Sentencia Contencioso-Administrativo Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 11/2017 de 29 de Junio de 2018

Encabezamiento

APELACIÓN 11/2017
SENTENCIA N.º 487
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA
COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Ilmo. Sres.:
D. Mariano Ferrando Marzal
D. Carlos Altarriba Cano
Dª Desamparados Iruela Jiménez
Dª Estrella Blanes Rodriguez
Dª Lucia Debora Padilla Ramos.
En Valencia, a 29 de junio del año 2018.
Visto el recurso de apelación nº 11/2017 interpuesto por el procurador de los tribunales Dº Juan
Antonio Ruiz Martín, en nombre y representación de la entidad 'CMF 1945 SL', asistido por el letrado
D. María del Carmen Olavarrieta Jurado, contra la Sentencia n.º 297/16, de 21 de octubre, dictada en el
Recurso Contencioso-Administrativo n.º 5/15, tramitado por el juzgado de lo Contencioso-administrativo n.º
2 de Valencia , sobre responsabilidad patrimonial. Ha comparecido como apelado el Excmo. Ayuntamiento
de Valencia, representado por el procurador D. Juan Salavert Escalera y defendido por el letrado D. Juan
Gonsalvez Vera.

Antecedentes

PRIMERO. Por el Juzgado de lo contencioso citado se remitió a esta Sala el Recurso contencioso- administrativo arriba citado seguido a instancia de la actora, procedimiento que concluyó por Sentencia del Juzgado de fecha, cuyo fallo desestimaba la pretensión del actor.



SEGUNDO. Notificada la anterior resolución a las partes intervinientes, se interpuso recurso de apelación por las representaciones mencionadas, alegando substancialmente que procedía la revocación de la sentencia dictada.



TERCERO. La apelada, por su parte, formalizó escrito de oposición el Recurso de Apelación en el que substancialmente, se hacía constar que, procedía la confirmación de la sentencia.



CUARTO. Elevadas las actuaciones a la Sala se formó el presente Rollo de Apelación por Diligencia de Ordenación, en la que se acordó admitir a trámite el recurso, quedando señalado para su votación y fallo el día 27, teniendo así lugar.

En la tramitación del presente Rollo se han observado todas las formalidades referentes al procedimiento.

Ha sido el ponente para este trámite el Ilmo. Magistrado Dº Carlos Altarriba Cano, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- La sentencia en cuestión desestima el recurso contencioso-administrativo planteado contra el acuerdo del pleno del ayuntamiento de Valencia, de fecha 28 de setiembre 2014, por el que se desestima el recurso de reposición articulado contra otro, de 27 de junio anterior, por el que se declara la caducidad del programa de actuación integrada del sector SUPT/cuatro, PGOU de Valencia, y se resuelve el convenio urbanístico suscrito con el concesionario urbanizador del sector.

La actora alega como motivo de impugnación que, si bien se muestra conforme con la declaración de caducidad del programa y la resolución de la adjudicación, ello no obstante la resolución es contraria a derecho, en la medida en que se niega al recurrente el abono de los gastos financieros para el mantenimiento de aval, constituido en fecha de 19 de junio de 2001, por importe de 118.845 € para garantizar el abono de la obra urbanizadora, y cuyos gastos de mantenimiento, ascienden a la suma de 35.673,43 euros.

Se trata de una reclamación de responsabilidad patrimonial, desestimada presuntamente por la administración.



SEGUNDO. Para mejor determinar los temas sometidos a debate procede hacer constar, que la sentencia de instancia, después de reconocer a los actores legitimación suficiente para impugnar el acto administrativo pone de manifiesto que: 'En el caso de autos la pretensión de la parte actora y en cuya fundamentación basa la nulidad del acto impugnado, consistente en indemnizarla por los gastos de mantenimiento del aval bancario constituido para garantizar el pago de cargas urbanísticas, no tiene cabida en el acto administrativo que resuelven adjudicación del programa, porque no es una de las cuestiones sobre las que deba pronunciarse ... Lo que en definitiva pretende la parte recurrente es un indemnización por daños y perjuicios ocasionados por el mantenimiento del aval , en una programación urbanística fallida, y ese indemnización, en la medida en que la reclaman ayuntamiento, al cual imputa inacción el impulso del proceso urbanizador, pese a que la parte actora lo nieguen el escrito de conclusiones, es una reclamación de responsabilidad patrimonial de administración, puesto que toda indemnización por daños y perjuicios que se insten administración debe encauzarse por el procedimiento previsto los artículos 139 y siguientes de la ley de procedimiento, lo que no hecho la parte actora, pues no formulado la reclamación de responsabilidad patrimonial al ayuntamiento a fin de que se tramite el oportuno expediente a tal efecto' éste se intentará un procedimiento dice claro y su el gris que y dice que la limitación es un debate se dio por el nivel de la dicen la verdad muy divertida de la fórmula del metal y que tú las vibraciones de fórmula debate y media formulada de vista porque realmente el cese de Cesar en la que lo que se le dice a la vez que iba a la un realmente desde el mes de su bien sentencia el bien.



TERCERO. Cuestión de la incongruencia extrapetita. Esta es la primera cuestión que plantea el recurrente.

Como mero recordatorio, conviene traer a colación, las Sentencias del Tribunal Supremo sobre esta materia, entre otras las de 16 de julio de 2014, dictada en el recurso de casación 1537/2011 ; de 25 de febrero de 2004 y 8 de julio de 2008 de los recursos de casación 3541/2004 y 6217/2005 ; de 6 de febrero 2014, en recurso de casación 1325/2011 ; de 8 de junio de 2015, en recurso de casación 2490/2015 . De todas ellas se desprende que, el principio de congruencia, en el orden contencioso, es acaso más riguroso que en el orden civil.

La sentencia, desestima el recurso por un motivo formal, pues entiende que no procede entrara a conocer en lo que respecta a la pretensión indemnizatoria, ya que debió seguirse previamente, un procedimiento administrativo donde se dilucide la posible concurrencia de la responsabilidad de la administración.

Ninguna de las partes pide una solución que implique una retracción de actuaciones y nueva delimitación de un procedimiento administrativo sobre la responsabilidad.

No lo hace la actora y por supuesto, tampoco lo hace la administración, que en su contestación entiende que, la solicitud de responsabilidad patrimonial, que integra la pretensión de la actora, ha sido presuntamente desestimada en vía administrativa.

Es decir, la propia administración, (fundamento III y IV de la Contestación), que es a quien pretende protegerse con la renovada retroacción para el conocimiento de la reclamación, pone de manifiesto que, ha existido ya una resolución presunta, en el que se ha resuelto por silencio negativo, la pretensión del actor de ser indemnizada en el coste de los avales.

Se ha producido así, una incongruencia argumentativa, porque si bien se desestima el recurso, ello no obstante se obliga las partes a volver a la vía administrativa, para resolver algo que ya estaba resuelto, lo que constituye un exceso formal, absolutamente innecesario, ya que existían y se daban todos los elementos para resolver y conocer sobre el fondo de la cuestión debatida.

Esta cuestión, (la debatida), consiste en determinar, si procede abonar a la actora el coste de los avales formalizados para garantizar el pago en metálico de la obra urbanizadora; que no ha llegado a buen fin, debido a la resolución del contrato de adjudicación de la condición de urbanizador y consiguientemente, por la terminación del proceso de gestión, sin haber comenzado siquiera la obra urbanizadora prevista y no existir previsión a corto o medio plazo para la gestión del sector.



CUARTO. La jurisprudencia modula el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial, al rechazar que la mera titularidad del servicio determine la responsabilidad de la Administración respecto de cualquier consecuencia lesiva relacionada con el mismo que se pueda producir.

El Tribunal Supremo ha declarado, en su Sentencia de 5 de junio de 1998 , que ' la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario, como pretende el recurrente, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico '. Criterio que ha sido recogido en otros fallos ( Sentencias de 13 de septiembre de 2002 , 30 de septiembre y 14 de octubre de 2003 , o 17 de abril de 2007 ).

También ha declarado el Tribunal Supremo, de forma reiterada, que no es acorde con el referido sistema de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que, para que exista aquélla, es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso producido. En este sentido, la Sentencia de 13 de noviembre de 1997 ya señaló que ' aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la jurisprudencia de esta Sala como un supuesto de responsabilidad objetiva, no lo es menos que ello no convierte a la Administración en un responsable de todos los resultados lesivos que puedanproducirse por el simple uso de instalaciones públicas, sino que, como antes señalamos, es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal de aquélla ' Por lo tanto, la responsabilidad de la Administración procederá en aquellos casos en que los daños sean consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, sin que baste a estos efectos que los daños aparezcan con motivo u ocasión de la prestación de dichos servicios públicos.

Ha de tenerse en cuenta asimismo la jurisprudencia según la cual: ' la imprescindible relación de causalidad entre la actuación de la Administración y el resultado dañoso producido puede aparecer bajo formas mediatas, indirectas y concurrentes, aunque admitiendo la posibilidad de una moderación de la responsabilidad en el caso de que intervengan otras causas, la cual debe tenerse en cuenta en el momento de fijarse la indemnización. El hecho de la intervención de un tercero o una concurrencia de concausas imputables, unas a la Administración y otras a personas ajenas, e incluso al propio perjudicado, imponen criterios de compensación o de atemperar la indemnización a las características o circunstancias concretas del caso examinado ' E igualmente la que sostiene ' la exoneración de responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado o la de un tercero la única determinante del daño producido, aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del servicio público '

QUINTO.- Vamos a desestimar la pretensión del actor en base los tres siguientes argumentos: a).-Culpabilidad del urbanizador.

Nos encontramos ante un supuesto especial de responsabilidad, derivado de la existencia de un contrato administrativo, suscrito entre la administración o corporación municipal y el urbanizador, en el que indudablemente, tenemos que tener en cuenta, cual es ese criterio legal para determinar la responsabilidad y en este sentido, el párrafo sexto del artículo 66, de la LRAU , de manera simétrica a lo establecido en el párrafo tercero del artículo 163 de la LUV, ley 16/2005, de 30 de diciembre , previene que: 'El urbanizador será responsable de los daños causados por propietarios pocas personas como consecuencia de su actividad o por falta de diligencia en cumplimiento de sus obligaciones, salvo cuando aquellos tuvieran su origen en una orden directa de la administración actuante o en el cumplimiento una condición impuesta por ella ' Nos encontramos, con un régimen específico contractual en el que la responsabilidad del urbanizador es directa en los supuestos de falta de diligencia en el cumplimiento de sus obligaciones, que es precisamente lo que ha ocurrido en el supuesto de autos, por lo que la administración, se ha visto obligada a resolver el contrato y la adjudicación de la condición de urbanizador.

En consecuencia, en este supuesto concreto, la administración no es responsable ni objetiva, ni subjetivamente, de los daños causados por la falta del desarrollo de la gestión del sector; sino que existe un sujeto, legitimado pasivamente, que es el urbanizador a quien debe exigirse el resarcimiento de daños, cuando estos se generan y derivan de un manifiesto incumplimiento de su gestión.

b).- Existe un acto de la administración firme y expresamente consentido por la actora, que declara la responsabilidad del urbanizador, por la mala gestión del sector.

Se trata de un acuerdo de la administración de fecha 26 de septiembre 2014, que precisamente, causaliza la reclamación económica de la actora y en el que expresamente, se hace constar en la primera de sus resoluciones que: ' Se declara la caducidad del programa para el desarrollo de la actuación integrada del sector ...

Resolviendo el convenio urbanístico suscrito el 18 de abril de 2001 entre ayuntamiento de Valencia y ... Concesionario urbanizador, al quedar demostrado el incumplimiento grave por el urbanizador de sus obligaciones esenciales e incautar la garantía definitiva depositada por la citada mercantil por los motivos señalados en el fundamento de derecho segundo del presente acuerdo ' Se trata pues de un acto, que el actor ha consentido y que, en lo que a él afecta, ha adquirido firmeza.

Acto, en el que se resuelve sobre la responsabilidad por la defectuosa ejecución de la gestión urbanizadora, que se imputa al urbanizador, por su culpable tardanza; lo que determina la caducidad del programa y la resolución de su condición. No puede, en absoluto, deducirse de ese acto, que sea la administración la responsable de los daños derivados de la no ejecución del programa.

c).- Existe una sentencia de la sala dictada en el recurso de apelación 318/2015 de fecha 27 de julio 2017 , que confirma una sentencia del juzgado, en la que se desestima una idéntica pretensión indemnizatoria y que su considerando cuarto, ex presa del siguiente modo: Salvadas tales objeciones y en cuanto al fondo, solicita la actora la revocación de sentencia en cuanto atañe a los gastos devengados por los avales, ya en su poder, que cifra en 41.257,07 €, sin perjuicio de ulterior liquidación.

Sobre este punto, la sentencia había inadmitido la pretensión consistente en devolución de tales avales por considerar que se refería a resolución reproducción de otra consentida y firme, pues la recurrente lo había solicitado con anterioridad, siendo objeto de denegación mediante resolución de 30-7-12 que la apelante consintió.

No comparte esta Sala el planteamiento, pues la denegación de devolución de un aval no impide su nueva petición, una vez varíen las circunstancias. Sin embargo, sí enerva la pretensión de gastos anejos a dicho periodo, en cuanto la resolución está consentida, todo ello conforme al art. 28 en relación con 69c) LRJCA .

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En cuanto al resto, la parte apelante ha consentido y no combatido el argumento de la sentencia relativo a su pretensión indemnizatoria principal, en cuanto a no apreciar responsabilidad del Ayuntamiento en la declaración de caducidad del Programa, al no considerar que el mismo sea debido a la falta de diligencia del Ayuntamiento en instar la ejecución al agente urbanizador, concurriendo al mismo tiempo la falta de instancia de los propietario s, entre los que se cuenta la apelante, todo ello conforme al art. 66.7 LRAU.

Al no combatir dicho argumento, en lo atinente a la responsabilidad directa que pudiera corresponder al Ayuntamiento, conforme al mismo precepto, y no constar instancia por su parte frente al Urbanizador ni frente al Ayuntamiento - todo ello sin perjuicio de la acción que le cabe contra el mismo con base al art. 66.6 LRAU - habiendo consentido el argumento respecto a la obligación principal, devolución de avales, no cabe apreciar responsabilidad por la accesoria, gastos.



QUINTO. Todo ello determina la estimación parcial del recurso; sin hacer expresa imposición de costas, dado el contenido del artº 139 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ;

Fallo

Que en relación con el Recurso de Apelación N.º 11/2017 interpuesto por el procurador de los tribunales Dº Juan Antonio Ruiz Martín, en nombre y representación de la entidad 'CMF 1945 SL', asistido por el letrado D. María del Carmen Olavarrieta Jurado, contra la Sentencia N.º 297/16, de 21 de octubre, dictada en el Recurso Contencioso-Administrativo N.º 5/15, tramitado por el juzgado de lo Contencioso-administrativo N.º 2 de Valencia , sobre responsabilidad patrimonial, debemos hacer los siguientes pronunciamientos: a).- Estimar el recurso de Apelación formulado.

b).- Revocar la sentencia dictada, en lo que se refiere a la remisión de las partes a un nuevo procedimiento para determinar la posible responsabilidad económica de la administración.

c).- Entrando a conocer en el fondo de la cuestión debatida, desestimar el recurso contencioso administrativo, planteado contra la desestimación presunta de la pretensión de la actora de ser indemnizada en el importe de los gastos soportados, para mantener el aval, que garantizaba el pago en metálico de la obra urbanizadora.

d). - Todo ello, sin hacer expresa imposición de las costas causadas.

Y, para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, a su tiempo, devuélvanse los autos al juzgado de su procedencia con testimonio de esta para su ejecución.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así por nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos: Publicación. La anterior sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por el Ilmo. Sr.

Magistrado Ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública, de lo que, como Secretario de éste, doy fe.