Sentencia Contencioso-Administrativo 57/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 34/2023 de 30 de enero del 2024

PRIMERO.- Pistas Iteuve S.A. cuestiona, en el litigio, la adecuación jurídica de un acuerdo, de 23 de diciembre de 2022, del Hble. Sr. conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Consumo.

Este acuerdo ha resuelto lo siguiente:

"Primero. Apreciar, de acuerdo con lo previsto en el artículo 34.4 del Real Decreto-ley 8/2020 (...) la imposibilidad de ejecución del contrato como consecuencia de la situación de hecho creada por el COVID-19".

"... Tercero. Ampliar la duración del contrato 1997/CONT01/09 (...) en 62 días, desde el 1 de enero hasta el 3 de marzo de 2023, nueva fecha de finalización del mismo" (de su parte dispositiva).

"... CUARTO. Las empresas concesionarias, con el alcance que constan en el anexo II, han solicitado la ampliación del plazo de ejecución del contrato por un plazo equivalente al periodo en el que se mantuvo decretado el cierre de las estaciones de ITV y se imposibilitó la prestación del servicio".

"SEXTO. A petición de la ASOCIACIÓN DE ENTIDADES CONCESIONARIAS DE LA CV PARA LA INSPECCIÓN TÉCNICA DE VEHÍCULOS (en adelante AECOVA), la empresa BDO auditores S.L.P. elaboró un informe pericial denominado: "Análisis de los efectos económicos que se han producido en las sociedades que prestan los servicios de Inspección Técnica de Vehículos (ITV) como consecuencia de las medidas adoptadas por la Administración para resolver la situación de pandemia generada por el COVID-19.

Estudiado el informe de BDO, únicamente se aprecia desequilibrio económico por el período en el que se mantuvo decretado el cierre de las estaciones de ITV y se imposibilitó la prestación del servicio" (de sus antecedentes de hecho).

Además de la invalidez jurídica, la sociedad actora pide:

"... b) Declarar el derecho de PISTAS ITEUVE S.A. al cobro de 714.049 euros, como compensación de los perjuicios causados en su contrato por la suspensión y reanudación determinada por el COVID-19 (...) c) Declarar el derecho de PISTAS ITEUVE S.A. al cobro de los intereses legales que correspondan" (suplico, escrito de demanda).

SEGUNDO.- Demanda que se inicia con una explicación acerca del ( a) alcance temporal al que llegó el cierre, a causa de la pandemia provocada por el virus del covid-19, de las estaciones de inspección técnica de vehículos existentes en la Comunitat Valenciana:

"... la Dirección General de Industria ordenó el cierre de todas las estaciones de Inspecciones Técnicas de Vehículos, imposibilitando con ello la ejecución del contrato que nos ocupa entre el 17 de marzo de 2020 y el 11 de mayo de 2020". (de su página 3).

Examinando luego las:

"... consecuencias económicas derivadas de la paralización y reanudación" (también página 3).

Para lo que se apoya en un ( b) informe realizado, a instancia de la asociación de entidades concesionarias de la CV para la inspección técnica de vehículos (AECOVA), el día 16 de noviembre de 2022 por los economistas Dª Caridad y D. Severino:

"... 8. Conclusiones.

De lo indicado en los apartados anteriores podemos concluir:

* Tal y como se muestra en el apartado 7.1., la cifra estimada de pérdida de ingresos sufrida por los concesionarios, como consecuencia de las restricciones a la movilidad y las prórrogas concedidas por la Administración para pasar la inspección, es de 2.413.203 euros.

* Conforme a lo expuesto en el apartado 7.2., el cierre al público durante el Estado de Alarma ha producido a los concesionarios un quebranto directo por gastos necesarios para mantener operativa la sociedad sin ingresos de 3.444.717 euros.

* En base a lo expuesto en el apartado 7.3., los costes relacionados directamente con la pandemia (...) ascienden a 1.786.343 euros.

* En consecuencia con todo lo anterior, el importe de los perjuicios económicos soportados por los concesionarios como consecuencia de la pandemia del Covid-19 asciende a 7.644.163 euros, siendo el tiempo de reequilibrio necesario de 5,6 meses".

Informe que se concretó, en lo que hace a Pistas Iteuve S.A., el 19 de abril de 2023:

"... 8. Conclusiones.

De lo indicado en los apartados anteriores podemos concluir:

* Tal y como se muestra en el apartado 7.1., la cifra estimada de pérdida de ingresos sufrida por la Sociedad, como consecuencia de las restricciones a la movilidad y las prórrogas concedidas por la Administración para pasar la inspección, es de 630.640 euros.

* Conforme a lo expuesto en el apartado 7.2., el cierre al público durante el Estado de Alarma ha producido a la Sociedad un quebranto directo por gastos necesarios para mantener operativa la sociedad sin ingresos de 120.634 euros.

* En base a lo expuesto en el apartado 7.3., los costes relacionados directamente con la pandemia (...) ascienden a 69.106 euros.

* En consecuencia, con todo lo anterior, el importe total de los perjuicios económicos soportados por la Sociedad como consecuencia de la pandemia del Covid-19 asciende a 820.381 euros, siendo el tiempo de reequilibrio necesario de 11,6 meses".

* Por tanto, en relación a lo expuesto en el apartado 7.4 y teniendo en cuenta que a la fecha de este informe la Sociedad ya ha disfrutado del mes y medio de prórroga aprobado por la Generalitat Valenciana, el tiempo de reequilibrio del contrato necesario sería de 10 meses, lo que equivale a un perjuicio económico de 714.049 euros".

Detallando en las páginas 10 y 11 del escrito de demanda que AECOVA presentó el día 13 de enero de 2023 una ( c) nueva solicitud indemnizatoria. A la vista de los perjuicios que para los concesionarios del servicio de ITV tiene la entrada en vigor de la Ley 8/2022, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat. Que elimina la prueba de sonometría:

"... presentó escrito manifestando que la ampliación del plazo solicitada en 5,6 meses resultaba insuficiente para compensar los gastos adicionales generados en la pandemia. La prórroga contractual necesaria para compensar los costes adicionales de la pandemia considerando la eliminación de la prueba de sonometría debía ascender a 15,9 meses" (demanda, página 11).

En fin (d):

- señala que el vínculo establecido entre los litigantes ya ha finalizado por lo que no cabe alargar el contrato como modo de compensación de los daños y perjuicios;

- se atiene al cumplimiento, en el procedimiento ordinario 34/2023, de los requisitos previstos en el artículo 34 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo:

"4. En los contratos públicos de concesión de obras y de concesión de servicios (...) darán derecho al concesionario al restablecimiento del equilibrio económico del contrato".

"... Dicho reequilibrio en todo caso compensará a los concesionarios por la pérdida de ingresos y el incremento de los costes soportados";

- dice que hay, en la controversia:

"... acreditación fehaciente de la realidad, efectividad e importe por el contratista de las cantidades dejadas de percibir y los sobrecostes causados" (demanda, página 17);

- divide la cantidad pedida (que es la de 714.049 €) en varios conceptos:

- 630.640 € por pérdida de ingresos;

- 120.634 € por costes fijos soportados por Pistas Iteuve S.A. "... en el periodo en que las estaciones han permanecido cerradas al público y necesarios para mantener operativa la sociedad sin ingresos" (página 20);

- y 69.106 € por "los costes relacionados directamente con la pandemia" (también página 20).

Restando una cantidad atenida al tiempo de prórroga de la concesión que se atribuyó al actor por mor del acto administrativo de 23 diciembre de 2022.

Reproduciendo, en la página 21 de la demanda, esta parte del informe pericial de 19/04/2023:

"... teniendo en cuenta que a la fecha de este informe la Sociedad ya ha disfrutado de mes y medio de prórroga aprobado por la Generalitat Valenciana, el tiempo de reequilibrio del contrato necesario sería de 10 meses, lo que equivale a un perjuicio económico de 714.049 euros".

TERCERO.- No accedemos a las pretensiones de invalidez jurídica y de reconocimiento de una situación personal individualizada que se solicitan en el procedimiento ordinario 34/2023:

"a) Estimar el recurso promovido y revocar el acto recurrido. b) Declarar el derecho de PISTAS ITEUVE S.A. al cobro de 714.049 euros, como compensación de los perjuicios causados en su contrato por la suspensión y reanudación determinada por el COVID-19 (...) c) Declarar el derecho de PISTAS ITEUVE S.A. al cobro de los intereses legales que correspondan" (suplico, escrito de demanda).

La decisión del tribunal parte de estos datos:

1.-Pretensiones formuladas por la parte actora. Relación de éstas con la vía administrativa.

a.- La Sala considera que existe una suficiente discrepancia entre lo pedido en vía administrativa y aquello que se trata de obtener en vía judicial.

Para comprobarlo, vamos a detallar primero las tres peticiones que constan en el expediente administrativo y que guardan vinculación con el objeto del procedimiento ordinario 34/2023.

La primera se presentó por Pistas Iteuve S.A. el día 4 de octubre de 2021:

"... SOLICITO A LA ADMINISTRACIÓN (...)

I. Se emita resolución mediante la que se acuerde la ampliación del plazo de ejecución del contrato por un plazo equivalente al tiempo en el que se mantuvo decretado el cierre de las estaciones de ITV y se imposibilitó prestar el servicio,

II. COMPLEMENTARIAMENTE A LO ANTERIOR, se acuerde indemnizar a PISTAS ITEUVE por los daños y perjuicios ocasionados por la suspensión contractual mediante la concesión de una ampliación del plazo de ejecución que permita a mi mandante (compensar) tales perjuicios".

Explicando que:

"... La imposibilidad de poder llevar a cabo Inspecciones Técnicas de Vehículos entre el 17 de marzo de 2020 y el 11 de mayo de 2020, conllevó la total pérdida de la facturación y por ende del posible beneficio correspondiente a ese periodo, en el que se dejaron de efectuar aproximadamente 18.000 ITV previstas (...) se vio privada de una facturación aproximada de 918.000 euros y del beneficio derivado de la misma" (de su página 2).

La segunda petición, que es del día 16 de noviembre de 2022 (y al igual que la tercera), no se presentó por la sociedad demandante en el POR 34/2023. Si no por la asociación de entidades concesionarias de la Comunidad Valenciana para la Inspección Técnica de Vehículos (AECOVA).

Es ésta la que es mencionada en los antecedentes de hecho del acto administrativa cuya legalidad cuestiona Pistas Iteuve S.A.:

"SEXTO. A petición de la ASOCIACIÓN DE ENTIDADES CONCESIONARIAS DE LA CV PARA LA INSPECCIÓN TÉCNICA DE VEHÍCULOS (en adelante AECOVA), la empresa BDO auditores S.L.P. elaboró un informe pericial denominado: "Análisis de los efectos económicos que se han producido en las sociedades que prestan los servicios de Inspección Técnica de Vehículos (ITV) como consecuencia de las medidas adoptadas por la Administración para resolver la situación de pandemia generada por el COVID-19.

Estudiado el informe de BDO, únicamente se aprecia desequilibrio económico por el período en el que se mantuvo decretado el cierre de las estaciones de ITV y se imposibilitó la prestación del servicio"

En concreto, AECOVA abogaba por la ampliación del contrato durante algo más de cinco meses:

"En consecuencia con todo lo anterior, el importe de los perjuicios económicos soportados por los concesionarios como consecuencia de la pandemia del Covid-19 asciende a 7.644.163 euros, siendo el tiempo de reequilibrio necesario de 5,6 meses" (de las conclusiones recogidas en el informe pericial acompañado a la solicitud de 16/11/2022).

La tercera y última petición se presenta el día 13 de enero de 2023. Una vez emitido ya y notificado el acto administrativo de 23 de diciembre de 2022 del Sr. conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Consumo. Que resuelve:

"Primero. Apreciar, de acuerdo con lo previsto en el artículo 34.4 del Real Decreto-ley 8/2020 (...) la imposibilidad de ejecución del contrato como consecuencia de la situación de hecho creada por el COVID-19".

"... Tercero. Ampliar la duración del contrato 1997/CONT01/09 (...) en 62 días, desde el 1 de enero hasta el 3 de marzo de 2023, nueva fecha de finalización del mismo".

En ella, AECOVA pretende que el tiempo de duración del contrato se extienda más allá de quince meses.

También a partir de un informe realizado por los mismos economistas del que se acompañó al escrito de 16 de noviembre de 2022:

"... Sin embargo, la Ley 8/2022 (...) La eliminación de la expresada prueba de sonometría determina que, para compensar los costes adicionales generados en la pandemia, la ampliación del plazo contractual en 5,6 meses sea insuficiente".

"... En efecto, partiendo de los planteamientos del Informe Económico presentado en noviembre de 2022 (...) el plazo de prórroga contractual adecuado para compensar el expresado desequilibrio sería de 15,9 meses" (escrito presentado por AECOVA el 13 de enero de 2023).

b.- El escrito de interposición del contencioso-administrativo (del día 7 de febrero de 2023) fija como objeto de la controversia:

"... contra resolución (...) de fecha 23 de diciembre de 2022, de ampliación por 55 días (...) Lote Siete y consecuente denegación de la compensación de daños solicitada con ampliación del plazo contractual en 15,9 meses" (suplico).

Siendo éste el suplico de la demanda:

"... a) Estimar el recurso promovido y revocar el acto recurrido. b) Declarar el derecho de PISTAS ITEUVE S.A. al cobro de 714.049 euros, como compensación de los perjuicios causados en su contrato por la suspensión y reanudación determinada por el COVID-19 (...) c) Declarar el derecho de PISTAS ITEUVE S.A. al cobro de los intereses legales que correspondan"

c.- Sin embargo, como deriva de la exposición efectuada por el tribunal:

- ni el acto administrativo de 23/12/2022 resuelve sobre una solicitud de ampliación temporal concordante con la que se pide en el POR 34/2023;

- ni los suplicos contenidos en los escritos de interposición del contencioso-administrativo y demanda expresan, con suficiencia, que el proceso judicial viene conformado tanto por ese acto de 23 diciembre 2022 como por el rechazo presunto de una petición posterior (de 13 enero 2023) que se acumularía a aquélla;

- a pesar de que esa nueva petición varía, en gran medida y por una razón extraña a los dos escritos que resuelve el acuerdo de 23 diciembre 2022, el tiempo de alargamiento del contrato pactado entre Pistas Iteuve S.A. y la Generalitat.

Que pasa nada menos que de 5,6 meses a 15,9 meses.

Esta situación determina que la Sala estime mal planteada, desde una perspectiva formal, la pretensión de abono económico de 714.049 euros. Fundada en que:

"... el tiempo de reequilibrio del contrato necesario sería de 10 meses".

Debiendo limitarse la solicitud a la indemnización vinculada con el tiempo recogido en el escrito de 16 noviembre 2022. Que es el de 5,6 meses.

Por lo que este tribunal constriñe el análisis de su solicitud de indemnización a lo pedido los días 4 de octubre de 2021 y 16 de noviembre de 2022.

Aparte del hecho de que, como se analiza en una sentencia de esta Sala dictada también el 31 de enero de 2024 (y reproducida, en gran parte, en el punto 2 de este fundamento de derecho tercero), resulta que nada tiene que ver con la suspensión de las estaciones de ITV durante el estado de alarma, con el motivo invocado por la sociedad recurrente para efectuar ese incremento temporal de 5,6 a 15,9 meses:

"... La Ley 8/2022 (...) dispuso la eliminación de las pruebas de sonometría (...) Como quiera que la eliminación de la citada prueba determinaba un desequilibrio económico adicional al derivado del cierre de las instalaciones y otras medidas con causa en el COVID-19, por escrito presentado el 13 de enero de 2023, AECOVA presentó escrito manifestando que la ampliación del plazo solicitado en 5,6 meses resultaba insuficiente (...) La prórroga contractual necesaria para compensar los costes adicionales de la pandemia considerando la eliminación de la prueba de sonometría debía ascender a 15,9 meses" (escrito de demanda, páginas 10 y 11).

Incremento que dispone de gran trascendencia a la hora de concretar la indemnización de los perjuicios causados

"... se han identificado y cuantificado un total de 820.381 euros como perjuicios derivados del cierre y reanudación de la concesión por causa del COVID-19 (...) El informe pericial concluye que (...) ya ha disfrutado de mes y medio de prórroga aprobado por la Generalitat Valenciana, el tiempo de reequilibrio del contrato necesario sería de 10 meses, lo que equivale a un perjuicio económico de 719.049 euros" (demanda, página 21).

2.-Fondo de la controversia. Criterio mantenido por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo en la STSJCV, 5ª, 56/2024 .

a.- El día 30 de enero de 2024 el tribunal resuelve, en esta sentencia, el fondo del litigio abierto entre Pistas Iteuve S.A. y la Generalitat. Al dar respuesta, en el marco del procedimiento ordinario 32/2023, a la solicitud de indemnización fundada en el cierre de las estaciones de ITV durante la pandemia del covid-19 pedida por el concesionario del lote 2.

Se trata de la STSJCV, 5ª, 56/2024. Procedimiento ordinario 32/2023.

Su encabezamiento recoge lo siguiente:

"... de la mercantil ITV DE LEVANTE S.A. contra la Resolución del Conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Consumo, de fecha 23 de diciembre de 2022, de ampliación por 62 días de la duración del Contrato Concesión de Servicios para la Explotación en Régimen de Concesión Administrativa del Servicio Público de la Inspección técnica de Vehículos de la Comunitat Valenciana (1997/CONT01/9), Lote Dos, y denegación de la compensación de daños solicitada con ampliación del plazo contractual en 15,9 meses".

Siendo equivalentes los argumentos manejados por Itv de Levante S.A. frente a los que utiliza Pistas Iteuve S.A.

Así, en el litigio seguido a instancia de Itv de Levante S.A. la base de la solicitud económica se cifra también en el informe pericial realizado por los economistas Sra. Caridad y Sr. Severino. Partiendo esta sociedad tanto de un escrito inicial idéntico al que Pistas Iteuve S.A. presentó el 4 de octubre 2021 ("... ampliación (...) al tiempo en el que se mantuvo decretado el cierre (...) COMPLEMENTARIAMENTE A LO ANTERIOR, se acuerde indemnizar a PISTAS ITEUVE por los daños y perjuicios ocasionados por la suspensión contractuales") como de las posteriores solicitudes de 16 noviembre 2022 y 13 enero 2023.

Lo esencial de esta sentencia se va a reproducir en el punto b).

Estableciendo la Sala en ella que:

- el alargamiento de la concesión ha de ser equivalente al tiempo en el que estuvieron cerradas las estaciones de ITV. Tal como ha hecho la decisión de 23 diciembre 2022:

"... El cierre fue por 62 días y ese fue el periodo de prórroga concedido por la administración" (fundamento de derecho tercero, II);

- analiza cada uno de los conceptos pedidos por Itv de Levante S.A.:

"... lucro cesante (...) costes relacionados directamente con la pandemia (...) costes fijos soportados" (STSJCV, 5ª /2024);

- descarta conceder virtualidad alguna a la temática vinculada con las eliminación de las pruebas sonométricas por mor de la Ley 8/2022, de 29 de diciembre:

"... En relación con el importe reclamado en concepto de prueba sonométrica" (STSJCV, 5ª /2024).

b.- STSJCV, 5ª, 56/2024, de 30 de enero. Procedimiento ordinario 32/2023:

"... Partiendo de la normalización de la actividad en 2021, anualidad en la que se realizaron un total de 325.795 inspecciones, siendo el promedio diario de 893 inspecciones, concluye el informe que se precisaría una prórroga de 533 días (17,8 meses) si bien reduce el plazo "(...) teniendo en cuenta que a la fecha de este informe la Sociedad ya ha disfrutado de los dos meses de prórroga aprobados por la Generalitat Valenciana, el tiempo de reequilibrio del contrato necesario sería de 15,8 meses, lo que equivale a un perjuicio económico de 1.361.972 euros(...)".

"... El art 34 del Real Decreto Ley 8/2020 permite el reequilibrio mediante la prorroga o modificación clausulas económicas. La Administración optó por la prorroga de la concesión por el mismo tiempo de cierre de instalaciones [siendo este el sentido del primer escrito presentado en septiembre 2022 por la concesionaria)".

"... Para reclamar, ademas, una indemnización como la pretendida [ que alcanza a 1.361.972 euros por un cierre de 62 dias] debería existir desbaratamiento de la concesión, y no parece a la vista del plazo de duracion del contrato , 25 años, desde el 1 de enero de 1998 hasta el 31 de diciembre de 2022 (, prorrogable por periodos sucesivos de 10 años, hasta el límite de 75 años) período de tiempo suficientemente extenso como para que la concesionaria se resarza suficientemente de la ausencia de ingresos o en su caso ligeras pérdidas soportadas durante el ejercicio de 2020 por el cierre temporal de las instalaciones. No procede el resarcimiento económico para el caso de cualesquiera pérdidas o disminuciones de ingresos existentes durante el amplio espacio temporal de despliegue de la pandemia.

El cierre fue por 62 días y ese fue el periodo de prorroga concedido por la administración. Ello determina el rechazo de las conceptos 1º y 3º ( La pérdida de ingresos y los costes relacionados directamente con la pandemia, soportados por los concesionarios en cumplimiento de su contrato de concesión, una vez se reabren las estaciones) conceptos cuyo resarcimiento se obtiene a través de la prórroga de la concesión, sin que se haya demostrado por la actora que con esa prolongación no se pueda alcanzar la compensación de las pérdidas padecidas en el período cuestionado, pues el citado reequilibrio no responde a la indemnización correspondiente a un lucro cesante al que no se refiere el citado art 34.4 RDL8/2020 .

Por el mismo argumento debe rechazarse la reclamación formulada en concepto de costes relacionados directamente con la pandemia, soportados por los concesionarios una vez se reabren las estaciones, así como los gastos fijos anuales a los que la Sociedad ha tenido que hacer frente durante el periodo de prórroga, incluyendo en este concepto los equipos de protección individual, mascarillas, limpieza, incremento de necesidades informáticas y personal para cita previa ; sobrecostes incurridos consecuencia de una nueva organización de la actividad tras la reapertura con incremento de plantilla. Dichos importes vienen compensados con los ingresos que obtengan con la ampliación del periodo de ejecución del contrato. Y, por otra parte, muchos conceptos son gastos independientes de la situación de pandemia (call-center)

Respecto a los costes fijos soportados en cumplimiento de su contrato en el período en que las estaciones han permanecido cerradas al público y necesarios para mantener operativa la sociedad sin ingresos (concepto 2º) que ascienden a 803.719 euros ( gastos de personal no subvencionado y costes de personal que no estaba en ERTE; suministros de electricidad, comunicaciones, licencias software; seguros de responsabilidad civil e instalaciones y seguridad; costes de alquiler de estaciones; tributos),no acredito el contratista concesionario que tuviera que soportar los costes que reclama. El informe pericial es insuficiente pues se limita a indicar que se ha realizado un análisis individualizado a partir de los registros contables de la Sociedad facilitados, pero no existe soporte documental acompañado a los autos que justifique los cálculos realizados: no se especifica el personal no sujeto a ERTE y la causa; tampoco se acompañan recibos de seguros, licencias y otros conceptos reclamados ; se desconoce a que obedece el concepto de profesionales independientes; que suministros han satisfecho por ese periodo y no han podido emplearse durante el periodo de prórroga, etc.

Tampoco se acredita que la reapertura de las estaciones y el periodo de prórroga de 62 días adicionales suponga unos sobrecostes por una reestructuración de la organización ni unos mayores gastos de equipo e instalaciones por parte de la concesionaria, obligándola a asumir una mayor inversión que no podría rentabilizar.

La indemnización solicitada, solamente sería factible en los casos en que el menoscabo no pudiese compensarse mediante la ampliación de los plazos y obviamente exige una acreditación fehaciente no existiendo la misma.

En relación con el importe reclamado en concepto de prueba sonometricas asumimos el razonamiento de la administración que recogido en el informe obrante en el expediente".

c.- El criterio que la Sala ha fijado en el procedimiento ordinario 32/2023 hace que se desestimen la totalidad de las pretensiones declarativas y de condena incluidas en el suplico de la demanda presentada en los autos 34/2023 por parte de Pistas Iteuve S.A.

De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 Ley Jurisdiccional, se imponen las costas procesales causadas en los autos a la parte actora. Éstas alcanzan una cuantía de 3.000 €, por todos los conceptos.