Sentencia Contencioso-Administrativo Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 10/2015 de 29 de Septiembre de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD
VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
En Valencia, a veintinueve de septiembre de dos mil diecisiete.
VISTOS los presentes autos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. MARIANO
FERRANDO MARZAL, Presidente, D. CARLOS ALTARRIBA CANO, Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ
y Dª ESTRELLA BLANES RODRÍGUEZ, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:
SENTENCIA Nº: 778
En el recurso contencioso-administrativo número 10//2015, deducido por PROMOCIONES Y
PROPIEDADES INMOBILIARIAS ESPACIO S.L.U. (ESPACIO) frente a la desestimación por silencio
administrativo por la Generalitat Valenciana de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por
esa mercantil en fecha 9 de mayo de 2014, y frente a la resolución de la Conselleria de Vivienda, Obras
Públicas y Vertebración del Territorio de 21 de julio de 2015, que desestimó expresamente tal reclamación
de responsabilidad patrimonial.
Han sido parte demandada la GENERALITAT VALENCIANA y el AYUNTAMIENTO DE REQUENA;
siendo Magistrada Ponente Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO .- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo, y seguidos los trámites legales, se emplazó a la demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito solicitando se dictara sentencia que anulase la resolución de la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de 21 de julio de 2015.



SEGUNDO .- La Generalitat Valenciana y el Ayuntamiento de Requena contestaron a la demanda mediante sendos escritos en los que solicitaron el dictado por la Sala de sentencia que desestimase íntegramente el recurso deducido por la parte contraria. El Ayuntamiento solicitó, además, la expresa condena en costas a la parte actora.



TERCERO.- Por la Sala se acordó el recibimiento del pleito a prueba, admitiéndose y practicándose las pruebas propuestas por las partes que fueron estimadas pertinentes. Finalizado el trámite conclusiones, se declaró el pleito concluso, quedando los autos pendientes de votación y fallo.



CUARTO.- En la tramitación del proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Han de ser tenidos en cuenta, a efectos de la resolución de la litis, los siguientes datos que se desprenden del expediente administrativo y de las presentes actuaciones: -mediante resolución de la Directora General de Ordenación Territorial de 5 de diciembre de 2007 se tuvo por informado el concierto previo del plan general de Requena. Entre las determinaciones que comprendía, se incluía un sector de suelo urbanizable SUZI-3, de 959.988 m2 de suelo urbanizable de uso dominante industrial.

-en fecha 26 de abril de 2013 la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia dictó acuerdo aprobando definitivamente el plan general de ordenación urbana. La superficie del referido sector SUZI-3, que pasó a denominarse SUZI-1, quedó fijada en 537.477,71 m2.

-el día 9 de mayo de 2014 Promociones y Propiedades Inmobiliarias Espacio S.L.U. formuló ante la Generalitat Valenciana, a tenor de los arts. 139 y siguientes de la entonces vigente Ley 30/1992 , reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, manifestando que, a causa de la sustancial reducción de superficie del sector SUZI-3 que había llevado a cabo la aprobación definitiva del plan general con respecto al concierto previo, habían quedado desclasificados como suelo no urbanizable terrenos que habían sido adquiridos por aquella mercantil precisamente en la confianza generada por la Administración autonómica acerca de que tales terrenos iban a ser clasificados en el plan general como suelo urbanizable industrial.

Más concretamente, señalaba la reclamante que de los 316.545 m2 de suelo que había comprado y que se ubicaban en su totalidad en el sector SUZI-3, en el plan general definitivamente aprobado se habían desclasificado aproximadamente 98.621 m2, que habían pasado a ser suelo no urbanizable. Por todo ello concluía la reclamante que la Administración le había generado unos notables daños y perjuicios, por los que reclamaba, perjuicios cuya cuantía se fijaría en el correspondiente periodo probatorio.

-frente a la desestimación por silencio administrativo por la Generalitat Valenciana de aquella reclamación de responsabilidad patrimonial dedujo Promociones y Propiedades Inmobiliarias Espacio S.L.U.

el presente recurso contencioso-administrativo, que amplió después a la resolución de la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de 21 de julio de 2015, que desestimó expresamente la reclamación de responsabilidad patrimonial.



SEGUNDO.- En su demanda, la actora reitera los argumentos aducidos en su reclamación en vía administrativa, y sostiene que concurren en el caso enjuiciado los requisitos que exigían los arts. 139 y siguientes de la Ley 30/1992 para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. Subraya la demandante la relevancia que, a tenor de la regulación contenida en el art. 83.1 de la Ley 16/2005, Urbanística Valenciana (LUV) y en el art. 216 del ROGTU (introducido en ese Reglamento mediante decreto 36/2007 y modificado por decreto 46/2008), tenía la figura del concierto previo, relevancia muy superior a la del tradicional avance de planeamiento, ya que en el marco normativo de la LUV el objeto del concierto previo era, como así disponía el citado art. 83.1 de la LUV , garantizar la adecuación del modelo territorial municipal con su contexto supramunicipal, con los planes de acción territorial aplicables y con la política urbanística y territorial de la Generalitat.

Añade la mercantil demandante que la sustancial reducción de superficie del sector SUZI-3 efectuada por la Administración en la aprobación definitiva del plan general con respecto a la superficie contemplada en el concierto previo comportaba una palmaria vulneración de los principios de buena fe y confianza legítima, que no eran sino trasunto del de seguridad jurídica proclamado en el art. 9.3 de la Constitución , habiéndole generado ese proceder de la Administración un daño antijurídico que no tenía obligación de soportar. A resultas de lo expuesto solicita la mercantil actora que se anule la resolución de la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de 21 de julio de 2015, se declare la responsabilidad patrimonial de la Administración autonómica y se reconozca el derecho de aquélla a ser indemnizada por tal Administración en la suma que se fije en ejecución de sentencia.

La Administración demandada y el Ayuntamiento codemandado se oponen a las alegaciones impugnatorias y pretensiones de la actora y sostienen, en síntesis, que no concurren los requisitos legales y jurisprudenciales exigidos para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración. En particular, aducen las partes demandadas que el concierto previo de planeamiento era un acto de trámite, y que el daño reclamado por la recurrente no es un daño efectivo en el sentido de actual y real, sino que está basado en la simple frustración de expectativas urbanísticas.



TERCERO.- La Sala, a la vista de las alegaciones de las partes, y tras el examen del expediente administrativo y de las actuaciones practicadas en la presente litis, considera que procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

A pesar del enorme esfuerzo argumental que realiza la mercantil actora en su demanda tendente a justificar la gran relevancia que, a su juicio, tenía en el marco normativo de la LUV la figura del concierto previo de planeamiento hasta su supresión por medio de Decreto Ley 2/2010 -de medidas urgentes para agilizar el desarrollo de actividades productivas y la creación de empleo-, lo cierto es que, a los efectos que en la presente litis interesan, el dato capital del que hay que partir para la adecuada resolución del asunto enjuiciado es que, en definitiva, en la normativa urbanística valenciana la superación de la fase de concierto previo en la tramitación de los planes generales no dejaba de ser un trámite más de los previstos legalmente en el procedimiento bifásico de elaboración y aprobación de tales planes generales, procedimiento en cuya tramitación podían, y pueden, incluso llevarse a cabo modificaciones sustanciales del documento de planeamiento sometido a información pública.

Por lo expuesto, resultan plenamente aplicables al caso de autos los razonamientos que se ofrecen por el Tribunal Supremo en la STS 3ª, Sección 5ª, de 8 de mayo de 2013 -recurso de casación nº 5562/2009 -, dictada en un supuesto en el que, al igual que acontece en el presente, durante la tramitación de un instrumento de planeamiento se habían variado las previsiones de ordenación inicialmente contempladas y, por ese motivo, la parte allí recurrente invocaba la vulneración por el planificador de los principios de buena fe y confianza legítima. Pues bien, en aquella sentencia el TS declaró lo siguiente: «Que durante la tramitación de un instrumento de planeamiento se varíen las previsiones de ordenación inicialmente contempladas, en ningún caso constituye un expediente de vulneración de los principios de buena fe y confianza legítima, sin que resulte aplicable la doctrina al respecto que arranca de las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 22 de marzo de 1961 y 13 de julio de 1965 (Asunto Lemmerz- Werk), que fue objeto de recepción por este Tribunal Supremo desde 1990 y también por nuestra legislación (Ley 4/99 de reforma de la Ley 30/92, artículo 3.1.2 ). Ocurre que en los procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general y singularmente en los de elaboración de instrumentos de urbanismo, la adecuación y oportunidad de las distintas determinaciones -sobre todo de las discrecionales- pueden irse depurando a lo largo de los sucesivos trámites y fases, con las aportaciones en el trámite de información pública, los informes preceptivos de los órganos que han de emitir su parecer, la evaluación ambiental, etc., sin perder de vista que, cuando se trate de un Plan General, como aquí ocurre, el órgano que lo tramita y el que lo aprueba pertenecen a distintas Administraciones. Casi todos los trámites están ordenados a proporcionar a los órganos de aprobación los elementos necesarios para que la decisión a tomar en la disposición reglamentaria sea la más conveniente y adecuada para los intereses generales. En fin, a pesar de que el contenido de los instrumentos en elaboración puedan crear determinadas expectativas subjetivas, la prerregulación en ellos expresada naturalmente no es 'definitiva' o 'concluyente' y por tanto, el contenido de esos proyectos, si luego no resultan aprobados, no menoscaba los principios de buena fe y la confianza legítima, lo que conduce a la desestimación del motivo».

Conviene subrayar que la precitada STS 3ª de 8 de mayo de 2013 señala de manera explícita, al aludir a la oportunidad de la depuración de las distintas determinaciones del plan general durante los sucesivos trámites y fases de la elaboración del plan general, a las 'determinaciones discrecionales', precisión que en relación con el caso de autos resulta importante, dada la discrecionalidad de que goza el planificador -según es de sobra sabido- en lo atinente a la incorporación o no al proceso urbanizador del suelo calificado en el planeamiento como no urbanizable común. Y según consta en el informe emitido por los servicios técnicos del Ayuntamiento de Requena en fecha 2 de junio de 2014, 'la totalidad del suelo comprendido en el ámbito del sector delimitado en el Concierto Previo antes de la aprobación del Plan general -Normas Subsidiarias aprobadas definitivamente el 26 de julio de 1998- era el de Suelo No Urbanizable'.

De conformidad con lo expresado, es obvio que la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por la actora no puede prosperar.



CUARTO.- Concurre, por añadidura, como se apunta por la Generalitat Valenciana en su escrito de contestación a la demanda, otra razón que conduce a la desestimación del presente recurso contencioso- administrativo: resulta de aplicación la reiterada doctrina jurisprudencial que pone de relieve que «La jurisprudencia de este Tribunal Supremo en esta materia de la responsabilidad patrimonial en el ámbito urbanístico, enjuiciando supuestos en que una norma posterior, ya sea de rango legal o fruto de la revisión o modificación del planeamiento, o en que la protección debida de determinados bienes, u otras causas, impiden el desarrollo urbanizador antes previsto, descansa en una idea de partida que en síntesis puede ser expresada de este modo: El contenido económico del derecho de propiedad del suelo es el que corresponde a su valor inicial, es decir, al de un terreno no urbanizable, que sólo tiene el aprovechamiento agrícola, ganadero o forestal propio de su naturaleza. Por ende, las facultades o contenidos urbanísticos artificiales, que no son inherentes a esa naturaleza, sino producto de la concreta ordenación urbanística, como adiciones o añadidos que derivan de la clasificación y calificación prevista en una norma o plan de ordenación, no pasan de ser meras expectativas, que sólo se adquieren, consolidan e ingresan en el patrimonio del propietario mediante la participación de éste en el proceso urbanizador a través del gradual cumplimiento de los deberes urbanísticos que son su contrapartida. Es entonces cuando nace el derecho a su indemnización» ( STS, 3ª, Sección 4ª, de 2 de julio de 2013 -recurso de casación número 6468/2011 -).

Pues bien, aun cuando se tomara en consideración para resolver el presente recurso la clasificación propuesta en el concierto previo del plan general de Requena para los terrenos adquiridos por la actora - suelo urbanizable industrial-, ese suelo no dejaba de encontrarse aun así en situación de no urbanizable, por no haber sido aprobado el correspondiente programa de actuación urbanística. Así se desprende de lo que disponía el art. 22.4 de la Ley 16/2005, Urbanística Valenciana (LUV), aplicable por razones temporales a los hechos aquí enjuiciados, precepto que al regular los derechos de los propietarios del suelo urbanizable señalaba que «En tanto no se apruebe y adjudique el correspondiente Programa, los propietarios de suelo tienen derecho a usar y disfrutar de los terrenos de su propiedad conforme a la naturaleza rústica de los mismos, con el régimen establecido en el art. 16 para el suelo no urbanizable».

En la legislación estatal de suelo, el art. 15.1 de la entonces vigente Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , establecía en el mismo sentido que «1. Los propietarios del suelo clasificado como urbanizable tendrán derecho a usar, disfrutar y disponer de los terrenos de su propiedad conforme a su naturaleza rústica. Además, tendrán derecho a promover su transformación instando de la Administración la aprobación del correspondiente planeamiento de desarrollo, de conformidad con lo que establezca la legislación urbanística».

Por consiguiente, la aprobación del concierto previo en ningún caso variaba los derechos y facultades de la actora como propietaria del suelo que adquirió en el sector: las facultades del suelo seguían siendo las propias del suelo no urbanizable.

No concurren, en consecuencia, los requisitos necesarios para apreciar la pretendida existencia de responsabilidad patrimonial de la Generalitat Valenciana.

Procede, a resultas de todo lo fundamentado, la desestimación del recurso contencioso-administrativo.



QUINTO.- En virtud de lo regulado en el art. 139.1 de la Ley 29/1998 , ha lugar a hacer expresa imposición de costas procesales a la parte actora, al haber sido desestimadas todas sus pretensiones.

No obstante, el Tribunal, haciendo uso de la facultad que le otorga el art. 139.3 de la misma Ley , limita el importe de las costas, fijándolo en la cifra máxima total de 500 € -más el IVA correspondiente- por gastos de defensa y representación de la Generalitat Valenciana, y otros 500 € -más el IVA correspondiente- como cifra máxima total por gastos de defensa y representación del Ayuntamiento de Requena, ello atendiendo a la actividad procesal desplegada por esas partes al oponerse a la demanda, así como a la índole del mismo.

Fallo

FALLAMOS 1.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 10//2015, deducido por Promociones y Propiedades Inmobiliarias Espacio S.L.U. frente a la desestimación por silencio administrativo por la Generalitat Valenciana de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por esa mercantil en fecha 9 de mayo de 2014, y frente a la resolución de la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de 21 de julio de 2015, que desestimó expresamente tal reclamación de responsabilidad patrimonial.

2.- Condenar a la parte actora al pago de las costas procesales, cuyo importe se limita por la Sala fijándolo en la cifra máxima total de 500 € -más el IVA correspondiente- por gastos de defensa y representación de la Generalitat Valenciana, y otros 500 € -más el IVA correspondiente- como cifra máxima total por gastos de defensa y representación del Ayuntamiento de Requena.

La presente sentencia no es firme y contra ella cabe, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162, de 6 de julio de 2016).

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Secretaria de la misma, certifico.