Sentencia Contencioso-Administrativo 429/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 576/2021 de 31 de julio del 2023

PRIMERO. - En el presente proceso la parte apelante LITORAL DEL ESTE interpone recurso contra " sentencia núm. 294/2021 de 28 de julio de 2021 dictada por el Juzgado C.A. número 2 de Valencia que desestima recurso frente a la desestimación presunta de la reclamación formulada frente el Ayuntamiento donde reclamaba:

a) Con carácter principal, la liquidación del Convenio Urbanístico suscrito el 25 de abril de 2005 entre el Ayuntamiento, Litoral del Este y el Valencia Club de Fútbol S.A.D, (el "Convenio") derivada de la nulidad del mismo a raíz de la nulidad del PAI Mas de Porxinos; y, en consecuencia, con base en su responsabilidad contractual, el pago de una cantidad equivalente a 25.117.783, 68 €, incrementada con los intereses de demora que correspondan según la liquidación definitiva que se practique.

b) Subsidiariamente, la estimación de las mismas pretensiones económicas contenidas en el apartado a) por haber incurrido la Administración en un claro enriquecimiento injusto en perjuicio de Litoral del Este.

SEGUNDO. -La sentencia estima el recurso con base en los siguientes argumentos:

1. Inadmisibilidad vía art. 69.c) de la Ley 29/1998, estimaba la parte demandad que habiendo solicitado indemnización que fue desestimada e interpuesto recurso contencioso Administrativo desistió, la resolución quedó firme y no se puede impugnar; por tanto, es recurso el inadmisible. La sentencia desestima la alegación previa.

2. En cuanto al fondo: (a) estima que no se dan los requisitos de la responsabilidad patrimonial, ya que no se ha acreditado perjuicio; (b) El mero hecho de que el PAI inicial fuera desestima no conlleva responsabilidad patrimonial; (c) La empresa demandante ha obtenido con el PAI, a pesar de su nulidad, una plusvalía de más de 130 millones de euros; (d) respecto a la nueva actuación, la actuación del Ayuntamiento ha sido ajustada a derecho con arreglo a la Ley 5/2014.

TERCERO. -Los motivos del recurso de apelación son los siguientes:

1. Incongruencia omisiva: vulneración del art. 24 de la Constitución, a juicio de la empresa demandante, la sentencia analiza la demanda bajo el prisma de responsabilidad patrimonial, en lugar de una liquidación de convenio urbanístico que no llegó a su fin.

2. Concurre el supuesto de responsabilidad contractual y, en su defecto, de enriquecimiento injusto derivarían del convenio de 28 de abril de 2005.

3. Incongruencia omisiva por no haber analizado la petición subsidiaria de enriquecimiento injusto.

CUARTO. - Respecto a la incongruencia omisiva, según la sentencia del Tribunal Constitucional nº 152/2015, de 6 de julio de 2015 reiterada en las SSTC 165/2020 y 7/2021:

(...) existe incongruencia denominada omisiva o ex silentio cuando "el órgano judicial deja sin respuesta lo pretendido". Ahora bien, para que este tipo de incongruencia se verifique es necesario, según hemos señalado, que la discrepancia del litigante con la resolución dictada se refiera en verdad a la respuesta judicial otorgada y no a la motivación de la misma, ya que el vicio de incongruencia requiere, en todo caso, un defecto del fallo o de la parte dispositiva, no de "los fundamentos que la nutren para dar respuesta a las alegaciones de las partes" ( STC 36/2006, de 13 de febrero , FJ 1). Es esencial, en este punto, la distinción efectuada en nuestra doctrina entre las meras alegaciones de los litigantes, que sólo pueden afectar a la motivación de la resolución, y las auténticas pretensiones formuladas, que son las únicas que pueden determinar un desajuste del fallo con aquellas -y, por ende, un vicio de incongruencia omisiva- ( SSTC 174/2004, de 18 de octubre, FJ 3 ; 36/2006, de 13 de febrero, FJ 3 , y 25/2012, de 27 de febrero , FJ 3) (...).

Las pretensiones formuladas por la parte demandante en el presente proceso han sido respondidas en sentencia. Claramente, consecuente con los motivos esgrimidos en el recurso de apelación, en el tercero de los fundamentos de derecho, compara las pretensiones de la solicitud de 2016 y 2018 señalando como diferencia que en el presente proceso se solicita "liquidación del convenio derivado de responsabilidad contractual y, subsidiariamente, enriquecimiento injusto por entender cumplida la condición resolutoria que daba acceso a la liquidación del convenio e indemnización. Pasamos a analizar ambas.

QUINTO. -Ciertamente, según la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo núm. 169/2021 de 10 de febrero de 2021-rec. 7251/2019 (ECLI:ES:TS:2021:541), núm. 903/2021 de 23 de junio de 2021-rec. 8419/2019 (ECLI:ES:TS:2021:2624) o núm. 1555/2021 de 21 de diciembre de 2021-rec. 5676/2020 (ECLI:ES:TS:2021:4932) ante una reclamación de responsabilidad patrimonial se debe analizar si se trata del contractual y extracontractual, de tal forma, que si se concluye que deriva de un contrato o convenio urbanístico no puede un tribunal hacer el análisis desde la perspectiva de la responsabilidad extracontractual de naturaleza totalmente diferente.

La distinción entre ambos tipos de responsabilidad deriva de su fuente misma, en un caso, el contrato, y en el otro la ley ( arts. 9.3 y 106.2 CE, art. 139 y ss de la Ley 30/1992), en la contractual la responsabilidad de la Administración se origina por el daño que ocasiona el incumplimiento de un contrato y en la extracontractual la responsabilidad se origina por el daño causado al particular por el funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos. En el primer caso, se parte de un vínculo jurídico previo entre la Administración y el particular, el generado por el haz de derechos y obligaciones que supone el contrato, que determina el nacimiento de responsabilidad por los perjuicios que su incumplimiento provoca.

La sentencia, tras exponer con claridad en el tercero de los fundamentos de derecho la diferencia entre la reclamación de 2016 y 2018 concluye que nos encontramos ante un supuesto de responsabilidad contractual. Incomprensiblemente, en el fundamento de derecho cuarto le dedica dos folios de forma improcedente a analizar los requisitos de la responsabilidad extracontractual para concluir que no se han acreditado daños en el patrimonio de la empresa demandante; sin embargo, al final del fundamento valora de forma concreta el "cumplimiento/incumplimiento" de la condición que permitiría poder analizar la indemnización solicitada, concluye que el Ayuntamiento ha cumplido de forma escrupulosa la tramitación para poder aprobar un PAI con arreglo a la Ley valenciana 5/2015, sin que haya sido posible.

Respecto a la incongruencia por omisión por no haber analizado la pretensión subsidiaria de "enriquecimiento injusto", en el mismo fundamento de derecho cuarto lo rechaza cuando afirma que no ha habido enriquecimiento injusto; la empresa, a pesar de la nulidad del PAI aprobado en 2006 por el Ayuntamiento y 2007 por la Generalidad Valenciana, ha obtenido unas "plusvalías de 130 millones de euros".

SEXTO. -Como hemos puesto de relieve en el antecedente de hecho sexto número 6, la empresa demandante en 2014 renuncia a las indemnizaciones tanto por el PMS efectivamente abonado y que asciende a 5,400.000 €, como por la aportación voluntaria por importe de 15,334.918 € derivada de la adjudicación a Litoral Este SLU de la condición de Agente Urbanizador en fecha 25 de junio de 2005 en virtud de la aprobación del Programa de Actuación Integrada del sector Masía de Porxinos. Todo lo anterior, siempre y cuando el Excmo. Ayuntamiento de Riba-roja de Turia tramite diligentemente un nuevo Programa de Actuación Integrada en el Sector Mas de Porxinos" en términos equivalentes al actualmente vigente, en el que, además, se mantengan las anteriores aportaciones como aportaciones al nuevo instrumento de planeamiento, todo ello siempre y cuando se cumpla la normativa aplicable en cada momento.

En nuestro caso, la tramitación del conjunto de actuaciones se ha regido por dos normas:

a) El PAI aprobado por el Ayuntamiento el 25 de junio de 2005 y por la CTU el 30 de junio de 2006, se regía por la Ley 16/2005, urbanística valenciana (en adelante LUV).

b) La tramitación del PAI cuya tramitación se inicia por resolución del alcalde de Riba-roja de Turia, se regía por la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana.

Solo en el supuesto de tramitación negligente daba lugar a hacer ineficaz la renuncia a las indemnizaciones y reclamación de 2014.

SÉPTIMO. -La empresa demandante interpreta que la nulidad del PAI aprobado en 2006 se debe a negligencia por parte del Ayuntamiento en su tramitación, la Sala niega esta posibilidad. En el momento de la aprobación del PAI 2006, el punto que llevó a declarar la nulidad no estaba claro desde un prisma jurisprudencia; de hecho, la propia sentencia de esta Sala y Sección Primera núm. 440/2013 de 30 de abril de 2013 (rec. 1579/2007- ECLI:ES:TSJCV:2013:1563) tuvo dos votos particulares, entre ellos, el ponente de la presente sentencia.

El siguiente punto a analizar es, como afirma la parte apelante en su recurso, la discusión de la presente litis se circunscribe a determinar si el Ayuntamiento cumplió o no con las obligaciones que le incumbían y a las que se condicionaba la Renuncia, esto es, si, de conformidad con lo pactado por las partes: la tramitación por parte del Ayuntamiento del nuevo PAI propuesto por LTE fue o no diligente; y/o así como si la tramitación del nuevo PAI debía o no tener términos equivalentes al anulado. Los puntos para examinar son los siguientes:

a) No se cumplía, desde el inicio, con el otro requisito de que el nuevo PAI pudiera tramitarse en términos equivalentes al PAI Más de

Porxinos al exceder en mucho los límites establecidos en la ETCV.

Esto es así al no considerarse de aplicación por la Generalitat, tras el escrito de 28 de julio de 2016 presentado por la empresa, las Directrices 87 y 88 de la ETCV (Documento 6 de la Completación del Expediente Administrativo), que son las que, tal y como se explica detalladamente en el Informe Pericial, apartado VIII - B eventualmente permiten desarrollar un plan excediéndose de los límites de la ETCV.

Es cierto como afirma el apelante que el nuevo PAI no podía tener todos los parámetros del anulado, la razón es que la legislación había cambiado y debía tramitarse y resolverse con la nueva legislación, en ese sentido la sentencia del Juzgado es muy clara en el sentido de que la empresa era consciencia de la imposibilidad de replicar el PAI de 2006:

(...) Si nos adentramos en el análisis de la nueva actuación promovida, la inviabilidad de establecer una delimitación de ámbito de más de un millón de metros cuadrados, no sólo era conocida por el Ayuntamiento, sino por la mercantil actora, pues el Decreto 1/2011 por el que se establece la ETCV, había sido publicada con anterioridad incluso, a la anulación de la actuación en curso, Mas de Porchinos; de modo que la actora tenía conocimiento de la imposibilidad de redactar y aprobar una actuación en ámbito equivalente, cuando renunció a reclamar al Ayuntamiento, bajo la condición de iniciación de un nuevo programa.

Sobre la diligencia en su tramitación, es obvio que ninguna de las partes tenía interés en su promoción, y en cuanto interesa, la actora había obtenido plusvalías de la mera expectativa, y dejó de definir cuanto le incumbía para la prosecución: el ámbito referido, el cual no podía rebasar el máximo para el municipio, 439.792 m2s, y su condición de propietaria única, a fin de determinar la modalidad de gestión, conforme a los arts. 117 y ss LOTUP. En todo caso, resultaba irrelevante la presencia de otros sectores de suelo urbanizable en el municipio, que dejó de poner de manifiesto el Ayuntamiento, pues la pretensión de la actora casi triplicaba el máximo aceptable conforme a la norma de estrategia territorial, que viene en definitiva a poner coto a la promoción de actuaciones inviables, a tenor de las necesidades poblacionales de crecimiento -o decrecimiento, dada la coyuntura-, y quizá haya evitado un daño mayor." (...).

De todas formas, la renuncia que hace en 2014 claramente establecía: "... todo ello siempre y cuando se cumpla la normativa aplicable en cada momento...". El Ayuntamiento, a instancia de la Generalidad Valenciana, le iba exigiendo al Agente Urbanizador que cumpliese con los parámetros de la nueva legislación, es decir, el Decreto 1/2011 y la Ley 5/2014.

b) Como pone de relieve la parte apelante, según el art. 115 y ss de la Ley 5/2014, era necesario conocer la condición de propietario único o no a efectos de determinar el sistema de gestión directa o indirecta y las condiciones de la misma. El requerimiento del Ayuntamiento de Riba-roja fue acertado dado que las condiciones en que fue tramitado y adjudicado el PAI en 2006 podrían haber cambiado en 2016, la empresa sigue con la mentalidad de que estamos en el mismo PAI de 2006, sin embargo, hubiera sido un PAI totalmente diferente con la nueva legislación y el cambio de circunstancias. En todo caso, poco costaba a la parte responder este requerimiento.

c) Respecto a la afirmación, LTE no podía aportar la delimitación precisa del ámbito de actuación con la justificación de si reunía la condición de propietario único si el Ayuntamiento no informaba primero sobre qué m2 de suelo urbanizable de los previstos en el Plan General podían ser desclasificados para destinarlos a este nuevo sector, tal y como requirió la Generalitat.

Con independencia de lo expuesto en el punto anterior sobre propietario único, la empresa no respondió al requerimiento efectuado en 2016 y 217 con arreglo al art. 114 de la LOTUP. Si nos fijamos en el antecedente de hecho sexto de la presente sentencia, punto "B" (PAI ciudad deportiva), números 9 a 14 y lo comparamos con el punto "C" (responsabilidad patrimonial) núm. 15 a 17, observamos que la resolución del alcalde de Riba-roja de Turia que inicia los trámites del nuevo PAI es de 14 de abril de 2016, en tanto que, el 16 de junio de 2016 ya había presentado una reclamación de responsabilidad contractual y extracontractual (expediente 16/16) donde solicitaba la misma cantidad pedida en el presente proceso 25.117.783,68 € que terminaría con la resolución desestimatoria de la Alcaldía nº 2611/2017, de 25 de octubre de 2017 y daría lugar a un proceso judicial del que desistió la parte actora. Es decir, cuando se estaba iniciando el nuevo PAI, la empresa ya no tenía ningún interés ni en el PAI ni en el proceso de selección de agente urbanizador, todo ello con independencia de la actuación (correcta a juicio de Tribunal) del Ayuntamiento de Riba-roja de Turia.

d) Imaginemos, a los solos efectos dialécticos y de pura discusión, que el Ayuntamiento de Riba-roja de Turia no hubiese cumplido la condición fijada por la empresa en la renuncia. La indemnización solicitada asciende a 25.117.846,68 € que desglosa del siguiente modo: (1) PMS (patrimonio municipal de suelo) efectivamente abonado y que asciende a 5,400.000 €; (2) La ejecución de una serie de mejoras en relación con determinados servicios e infraestructuras de Ribarroja del Turia, por medio del abono al Ayuntamiento de un importe total de 15.334.981 € en el plazo de un mes a contar desde el momento en que la Generalitat Valenciana aprobase el documento de homologación (las "Mejoras"); (3) Litoral del Este efectuó pagos a los propietarios de terrenos incluidos en el Sector Mas de Porxinos en su condición de acreedores netos en la cuenta de liquidación provisional del Proyecto de Reparcelación Forzosa, por un importe total de 956.085,68 €, el cual fue abonado mediante cheque, contra la suscripción del correspondiente acuerdo de carta de pago; (4) El Ayuntamiento de Ribarroja de Turia autorizó a Litoral del Este a incurrir en gastos generales para la gestión de la actuación del PAI Mas de Porxinos en una suma máxima de 3.426.780 €3, según se indicó en el Convenio suscrito entre las partes el 5 de febrero de 2010.

El Ayuntamiento no niega estos hechos, replica que la actora había monetizado el excedente del aprovechamiento por 5.400.000 €, habiendo sido enajenado a un tercero obteniendo una plusvalía de 11.275.707 €, no siendo por tanto titular del mismo. También enajenó fincas y derechos edificatorios, adquiridos por 29.836.868, 78 €, por 160.769.603 €, con plusvalía de más de 130 millones. Luego si invirtió 25.117.783,68 €, y ha obtenido de las expectativas de la actuación anulada más de 141 millones en plusvalías. Hecho que tampoco niega la empresa demandante sino todo lo contrario, la desvincula de su reclamación.

La base jurídica que emplea la parte actora es la siguiente:

a) El art. 1124 del Código Civil. En principio, no podemos admitir esta base jurídica porque el Ayuntamiento ha cumplido con las obligaciones que marcaba la tramitación del nuevo PAI con arreglo al Decreto 1/2011 del Gobierno Valenciano y la Ley 5/2014 de la Generalidad Valenciana.

b) El art. 1116 al haberse condicionado la renuncia a una condición de cumplimiento imposible (que el nuevo PAI tuviera términos equivalentes al inicial que fue anulado); es cierto, pero tomando como parámetro la nueva legislación.

c) El artículo 65.1 del TRLCAP (Real Decreto Legislativo 2/2000), alegación que tampoco toma en consideración la sentencia, que únicamente refiere que, como se prevé en el artículo 32 de la Ley 42/2015, " la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización".

El art. 65.1 del RDLeg. 2/2000, que tiene su equivalente en el art. 1306 y ss del Código Civil:

(...) La declaración de nulidad de los actos preparatorios del contrato o de la adjudicación, cuando sea firme, llevará en todo caso consigo la del mismo contrato que entrará en fase de liquidación, debiendo restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuese posible se devolverá su valor. La parte que resulte culpable deberá indemnizar a la contraria de los daños y perjuicios que haya sufrido (...).

Imaginemos la imposibilidad con la nueva legislación de dar cumplimiento a la condición de la renuncia; efectivamente, el convenio entra en liquidación y las partes deben restituirse recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuese posible se devolverá su valor. Siguiendo en hipótesis, el Ayuntamiento debería devolver 25.117.783,68 €. Y la empresa, en su condición de agente urbanizador efectivo desde 2007 a 2015 (fecha de la sentencia del Tribunal Supremo), el aprovechamiento adquirido que en teoría debía devolver para anular el mismo, en su defecto, su valor en dinero que serían la cantidad que habría obtenido la empresa; asimismo, enajenó fincas y derechos edificatorios, adquiridos por 29.836.868,78 €, por 160.769.603 € que también debería devolver y no puede. Eso es lo que pretende indicar la sentencia apelada en su razonamiento, es decir, que no puede indemnizar un daño que no ha existido.

OCTAVO. -Queda por examinar la petición subsidiaria de la empresa demandante de "enriquecimiento injusto" por parte del Ayuntamiento de Riba-roja de Turia. En este punto vamos a confirmar la sentencia apelada, conforme a la reiterada doctrina de la Sala Primera del Tribunal Supremo núm. 352/2020 de 24 de junio de 2020 (rec. 2318/2017-ECLI:ES:TS:2020:2072) los requisitos del enriquecimiento sin causa (también conocido como enriquecimiento injusto) son: (a) un aumento de patrimonio del enriquecido, (b) un correlativo empobrecimiento del actor, representado por un damnum emergens, o por un lucrum cesans; (c) falta de causa que justifique el enriquecimiento; y (d) inexistencia de un precepto legal que excluya la aplicación del principio. En nuestro caso, hemos concluido que la empresa demandante no ha sufrido "empobrecimiento en su patrimonio" sino todo lo contrario, sólo está apreciación nos bastaría para desestimar la acción subsidiaria; además, en cuanto a la falta de causa, ya hemos concluido que el Ayuntamiento cumplió con sus obligaciones en la tramitación del PAI, con lo cual, opera la renuncia en 2014 a las indemnizaciones que hipotéticamente le corresponderían. Vamos a desestimar el recurso en su totalidad.

NOVENO. -En aplicación del art. 139.2 de la Ley 29/1998, en principio deberíamos imponer las costas procesales a la empresa apelante, no obstante, no lo vamos a hacer dado que hemos corregido algunos errores de la sentencia a instancia de la parte apelante.

Por cuanto antecede,