Sentencia Contencioso-Administrativo 759/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 423/2022 de 27 de septiembre del 2023

PRIMERO.-Que el apelante cuestiona, en la segunda instancia, la adecuación al ordenamiento legal aplicable de la resolución judicial, en tanto la estimación del recurso supone que existirán plazas sanitarias funcionariales vacantes, agravando así el problema de la prestación del servicio público esencial que tiene encomendada, dado que la anulación de las plazas implica que siguen siendo funcionariales, lo que a su vez conlleva que, dada la naturaleza del Consorcio, únicamente pueden cubrirse con funcionarios de otras administraciones, cuando en la actualidad no existe personal ni en la Diputación ni en la Consellería que puedan proveerlas, siendo este el motivo por el que se optó por la contratación en régimen laboral, a través de bolsa de trabajo, OEP y demás instrumentos de planificación. Alega que la solución que se dio es una excepción legalmente prevista, dado que siendo su objeto la prestación sanitaria, el legislador optó por voluntad propia en orden a la naturaleza jurídica del personal de los Consorcios, su regulación como funcionarial o laboral, nunca como estatutario, en contraposición con las Fundaciones, donde su personal sí es obligatoriamente estatutario. Finalmente aduce que las leyes presupuestarias atribuyen a los Consorcios un tratamiento diferenciado al de los empleados incluidos en el ámbito de la Ley 10/2010 y al personal de instituciones sanitarias y reconocen la naturaleza laboral de la relación jurídica del personal

Que por la representación del sindicato apelado se oponeque no es cierto que el proceso de laboralización que se ha llevado a cabo por la contraparte sea la única solución posible, invocando las sentencias de la Sala nº 185/2021 y nº 205/2021. Añade que el recurso debe ser inadmitido al limitarse a reproducir los mismos argumentos que se esgrimieron en vía administrativa y en primera instancia. En cuanto al fondo del asunto opone que en aplicación de lo previsto en el artículo 37 de la Ley 10/2010 y D.A. 16ª de Estatuto Marco, se deduce que los servicios de salud públicos deben estar cubiertos por personal estatutario fijo

SEGUNDO.- La resolución judicial se remite al contenido de las sentencias STSJCV nº 185/2021, de 8 de marzo de 2021, dictada en el recurso de apelación nº 308/2019, así como la STSJCV, nº 205/2021, de 11 de marzo de 2021, dictada en el recurso de apelación nº 297/2019 para concluir que se infringe la normativa, y que lo procedente es la estimación del recurso contencioso administrativo.

TERCERO.-Que la cuestión aquí suscitada, ya ha sido resuelta por esta misma Sección, entre otras, en la sentencia nº 205/21 dictada en fecha 11 de marzo, en el RAP nº 297/2019, a cuyo tenor: " La Sentencia apelada, tras delimitar el objeto de impugnación concretado en el acuerdo de modificación de la Plantilla y Reducción de Puestos de trabajo adoptado por el Consejo de gobierno del Consorcio Hospitalario de Castellón, en sesión ordinaria de fecha 23/1/2017 y acuerdo en el que se contempla el cambio de naturaleza funcionarial a laboral de los 11 puestos de trabajo , frente a los 72 propuestos inicialmente siendo los puestos de trabajo objeto de cambio de naturaleza jurídica: Psiquiatra (n º 266), Anestesiologia y Reanimación (254 y 253), Cirugía General (107), Enfermería (753), Técnico de Radioterapia (927) y Auxiliar de Enfermería.

Resuelve, en su FD 2º, estimar el recurso interpuesto reproduciendo el contenido del art. 41 de la Ley Valenciana de la función pública en relación con el art 36 , 37 y 38 del mismo texto legal de lo que concluye declarando que:

Aplicada la anterior legislación al caso de autos, es evidente que la administración tiene potestad de autorganización, pero ello no implica que ciertos límites legales, no sean respetados, por lo que siendo que las plazas que ha amortizado, y cuyo régimen jurídico ha cambiado (de funcionario a laboral), no puede ser albergado en esta posibilidad, por lo que dicha reconversión en atención al principio de legalidad es nula por no ajustada a derecho, siendo el consorcio un organismo público solo pueden ser empleados laborales quienes desempeñen un oficio no siendo el caso de las 11 plazas que han cambiado su régimen jurídico por lo que el acto administrativo es nulo por no ser ajustado a derecho

TERCERO.-La parte apelante integrada por EL CONSORCIO HOSPITALARIO PROVINCIAL DE CASTELLON se opone e impugna la sentencia apelada en los siguientes términos:

Invoca la falta de motivación de la sentencia apelada en la que únicamente se cita lo dispuesto por el art. 38 de la Ley valenciana, obviando lanormativa aplicable a los consorcios constituida, por un lado, por la Ley 15/1997 desarrollada reglamentariamente por el RD 29/2000 a cuyo amparo se creó el Consorcio hospitalario provincial de Castellón el 17-12-2003 y estableciendo, el art. 18 del RD precitado el régimen jurídico del personal.

En los estatutos del Consorcio, prosigue, en su redacción original al regular el régimen del personal ya se precisó que podía ser laboral o funcionario.

Posteriormente, al ser modificados se incorporó la palabra "preferentemente" en cuanto al régimen jurídico del personal preferentemente regulado por la normativa laboral.

El concepto "preferentemente" ha sido eliminado tras la Ley 27/2013, Ley 15/2014 y Ley 40/2015.

En todo caso, prosigue, los recurrentes no cuestionan que el consorcio pueda tener en su plantilla personal laboral, y nunca ha presentado recurso alguno frente a esta modalidad de contratación.

Y asimismo alude que otros consorcios mantienen sus plantillas con personal laboral en todas sus categorías, sanitarias y no sanitarias.

Procede a continuación a transcribir el art. 8 de los Estatutos y la aplicación supletoria de la Ley 10/2010 y señala que la apelante es una entidad con personalidad jurídica propia que se constituye y regula de acuerdo con sus estatutos y que aunque está incluida en el sistema valenciano de salud, no es una institución sanitaria de las reguladas en el Decreto 74/2007, ya que no es un departamento de salud ni un centro no departamental.

Se alude a las leyes de presupuestos y al tratamiento por parte de estas de los consorcios, de lo que se desprende que las mismas otorgan a los consorcios un tratamiento diferenciados y singularizado al de los empleados incluidos en el ámbito de aplicación de la ley 10/2010 y un expreso reconocimiento de la naturaleza laboral de la relación jurídica del personal de los consorcios como entidades del sector público instrumental.

Con el fin de ahondar en el reconocimiento que por parte del legislador se ha llevado a cabo en relación con la posibilidad de que el consorcio contrate a personal laboral, detalla la evolución legislativa al respecto que finaliza con la Ley 15/2014 en la que se introduce la relación jurídica de personal estatutario y recoge la posibilidad que excepciona la provisión de los puestos de trabajo por personal de las administraciones participantes también como la contratación laboral.

Igualmente, el TC ha desestimado recurso de inconstitucionalidad frente a la excepcionalidad de la contratación laboral directa por parte de los consorcios.

Y por todo ello invoca la conformidad a derecho del acuerdo recurrido, ante la necesidad de amortizar plazas de personal funcionario que han quedado vacantes, sin reserva de titular y, correlativamente crear plazas en la plantilla de personal laboral para poder seguir prestando el servicio sanitario, ya que dichas plazas era imposible provisionarlas de otro modo:

No pueden proveerse con personal de la consellera que es estatutario y las plazas están calificadas para personal funcionario, no pueden proveerse con personal de la Diputación porque no dispone de personal sanitario y por ello la única opción, para seguir disponiendo de personal en las categorías profesionales expresadas era la de modificar su naturaleza jurídica.

Que por todo ello resulta legítima la amortización de plazas de personal funcionario, aunque afecte a funcionarios interinos al estar amparada en la potestad de autoorganización de la administración.

Solicitando sin más revocación de la sentencia apelada con la desestimación del recurso interpuesto.

CUARTO.-La parte apelada integrada por FEDERACIÓN DE SANIDAD Y SECTOR SOCIO SANITARIO DE CC.OO. P.V. se opone al recurso de apelación interpuesto, solicitando su desestimación , reiterando los argumentos de la sentencia apelada e invocando lo dispuesto por el art. 37 de la Ley 10/2010 de la generalidad valenciana en relación con la DA16 del EBEP precepto, este último , que debe ser interpretado conforme a la STC de 3-11-2016 estableciendo, como premisa, que los servicios de salud pública deben estar cubiertos por personal estatutario fijo.

Frente a ello sostiene que, el acuerdo impugnado ha modificado la naturaleza de dicho vínculo jurídico en unos puestos de trabajo funcionariales para pasarlos a régimen laboral, modificación que se sustenta en el art. 121 de la ley 40/2015 , precepto que ya se encontraba vigente en la DA 20 de la Ley 30/1992 , en la que ya se preveía la obligación de los consorcios de cubrir sus plazas mediante personal funcionario o laboral, requisito que se reprodujo en la DA 10 de la Ley 15/1997 y que se contempla en la normativa actualmente vigente, esto es, en la modificación de la DA 20 de la Ley 30/1992 introducida por LO 6/2015.

Se rechaza la pretendida imposibilidad legal invocada de contrario sin que nada impida la contratación, en el régimen funcionarial del consorcio siendo la propia legislación la que obliga, dada la naturaleza sanitaria del consorcio, a que su personal sea funcionario con naturaleza estatutaria.

En todo caso señala, que si el obstáculo que refiere el Consorcio para proveer sus puestos con personal funcionario procedente de la consellería de sanidad es la naturaleza estatutaria de éstos nada impediría la modificación de los puestos de personal funcionario ordinario a estatutario siendo posible, únicamente la contratacióndirecta en determinadas profesiones y no es las categorías sanitarias en las que se acuerda.

Considera que la decisión del consorcio de desfuncionarizar puestos denaturaleza funcionarial contraviene los principios generales por los que se rige el empleo público reconociéndose en los propios estatutos del consorcio el carácter transitorio de los puestos de naturaleza laboral pendientes de regularizar como personal funcionario estatutario solicitando, sin más, la desestimación del recurso de apelación interpuesto.

QUINTO.- Debe advertirse con carácter previo que a diferencia de la denominada "doble instancia", que supone una segunda posibilidad de analizar nuevamente y con plenitud la pretensión, la finalidad del recurso de apelación es la depuración de un previo resultado procesal obtenido en la primera instancia, de modo que el escrito de alegaciones de la parte apelante ha de contener una crítica de la sentencia apelada, que es lo que ha de servir de base a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en primera instancia.

Se sustenta el recurso de apelación en la falta de motivación de la sentencia apelada, al estimar el recurso interpuesto, limitándose a invocar únicamente la ley 10/2010 de la función pública valenciana sin hacer mención alguna a la normativa específica de aplicación a los consorcios.

En todo caso el objeto de impugnación se centra en la conformidad, o no, a derecho del acuerdo de modificación de plantilla y RPT con la amortización de once plazas de naturaleza funcionarial y su cambio de naturaleza de funcionarial a laboral.

La parte actora sustentaba su recurso en la infracción del deber de cobertura de los puestos de trabajo por empleados públicos conforme a lo previsto por la Ley 10/2010, art. 37 y la DA 16ª del EBEP , que refiere la integración del personal funcionario al servicio de las instituciones sanitarias públicas como personal estatutario fijo y sin que éste último texto legal, en su ámbito de aplicación, distinga entre administraciones públicas y entes consorciados.

De lo que se desprende, a juicio de los recurrentes, que los servicios de salud público deben estar cubiertos por personal estatutario fijo y sin que por ello, nada justifique la modificación de puestos de trabajo de naturaleza funcionarial a naturaleza laboral siendo además esta normativa de aplicación prioritaria de conformidad con el principio de especialidad.

No obstante, vistos los términos en los que se suscita el presente debate y a pesar de estimar esta Sala insuficiente la sucinta motivación contenida en la sentencia apelada, si comparte la respuesta desestimatoria alcanzada en la misma y por ello procederemos a continuación a examinar la normativa de aplicación, habidacuenta la naturaleza jurídica de la parte apelante para determinar las razones que deben dar lugar a alcanzar dicha respuesta desestimatoria partiendo, en todo caso de si debemos estar a la normativa jurídica citada por la parte recurrente, esto es, la ley 10/2010 y el EBEP o si por el contrario es de aplicación, la legislación invocada por la parte apelante con el fin de dilucidar si la misma ampara la modificación de la naturaleza jurídica de los puestos de trabajo operada en el acuerdo impugnado.

En todo caso y con carácter previo debemos señalar que el Consorcio Hospitalario Provincial de Castellón es una entidad de titularidad completamente pública, aunque ostentada de manera compartida por la Conselleria de Sanidad Universal y Salud Pública y por la Diputación de Castellón, dotada de personalidad jurídica propia e independiente de la de sus miembros.

Su constitución, en diciembre de 2003, se produce a raíz de la Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud, y en cuya disposición adicional única regulaba el régimen jurídico de los consorcios sanitariosdesarrollado reglamentariamente por el RD 29/2000.

No obstante, la precitada Ley 15/1997, no se refería a los consorcios en su redacción inicial sino que fue, a través de la Disposición adicional décima de la Ley 15/2014 , de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa, cuando se incorporó a dicho cuerpo legal, mediante el añadido de una nueva disposición adicional única relativa al "Régimen jurídico de los consorcios sanitarios" que señalaba lo siguiente:

1. Los consorcios sanitarios cuyo objeto principal sea la prestación de servicios del Sistema Nacional de Salud están adscritos a la Administración sanitaria responsable de la gestión estos servicios en su ámbito territorial de actuación y su régimen jurídico es el establecido en esta disposición y, subsidiariamente, en aquello no regulado en esta Ley, la normativa que regula con carácter general el resto de consorcios administrativos.

2. Los consorcios sanitarios están sujetos al régimen de presupuestación, contabilidad y control de la Administración sanitaria a la que estén adscritos, sin perjuicio de su sujeción a lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

En todo caso, se llevará a cabo una auditoría de las cuentas anuales que será responsabilidad del órgano de control de la Administración sanitaria a la que este adscrito el consorcio.

3 . El personal al servicio de los consorcios sanitarios podrá ser funcionario, estatutario o laboral procedente de las Administraciones participantes o laboral en caso de ser contratado directamente por el consorcio . El personal laboral contratado directamente por los consorcios sanitarios adscritos a una misma Administración se someterá al mismo régimen. El régimen jurídico del personal del consorcio será el que corresponda de acuerdo con su naturaleza y procedencia.

Esta Ley 15/2014, tal y como señala si Disposición Final cuarta , tiene carácter básico, por lo que es de obligado cumplimiento para todas las Comunidades Autónomas.

Por otro lado, los Estatutos del consorcio al regular el régimen del personal, en su art. 8 ya establecían, desde sus orígenes, que dicho personal podía ser laboral o funcionario.

Concretamente disponía dicho artículo en su redacción aplicable:

Artículo 8. Régimen de personal

1. El personal del Consorcio podrá ser:

a) Personal laboral.

b) Personal funcionario.

2. El personal perteneciente a la plantilla del Hospital Provincial de Castellón conservará su régimen jurídico con ocasión de su incorporación al Consorcio, manteniendo inalterable su situación de servicio activo o la que en su caso corresponda.

3. El Consorcio se subroga en los derechos y obligaciones laborales del personal laboral perteneciente a la plantilla del Hospital Provincial de Castellón, el cual pasará a integrarse como personal de este, siguiendo lo establecido en la normativa laboral vigente para los supuestos de subrogación del personal laboral.

4. La Diputación adscribirá al Consorcio el personal funcionario de plantilla del Hospital Provincial de Castellón, subrogándose en los derechos y obligaciones del mismo.

5. El Consorcio garantiza al personal perteneciente a la plantilla del Hospital Provincial de Castellón el absoluto respeto a la totalidad de sus derechos adquiridos, tanto los de contenido económico, como los de contenido asistencial o social, reconocidos estos últimos en los reglamentos de régimen interior para la concesión de préstamos para adquirir vivienda habitual y para la concesión de anticipos reintegrables y el reglamento de ayudas sociales (en lo referente a la adjudicación de las bolsas de estudio y de ayudas por enfermedad), y siempre de acuerdo con el régimen aplicable a cada uno de los referidos reglamentos.

6. El personal de nuevo ingreso se regirá preferentemente por la normativa de derecho laboral, dependiendo del criterio del superior órgano de gobierno, y su selección se efectuará mediante convocatoria pública ajustada a los principios de igualdad, mérito y capacidad, y de conformidad con las normas que sobre esta materia se establezcan en los pactos o acuerdos alcanzados fruto de la negociación colectiva.

7. Al personal que preste sus servicios en el Consorcio le será de aplicación el régimen de incompatibilidades previsto en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas y normativa de desarrollo.

Debiendo destacar que la parte apelante en su recurso de apelación reproduce el contenido del art. 8 de los Estatutos del consorcio, en la redacción dada con posterioridad al acuerdo objeto de impugnación lo que sin duda, no puede ser objeto de revisión en esta segunda instancia, al igual que acontece con la cita que realiza respecto de leyes presupuestarias de fecha posterior al acuerdo objeto recurso, y sin que tales alegaciones o normas puedan ser tomadas en consideración por exceder del ámbito puramente revisor de esta segunda instancia, alegando hechos y normas posteriores a lo que fue objeto de enjuiciamiento en la instancia y sobre lo que en definitiva debe ceñirse la presente apelación.

Pero en definitiva la distinción entre personal laboral y funcionario con que se nutre el consorcio no es el objeto de controversia, pues dicha distinción ha venido siendo reconocida por la normativa citada por la apelante, centrándose en todo caso, el objeto de controversia en determinar si modificación de la naturaleza funcionarial de unas determinadas plazas, con su correlativa amortización y su conversión como plazas de naturaleza laboral infringe o no la normativa de aplicación por más que el consorcio puede nutrirse con personal de ambas categorías.

Y ello al señalar el apelante que de no llevarse a cabo dicha modificación las susodichas plazas no iban a ser ocupadas, ni por personal de las entidades consorciadas por cuanto que, si bien la Conselleria de Sanidad dispone de las categorías profesionales adecuadas, de las que el Consorcio precisa para su funcionamiento, y que figuran en la plantilla y RPT; sin embargo, su personal es estatutario mientras que el del Consorcio es laboral y funcionarial y sin que por otro lado la Diputación de Castellón disponga del personal sanitario de las categorías queel consorcio precisa cubrir, ni por personal de nueva selección porque dicha selección solo puede hacerse bajo el régimen del derecho laboral y para que dicha contratación sea estable y estructural debe realizarse creando la plaza correspondiente de carácter laboral conforme a la normativa expuesta.

Por su parte el art. 121 de la Ley 40/2015de Régimen Jurídico del Sector Público dispone:

El personal al servicio de los consorcios podrá ser funcionario o laboral y habrá de proceder exclusivamente de las Administraciones participantes . Su régimen jurídico será el de la Administración Pública de adscripción y sus retribuciones en ningún caso podrán superar las establecidas para puestos de trabajo equivalentes en aquélla.

Excepcionalmente, cuando no resulte posible contar con personal procedente de las Administraciones participantes en el consorcio en atención a la singularidad de las funciones a desempeñar, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, u órgano competente de la Administración a la que se adscriba el consorcio, podrá autorizar la contratación directa de personal por parte del consorcio para el ejercicio de dichas funciones.

Precepto este último que no es novedoso, tal y como refieren los apelados y que no debe ser aplicable conforme al principio de especialidad del EBEP, preceptos conforme a los cuales debe prevalecer la naturaleza funcionarial de los puestos de trabajo y más aún en el ámbito de las instituciones sanitarias públicas.

Sentado lo anterior y examinada toda la normativa, ciertamente toda la normativa expuesta debe ser interpretada conjuntamente para dar una respuesta a la presente controversia pues si bien es cierto que tanto la ley de la función pública valenciana como el EBEP hacen prevalecer la naturaleza estatutaria como personal fijo del personal sanitario, en el caso de los consorcios, la norma de aplicación asimismo permite y prevé que estos organismos públicos puedan nutrirse tanto depersonal funcionarial como laboral y sentado lo anterior la respuesta de este Tribunal, como ya anticipamos coincide con la respuesta desestimatoria dada en la instancia al considerar que la modificación operada en ningún caso queda amparada o justificada en la normativa específica invocada por el consorcio apelante.

Ciertamente es innegable que el personal que nutre dicho consorcio puede ser laboral o funcionario si bien, el ingreso en el mismo, dada su naturaleza de organismo público debe realizarse, necesariamente, tanto en uno como en otro caso, mediante convocatoria pública ajustada a los principios de igualdad, mérito y capacidad tal y como recogen los propios estatutos del consorcio.

Además, el art. 121 de la Ley 40/2015 permite asimismo al consorcio podrá autorizar la contratación directa de personal pero siempre con carácter excepcional y cuando no pueda nutrirse con personal de las administraciones participantes en el mismo.

Es por ello que este Tribunal considera contrario a derecho el acuerdo impugnado ante la falta de motivación expresada, no constando la justificación o motivación necesaria para acordar la amortización de las plazas de personal funcionario con la correlativa conversión de dichas plazas para personal laboral,siendo ésta una situación excepcional y más aún cuando, en ambos casos, el proceso de cobertura de las plazas tanto de personal funcionario como laboral deberá cubrirse mediante convocatoria pública, y más aún cuando, tal y como señalaba la parte recurrente en su demanda tanto la ley de la función pública valenciana como el EBEP , hacen prevalecer la naturaleza del personal sanitario como personal estatutario fijo, a pesar de que dicha normativa, tal y como hemos expuesto, debe ser interpretado con la normativa específica reguladora del consocio.

En definitiva, la falta de justificación del acuerdo impugnado no amparado, a juicio de esta Sala, en la normativa invocada por el consorcio, impide su confirmación.

Procede la desestimación del recurso de apelación interpuesto"

En el mismo sentido nos expresamos en la sentencia nº 277/23 de fecha 11 de abril de 2023, dictada en el RAP 41/22; y en sentencia nº 675/23 dictada en fecha 20 julio en el RAP 350/22

Pues bien, siendo idénticos los motivos de nulidad esgrimidos a los contemplados y resueltos en la sentencia trascrita y en la más reciente citada, nos remitimos a lo expuesto en ella (así como en la anterior STSJCV nº 185/2021, de 8 de marzo de 2021, dictada en el recurso de apelación nº 308/2019),procediendo la desestimación del recurso de apelación.

CUARTO.-El artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, vigente al tiempo del presente procedimiento, establece que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En las demás instancias o grados se impondrán al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima.

Procede la condena en costas a la parte apelante en aplicación de la doctrina general del vencimiento,si bien se limitan las del letrado a un máximo de 800 euros por todos los conceptos.