Sentencia Contencioso-Administrativo 479/2023 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 129/2022 de 09 de junio del 2023

PRIMERO.- Tal como se deduce de los antecedentes de la presente resolución, se recurre en apelación la Sentencia n.º 242/2021, de 19/mayo, del Juzgado de lo Contencioso-administrativo n.º 2 de Alicante,dictada en el Procedimiento Abreviado n.º 780/2020.

SEGUNDO.- En la sentencia recurrida se exponen las posiciones de las partes en los términos siguientes (el destacado "en negrita" es nuestro):

"PRIMERO.- Objeto del recurso y pretensiones de las partes.

Es objeto de recurso, la resolución de fecha 22 de octubre de 2020, por la que se desestima el recurso de alzada frente a la desestimación de la solicitud presentada por la demandante de indemnización laboral por finalización de relación laboral y carácter indefinido de su vínculo con la Administración Pública.

La demandante ha desarrollado su actividad profesional para la Administración, Generalitat Valenciana, Conselleria de Educación, Investigación, Cultura y Deporte, en el cuerpo de profesores de enseñanza secundaria, en la especialidad de "lengua castellana y literatura", siendo funcionario interino desde 2009. La demandante refiere que ha concatenado sucesivas designaciones o nombramientos de funcionario interino, con duración de un curso académico. Además, precisa que ha existido una recurrencia manifiesta en varios centros de trabajo.

La demandante presentó una solicitud ante la Administración, reclamando una indemnización laboral por finalización de relación laboral y la declaración de carácter indefinido de su vínculo con la Administración pública. También solicitaba el reconocimiento de sexenios.

La petición de la demandante ha sido rechazada, dando lugar a la resolución que se recurre en este recurso.

La recurrente pretende que se deje sin efecto la resolución recurrida por considerar que la misma no se ajusta a derecho, declarando la procedencia de todas las peticiones contenidas en el suplico del escrito de demanda.

Frente a ello, la Administración demandada interesa que se desestime el recurso por ser la resolución recurrida conforme a derecho. "

Tras reseñar el régimen legal que se estima de referencia así como la sentencia de ese mismos órgano judicial 183/2020 (PA 138/2020), y ante la pretensión de la demandante razona:

"Sin embargo, en este supuesto, nos encontramos con que la Administración sigue un procedimiento específico para cubrir las vacantes que se van generando. De este modo, existiendo una vacante, se pone en marcha ese procedimiento y se procede a la elección del destino en cada concreto puesto de trabajo. Esta circunstancia, evidencia que concurre una causa legal para el nombramiento y otra, también legal, para el cese. Así, si alguno o algunos de los puestos de trabajo que ha ocupado la demandante hubiesen sido cubiertos por funcionarios de carrera, la demandante nunca hubiese podido optar a los mismos. En definitiva, la Administración ha arbitrado un procedimiento para cubrir vacantes, acudiendo a una bolsa de trabajo en la que son valorados los méritos de los integrantes de la misma.

De este modo, puede resultar un abuso la negativa de la Administración a convocar o poner en marcha procesos selectivos que permitan disminuir sobremanera la tasa de interinidad o temporalidad, pero, al mismo tiempo, la concreta forma en que se cubren los puestos de trabajo que ha ocupado la demandante, se ajusta al procedimiento reglado que pretende cubrir las vacantes que se generan en la plantilla de trabajo en los diferentes centros o lugares de trabajo que deben ser cubiertos por el personal necesario.

Así las cosas, no nos encontramos ante aquellos supuestos en los que se nombra a una persona funcionario interino en un puesto de trabajo, permaneciendo en el mismo, sin solución de continuidad, durante muchos años, o con pequeñas alteraciones de la causa del nombramiento para desempeñar las mismas funciones durante muchos años. En tales casos, resulta mucho más sencillo acreditar la existencia del abuso o fraude en la contratación temporal o por tiempo determinado y, al mismo tiempo, también resulta más sencillo aplicar las medidas correctoras que establece el Tribunal Supremo y el TJUE en las sentencias a las que se ha hecho referencia en el anterior fundamento de derecho.

Incluso, recientemente, el Tribunal Supremo en su sentencia 607/2020, de 28 de mayo, analiza una cuestión que guarda relación con la que nos ocupa en este procedimiento, del siguiente modo:...."

Y concluye:

"Llegados a este punto, en este tipo de procedimientos, lo primero que tiene que valorarse es si ha existido fraude o abuso en la contratación de duración determinada.

En caso afirmativo, es decir, si ha existido fraude o abuso en la contratación de duración determinada, debe acordarse el mantenimiento del funcionario interino en el puesto de trabajo para el que fue nombrado, hasta que no se reincorpore su titular o pierda el derecho a hacerlo.

Y, en los supuestos en los que tenga lugar el cese por concurrir una causa legalmente prevista para ello, debe valorarse, con arreglo a lo establecido en las sentencias 1425 y 1426 del Tribunal Supremo, si cabe reconocer una indemnización por cese en el puesto de trabajo.

En el caso que nos ocupa, como ya ha sido examinado, se considera que no ha existido abuso en la contratación de la demandante, lo que implica que no pueda acordarse lo que la misma pretende.

Como se dice en la resolución recurrida, la recurrente forma parte de la bolsa de trabajo y ha participado durante diferentes cursos escolares en las adjudicaciones realizadas por la Administración, en condiciones de igualdad con el resto de participantes y ha sido nombrada personal funcionaria interina para desempeñar los puestos que le han sido adjudicados.

Cuestión distinta es el incorrecto uso que se ha hecho en España de la contratación temporal, con la consiguiente desnaturalización de la figura del funcionario interino. Sin embargo, en estos casos, cuando se entiende que existe fraude en la contratación, lo primero que se tiene que hacer es volver a reponer al afectado en el puesto de trabajo del que ha sido cesado. Después, si el cese no se ajusta a una causa legal, debe valorarse si procede una indemnización. Pero, como se viene insistiendo en esta sentencia, la demandante se encuentra en una situación en la que no ha existido fraude en la contratación, por cuanto formaba parte de una bolsa de trabajo que cada curso escolar era utilizada para cubrir las vacantes que se iban generando.

Por todo lo expuesto, se desestima el recurso y se considera conforme a derecho la actuación llevada a cabo por la Administración."

Por todo lo expuesto, se desestima el recurso y se considera conforme a derecho la actuación llevada a cabo por la Administración.

TERCERO.- Los fundamentos de la apelación son, en síntesis, los siguientes:

1ºSe da el supuesto que la sentencia niega que se produzca.

2º Se alega la STJUE de 03/junio/2021 (Caso Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C-726/19).

3º No ha abordado si la Administración ha utilizado el nombramiento temporal para cubrir necesidades permanentes.

4º << De acuerdo con su propio criterio, si el Juez hubiera observado la vida laboral obrante en los autos, habría advertido que la recurrente comenzó a trabajar en 2009 ya era funcionaria interina para la Conselleria de Educación, es decir, tendría que haber concluido que prácticamente toda la carrera profesional de la recurrente ha sido en régimen de interinidad y en consecuencia, que ha habido una "desnaturalización" de la figura del funcionaria interina en este caso, que es un fraude de ley y un abuso de derecho y, en consecuencia, debió estimar la primera petición del recurso contencioso-administrativo>>

5º Lo que se expresa en el sentido de que se ha producido una desnaturalización de la figura de la funcionaria interina por su permanencia en el puesto es contrario a la doctrina del TJUE; se debió abordar si la demandante tenía derecho a permanecer en el puesto de trabajo.

6º Se debió dar respuesta al planteamiento de lo previsto en el art. 9.3 Ley 55/2003.

7º Elusión en la aplicación de una solución y remisión a una legislativa.

8º Falta de valoración de la aplicación de la fijeza como solución y de la pretensión subsidiaria.

9º Se han empleado nombramientos temporales para cubrir necesidades permanentes, actuaciones que pueden ser contrarias a la Directiva 1999/70 CE. Se está ante una situación prolongada de 12 años.

10º Conforme a los criterios que establece el TJUE en la sentencia de 19/marzo/2020 (asuntos acumulados C-103/18 y C-429/18), hay que concluir que la necesidad de la Administración demandada es permanente y duradera y enencubre de hecho una relación de trabajo de duración indeterminada.

11º Las medidas que deben aplicarse son las que se pidieron en la demanda, principal o subsidiariamente. "En España no existe ninguna solución específica al abuso en la contratación en el sector público por lo que procede la inaplicación de cualquier norma nacional que impida la transformación de la relación temporal abusiva en una relación fija, ya que es "indispensable" que los Estados miembros den una solución a los casos de contratación abusiva en el sector público y además, esa solución debe reunir unas determinadas características"

Y concluye: " En virtud de los hechos probados y las premisas en las que se basa la Sentencia recurrida se debe concluir que sí que ha habido abuso en la contratación de la recurrente y se debe revocar el sentido del Fallo."

CUARTO.- Frente a ello, en el escrito de impugnación de la apelación se sostiene la conformidad a Derecho de la sentencia apelada. Se cita doctrina de esta Sala y Sección expuesta en varias resoluciones.

QUINTO.-Con carácter preliminar conviene reflejar elmarco jurídico en la materia propia del ordenamiento interno.

En la Comunitat Valenciana, el sistema de provisión de los puestos docentes en centros públicos dependientes de la Conselleria de Educación, en régimen de interinidad, se ajusta al Acuerdo suscrito por la Consellería de Educación y las organizaciones sindicales, cuya publicación se acodo por resolución de 26 de noviembre del 10 del Director General de Personal de la Conselleria de Educación (DOGV de 30 noviembre 2010). Posteriormente se acordó por la resolución de 21 de diciembre del 15 del Director General de Centros y Personal Docente, la publicación de la Adenda suscrita por la Consellería de Educación y las organizaciones sindicales, por la que se modifica el sistema de provisión de puestos de trabajo en régimen de interinidad aprobado por resolución de 26 de noviembre de 2010 (DOGV del 31 de diciembre del 15). La recurrente no cuestiona que en sus nombramientos como funcionaria interina docente se haya seguido el procedimiento fijado en dichos Acuerdos.

SEXTO.- Tal como se recuerda en la sentencia de esta Sala y Sección 855/2022, de 20/diciembre (recurso apelación 576/2021), para dar respuesta a la presente apelación vamos a partir, de lo resuelto por el TS en sus sentencias de 30/noviembre/2021, RC 6302/2018; 1 diciembre/2021,RC 7494/2019, RC 4133/2019, RC 6293/2018; 3/diciembre/2021RC 4849/2019; 10/diciembre/2021 RC 3989/2019, RC 7459/2018; 16/diciembre 2021, RC 6157/2018; 22/diciembre/2021 RC 3320/2019.

En primer término, de la doctrina de estas sentencias del TS resulta que aun cuando:

<< En efecto, en algunas ocasiones anteriores ha declarado esta Sala que no puede hablarse de situación abusiva a efectos de la cláusula 5 del Acuerdo Marco cuando ha habido un único nombramiento de carácter no fijo, porque lo que esta disposición busca es evitar renovaciones sucesivas de una relación estatutaria de servicio de carácter no fijo para cubrir necesidades de naturaleza permanente. Ahora bien, ciñéndonos a la jurisprudencia más reciente del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, es preciso afirmar que, aun en presencia de un único nombramiento de carácter no fijo, la situación puede ser abusiva a efectos de la mencionada cláusula 5 del Acuerdo Marco si aquel único nombramiento es injustificadamente prolongado y, por consiguiente, si en ese tiempo habría debido la Administración organizar el correspondiente proceso selectivo para cubrir establemente la plaza. Véase, en este sentido, la sentencia Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario (C-726/19) de 3 de junio de 2021 (parágrafo 35). "

Se acredita que Sra. Adoracion, según se deduce de los propios hechos que recoge la sentencia apelada, estaría cubriendo plazasvacantesdesde 2009.

Aplicando la doctrina sentada en esassentencias, no cabe duda acerca de que el vínculo mantenido por la hoy apelante con la Administración demandada a través de los años y en virtud de sucesivos nombramientos encaja plenamente en el concepto de "sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada"de la cláusula 5ª del Acuerdo Marco que incorpora la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, ello porque de los hechos que han quedado reflejados deriva claramente que la relación de servicio de duración determinada que les une a esa Administración municipal se caracteriza porque (i) lo es hasta que la plaza vacante para la que han sido nombrados sea provista de forma definitiva; (ii) las plazas están siendo ocupadas de modo ininterrumpido y desempeñando de forma constante y continuada las mismas funciones; (iii) el mantenimiento de modo permanente de dichos empleados públicos en esas plazas vacantes se debe al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de incluir las plazas en la oferta de empleo público en los términos del artículo 10.4 del EBEP .

Por ello la relación temporal de interinidad no responde a los requisitos legalmente establecidos para justificar una relación de interinidad de carácter temporal y es evidente que esa prestación de servicios no responde a razones de necesidad, urgencia o al desarrollo de programas de carácter temporal, coyuntural o extraordinario, sino que se trata de encubrir la existencia de necesidades estructurales y permanentes. Ello determina un fraude en el nombramiento y la existencia de abuso por parte de la Administración.

Por tales razones, esa prolongación de la relación de interinidad debe considerarse abusiva, no solo porque infringe la normativa interna, sino porque, además, es incompatible con la Directiva 1999/70/CE, sin que quepa apreciar causa objetiva que la justifique. Tal situación de abuso se integra y origina por la irregular o improcedente prolongación administrativa del nombramiento temporal como interinos de los apelantes para cubrir necesidades que la Administración no ha demostrado que no fuesen permanentes.

SÉPTIMO.-Apreciada la situación de abuso, deberemos examinar a continuación en congruencia con lo solicitado por la apelante si cabe la posibilidad de reconocer su condición de funcionaria de carrera o de empleada publica fija o no fija indefinida.

En relación con esta cuestión el TS reitera la solución alcanzada en su sentencia de 26/septiembre/2018 (recurso de casación 1305/2017 ) donde ya se declaró que en la situación de abuso en la contratación temporal de personal interino la solución sancionadora no era la conversión de la relación temporal en una relación definitiva sino la subsistencia y continuación de tal relación de empleo, con los derechos profesionales y económicos inherentes a ella hasta que la Administración cumpla en debida forma lo que ordena la norma de carácter básico establecida en el art. 10.1 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, y hoy en el mismo precepto del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre.

Por tanto lo resuelto por el juez de instancia, desestimando el reconocimiento de su condición de indefinidos/ fijos se ajusta a la doctrina del TS, y esta conclusión del TS no contraviene la cláusula 5 del Acuerdo Marco, que, aun no siendo directamente aplicable, obliga al órgano judicial en la medida de lo posible a su consideración en la interpretación de nuestra normativa nacional, siempre que se pueda conciliar con los principios generales del Derecho interno y no suponga una aplicación contra legem de nuestro ordenamiento jurídico. En este sentido puede verse la reciente STJUE de 3 de junio de 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, C-726/19, EU:C:2021:439:.

En definitiva, la cláusula 5 del Acuerdo Marco tiene por finalidad que los Estados fijen un objetivo general que se traduce en evitar los abusos en la contratación temporal, debiendo adoptar las medidas que consideren necesarias para ello, lo que no supone un derecho directamente ejercitable por el particular para exigir la modificación de su vínculo laboral o funcionarial.

Es doctrina reiterada la señalada: conforme a lo declarado en la STC 111/14, 26 de junio, STC 18/febrero/21RI 3681/2020 y las Sentencia, entre otras, del TS de 17/febrero/2021 RC 3221/2019, que reitera que una vez constatado el abuso o fraude de ley procede aplicar la doctrina sentada en sus sentencias de 26/septiembre/18 ., de 30/noviembre/2021, RC 6302/2018; 1 diciembre/2021,RC 7494/2019, RC 4133/2019, RC 6293/2018; 3/diciembre/2021RC 4849/2019; 10/diciembre/2021 RC 3989/2019, RC 7459/2018; 16/diciembre 2021, RC 6157/2018; 22/diciembre/2021 RC 3320/2019. Y más recientemente y específicamente para el personal interino docente en las tres sentencias del TS de 12/mayo/2022, RC 6712/20, RC 5613/20 y RC 5715/20.

En este sentido, presenta interés recordar aquí que el TS, entre otras, por Providencia, de 11/octubre/22 RC 3608/21, inadmite la casación, por perdida sobrevenida de interés casacional:

"Al haberse resuelto las cuestiones de fondo planteadas, relativas a sanciones sobre la contratación temporal, entre otras, en las sentencias dictadas de 30 de noviembre de 2021 ( RC 6302/2018), de 1 de diciembre de 2021 ( RC 6482/2018) y de 20 de diciembre de 2021 ( RC 7462/2018, 7574/201 8), entre otras, así como, por sentencia también de 1 de diciembre de 2021 (RC 7494/2019), respecto funcionarios interinos de Las Palmas.

El mismo criterio se ha aplicado para resolver supuestos de personal estatutario, entre otras, en las sentencias dictadas por esta Sala Tercera de fecha 20 de diciembre de 2021 (recurso de casación núm. 6902/201 9), de 21 de diciembre de 2021 ( recurso de casación núm. 6874/2019), de 22 de diciembre de 2021 ( recursos de casación núm. 6876/2019 y 3320/2019), por lo que ningún efecto útil se derivaría de un pronunciamiento sobre las cuestiones interesadas.

Finalmente, conviene señalar, que la STS de 19 de septiembre de 2020 (recurso de casación núm. 6103/2020) siguiendo precedentes ( SSTS de 12 de mayo de2022(recursos de casación núm. 6712/2020, núm. 5613/2020, núm. 5715/2020 y núm. 671 3/2020), de 13 de mayo de 2022 ( recurso de casación núm. 778/2020), y de 20 de julio de 2022 (recurso de casación núm. 7564/2020)] ha resuelto, que "no es contrario a Derecho que la relación mantenida en dicho régimen de interinidad se prolongue en el tiempo hasta tanto la plaza sea ocupada por funcionario de carrera o se amortice".

Procede pues, la estimación de la apelación, y la estimación parcial del recurso.

OCTAVO.- Finalmente el mero hecho de que haya habido una situación objetivamente abusiva, en los términos que se acaban de señalar, no implica automáticamente que quien se halló en ella haya sufrido un daño efectivo e identificado. Por tanto, en cuanto a la solicitud de indemnización que se formuló en la demanda, es petición que tampoco puede prosperar en este extremo en tanto ni consta se haya producido el cese de la actora ni se acreditan los daños a los cuales lo pedido pretende ser vinculada.

En este sentido el TS en su sentencia de 10/diciembre/2021, nos dice incluso para los supuestos en que se ha producido el cese:

"En primer lugar, cuando se comprueba que la Administración ha hecho nombramientos no justificados de personal interino -o, más en general, de duración determinada- la respuesta no puede ser aplicar criterios de la legislación laboral. Es perfectamente sabido que la relación estatutaria de servicio se rige por el Derecho Administrativo y consiste, entre otras cosas, en la aceptación por el empleado de una serie de reglas que conforman un "estatuto" en gran medida heterónomo. En este sentido, no hay ninguna identidad de razón con la legislación laboral, por lo que carece de fundamento que los tribunales la apliquen en este ámbito, ni siquiera como fuente de inspiración.

En segundo lugar, dado que no puede ser el cese ajustado a Derecho lo que ocasione un daño susceptible de indemnización, ésta sólo tendría fundamento si mientras duró la situación de interinidad y como consecuencia de la misma se produjo una lesión física o moral, una disminución patrimonial o una pérdida de oportunidad que el empleado público interino no tuviera el deber jurídico de soportar. Pero esto -tal como esta Sala ya tuvo ocasión de explicar en las sentencias de 26 de septiembre de 2018 , citadas en el auto de admisión de este recurso de casación- pasa por presentar una reclamación por daños efectivos e identificados con arreglo a las normas generales en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración y, por supuesto, acreditar tales daños; algo que ni siquiera se ha intentado en este caso. En otras palabras, el mero hecho de haber sido personal interino durante un tiempo más o menos largo, incluso si ha habido nombramientos sucesivos no justificados por la Administración, no implica automáticamente que haya habido un daño. La recurrida no hace indicación alguna sobre el perjuicio o la lesión que le habría ocasionado la mera circunstancia de haber sido interina."

A ello asimismo responden las recientes Sentencias del TS, Sección 4ª 216/2023, de 22/febrero (Roj: STS 499/2023 - ECLI:ES:TS:2023:499, recurso 3481/2021) y la 150/2023, de 08/febrero (Roj: STS 411/2023 - ECLI:ES:TS:2023:411, recurso 194/2021).

En definitiva, la apelante tienen derecho a la subsistencia de la relación de empleo -con los correspondientes derechos profesionales y económicos- hasta que la Administración cumpla debidamente lo dispuesto por el art. 10.1 del Estatuto Básico del Empleado Público.

Por tanto, sólo cabe reconocer el abuso en la contratación temporal en los términos expresados por lo que ha de estimarse parcialmente el recurso de apelación en coherencia con esa conclusión.

NOVENO.-Al amparo de lo dispuesto en elart. 139 de la Ley 29/1998 Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, procede no imponer las costas.

Vistos los preceptos citados, y demás de general y pertinente aplicación