraria a la normativa comunitaria, en tanto infringe la Directiva 1999/70/CE y vulnera el principio de legalidad, que el Real Decreto Ley 14/2021, de 6 de julio también vulnera dicha Directiva y que los procesos selectivos de estabilización no son una medida sancionadora acorde con la misma, y que no eximen a los Estados miembros de la obligación de establecer una medida adecuada para sancionar debidamente la utilización abusiva de sucesivos contratos. Aduce asimismo que durante los ejercicios de 2005 a 2008 la tasa de reposición era del 100%, en 2009, era del 30%; en 2010 del 15%; y en 2011, del 10%; en 2015, era del 50%; en 2016, del 100%; y en los ejercicios de 2017 y 2018, del 100%, sin que la Administración demandada convocara OPEs para que pudiera producirse el ingreso como funcionarios de carrera en el Cuerpo al que pertenecen sus mandantes dentro de los límites de reposición. En definitiva, alega que habiéndose producido un abuso en la contratación temporal y dado que n la legislación española, no existía ninguna medida sancionadora para garantizar en cumplimiento de los objetivos de la Directiva 1999/70/CE y eliminar la infracción del Derecho de la UE, como tiene dicho el TJUE, procede la transformación de la relación temporal abusiva en una relación fija equiparable a la de los homólogos funcionarios fijos de carrera, conclusión que no resulta alterada tras la entrada en vigor de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre y RDL 14/2021

Que por la representación del Ayuntamiento, como parte apelada se opone a la revocación de la sentencia de instancia por considerar ajustados a derecho los argumentos esgrimidos en la misma. En cuanto a la tramitación del procedimiento sin vista, señala que consta acreditado que fue l apropia parte actora quien interesó este modo de tramitación, accediendo el Juzgador a ello mediante providencia de fecha 4 de enero de 2022. En cuanto a la infracción de la prueba, opone que toda la solicitada de contrario fue requerida por el Juzgado y aportada por su representada, sin que conste haberse solicitado subsanación o ampliación de la misma, circunstancias que acreditan que no ha existido indefensión. Asimismo se opone al reconocimiento de lo solicitado de contrario por silencio positivo, dado que ello está previsto para peticiones que se correspondan con algún procedimiento administrativo legalmente regulado, lo que no es el caso pues lo que los actores interesan es el reconocimiento de un derecho en unos términos y un contenido que no está previsto en ninguna norma. Sobre el fondo de la cuestión debatida solicita la confirmación de la Sentencia de Instancia en virtud de sus propios argumentos, puntualizando no obstante que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ya ha resuelto, en sentido desestimatorio, la pretensión de fijeza que se ejercitó en el escrito de demanda, doctrina que ha sido acogida por la propia Sala del TSJCV entre otra en sentencia nº 271/2021, de fecha 19 de mayo. Asimismo opone que debe ser tenido en cuenta tanto el texto de la Exposición de Motivos del RDL 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, como el de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, en tanto contempla un marco jurídico completo que da cumplimiento a las determinaciones de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Opone que el Real Decreto Ley 14/2021 no fija "sanciones" penales o administrativas sino medidas para disuadir a las Administraciones públicas de una utilización incorrecta -desnaturalización- de la figura del personal funcionario interino, no siendo aplicable el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras

Añade el ayuntamiento que la jurisprudencia comunitaria invocada de contrario no resulta de aplicación dado que se refiere a sucesivos contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada, mientras que aquí estamos ante un único nombramiento y porque el propio TJUE ha declarado que el Acuerdo Marco no obliga a convertir en indefinidas relaciones jurídicas temporales. Además a ello da respuesta la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, aplicable íntegramente a los tres demandantes por ocupar plazas vacantes ofertadas en la OEP de 2021, en el sentido de que la interinidad no puede convertirse en fijeza como funcionario de carrera aunque haya transcurrido más de tres años sin ejecutarse la OEP de las plazas vacantes, pero sí es posible reconocerles el derecho de permanecer en el puesto hasta la cobertura de la vacante, por lo que la solución, dado que los tres quedan afectados por el proceso de estabilización de empleo temporal que consagra dicha norma, no es su conversión en funcionarios fijos o indefinidos no fijos, sino la subsistencia de su actual relación de empleo con todos los derechos económicos inherentes hasta que el Ayuntamiento demandado cumpla con lo previsto en la Ley 20/2021, que regula la convocatoria de procesos selectivos de concurso-oposición o solo concurso únicamente para aquellas plazas de naturaleza estructural que, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas y estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020. En definitiva, alega que esta ley sí prevé la existencia de procesos selectivos cerrados en los que únicamente pueden participar los que ocupen plazas y además prevé indemnización para aquellos interinos que no obtengan plaza en propiedad, negando que la norma pretenda imponer medidas sancionadoras retroactivas, sino que precisamente trata de subsanar la ausencia de ellas con anterioridad ante los abusos de temporalidad, siendo una medida favorable al interino en tanto le permite obtener la plaza en propiedad, sin someterse a un procedimiento abierto, sino restringido y con un sistema de selección más favorable.

SEGUNDO.- La resolución judicial desestima la solicitud de reconocimiento del fraude de ley y abuso de derecho en la contratación, entrando a resolver primero de la cuestión relativa al silencio positivo, desestimándola.

En cuanto al fondo del asunto refiere que hay una previsión normativa respecto de la existencia de la figura del interino, que avala la conformidad a derecho de la actuación administrativa consistente en el nombramiento de personal de este tipo en los supuestos en que la propia norma lo admite. Asimismo incide en el rechazo que ha mostrado la jurisprudencia a la posible fijeza del personal con nombramientos temporales a pesar de que pudiera existir un abuso en la temporalidad, confirmando la separación entre el Derecho Administrativo y el Laboral, entre personal estatutario y personal laboral y fundamentalmente en que no concurre abuso en la contratación por no existir una concatenación de contratos temporales suscritos sino un único nombramiento, acogiendo la doctrina emanada del Tribunal Supremo que defiende que la existencia de un único nombramiento, por prolongado que sea en el tiempo, supone que no existe el incumplimiento de las previsiones de la Directiva 1999/70/CE, en la dificultar de las Administraciones para poder convocar procedimientos selectivos por las restricciones presupuestarias acordadas legislativamente desde el año 2008 y por la adopción de medidas por la Administración, al convocar procedimientos selectivos pues se acredita que constan incluidas las tres plazas ocupadas por los recurrentes en la OEP del año 2021 por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 27/12/2021 (BOP n.º 246 de 28/12/2021), en cumplimiento del artículo 2 del Real Decre Decreto-Ley 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, constante la oferta de la plaza n.º NUM000 de arquitecto/a técnico, la plaza n.º NUM001 de ingeniero/a técnico agrícola, y la plaza n.º NUM002 de oficial conductor/a de grúa, siendo necesario en todo caso que se participe y apruebe un procedimiento selectivo para poder ser nombrado funcionario de carrera del ayuntamiento

TERCERO.-Que en orden a resolver la cuestión suscitada, debemos en primer término efectuar un pronunciamiento sobre la pretendida estimación por silencio positivo, lo que debemos desestimar remitiéndonos a los acertados argumentos esgrimidos en la sentencia de instancia, derivados de la lógica y de la doctrina pacífica jurisprudencia, los cuales no constan combatidos justificadamente en la apelación, remitiéndonos en todo caso a la circunstancia de que la ley ( artículo 24 de la Ley 39/2015) exige para lo pretendido, que la solicitud se formule en el ámbito o con ocasión de un procedimiento específicamente reglado y previsto, lo que no ocurre en el supuesto de autos, donde el sujeto se ha limitado a plantear una petición a la Administración, todo ello en aplicación de la doctrina reiterada fijada entre otras muchas en recientes sentencias de nuestro Tribunal Supremo, citando por todas la STS nº 265/22 de 2 de marzo o la STS nº 142/21 de 4 de febrero.

Asimismo procede desestimar la cuestión formal esgrimida en relación con la tramitación del procedimiento sin vista y el motivo consistente en infracción de la prueba, en tanto consta solicitada dicha tramitación y admitida por el Juzgado sin que ninguna indefensión se advere en relación con este punto, pues la parte ha podido efectuar las alegaciones que ha tenido por conveniente e intentar acreditar los hechos controvertidos, conforme a la aplicación de las reglas generales en materia de prueba, siendo cosa distinta que no esté conforme con las valoraciones que tras el análisis de la misma haya realizado el juzgador

No obstante lo anterior, ya adelantamos que no podemos compartir los argumentos que constan esgrimidos en la sentencia como fundamento de la desestimación de la demanda, por las razones que a continuación se exponen.

En primer lugar, resulta necesario señalar que no son hechos controvertidosque:

Dª Leocadia es Arquitecta técnica interina del Ayuntamiento de Santa Pola desde el 8 de julio de 2003, acreditando más de 18 años de servicios continuados en el mismo destino y puesto de trabajo en el Servicio de urbanismo de la corporación local.

D Ildefonso es conductor de grúa adscrito a la Policía Local del Ayuntamiento de Santa Pola desde el 1 de octubre de 2003, por lo que acredita más de 18 años de servicios continuados, habiendo ocupado siempre el mismo destino y puesto de trabajo vacante.

Dª Lidia es Ingeniera técnica agrícola, interina del Ayuntamiento desde el 1 de julio de 2007, esto es, los últimos 14 años consecutivos. Estos 14 años ha estado destinada en el mismo puesto vacante, tras aprobar un concurso- oposición convocado para el acceso a las plazas de interinidad, consistente en un ejercicio práctico, un examen teórico, un concurso de méritos y una entrevista personal.

Tampoco consta negado por la Administración apelada el hecho introducido por el actor en relación con que desde el año 2000 el Ayuntamiento no ha convocado ningún proceso selectivo para proveer plazas de funcionarios de carrera en el Cuerpo de Arquitectos Técnicos, en el Cuerpo de Conductores de Grúas ni tampoco en el Cuerpo de Ingenieros Técnicos Agrícolas.

Partiendo de lo expuesto y siendo que esta Sala y Sección ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la cuestión debatida, habiendo recaído numerosas sentencias en las que se dilucidan casos análogo, nos remitimos, a la vista de la identidad de motivos en el planteamiento, a lo resuelto en sentencia nº 540/22 de fecha 7 de septiembre de 2022, recaída en el RAP Núm. 407/21, a cuyo tenor: " QUINTO.- En relación con la pretensión ejercitada por la actora, ahora apelante, de que se le reconozca el derecho a la permanencia indefinida hasta su jubilación, como empleada publica del Ayuntamiento de Valencia, en una u otra modalidad de las peticionadas, ningún caso puede prosperar, pues mientras no haya un cambio constitucional/legal, no resulta posible la integración del personal interino/temporal ni siquiera del contratado en fraude de ley, en los términos pretendidos en la demanda, conforme a lo declarado en la STC 111/14, 26 de junio , STC 18/febrero/21RI 3681/2020 y las Sentencia, entre otras, del TS de 17/febrero/2021 RC 3221/2019 ,que reitera que una vez constatado el abuso o fraude de ley procede aplicar la doctrina sentada en sus sentencias de 26/septiembre/18 .

Y esta interpretación del TS no contraviene la cláusula 5 del Acuerdo Marco, que aun no siendo directamente aplicable, obliga al órgano judicial en la medida de lo posible a su consideración en la interpretación de nuestra normativa nacional, siempre que se pueda conciliar con los principios generales del Derecho interno y no suponga una aplicación contra legem de nuestro ordenamiento jurídico. En este sentido puede verse la reciente STJUE de 3 de junio de 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, C-726/19 , EU:C:2021:439 : En definitiva, la cláusula 5 del Acuerdo Marco tiene por finalidad que los Estados fijen un objetivo general que se traduce en evitar los abusos en la contratación temporal, debiendo adoptar las medidas que consideren necesarias para ello, lo que no supone un derecho directamente ejercitable por el particular para exigir la modificación de su vínculo laboral o funcionarial.

Se asumen pues imperativos constitucionales, que, es necesario remarcarlo, la jurisprudencia europea no obliga a dejar inaplicados a consecuencia de la propia Directiva ( Arts. 23.2 y 103 CE ).

En respuesta a "las cuestiones prejudiciales sexta y novena en el asunto C 103/18 y a la quinta cuestión prejudicial en el asunto C 429/18 " responde el TJUE que "el Derecho de la Unión debe interpretarse en el sentido de que no obliga a un tribunal nacional que conoce de un litigio entre un empleado público y su empleador a abstenerse de aplicar una normativa nacional que no es conforme con la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco". (apdo.125 y punto 5º del fallo SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda) de 19 de marzo de 2020 pues "El principio de interpretación conforme" lo que exige es que los órganos jurisdiccionales nacionales, tomando en consideración la totalidad de su Derecho interno y aplicando los métodos de interpretación reconocidos por este, hagan todo lo que sea de su competencia a fin de garantizar la plena efectividad de la directiva de que se trate y alcanzar una solución conforme con el objetivo perseguido por esta ( sentencia de 4 de julio de 2006, Adeneler y otros, C 212/04 , EU:C:2006:443 , apartado 111 y jurisprudencia citada). (Asunto Sánchez Ruiz/Fernández Álvarez).

SEXTO.- Insiste la apelante en que conforme a la cláusula 5 del Acuerdo, no cabe distinguir entre múltiples nombramientos y uno solo de ellos cuando se ha ocupado el mismo puesto de trabajo de forma ininterrumpida y en este punto sí que ha de conferirse razón a la misma, toda vez que el TJUE ya no limita el posible abuso de temporalidad con relación estricta a "sucesivos contratos de trabajo de duración determinada" cuanto posibilita que tal abuso concurra ante el caso de "una situación en la que un empleado público nombrado sobre la base de una relación de servicio de duración determinada, a saber, hasta que la plaza vacante para la que ha sido nombrado sea provista de forma definitiva, ha ocupado, en el marco de varios nombramientos, el mismo puesto de trabajo de modo ininterrumpido durante varios años y ha desempeñado de forma constante y continuada las mismas funciones, cuando el mantenimiento de modo permanente de dicho empleado público en esa plaza vacante se debe al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar en el plazo previsto un proceso selectivo al objeto de proveer definitivamente la mencionada plaza vacante y su relación de servicio haya sido prorrogada implícitamente de año en año por este motivo" ( STJUE Sala Segunda de 19 de marzo de 2020 en asuntos acumulados C 103/18 y C 429/18 Domingo Sánchez Ruiz C-103/18 ), más de dicho elemento, así como la relativización que el propio TJUE ha realizado en orden a las razones presupuestarias que esgrime la administración, esto es, ante limitaciones a la tasa de reposición de efectivos, pues "si bien consideraciones puramente económicas pueden justificar la adopción de leyes de presupuestos que prohíban la organización de procesos selectivos en el sector público, dichas leyes no pueden restringir ni incluso anular la protección de que gozan los trabajadores con contrato de duración determinada de conformidad con la Directiva 1999/70 y, en particular, los requisitos mínimos previstos en la cláusula 5 del Acuerdo Marco" de forma tal que "consideraciones puramente económicas, relacionadas con la crisis económica de 2008, no pueden justificar la inexistencia, en el Derecho nacional, de medidas destinadas a prevenir y sancionar la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada) ( STJUE de 3 de junio de 2021, C- 726/2019 apartado 92 - Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario - en modo alguno ha de derivarse el éxito de las pretensiones ejercitadas.

Así cabe tener por acreditado que la recurrente ocupó desde febrero de 2016 un puesto de técnico administración general para cubrir lo que explicita como "plaza vacante estructural NUM003 integrada en la plantilla municipal para realizar funciones ordinarias y estructurales " y cabe colegir que tal ocupación en tanto ininterrumpida en el tiempo puede ponerse en relación con tales necesidades estructurales de la administración municipal demandada, sin que la administración nada oponga a tal consideración, más advertido ello, y parafraseando al TS en sentencia, Sala 3ª, sec. 4ª, nº 1426/2018, de 26 de septiembre, rec 1305/2017 (ROJ ROJ: STS 3251/2018 ), "la solución jurídica aplicable no es la conversión del personal que fue nombrado como funcionario interino (de un Ayuntamiento), en personal indefinido no fijo, aplicando de forma analógica la jurisprudencia del orden social, sino, más bien, la subsistencia y continuación de tal relación de empleo, con los derechos profesionales y económicos inherentes a ella desde la fecha de efectos de la resolución anulada, hasta que esa Administración cumpla en debida forma lo que ordena la norma de carácter básico establecida en el art. 10.1 de la Ley 7/2007, de 12 de abril , y hoy en el mismo precepto del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre". Criterio reiterado por el TS en sus sentencias de 30/noviembre/2021, RC 6302/2018 ; 1 diciembre/2021, RC 7494/2019 , RC 4133/2019 , RC 6293/2018 ; 3/diciembre/2021RC 4849/2019 ; 10/diciembre/2021 RC 3989/2019 , RC 7459/2018 ; 16/diciembre 2021, RC 6157/2018 , 22/diciembre/2021 RC 3320/2019 .

SÉPTIMO. - Solicita la apelante se le reconozca indemnización por daños de 18.000 € más tampoco la apelación puede prosperar en este extremo en tanto ni consta se haya producido el cese de la misma ni se acreditan los daños a los cuales tal cuantía pretende ser vinculada. En este extremo, "el mero hecho de haber sido personal interino durante un tiempo más o menos largo, incluso si ha habido nombramientos sucesivos no justificados por la Administración, no implica automáticamente que haya habido un daño. La recurrida no hace indicación alguna sobre el perjuicio o la lesión que le habría ocasionado la mera circunstancia de haber sido interina. ( STS 1401/2021, de 30/11, Sala 3ª, Scc.4ª -casación 6302/2018 ).

Cabe hoy recordar, y con ello y lo anterior damos respuesta ante un eventual planteamiento por parte de la Sala de cuestión prejudicial, ya ha tenido ocasión de considerar nuestro TS a la hora de considerar "si debe darse por bueno el reconocimiento hecho en la instancia y en apelación de una indemnización de naturaleza sancionadora, sin ninguna base en el ordenamiento español" que "la respuesta debe ser negativa" toda vez que "si se adoptan criterios hermenéuticos no aceptados en la comunidad jurídica o se incurre en puro decisionismo, el órgano jurisdiccional deja de operar dentro del sistema de fuentes establecido, con el riesgo caer en la arbitrariedad. Y, como se ha visto, la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración no da base para otorgar indemnizaciones con una finalidad sancionadora, al margende daños efectivos e identificados" ( STS, Sala 3ª, Scc 4ª núm 1401/2021, de 30 de noviembre resolutoria del recurso de casación 6302/2018

OCTAVO. - Procede en consecuencia la estimación meramente parcial del presente recurso de apelación, - conforme a lo razonado en nuestro FD Sexto- más manteniendo la conclusión jurisdiccional desestimatoria en orden a las restantes pretensiones ejercitadas, lo cual comportará la no imposición de costas en ambas instancias., ex Art. 139.1 y 139.2 LJCA "

Que en aplicación de dicha doctrina, la Sala concluye la concurrencia de los elementos necesarios para estimar la pretensión de abuso en la temporalidad de la relación profesional al haber superado con creces el plazo de tres años desde su inicio y no haber cumplido la Administración demandada con la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos de cobertura definitiva dentro de dicho plazo, por lo que en este punto procede la estimación parcial del recurso y la desestimación del resto de las pretensiones

CUARTO.-El artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, vigente al tiempo del presente procedimiento, establece que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En las demás instancias o grados se impondrán al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima.

No procede la imposición de las costas a la vista de la estimación parcial de la demanda