Sentencia Contencioso-Administrativo Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 130/2015 de 04 de Diciembre de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD
VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
En Valencia, a cuatro de diciembre de dos mil diecisiete.
VISTOS los presentes autos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. MARIANO
FERRANDO MARZAL, Presidente, D. CARLOS ALTARRIBA CANO, Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ
y Dª ESTRELLA BLANES RODRÍGUEZ, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:
SENTENCIA Nº: 1012
En el recurso contencioso-administrativo número 130/2015, deducido por MONGOMAR S.L. y por
PROA DENIA S.L. frente a la resolución del Secretario Autonómico de Infraestructuras, Territorio y Medio
Ambiente de 28 de abril de 2015, que dispuso desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial
formulada en fecha 2 de diciembre de 2013 por esas mercantiles -expediente ERP/163/2013-.
Han sido parte demandada la GENERALITAT VALENCIANA y el AYUNTAMIENTO DE DENIA; siendo
Magistrada Ponente Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO .- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo, y seguidos los trámites legales, se emplazó a la parte demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito solicitando se dictara sentencia que anulase el acto recurrido y reconociese el derecho de aquélla a ser indemnizada en los términos solicitados en vía administrativa, más los intereses legales correspondientes, todo ello con expresa imposición de costas procesales a las contrapartes, en virtud del criterio del vencimiento objetivo.



SEGUNDO .- La Generalitat Valenciana y el Ayuntamiento de Denia contestaron a la demanda mediante sendos escritos en los que solicitaron el dictado de sentencia que desestimase la demanda deducida por la parte recurrente.



TERCERO .- Por la Sala se acordó el recibimiento del pleito a prueba, admitiéndose y practicándose las pruebas propuestas por las partes que fueron estimadas pertinentes. Finalizado el trámite conclusiones, se declaró el pleito concluso, quedando los autos pendientes de votación y fallo.



CUARTO.- En la tramitación del proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Las ahora demandantes, Mongomar S.L. y Proa Denia S.L., presentaron en fecha 2 de diciembre de 2013 escrito ante la Conselleria de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente de la Generalitat Valenciana, solicitando ser indemnizadas por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia del cambio de clasificación del suelo de la parcela de su propiedad con referencia catastral 1616104BD5011N0001WK, sita en carretera de Denia a Jávea, producido a resultas de la aprobación por la Administración autonómica del decreto 54/2013, de 26 de abril, del Consell, por el que se suspendió la vigencia del plan general de ordenación urbana de Denia aprobado por la Comisión Provincial de Urbanismo de Alicante en fecha 10 de noviembre de 1972, y se estableció el régimen urbanístico transitoriamente aplicable en el municipio hasta la culminación del procedimiento de aprobación del plan general en trámite.

Alegaban las mercantiles reclamantes que tanto en el plan general de Denia de 1992 como en los sucesivos planes generales del municipio (plan general de 2000 y plan general transitorio de 2005), todos ellos declarados nulos jurisdiccionalmente, su parcela había estado clasificada ininterrumpidamente como suelo urbano, hasta la aprobación del régimen urbanístico transitorio (RUT) por el citado decreto del Consell 54/2013, que cambió la clasificación del suelo pasando de urbano a no urbanizable (suelo rural común RB-02). La indicada desclasificación de la parcela llevada a cabo por el RUT era, según argumentaban tales mercantiles, atribuible única y exclusivamente a la Administración autonómica, por lo que dejaban fuera de la reclamación de manera expresa al Ayuntamiento de Denia.

Añadían aquéllas que, más allá de su clasificación formal como suelo urbano en el planteamiento anterior al RUT, dicha parcela ostentaba la condición de solar a tenor del art. 11 de la Ley 6/2005, Urbanística Valenciana , por lo que materialmente se correspondía también con suelo urbano, por ser la clasificación del suelo de naturaleza reglada y contar la parcela con los servicios urbanísticos necesarios y estar integrada en la malla urbana.

Debido a la desclasificación de la parcela llevada a cabo por el RUT, afirmaban, las reclamantes, se había privado a la propiedad de la edificabilidad y aprovechamiento que le correspondía. Por todo ello, sostenían, concurría un caso de responsabilidad patrimonial de la Administración del art. 35.a) del Real Decreto Legislativo 2/2008 , por cuanto la aludida alteración del planeamiento les había producido, puesto que tenían patrimonializada la edificabilidad de la parcela, una lesión patrimonial efectiva, actual, individualizada y cuantificable en términos económicos ( art. 139 de la Ley 30/1992 ).

Con el escrito que posteriormente presentaron las reclamantes ante la Conselleria de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente en fecha 31 de enero de 2014, adjuntaron informe-valoración efectuado a su instancia por el arquitecto D. Fermín , cuantificando la pérdida de valor de la parcela ocasionada por el cambio de clasificación del suelo en 3.192.260,29 €, diferencia entre el valor del suelo como urbano y como rural común. En esa suma fijaron Mongomar S.L. y Proa Denia S.L. la cantidad reclamada a la Administración autonómica en concepto de indemnización.



SEGUNDO .- La resolución del Secretario Autonómico de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente de 28 de abril de 2015 desestimó la expresada reclamación de responsabilidad patrimonial, basándose en los siguientes informes obrantes en el expediente administrativo: 1.- en el informe jurídico y el informe técnico emitidos por el Ayuntamiento de Denia, que ponían de relieve que las mercantiles reclamantes no habían patrimonializado la edificabilidad de su parcela antes de la aprobación del RUT, porque no habían dado cumplimiento a ninguno de los deberes urbanísticos que les correspondían para convertir la parcela en solar; y 2.- en el informe de la Dirección General de Evaluación Ambiental y Territorial, que concluía que el RUT no había cambiado la ordenación de la parcela de las mercantiles reclamantes, sino que sólo la suspendía transitoriamente, no generándose, por tanto, la pretensión indemnizatoria ejercitada.



TERCERO .- En su demanda, las actoras reiteran, como ya adujeran en vía administrativa, que la reclamación de responsabilidad patrimonial en cuestión trae su causa de la desclasificación de la parcela de su propiedad de urbana a no urbanizable como consecuencia de la aprobación por la Generalitat Valenciana, mediante decreto del Consell 54/2013, de 26 de abril, del régimen urbanístico transitorio del municipio de Denia.

Señalan que el informe de la Dirección General de Evaluación Ambiental y Territorial que sirve de fundamento a la resolución impugnada, aunque niega la existencia de un daño efectivo, admite la naturaleza urbana de la parcela, por ser solar.

Argumentan que concurren todos los requisitos necesarios para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial por darse un supuesto del art. 35.a) del TRLS 2008, y sin que el carácter temporal o transitorio del RUT en nada incida sobre la efectividad del daño, como lo evidencia el dato de que propia LUV reconociera en el art. 102 el derecho a indemnización a los propietarios de suelo urbanizable en el caso suspensión de programas ya aprobados y vigentes.

Por todo lo expuesto solicitan que se anule por la Sala la resolución administrativa impugnada, se declare la existencia de responsabilidad patrimonial de la Generalitat Valenciana y se condene a esta Administración a indemnizarles en la cantidad de 3.192.260,29 €, más los intereses legales correspondientes.

Se oponen las Administraciones demandadas a las alegaciones y pretensiones de las demandantes y solicitan la desestimación del recurso contencioso-administrativo, por ser conforme a derecho la resolución recurrida.



CUARTO .- Para la resolución de la presente litis ha de partirse de los siguientes datos: 1.- hasta la aprobación del régimen urbanístico transitorio (RUT) del municipio de Denia por decreto del Consell 54/2013, de 26 de abril, las parcelas de las ahora demandantes tenían en el planeamiento general de ese municipio la clasificación del suelo urbano; 2.- el RUT pasó a clasificarlas como como suelo no urbanizable (suelo rural común RB-02); y 3.- el suelo urbano en el que se encontraban tales parcelas antes de la aprobación del RUT no contaba con ordenación pormenorizada (este dato, de esencial relevancia a los efectos que ahora importan, consta en el informe emitido por el Ayuntamiento de Denia obrante en el expediente administrativo, y no es puesto en cuestión por las actoras).



QUINTO .- Sentado lo anterior, resulta necesaria la cita de la STC, Pleno, nº 218/2015, de 22 de octubre, que resolvió una cuestión de inconstitucional planteada por una Sala de lo Contencioso -Administrativo en relación con los arts. 12 , 23 y 25 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , que aprobó el texto refundido de la Ley de Suelo -aplicable, por razones temporales, a los hechos enjuiciados en la presente litis-.

Razona esa sentencia que «A diferencia del texto refundido de 1976 y la Ley 6/1998, de régimen del suelo y valoraciones, la Ley 8/2007 y, en consecuencia, el texto refundido de 2008, han desligado la definición de los derechos y deberes de los propietarios y la valoración del suelo de su clasificación urbanística. El nuevo sistema de delimitación del contenido de los distintos estatutos jurídicos de la propiedad del suelo, que sirve a su vez para determinar el método de valoración, no se ha visto alterado por la modificación operada por la Ley 8/2013, de 26 de junio, que se ha limitado a incluir en la situación de suelo urbanizado los suelos urbanos consolidados por la edificación, que no resultan afectados por la presente cuestión, y a reubicar sistemáticamente, renumerando, algunos de sus preceptos.

Si antaño los métodos de valoración variaban según la clasificación del suelo, es decir, según se tratase de suelo no urbanizable o suelo urbanizable no delimitado; suelo urbanizable o suelo urbano no consolidado, y suelo urbano consolidado, el texto refundido parte de dos nuevos elementos: la situación básica en que se encuentra el suelo y la actuación de transformación urbanística a la que está sometido. Esto es lo que explica que la ley estatal no mencione ya las tradicionales clasificaciones del suelo para fijar los derechos y deberes que integran las condiciones básicas de los distintos derechos de propiedad y, por tanto, tampoco para la determinación de los criterios de valoración, y, de igual forma, es lo que da cumplida razón de que todas las leyes urbanísticas autonómicas sin excepción y el texto refundido de 1976, que sigue siendo directamente aplicable en Ceuta y Melilla, sigan manteniendo la técnica urbanística de la clasificación para determinar los derechos y deberes de los propietarios, pues esta clasificación resulta de la combinación de los dos criterios antes enunciados. Es decir, de la situación básica en que se encuentra el suelo y de las actuaciones de transformación urbanística a las que está sometido.

En efecto, de acuerdo con el art. 12 del texto refundido de la Ley de suelo, se encuentran en situación básica de suelo urbanizado los suelos ya transformados por la edificación o la urbanización (suelo urbano), mientras que el resto pertenece a la condición de suelo rural (suelo no urbanizable y urbanizable). A las situaciones básicas en que se encuentra el suelo, se superpone la actuación de transformación urbanística o edificatoria a que estén sometidos (art. 14 del texto refundido de la Ley de suelo). Así, en lo que interesa a la presente cuestión, dentro de los suelos rurales, se encuentran los preservados de la urbanización (suelo no urbanizable de protección y suelo no urbanizable común), aquellos para los que el plan no ha establecido condiciones de ordenación (suelo urbanizable no delimitado, no programado o no sectorizado) y aquellos otros para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a suelo urbanizado hasta que termine la correspondiente actuación de primera urbanización (suelo urbanizable delimitado, programado, o sectorizado)».

En ese mismo sentido la STC, Pleno, nº 141/2014, de 11 de septiembre (recurso de inconstitucionalidad nº 6963/2007 ), señala que la Ley 8/2007 y el texto refundido de 2008 establecían que la valoración del suelo había de efectuarse según la situación básica en que se hallase en el momento de la valoración, partiendo de las características físicas en que realmente se encontraba, y sin tener en cuenta el diferente destino que les atribuye el planeamiento urbanístico o de ordenación territorial, «desligada, así, la valoración del suelo de la clasificación del mismo».

Expresamente afirma la precitada STC nº 141/2014 lo siguiente: «La actual opción del legislador, de desligar definitivamente la valoración de la clasificación del suelo, persigue, por otra parte, tal y como se explica en la exposición de motivos de la ley, paliar la especulación, en línea con el mandato constitucional ex art. 47 CE , y lograr que la valoración se lleve a cabo conforme a 'lo que hay' y no a lo que 'dice el plan que puede llegar a haber en un futuro incierto', a cuyos efectos la ley distingue dos situaciones: la de suelo rural, que es aquel que no está funcionalmente integrado en la trama urbana, y la de suelo urbanizado, que es el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización.

Ambos se valoran, como sigue razonando la exposición de motivos, 'conforme a su naturaleza, siendo así que sólo en el segundo dicha naturaleza integra su destino urbanístico, porque dicho destino ya se ha hecho realidad'. (...) tampoco se deriva de la Constitución que el método de valoración del suelo haya de atender necesariamente al contenido del plan y, más concretamente, a la clasificación que éste prevea para el terreno.

Este criterio podría considerarse preferible, como lo entienden en su demanda los diputados recurrentes; pero la controversia se desplazaría entonces desde el terreno de la constitucionalidad al de la oportunidad política».



SEXTO.- Según ha sido reseñado en el fundamento jurídico cuarto de esta sentencia, el suelo en el que se encontraban las parcelas de las demandantes estaba clasificado como urbano en el planeamiento general del municipio de Denia anterior a la aprobación del RUT, pero carecía de ordenación pormenorizada.

Esta última circunstancia impide, a los efectos que en la presente litis importan, considerar que dicho suelo se hallaba en la situación básica de 'urbanizado' recogida en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio: el ya transformado por la edificación o la urbanización (suelo urbano). Más en concreto, no cabe entender comprendido ese suelo en el supuesto que contemplaba el art. 12.3.a) del mencionado R.D.L. 2/2008 : «Se encuentra en la situación de suelo urbanizado el que, estando legalmente integrado en una malla urbana conformada por una red de viales, dotaciones y parcelas propia del núcleo o asentamiento de población del que forme parte, cumpla alguna de las siguientes condiciones: a) Haber sido urbanizado en ejecución del correspondiente instrumento de ordenación».

Las expresadas parcelas de las actoras, con anterioridad a la aprobación del RUT, ni habían sido urbanizadas en ejecución del planeamiento ni podían serlo, precisamente por la aludida circunstancia de carecer el suelo urbano en que se ubicaban de ordenación pormenorizada y, por tanto, de las determinaciones que se recogían en los arts. 37.1 , 59 y 60 de la Ley 16/2005, Urbanística Valenciana (LUV) y, con anterioridad, en los correspondientes preceptos de la Ley 6/1994, Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU). No cabe olvidar que ambas leyes disponían que las facultades urbanísticas del derecho de propiedad tenían que ser ejercidas dentro siempre de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en esas u otras leyes o, en virtud de ellas, en los planes urbanísticos. Es cierto que, en relación con el suelo urbano, la LUV señalaba en su art. 20 que los propietarios tenían el derecho a completar la urbanización en las condiciones establecidas en esa ley y en el planeamiento aplicable; pero en el presente caso, ni siquiera se daban las condiciones para la urbanización del suelo, por cuanto, se insiste, el planeamiento no había establecido las condiciones para el desarrollo de la urbanización: la ordenación pormenorizada del suelo en cuestión no había sido llevada a cabo por el planeamiento general del municipio - art. 38.1.a) de la LUV -, ni tampoco mediante un plan de reforma interior -art. 38.1.c)-.

En definitiva, las indicadas parcelas no contaban con la ordenación necesaria para poder ser urbanizadas por sus propietarios. Por consiguiente, las mismas no podían ser consideradas suelo urbanizado a efectos del Real Decreto Legislativo 2/2008.

SÉPTIMO.- Tampoco cabía considerar comprendidas las parcelas de las actoras antes del RUT en el supuesto de suelo urbanizado a que se refería el art. 12.3.b) del mencionado R.D.L. 2/2008 : «Tener instaladas y operativas, conforme a lo establecido en la legislación urbanística aplicable, las infraestructuras y los servicios necesarios, mediante su conexión en red, para satisfacer la demanda de los usos y edificaciones existentes o previstos por la ordenación urbanística o poder llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión con las instalaciones preexistentes. El hecho de que el suelo sea colindante con carreteras de circunvalación o con vías de comunicación interurbanas no comportará, por sí mismo, su consideración como suelo urbanizado».

Al respecto sostienen las demandantes que sus parcelas estaban integradas en la malla urbana y tenían los servicios urbanísticos necesarios exigidos por la legislación urbanística valenciana. Pero de nuevo la referida ausencia de ordenación pormenorizada del suelo urbano en el que se ubicaban las parcelas impide concluir que ello fuera así, al no estar ordenados, vgr., los usos pormenorizados del suelo o la correspondiente edificabilidad.

No encontrándose dichas parcelas con anterioridad a la aprobación del RUT en la situación básica de 'urbanizado' que se recogía en el art. 12.3.a ) y b) del Real Decreto Legislativo 2/2008 , no pueden las actoras alegar que el cambio en la clasificación del tales parcelas operado por el RUT les haya generado una lesión patrimonial por la pérdida de valor de las mismas consistente en la diferencia entre el valor que tenían como suelo urbano antes del RUT y el que han pasado a tener después como suelo rural.

OCTAVO.- Por la señalada circunstancia de carecer de ordenación pormenorizada el suelo urbano en que se hallaban las parcelas en cuestión, no cabe tampoco entender, contrariamente a lo que invocan las recurrentes, que antes del RUT se daban las condiciones urbanísticas para considerar nacida la facultad de aquéllas de participar en la actuación urbanizadora y que, por tanto, la modificación de la clasificación del suelo de sus parcelas operada por decreto del Consell 54/2013 les haya privado de esa facultad. A tenor del art. 14.2 del Real Decreto Legislativo 2/2008 , «A los solos efectos de lo dispuesto en esta Ley, las actuaciones de urbanización se entienden iniciadas en el momento en que, una vez aprobados y eficaces todos los instrumentos de ordenación y ejecución que requiera la legislación sobre ordenación territorial y urbanística para legitimar las obras de urbanización, empiece la ejecución material de éstas».

Tampoco, por consiguiente, la indicada modificación del planeamiento pudo alterar 'las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización - art. 35.a) del repetido R.D.L. 2/2008 -.

NOVENO.- En otro orden de cosas, no puede ser acogida la argumentación de las partes demandadas relativa a que el nacimiento de la acción de responsabilidad patrimonial por modificación del planeamiento ejercitada por las actoras exigía que éstas hubieran patrimonializado los aprovechamientos urbanísticos de sus parcelas.

Sobre el particular, la STC, Pleno, nº 218/2015, de 22 de octubre , antecitada, que a su vez se remite a la también mencionada STC, Pleno, nº 141/2014, de 11 de septiembre , declara que el valor económico del derecho de propiedad viene determinado por el contenido que el legislador estatal haya determinado, para lo que goza de una amplia discrecionalidad, pudiendo optar legítimamente por desvincular el ius aedificandi del derecho de propiedad y establecer que éste no se incorpore a la propiedad del suelo, que no se adquiera hasta que no se hayan cumplido las cargas inherentes a la actuación urbanizadora. Y eso es lo que hizo, añade aquella STC nº 218/2015 , el art. 7 del R.D.L. 2/2008 : «La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por si misma no la integra en el contenido de la propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y levantamiento de las cargas propias del régimen que le corresponda». La edificabilidad no es, pues, una cualidad del suelo mismo, sino un contenido que le otorga la ley y el plan a cambio del cumplimiento de determinadas obligaciones, y es indudable que esta configuración legítima del derecho de propiedad urbanística tiene lógicamente una incidencia y traducción en el régimen de valoración del suelo cuando ya está transformado, esto es, en el suelo urbanizado.

El ius aedificandi no forma, por consiguiente, parte integrante del contenido inicial del derecho de propiedad del suelo, sino que se va adquiriendo en función del cumplimiento de los correlativos deberes urbanísticos. Como subraya dicha STC nº 218/2015 , el Estado puede plasmar una determinada concepción del derecho de propiedad urbana, en sus líneas más fundamentales, entre ellas las que disocia la propiedad del suelo del derecho a edificar ( STC nº 61/1997 ).

Ahora bien, aclarado lo anterior, la desestimación de la acción de responsabilidad patrimonial ejercitada por las actoras se impone, no obstante, por los motivos ya expuestos por la Sala en los fundamentos jurídicos sexto y séptimo de la presente sentencia: el suelo en el que se situaban las parcelas de aquéllas no se encontraba en la situación básica de 'urbanizado' recogida en el Real Decreto Legislativo 2/2008.

DÉCIMO.- Recapitulando ha de concluirse, a resultas de todo lo fundamentado, que las recurrentes no han sufrido la lesión patrimonial que invocan, no concurriendo, en suma, los requisitos necesarios para apreciar la pretendida existencia de responsabilidad patrimonial de la Generalitat Valenciana.

Procede, de conformidad con todo lo dicho, la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

UNDÉCIMO.- En virtud de lo regulado en el art. 139.1 de la Ley 29/1998 , no procede hacer expresa imposición de costas procesales, al desprenderse de lo razonado por la Sala en la presente sentencia las serias dudas de derecho que presentaba el caso en cuestión.

Fallo

FALLAMOS 1.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 130/2015, deducido por Mongomar S.L.

y Proa Denia S.L. frente a la resolución del Secretario Autonómico de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente de 28 de abril de 2015, que dispuso desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada en fecha 2 de diciembre por esas mercantiles.

2.- No hacer expresa imposición de costas procesales.

Esta sentencia no es firme y contra ella cabe, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162, de 6 de julio de 2016).

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Secretaria de la misma, certifico.