Sentencia Contencioso-Administrativo 440/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 458/2023 de 07 de mayo del 2024

PRIMERO. - Tal como se deduce de los antecedentes de la presente resolución, se recurre en apelación la Sentencia n.º 246/2023, de 27/septiembre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Valencia, dictada en el Procedimiento Abreviado nº 552/2022.

En el fallo se dice:

"PROCEDE ESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Sindicato Profesional de Policías Locales y Bomberos contra la desestimación por silencio administrativo de su solicitud de 04-04-22 por la que se interesaba que el órgano municipal competente aprobara las normas reglamentarias necesarias para la implantación del sistema de carrera horizontal, resolución que anulamos por no ser conforme a derecho, condenando a la administración demandada a que en el plazo máximo de 6 meses apruebe por el órgano municipal competente las normas reglamentarias por las que se establezca un sistema de grados de desarrollo profesional, regulando los requisitos y la forma de acceso a cada uno de los grados, así como las retribuciones asignadas a los mismos en la forma que establece el artículo 133 de la ley 4/2021 , de función pública valenciana y su desarrollo económico reglamentario, con abono a los empleados de las cantidades que les correspondan, con condena en costas a la demandada"

SEGUNDO. - En la sentencia recurrida se expone el objeto del proceso y las posiciones de las partes en los términos siguientes:

".- El presente recurso tiene por objeto la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de 04-04-22 por la que se interesa que el órgano municipal competente en el plazo máximo de 6 meses apruebe las normas reglamentarias por las que se establezca un sistema de grados de desarrollo profesional, regulando los requisitos y la forma de acceso a cada uno de los grados, así como las retribuciones asignadas a los mismos en la forma que establece el artículo 133 de la ley 4/2021, de función pública valenciana y su desarrollo económico reglamentario, con abono a los empleados de las cantidades que les correspondan.

La parte actora solicita en el suplico de su demanda que se dicte sentencia por la que, previa estimación del recurso interpuesto, se declare la nulidad de la resolución recurrida y se ordene a la administración demandada que proceda a aprobar las normas reglamentarias de acuerdo con lo solicitado su petición en vía administrativa.

La parte actora invoca lo establecido inicialmente en el artículo 117 de la ley 10/2010 de ordenación y gestión de la Función Pública Valenciana y en la actualidad en el artículo 133 de la ley 4/2021 de Función Pública Valenciana que establecería un deber de la administración de aprobar el instrumento para la regulación de la carrera profesional, lo que había sido apreciado así por la sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana 242/2022, de 23 de marzo que estimando el recurso de apelación interpuesto condenaba al ayuntamiento demandado a la aprobación por su órgano competente de la norma reglamentaria correspondiente.

Asimismo, recordaba la parte lo resuelto por la sentencia 152/2023, de 4 de julio, del juzgado de lo contencioso-administrativo número 7 de Valencia, recaída en el procedimiento abreviado 463/2022 que habría acogido idéntica pretensión que la que se dilucida en los presentes autos.

La recurrente se adelantó a la alegación que pudiera efectuar la administración demandada en torno a la reciente sentencia del Tribunal Supremo de 13-06-23 señalando que en el supuesto contemplado por la sala tercera en el momento en que se efectuó la solicitud la normativa andaluza no contemplaba la aprobación de reglamentos de carrera profesional, lo que sí establece la normativa aquí existente.

Por su parte la administración compareció en el acto la vista, señalando que conocía la sentencia de la sala, desestimatoria del recurso de apelación formulado por la subdelegación del gobierno en Alicante contra una sentencia del juzgado de lo contencioso número 2 de esa provincia que había rechazado el recurso interpuesto al considerar que no se había incumplido por el consorcio provincial para el servicio de prevención y extinción de fuegos de Alicante lo dispuesto en el artículo 18. 2 de la ley 11/2020, de 30 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2021 sobre la base de la previsión legal que impone a las administraciones la obligación de reconocer y regular el sistema de carrera profesional.

A este respecto el ayuntamiento demandado habría empezado mayo del presente la negociación, pero el 13 de junio se dictó la STS 791/2023, recaída del recurso 3654/2021 que venía a señalar la necesidad de que los reglamentos aprobados por las entidades locales a efectos de carrera tuvieran cobertura en las leyes de función pública que se dicten en desarrollo del estatuto básico, de tal forma que se demoraban los efectos del reconocimiento del sistema de carrera hasta la aprobación de las leyes de desarrollo de las comunidades autónomas, de modo que la disposición final cuarta del Estatuto establecía el régimen jurídico de transición al señalar que hasta que se dictaran tales leyes se mantendrían en vigor las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en el estatuto básico y tal regulación no habilitaría para que se dictaran directamente normas reglamentarias de desarrollo sobre la carrera profesional.

La demandada señala en este punto la insuficiencia de la ley 4/2021 al no contener elementos que permitan homogeneizar la carrera profesional entre las distintas administraciones y buena prueba de ello sería que el artículo 3 de Decreto 211/2018, de 23 de noviembre, del Consell, por el que se regula el sistema de carrera profesional horizontal y la evaluación del desempeño, del personal funcionario de la Administración de la Generalitat excluye a las administraciones locales situadas en la Comunidad Valenciana de su ámbito de aplicación.

Alerta la parte actora que si cada ayuntamiento establece su propio reglamento y efectúa una regulación diferente en ausencia de normativa común aplicable, se producirían disfunciones ya que la progresión en la carrera administrativa tiene relevancia en los concursos y resultaría imposible homologar la carrera obtenida de funcionarios de distintos municipios."

La cuestión litigiosa, tras reseñar el régimen legal de referencia, es abordada y resuelta en la sentencia apelada remitiéndose a las sentencias de esta Sala y Sección 705/2022, de 05/octubre (recurso apelación 18/2022) y en la 678/2023, de 20/julio (recurso apelación 295/2022), que reproduce en lo que considera que interesa:

Se concluye diciendo: "Es cierto que como señala la administración demandada la existencia de distintas regulaciones municipales puede conllevar disfunciones a la hora de valorar el sistema de carrera en los distintos procedimientos de selección y de traslado, pero ello no obsta a la existencia del derecho que quedaría inaplicado en ausencia de actividad formal de la administración que aquí se reclama."

La estimación del recurso se concreta en la forma que se ha reproducido más arriba.

TERCERO. - Los fundamentos de la apelación son, en síntesis, los siguientes:

Se aduce error de Derecho: un Ayuntamiento sólo puede aprobar una Reglamento de carrera profesional horizontal sin previamente existe una base normativa autonómica que regule exhaustivamente este derecho y fije los criterios para que el mismo se instituya con parámetros homogéneos en todas las entidades locales. Ello sobre la base de los argumentos que se resumen como sigue:

Se razona sobre lo que la Corporación recurrente entiende debe ser previo: una normativa autonómica que con carácter inexcusablemente homogéneo implante la misma con arreglo a las siguientes reglas:

" a) Se articulará un sistema de grados, categorías o escalones de ascenso fijándose la remuneración a cada uno de ellos. Los ascensos serán consecutivos con carácter general, salvo en aquellos supuestos excepcionales en los que se prevea otra posibilidad.

b) Se deberá valorar la trayectoria y actuación profesional, la calidad de los trabajos realizados, los conocimientos adquiridos y el resultado de la evaluación del desempeño. Podrán incluirse asimismo otros méritos y aptitudes por razón de la especificidad de la función desarrollada y la experiencia adquirida."

Y se entiende que la vigente Ley 4/2021, de Función Pública Valenciana no es un marco normativo suficiente (art. 133).

Se señala que el legislador autonómico sí ha establecido un marco común en el Decreto 211/2018, de 23/noviembre, del que están expresamente excluidas las Administraciones Locales.

La reciente STS de 13/junio/2023 (ROJ 280072023) viene a confirmar esta tesis, se sigue alegando.

Añade que resulta imprescindible "un criterio común para integrar la carrera administrativa generada en otro Ayuntamiento cuando se produzca una movilidad a través de un concurso de provisión interadministrativo conforme al artículo 101, párrafo segundo, de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local.":

Por todo ello se discrepa del criterio que se ha venido manteniendo por esta Sala y Sección.

CUARTO. - Frente a ello, en el escrito de impugnación de la apelación se sostiene la conformidad a Derecho de la sentencia apelada y del mismo se destaca lo que se resume de la siguiente forma:

1º Ninguna norma recoge y especialmente la legislación básica estatal, que los criterios de todas las Administraciones deban ser homogéneos. En este orden de cosas, se señala que " el RD 5/2015 reconoce expresamente la competencia de cada Administración Autonómica para fijar sus criterios sobre la base de los aprobados en su art. 16, 17 y 20.3, sin exigir homogeneidad entre ellas, y en la misma norma se viene a reconocer el derecho a la movilidad y trasferencia de funcionarios entre Comunidades Autonómicas, regulando entre otras las concursos, por lo que el legislador conoce y acepta que es posible una diferente carrera profesional en cada Ley de desarrollo autonómico, incluso cuando pudiera afectar a los procesos de movilidad y provisión de puestos de trabajo entre estas Administraciones, sin haber exigido para todas ellos que deban unificar o homogeneizar criterios."

2º Se recuerda que varias sentencias dictadas en esta materia por esta Sala y Sección han venido condenando a diferentes Administración Locales a fin de que aprobaran un reglamento de carrera profesional, y que el deber de aprobarlo deviene desde la aprobación de la Ley 10/2010 de Función Pública Valenciana que desarrolla el art. 16.3 del EBEP, y ahora en la vigente Ley 4/2021, mientras que la STS de 13/junio/2023 tiene un concreto interés casacional sobre el que se resuelve. Y se añade que la situación que se enjuicia en ella es distinta de la que se produce en nuestra Comunidad " pues ya se ha desarrollado el EBEP en el año 2010 y en el año 2021 sin que se haya exigido en modo alguno que se tenga que desarrollar aun más los criterios fijados por el legislador autonómico".

3º Se señala que el procedimiento judicial que llega al TS tuvo su origen en una impugnación de la Delegación del Gobierno, mientras que en " nuestra Comunidad, también la Delegación del Gobierno ha interpuesto impugnaciones sobre reglamentos de carrera profesional, pero no casualmente creyendo que faltara desarrollo legislativo o competencias de las Administraciones Locales, sino motivado en la dotación presupuestaria a la carrera profesional. Nos referimos en concreto a la sentencia del TSJCV de impugnación por la Delegación del Gobierno del Reglamento de Carrera profesional y su dotación económica del Consorcio Provincial de Bomberos de Alicante.

Por lo que incluso la Delegación del Gobierno ha aceptado y avalado la competencia de las Administraciones Locales en nuestra Comunidad para aprobar los reglamentos de carrera profesional, sin impugnarlos por el motivo que llego al Tribunal Supremo desde el TSJ de Andalucía.".

Agrega que no se puede olvidar que "todos estos reglamentos son debidamente remitidos a la Delegación del Gobierno, por lo que conoce y acepta la competencia local para aprobarlos, lo que en cambio consideró no era procedente en el ámbito territorial de Andalucía." Y que en nuestro caso "pues, no se exige mayor desarrollo ni aprobar más criterios de los fijados en el art. 133 de la Ley 4/2021 de FPV , pues ninguna norma exige lo que en cambio se plantea de contrario en el recurso de apelación.

Y en todo caso esos criterios vienen ya recogidos en el indicado precepto, siendo un deber de las Administraciones Locales debían haber aprobado desde el año 2010 y que superados los 10 años se viene incumpliendo como en este caso por el Ayuntamiento recurrente".

Tras reseñar el contenido del art. 20 del RDS 5/2015 sobre la evaluación del desempeño , adiciona que en esa legislación básica estatal se reconoce a las <<"Administraciones Públicas", determinar los efectos de la evaluación, entre otros en la provisión de puestos, sin que se exija en este precepto ni en otros que deban ser igual en todas ellas, al contrario, reconoce la autonomía que en cambio el recurrente le niega. Por lo tanto lo exigido en el recurso de apelación carece de norma en la que basarse, y consta debidamente desarrollado el art. 16 del EBEP tanto en la Ley 10/2010 y la Ley 4/2021, sin que se exija la pretendida homogeneidad que el propio EBEP no indica en ningún momento.>>

QUINTO. - Procede la desestimación del presente recurso. Nos remitimos a la sentencia de esta Sala y Sección 384/2024, de 23/abril (rollo de apelación 109/2024), que se reproduce a continuación en lo esencial pues nos hallamos sustancialmente análogos argumentos.

Así, en la sentencia de esta misma Sala y Sección nº 242/2022, de 23/ marzo (recurso de apelación 310/2020 Roj: STSJ CV 2925/2022 - ECLI:ES:TSJCV:2022:2925), que analiza la misma cuestión de fondo, dijimos:

<< QUINTO.- A la luz de las alegaciones de las partes, procede la estimación sustancial del presente recurso.

Recordamos que el objeto es la desestimación presunta por silencio de lo solicitado por los recurrentes el 10/octubre/2019 consistente en que por parte del Ayuntamiento de Benidorm se les reconociera el derecho como funcionarios de carrera a su carrera administrativa y derecho profesional con carácter retroactivo desde la fecha en la que legalmente se les tenía que haber reconocido, con la adscripción a los diferentes grados que procedieran y con el derecho a percibir las retribuciones complementarias propias de la carrera administrativa desde la fecha que correspondiera su reconocimiento; asimismo se solicitaba que se iniciara a tal efecto cuantos trámites legales fueran oportunos y se procediera a la aprobación por el órgano competente de las normas reglamentarias que regulan el sistema del derecho a la carrera profesional y evaluación del desempeño con las retribuciones complementarias que procedan para el personal municipal recurrente sobre la base de la normativa que se indica por ser derecho reconocido en la normativa vigente.

Para llegar a la conclusión avanzada tenemos en cuenta los siguientes elementos de juicio:

1º. La solicitud de los demandantes, funcionarios del Ayuntamiento demandado de Benidorm, se formula el 10/octubre/2019. No recibe respuesta del Ayuntamiento en el expediente administrativo y el recurso contencioso-administrativo se interpone el 06/febrero/2020.

El fundamento básico de la estimación de la pretensión de los demandantes, ahora apelantes, se halla en que estamos ante una obligación incondicionada impuesta por una ley que prevé una prestación concreta en favor de personas determinadas, en los términos que señala la STS, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, nº 553/2018, de 05/abril ( Roj: STS 1519/2018 - ECLI:ES:TS:2018:1519 , recurso 4267/2016).

2º. En relación con el control jurisdiccional de la llamada omisión reglamentaria, la sentencia recién citada del TS se remite a la también suya de 14/diciembre/2014 (recurso contencioso-administrativo 758/2012 ), donde se decía en su fundamento 7º (el destacado en "negrita" es nuestro):

"SÉPTIMO.- Pues bien, sobre el control judicial de la llamada omisión reglamentaria existe una doctrina jurisprudencial reiterada que se sintetiza en la Sentencia de 5 de diciembre de 2013, RC. 5886/2009 , en los siguientes términos:

"El control jurisdiccional de las omisiones reglamentarias que viene ejerciendo esta Sala es de carácter restrictivo. Con carácter general, venimos declarando que la estrecha vinculación de la potestad reglamentaria con la función constitucional de dirección política del Gobierno, reconocida en el artículo 97 de la CE , dificulta que el autor del reglamento pueda ser forzado por los Tribunales a ejercer la potestad reglamentaria en un sentido predeterminado.

La declaración jurisdiccional de invalidez de una norma reglamentaria por razón de una omisión reglamentaria, no obstante, puede ser apreciada, según nuestra jurisprudencia, en dos casos. Cuando la misma sea considerada un incumplimiento de una obligación expresamente prevista por la ley (1), o cuando esa omisión o silencio reglamentario suponga la creación implícita de una situación jurídica contraria al ordenamiento jurídico (2).

Sin que esta caracterización de la fiscalización judicial de las omisiones reglamentarias suponga, en modo alguno, un control judicial sobre la predeterminación del contenido de la posterior norma, pues constatado el deber legal de dictar una determinada regulación por la Administración y el incumplimiento de la misma, ello no comporta que pueda judicialmente establecerse el contenido de esa disposición futura. Recordemos que el artículo 71.2 de la LJCA dispone que " los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen (...)".

En este sentido, nos venimos pronunciando desde las Sentencias de 7 de octubre de 2002 (recurso contencioso administrativo nº 48/1999 ) y de 28 de junio de 2004 (recurso contencioso administrativo nº 74/2002 ) y las citadas en ellas. Doctrina seguida en otras de 19 de febrero de 2008 ( recurso contencioso administrativo nº 95/2007), de 19 de noviembre de 2008 ( recurso contencioso administrativo nº 55/2007), de 3 de marzo de 2010 ( recurso contencioso administrativo nº 4/2008), de 3 de mayo de 2012 ( recurso contencioso administrativo 29/2008), al declarar que " Las pretensiones deducidas frente a la omisión reglamentaria han encontrado tradicionalmente en nuestra jurisprudencia, además de la barrera de la legitimación, un doble obstáculo: el carácter revisor de la jurisdicción y la consideración de la potestad reglamentaria como facultad político-normativa de ejercicio discrecional. (...) Ahora bien, tales reparos no han sido óbice para que, ya desde antiguo, se haya abierto paso una corriente jurisprudencial que ha admitido el control judicial de la inactividad u omisión reglamentaria. En el ejercicio de esta potestad son diferenciables aspectos reglados y discrecionales (Cfr. SSTS 8 de mayo de 1985 , 21 y 25 de febrero y 10 de mayo de 1994 ), y no es rechazable ad limine, sin desnaturalizar la función jurisdiccional, una pretensión de condena a la Administración a elaborar y promulgar una disposición reglamentaria o que ésta tenga un determinado contenido, porque el pronunciamiento judicial, en todo caso de fondo, dependerá de la efectiva existencia de una obligación o deber legal de dictar una norma de dicho carácter en un determinado sentido. En el bien entendido de que únicamente es apreciable una ilegalidad omisiva controlable en sede jurisdiccional cuando el silencio del Reglamento determina la implícita creación de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico o, al menos, cuando siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de la previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación legal establecida por la Ley o la Directiva que el Reglamento trata de desarrollar y ejecutar o de transponer. (...) Por otra parte, es éste un problema sustantivo diferenciable del alcance del control judicial, pues constatado el deber legal de dictar una regulación por la Administración y el incumplimiento de aquél resulta ciertamente más difícil admitir la posibilidad de una sustitución judicial de la inactividad o de la omisión administrativa reglamentaria hasta el punto de que el Tribunal dé un determinado contenido al reglamento omitido o al precepto reglamentario que incurre en infracción omisiva, siendo significativo a este respecto el artículo 71.2 de la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa (...) Por consiguiente, la doctrina de esta Sala es, sin duda, restrictiva en relación con el control de las omisiones reglamentarias, tanto desde el punto de vista formal de su acceso a la jurisdicción como desde el punto de vista material o sustantivo, referido al contenido y alcance que corresponde a la función revisora del Tribunal. (...). En definitiva, como se ha dicho anteriormente, únicamente cabe apreciar una ilegalidad omisiva controlable jurisdiccionalmente, cuando, siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación expresamente establecida por la Ley que se trata de desarrollar o ejecutar, o cuando el silencio del Reglamento determine la creación implícita de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico . Aunque, en ocasiones, para la omisión reglamentaria relativa, el restablecimiento de la supremacía de la Constitución o de la Ley, pueda consistir en negar simplemente eficacia jurídica al efecto derivado de dicho silencio del reglamento contrario al ordenamiento jurídico (Cfr. SSTS 16 y 23 de enero de 1998 , 14 de diciembre de 1998 y 7 de diciembre de 2002 ). ". ( Sentencia de 28 de junio de 2004 recaída en el recurso contencioso administrativo nº 74/2002 ) .

De esta doctrina jurisprudencial conviene resaltar las siguientes consideraciones, de interés a efectos de la resolución del presente litigio:

1ª) Que la caracterización de la potestad reglamentaria como una potestad discrecional no impide el control judicial de las omisiones o inactividades reglamentarias cuando el silencio del Reglamento determina la implícita creación de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico o, al menos, cuando siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de la previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación legal establecida por la Ley ;

2ª) que no obstante, el artículo 71 de la Ley Jurisdiccional , al prohibir a los tribunales contencioso-administrativos "determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados" impide a estos Tribunales sustituir a la Administración en cuanto tiene de discrecional el ejercicio de esa potestad reglamentaria.

3ª) que puede resultar viable una pretensión de condena a la Administración a que elabore y promulgue una disposición reglamentaria, e incluso a que ésta tenga un determinado contenido, en la medida que se constate y declare la efectiva existencia de una obligación o deber legal de dictar la norma reglamentaria en ese determinado sentido.".

QUINTO -SIC.- Sobre esas bases:

1º . El derecho a la carrera profesional está previsto de forma específica en el art.14 c) del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público ( TREBEP, en adelante)en favor de los "empleados públicos", cuando dice que los tienen ala progresión en la carrera profesional y promoción interna según principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad mediante la implantación de sistemas objetivos y transparentes de evaluación. El art. 16 habilita que " 3. Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto regularán la carrera profesional aplicable en cada ámbito que podrán consistir, entre otras, en la aplicación aislada o simultánea de alguna o algunas de las siguientes modalidades:

a) Carrera horizontal, que consiste en la progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos análogos, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo y de conformidad con lo establecido en la letra b) del artículo 17 y en el apartado 3 del artículo 20 de este Estatuto.

b) Carrera vertical, que consiste en el ascenso en la estructura de puestos de trabajo por los procedimientos de provisión establecidos en el capítulo III del título V de este Estatuto.

c) Promoción interna vertical, que consiste en el ascenso desde un cuerpo o escala de un Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, a otro superior, de acuerdo con lo establecido en el artículo 18.

d) Promoción interna horizontal, que consiste en el acceso a cuerpos o escalas del mismo Subgrupo profesional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18".

2º. El art. art. 20 TREBEP sobre "la evaluación del desempeño" establece:

"1. Las Administraciones Públicas establecerán sistemas que permitan la evaluación del desempeño de sus empleados.La evaluación del desempeño es el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados.

2. Los sistemas de evaluación del desempeño se adecuarán, en todo caso, a criterios de transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminación y se aplicarán sin menoscabo de los derechos de los empleados públicos.

3. Las Administraciones Públicas determinarán los efectos de la evaluación en la carrera profesional horizontal, la formación, la provisión de puestos de trabajo y en la percepción de las retribuciones complementarias previstas en el art. 24 del presente Estatuto.

4. La continuidad en un puesto de trabajo obtenido por concurso quedará vinculada a la evaluación del desempeño de acuerdo con los sistemas de evaluación que cada Administración Pública determine, dándose audiencia al interesado, y por la correspondiente resolución motivada.

5. La aplicación de la carrera profesional horizontal, de las retribuciones complementarias derivadas del apartado c) del art. 24 del presente Estatuto y el cese del puesto de trabajo obtenido por el procedimiento de concurso requerirán la aprobación previa, en cada caso, de sistemas objetivos que permitan evaluar el desempeño de acuerdo con lo establecido en los apartados 1 y 2 de este artículo".

En sentido análogo, lo dispuesto en el art.66. c) Ley valenciana 10/2010, de 9 de julio , de ordenación y gestión de la Función Pública Valenciana,

3º. El art. 17 del TREBEP dispone que las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto podrán regular la carrera horizontal de los funcionarios de carrera, y en ese orden de cosas, el art. 117 de la Ley 10/2010 , en su número 2º ordena que al objeto de la regulaciónde la "carrera profesional" "... reglamentariamente se establecerá un sistema de grados de desarrollo profesional, regulándose los requisitos y la forma de acceso a cada uno de los grados, así como las retribuciones asignadas a los mismos. Con carácter general, la progresión será consecutiva.".

Es claro que nos hallamos ante una previsión de rango de ley que obliga a dictar disposición reglamentaria que establezca un sistema de grados de desarrollo profesional. No es potestativo, por tanto, frente a lo que se afirmó de contrario en la instancia, en cuanto a obligación de regulación, sin que la circunstancia de que no se establezca plazo para ello sea obstativo de esa apreciación.

....

No resulta dudosa la aplicación al personal funcionario de la Administración Local: art. 3. 1. TREBEP, conforme al cual, " 1. El personal funcionario de las entidades locales se rige por la legislación estatal que resulte de aplicación, de la que forma parte este Estatuto y por la legislación de las comunidades autónomas, con respeto a la autonomía local"

En esas condiciones no hay razón para no estimar en lo sustancial la pretensión de los recurrentes.

Nada ha opuesto en realidad el Ayuntamiento al respecto que justifique o ampare el no cumplimiento de la obligación que la ley establece, salvo lo que se refleja en la sentencia apelada (caracterización del desarrollo reglamentario como potestativo), pues nada se dijo en vía administrativa ni tampoco en la oposición de la apelación. Ello a diferencia de lo que acontece, por ejemplo, en el supuesto examinado en la STS de ya reiterada referencia en la presente resolución, la 553/2018, en la que se alude a la STC 248/2007, de 13/diciembre (recurso 1850/2003 ), que se reproduce. Pero éste no es el caso.

Estamos, así, ante un caso de inactividad formal, como sigue diciendo esa sentencia " pues la Administración incumple un claro e incondicionado deber legal de dictar normas o disposiciones de carácter general -inactividad reglamentaria- , es decir, la administración ha incumplido de un deber jurídico que viene representado por una actuación de la Administración -por omisión- al margen de las previsiones legales y contribuyendo a que éstas queden sin efecto y, por ello, ante una actuación susceptible de control por los Tribunales a tenor de los artículos 106.1 de la Constitución Española y 8 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial . Como hemos visto la Administración no ha ejecutado la previsión de desarrollo reglamentario para la efectividad de la carrera profesional y régimen retributivo de los recurrentes".

Y más adelante agrega:

"La posibilidad de aplicar la inactividad prestacional del artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional a supuestos de inactividad formal ha sido admitida ya por esta Sala en varias sentencias, como las de 20 de junio y 22 de diciembre de 2005 , 1 de febrero de 2006 y, particularmente, en la dictada el día 3 de septiembre de 2008 (recurso de casación 5550/2006 ), donde se condenó a la Administración a proceder a la recuperación de oficio de una vía pecuaria.....

3ª) además de apreciar que la omisión reglamentaria integra un supuesto de incumplimiento de una obligación expresamente prevista en la ley por parte de quien tiene la potestad para llevarlo a cabo, estaríamos también ante el otro supuesto de control que ha sido admitido reiteradamente en las sentencias ya mencionadas, es decir, ante el supuesto de que la omisión reglamentaria supone o representa la creación implícita de una situación jurídica contraria al ordenamiento jurídico.... "

En cuanto al alcance del mandato, la sentencia sigue diciendo:

" QUINTO .- La conclusión de lo hasta ahora argumentado es que procede anular la actuación administrativa impugnada y condenar a la Administración, en los términos solicitados, a que dé cumplimiento inmediato a la obligación de desarrollo reglamentario incumplida, fijando un plazo máximo de 6 meses.

Acordada la inactividad reglamentaria y ejercitada por la parte la pretensión de condena que contempla el artículo 32.1 de la Ley jurisdiccional 29/1998 no apreciamos impedimento legal para acogerla, con el único límite que nos impone el artículo 71.2 de esa norma legal para la imposibilidad de determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen y que, admitimos, determina también la imposibilidad de fijar el contenido de la disposición reglamentaria objeto de la inactividad."

Por razones semejantes y en términos análogos también se pronuncia la STS, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, 291/2022, de 08/marzo ( Roj: STS 885/2022 - ECLI:ES:TS:2022:885 , recurso 183/2021), en la que se examina un supuesto de inactividad reglamentaria por falta de desarrollo a que estaba obligada la Administración en virtud de lo dispuesto en el art. 3.,2 LO 11/2007 , de derechos y deberes de la Guardia Civil. En la misma se condena a la Administración para que, dentro de los plazos generales previstos en la LJCA, inicie el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 30.2 de la Ley Orgánica 11/2007 . Y en el apartado 7º del fundamento 5º, dice:

" 7. Para acabar, dos puntualizaciones más. Una, que la estimación de la demanda no merma la libertad de la Administración para ejercer su potestad reglamentaria, pues lo litigioso es que está incumpliendo un mandato legal, potestad que se ejerce siempre con sometimiento a normas de rango superior, en este caso la Ley Orgánica 11/2007, y ejercerla secundum legem comienza por obedecer un mandato legal que obliga a elaborar el reglamento. Y la segunda puntualización, que al estimarse la demanda no se incumple la prohibición prevista en el artículo 71.2 de la LJCA : condenamos a la Administración a que elabore ese reglamento, sin inmiscuirnos en su regulación."

En cuanto al contenido de la estimación de la demanda se ha de contraer a lo que establece la disposición legal de referencia en el presente caso, el art. 117.2 de la Ley 10/2010 .

Es por ello que procede estimar en lo sustancial el recurso de apelación interpuesto y revocando la sentencia apelada, estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los apelantes frente a la denegación por silencio de su solicitud de reconocer su derecho a la carrera administrativa y desarrollo profesional, resolución que se deja sin efecto y se ordena a la Administración demandada, el Ayuntamiento de Benidorm, que inicie a la mayor brevedad, y en todo caso en el plazo máximo de seis meses, los trámites legales oportunos para la aprobación por el órgano competente de las normas reglamentarias por las que se establezca un sistema de grados de desarrollo profesional, regulándose los requisitos y la forma de acceso a cada uno de los grados, así como las retribuciones asignadas a los mismos, tal como exige el art. 117 de la Ley 10/2010, de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana ."

Esta sentencia es firme.

En los mismos términos, mutatis mutandis, nos hemos pronunciado en la sentencia 264/2024, de 06/marzo (recurso de apelación 398/2023). En la misma, además, se dijo

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Con lo que, en el ámbito de los Ayuntamientos de la Comunitat Valenciana, no puede darse una infracción de la doctrina de la STS núm. 791/2023, de 13 de junio , al abordar la cuestión casacional sobre "si se ajusta a Derecho la aprobación por parte de una entidad local de un reglamento para el desarrollo de la carrera horizontal de sus funcionarios, teniendo presente la disposición final 4 de Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público , en ausencia, en su ámbito de aplicación, de las leyes de Función Pública a las que alude el art. 16.3 del citado texto legal , todo ello en el marco de los arts. 137 y 149.1.18 de la CE y la jurisprudencia constitucional en la materia"." >>

Y en la más reciente 384/2024, añadimos:

<<1º En relación con la misma STS 791/2023, como se acaba de decir, se reitera que la situación jurídica subyacente es distinta, pues en el marco autonómico de la Comunidad Valenciana, ese derecho a la carrera profesional previsto en el art. 14 c) del TREBEP también está reflejado en la Ley Valenciana 10/2010 (art. 66.c) en cuyo art. 117 se ordena que al objeto de la regulación de la "carrera profesional" "... reglamentariamente se establecerá un sistema de grados de desarrollo profesional, regulándose los requisitos y la forma de acceso a cada uno de los grados, así como las retribuciones asignadas a los mismos. Con carácter general, la progresión será consecutiva." Y luego en la Ley 4/2021, de 16/ abril, de la Función Pública Valenciana, con el mismo carácter obligacional a partir de lo dispuesto en el art. 3. 1. d) en relación, principalmente, con lo establecido en el art. 131. 1 (" El personal funcionario de carrera tiene derecho a la promoción profesional mediante un conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso que deberán respetar los principios de publicidad, igualdad, mérito y capacidad" y el art. 133.1. y 2 (1 . La carrera horizontal supone el reconocimiento individualizado del desarrollo profesional alcanzado por el personal funcionario de carrera como consecuencia de la valoración de su trayectoria y actuación profesional, de la calidad de los trabajos realizados, de los conocimientos adquiridos y del resultado de la evaluación del desempeño, así como de aquellos otros méritos y aptitudes que puedan establecerse reglamentariamente por razón de la especificidad de la función desarrollada y de la experiencia adquirida. 2. A tal objeto, reglamentariamente se establecerá un sistema de grados de desarrollo profesional, regulándose los requisitos y la forma de acceso a cada uno de los grados, así como las retribuciones asignadas a los mismos. Con carácter general, la progresión será consecutiva."

2º Además, el propio TREBEP, en su art. 20 sobre la evaluación del desempeño, nos dice:

"1. Las Administraciones Públicas establecerán sistemas que permitan la evaluación del desempeño de sus empleados.

La evaluación del desempeño es el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados.

2. Los sistemas de evaluación del desempeño se adecuarán, en todo caso, a criterios de transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminación y se aplicarán sin menoscabo de los derechos de los empleados públicos.

3. Las Administraciones Públicas determinarán los efectos de la evaluación en la carrera profesional horizontal, la formación, la provisión de puestos de trabajo y en la percepción de las retribuciones complementarias previstas en el artículo 24 del presente Estatuto."

Por tanto, como también se pone de relieve en la oposición al recurso de apelación, el TREBEP reconoce la competencia de cada Administración Pública para fijar sus criterios sobre la base de los aprobados en su artículo 16, 17, y 20.3, sin exigir tampoco la "homogeneidad"; tiene respaldo, por tanto, el alegato de la parte demandante apelada conforme al cual la legislación básica vendría a reconocer la competencia de cada Administración Autonómica para fijar sus criterios sobre la base de los aprobados en esos preceptos, sin exigir homogeneidad entre ellas, y que también se viene a reconocer en la misma norma el derecho a la movilidad y transferencia de funcionarios entre Comunidades Autónomas " regulando entre otras las concursos, por lo que el legislador conoce y acepta que es posible una diferente carrera profesional en cada Ley de desarrollo autonómico, incluso cuando pudiera afectar a los procesos de movilidad y provisión de puestos de trabajo entre estas Administraciones, sin haber exigido para todas ellos que deban unificar o homogeneizar criterios."

3º A ello cabe adicionar como referente la regulación de "desempeño y carrera profesional" que incorpora el art. 116 al 122 del Real Decreto 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo.

4º Finalmente, el hecho de que el Decreto 211/2018, de 23/ noviembre, del Consell, por el que se regula el sistema de carrera profesional horizontal y la evaluación del desempeño, del personal funcionario de la Administración de la Generalitat, tenga "por objeto la regulación del sistema de carrera profesional horizontal del personal funcionario de carrera de la Administración de la Generalitat, así como el sistema de evaluación del desempeño a los exclusivos efectos de su valoración para la progresión en el mencionado sistema" (art. 2.1) y excluya de su aplicación a las Administraciones locales situadas en el territorio de la Comunidad Valenciana (art. 3.2. e)), ello no impide que constituya una lógica referencia al abordar en concreto la obligación de regular la carrera.

En esas condiciones, no se puede afirmar de la rotunda manera que hace la Corporación demandada que en el ámbito de la Comunidad Valenciana exista un marco legal insuficiente y que la situación que genera al posibilitar que cada Ayuntamiento haga lo que "le venga en gana".

En cualquier caso, en qué medida una regulación concreta aprobada por un determinado Ayuntamiento se considere que es contraria al propio concepto de carrera profesional en la forma en que ha venido regulada en la legislación estatal y autonómica será cuestión a dilucidar frente a esa determinada regulación; pero, con lo dicho, se considera que no está excluida en el actual estado de la normativa de referencia y de la JP la posibilidad/obligación, en realidad, de que una Administración local regule la carrera profesional horizontal en esta Comunidad Autónoma. Esto es, en lo que ha de hacerse hincapié es en la constatación del incumplimiento injustificado de la obligación por parte de la Administración Pública concernida de regular la carrera profesional."

En consecuencia, y por los mismos motivos, procede la desestimación recurso de apelación.

SEXTO. - Conforme a lo dispuesto en el art. 139 de la Ley 29/1998, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, procede imponer las costas a la parte apelante; y al amparo de lo previsto en el apartado 4 del mismo precepto, se limitan los honorarios de Letrado/a, por todos los conceptos, a la cantidad de 800 €.

Vistos los preceptos citados, y demás de general y pertinente aplicación