Sentencia Contencioso-Administrativo Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 240/2014 de 27 de Diciembre de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD
VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
En Valencia, a veintisiete de diciembre de dos mil diecisiete.
VISTOS los presentes autos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. MARIANO
FERRANDO MARZAL, Presidente, D. CARLOS ALTARRIBA CANO, Dª DESAMPARADOS IRUELA
JIMÉNEZ, Dª ESTRELLA BLANES RODRÍGUEZ y Dª LAURA ALABAU MARTÍ, Magistrados, ha pronunciado
la siguiente:
SENTENCIA Nº: 1068
En el recurso contencioso-administrativo número 240/2014, deducido por DESARROLLO DE ACTIVOS
INMOBILIARIOS S.A.U. frente a las siguientes resoluciones:
-resolución del Secretario Autonómico de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente de 13 de octubre
de 2014, que dispuso desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada en fecha 26 de
septiembre de 2013 por esa mercantil -expediente ERP/ NUM001 -.
-acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Denia de 26 de febrero de 2014, que
desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada en fecha 13 de septiembre de 2013 por
la citada mercantil, y acuerdo de dicha Junta de Gobierno Local de 15 de enero de 2014, desestimatorio de las
solicitudes formuladas por aquélla en igual fecha instando la reversión de terrenos y la incoación de expediente
de restauración de la legalidad urbanística.
Han sido parte demandada la GENERALITAT VALENCIANA y el AYUNTAMIENTO DE DENIA; siendo
Magistrada Ponente Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO .- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo, y seguidos los trámites legales, se emplazó a la parte demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito solicitando se dictara sentencia que anulase las resoluciones impugnadas y declarase la concurrencia de responsabilidad patrimonial de la Generalitat Valenciana y del Ayuntamiento de Denia por la anulación del plan general transitorio del año 2005 y la aprobación de un nuevo régimen urbanístico transitorio para el municipio mediante Decreto 54/2013, del Consell, reconociendo como situación jurídica individualizada el derecho de la actora a la indemnización de los daños y perjuicios solicitada en vía administrativa mediante escrito de 14 de noviembre de 2013, en la cuantificación que resultase de la estimación del recurso, y siempre como mínimo siendo indemnizados los costes y daños justificados en el expediente, más los intereses legales.

Y se reconociese asimismo el derecho de la actora a: -la reversión de los suelos cedidos al Ayuntamiento de Denia por sus causantes, terrenos identificados con la referencia catastral nº NUM000 , destinados a zona verde A-8, con una superficie de 10.373 m2s, objeto de cesión mediante acta de cesiones urbanísticas formalizada el día 30 de septiembre de 2003 en cumplimiento de la estipulación tercera del convenio suscrito en fecha 16 de septiembre de 1988.

-y a la incoación y resolución por el Ayuntamiento de expediente de disciplina urbanística por la ejecución del equipamiento deportivo de barrio colindante a la parcela catastral nº NUM000 , procediéndose a la demolición del polideportivo construido.



SEGUNDO .- La Generalitat Valenciana y el Ayuntamiento de Denia contestaron a la demanda mediante sendos escritos en los que solicitaron el dictado de sentencia que desestimase íntegramente tal demanda.



TERCERO .- Por la Sala se acordó el recibimiento del pleito a prueba, admitiéndose y practicándose las pruebas propuestas por las partes que fueron estimadas pertinentes. Finalizado el trámite conclusiones, se declaró el pleito concluso, quedando los autos pendientes de votación y fallo.



CUARTO.- En la tramitación del proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- La ahora demandante, Desarrollo de Activos Inmobiliarios S.A.U., presentó en fecha 26 de septiembre de 2013 escrito ante la Conselleria de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente de la Generalitat Valenciana, solicitando la incoación, y resolución estimatoria, de expediente de responsabilidad patrimonial de la Administración derivada tanto de la declaración de nulidad por la STS de 13 de septiembre de 2012 del plan general transitorio del municipio de Denia aprobado mediante resolución de la Conselleria de Territorio y Vivienda de 27 de diciembre de 2005, como de la aprobación por el Consell del Decreto 54/2013, de suspensión de la vigencia del plan general de ordenación urbana del municipio de 1972 y de establecimiento de un régimen jurídico transitoriamente aplicable hasta la aprobación del nuevo plan general en tramitación.

Argumentaba la mercantil reclamante que era propietaria de la parcela catastral nº NUM000 que en el citado PGT de Denia estaba clasificada como suelo urbano residencial, incluida en la UE nº 1 Bosc de Diana Centre Sud, y que la declaración jurisdiccional de nulidad de dicho PGT conllevaba la de todos los actos derivados del mismo, entre ellos de todo el expediente de programación de la mencionada UE nº 1, y que el RUT del municipio aprobado por Decreto 54/2013 comportaba la congelación urbanística de su parcela en tanto había pasado a ser suelo rural con programación S-06 en el que se suspendía la actividad urbanística, todo lo cual determinaba, añadía la reclamante, la imposibilidad legal de transformación urbanística y edificatoria de la aludida parcela. A resultas de lo expuesto solicitaba la reclamante que la Generalitat le indemnizase, al amparo del art. 35.a ) y d) del R.D.L. 2/2008 , por los daños ocasionados, consistentes en: a) costes devengados en el expediente de programación; b) costes financieros de mantenimiento de la hipoteca constituida sobre los terrenos afectados; c) pérdida del aprovechamiento de la parcela aprobado y reconocido en el PGT de 2005 y cuantificación que había supuesto la congelación de los suelos; y d) los intereses correspondientes.

En el escrito que posteriormente presentó la reclamante ante la Conselleria de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente en fecha 30 de mayo de 2014 aducía que la actuación autonómica referida le había supuesto la pérdida de vigencia de la clasificación y calificación urbanística asignada a su parcela por el PGT de 2005 y de la edificabilidad reconocida, así como la suspensión de toda la ordenación urbanística sobre los suelos y la pérdida de valor patrimonial de los mismos, y la pérdida de todas las inversiones y gastos abonados para la ejecución del planeamiento aprobado.

Para acreditar los daños reclamados, Desarrollo de Activos Inmobiliarios S.A.U. aportó al expediente varios informes de valoración y diversas facturas de gastos.

La precitada reclamación de responsabilidad patrimonial, que dio lugar a la incoación por la indicada Conselleria del expediente ERP/ NUM001 , fue desestimada mediante resolución del Secretario Autonómico de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente de 13 de octubre de 2014, con base en los siguientes razonamientos: -en cuanto a la pérdida de valor del suelo, la reclamante no había patrimonializado ningún derecho susceptible de indemnización, al no haber incorporado a su patrimonio los derechos derivados de la ordenación urbanística (derecho a urbanizar, derecho al aprovechamiento urbanístico, derecho a edificar y a la edificación), no habiendo cumplido los deberes del propietario en el proceso urbanizador que darían lugar a la incorporación a su patrimonio de los contenidos que la norma añadía a su derecho inicial.

-en relación con los costes financieros reclamados derivados de la hipoteca constituida por la reclamante para adquirir el suelo, señalaba dicha resolución que no podían entenderse como un perjuicio indemnizable, por cuanto había sido decisión libérrima de aquélla acudir a esa fórmula de adquisición de los terrenos.

-por último, respecto de los gastos del expediente de programación, había de estarse a lo señalado en los informes emitidos por el Ayuntamiento de Denia acerca de la idoneidad o no de los documentos presentados por la mercantil reclamante para haber podido dar lugar, en su caso, a la aprobación del PAI, y de tales informes cabía deducir, añadía la resolución de 13 de octubre de 2014, que todos planteaban objeciones y la necesidad de completar o subsanar determinados aspectos del proyecto de urbanización presentado por dicha mercantil.

Frente a la anterior resolución autonómica de 13 de octubre de 2014 dedujo Desarrollo de Activos Inmobiliarios S.A.U. el recurso contencioso- administrativo de autos.



SEGUNDO .- Por otro lado, la aludida mercantil Desarrollo de Activos Inmobiliarios S.A.U. presentó en fecha 13 de septiembre de 2013 ante el Ayuntamiento de Denia, por los mismos hechos, reclamación de responsabilidad patrimonial de ese Ayuntamiento, en términos similares a los de aquella otra reclamación formulada ante la Generalitat. Dicha reclamación de responsabilidad patrimonial fue desestimada mediante acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 26 de febrero de 2014, que manifestaba lo siguiente: -la devaluación de los terrenos por la que la mercantil reclamante solicitaba ser indemnizada la basaba esa mercantil en la desclasificación del suelo llevada a cabo por el Decreto 54/2013, del Consell, habiendo pasado los mismos de ser suelo urbano a suelo rural con programación. Y en este punto no procedía indemnizar a la reclamante porque no había patrimonializado la edificabilidad ( art. 7 del Real Decreto Legislativo 2/2008 ).

-en cuanto a los daños reclamados como consecuencia de haber asumido la mercantil los costes de un préstamo hipotecario para la adquisición de los terrenos, se trataba de gastos, afirmaba el referido acuerdo municipal, que no tenían su causa en el funcionamiento normal o anormal de la Administración, sino en la voluntad exclusiva de la interesada.

-finalmente, en lo relativo al coste de redacción de los documentos propios de la propuesta de programa de actuación integrada de la UE nº 1 Bosc de Diana presentada en su día por la reclamante, el acuerdo de 26 de febrero de 2014 manifestaba que solamente sería indemnizable indemnizable dicho coste si aquella propuesta hubiera reunido todos y cada uno de los requisitos y exigencias legales y reglamentarias que hubieran dado lugar a la aprobación del programa, no pudiendo estimarse la reclamación en caso contrario, cuestión sobre la que habría de estarse, subrayaba aquel acuerdo, a lo que se dispusiera en los correspondientes informes de los servicios técnicos municipales.

Frente al antecitado acuerdo municipal de 26 de febrero de 2014 dedujo la reclamante recurso contencioso-administrativo, que se siguió ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Cuatro de Alicante con el número de autos 195/2014.



TERCERO .- En fecha 24 de marzo de 2015 la Sala, a petición de la mercantil actora, dicto auto disponiendo la acumulación al presente recurso contencioso-administrativo del mencionado recurso contencioso-administrativo número 195/2014 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Cuatro de Alicante, al considerar el Tribunal que se daba razonablemente un supuesto de concurrencia de responsabilidad patrimonial de la Generalitat Valenciana y del Ayuntamiento de Denia en la producción del daño alegado por la parte demandante.

El aludido recurso contencioso-administrativo número 195/2014 acumulado al recurso de autos se había interpuesto por Desarrollo de Activos Inmobiliarios S.A.U., además, frente al acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Denia de 15 de enero de 2014, que desestimó las dos siguientes solicitudes instadas asimismo en fecha 13 de septiembre de 2013 por esa mercantil: de un lado, la solicitud de reversión de los terrenos cedidos al Ayuntamiento con destino a zona verde por los anteriores titulares de la parcela catastral nº NUM000 mediante convenio suscrito en el año 1988 y acta de cesión de 30 de septiembre de 2003, terrenos que fueron destinados por aquél a equipamiento deportivo; y de otro lado, la solicitud de incoación de expediente de restauración de la legalidad urbanística infringida por el Ayuntamiento por la ejecución del referido equipamiento urbanístico sobre la meritada parcela. Dicho acuerdo municipal de 15 de enero de 2014 denegó ambas peticiones basándose en la siguiente fundamentación: la primera solicitud, por carecer la reclamante de legitimación para el ejercicio de la acción de reversión, al haber sido cedidos los terrenos por D. Felix y Dª Estela ; y la segunda, por considerar el Ayuntamiento aplicable el art. 59.3 de la LUV .



CUARTO .- En su demanda, la parte actora reitera, como ya adujera en vía administrativa, que concurren los requisitos necesarios para declarar, de conformidad con el art. 35.a ) y d) del R.D.L. 2/2008 , la responsabilidad patrimonial de la Generalitat Valenciana y del Ayuntamiento de Denia, existiendo una relación de causa a efecto directa e inmediata entre los daños reclamados y la anulación jurisdiccional del plan general transitorio del municipio de Denia aprobado mediante resolución de la Conselleria de Territorio y Vivienda de 27 de diciembre de 2005, y la posterior aprobación del Decreto 54/2013, del Consell, puesto que a resultas de la declaración jurisdiccional de nulidad dicho plan transitorio no pudo culminar el proceso de transformación urbanística de sus terrenos con arreglo a la ordenación urbanística que contenía, y el Decreto 54/2013 ha comportado la congelación urbanística de tales terrenos, en tanto impone una suspensión del régimen urbanístico de los mismos y su declaración como suelo rural zona S-06 y, con ello, la imposibilidad de culminar su transformación urbanística y su edificación.

Como consecuencia de lo expuesto, solicita la actora en su demanda que se anulen por la Sala las resoluciones administrativas impugnadas, se declare la existencia de responsabilidad patrimonial de la Generalitat Valenciana y del Ayuntamiento de Denia y se condene a estas Administraciones a indemnizarle por los siguientes conceptos: a) minusvaloración de sus terrenos recogida en los informes de valoración que acompaña como documentos nº 7 y 8 de la demanda, en el primero de los cuales se valora el suelo a fecha 6 de marzo de 2008 en 28.000.000 €, y en el segundo, efectuado en diciembre de 2012, en 523.170 €; b) costes derivados de la redacción y tramitación de la alternativa técnica de programa de la UE nº 1 'Bosc de Diana Centre Sud': 118.087.88 €; y c) costes financieros derivados del préstamo hipotecario constituido para la adquisición del suelo: 3.352.457,37 €.

Se oponen las Administraciones demandadas a las alegaciones y pretensiones de la demandante y solicitan, en síntesis, la desestimación del recurso contencioso-administrativo, por ser conformes a derecho las resoluciones recurridas.



QUINTO .- Para dilucidar si concurre la responsabilidad patrimonial de la Administración pretendida por la actora han de tomarse en consideración los siguientes datos acreditados en el expediente administrativo y en los presentes autos: 1.- en el plan general transitorio del municipio de Denia aprobado mediante resolución de la Conselleria de Territorio y Vivienda de 27 de diciembre de 2005, la parcela catastral nº NUM000 , perteneciente a la actora se encontraba incluida en el ámbito de la unidad de ejecución nº 1 de suelo urbano 'Bosc de Diana Centre Sud', estando clasificada como suelo urbano residencial A-3, teniendo asignada una edificabilidad de 1'55 m2t/m2s.

2.- para el desarrollo de esa unidad de ejecución por gestión indirecta, el Ayuntamiento de Denia convocó un concurso para la selección de agente urbanizador, publicando las bases reguladoras en el DOGV de 8 de noviembre de 2006.

3.- la mercantil Desarrollo de Activos Inmobiliarios S.A.U. presentó alternativa técnica de programa de actuación integrada de dicha UE, compuesta de la siguiente documentación: memoria justificativa de la actuación, proyecto de urbanización, proyecto de colector del Montgó Fase II, anexo I del proyecto de urbanización de tramo de viario de 30 metros, y anexo II del proyecto de obras de ejecución de tres tramos de colector de pluviales.

4.- la citada alternativa técnica, sometida a información pública en diciembre de 2006, fue objeto de diversos informes técnicos municipales, no llegando nunca a ser aprobada por el Ayuntamiento.

5.- el plan general transitorio de 2005 fue declarado nulo por sentencia de esta Sala y Sección de 22 de septiembre de 2008 (recurso contencioso- administrativo número 702/2006 ), confirmada por la STS 3ª, Sección 5ª, de 13 de septiembre de 2012 (recurso de casación número 614/2009 ).

6.- tras la anulación del referido PGT, la Generalitat Valenciana aprobó el decreto del Consell 54/2013, de 26 de abril (actualmente también declarado nulo por la STS 3ª, Sección 5ª, de 29 de junio de 2017 -recurso de casación número 1964/2016 -), que suspendió la vigencia del plan general de ordenación urbana de Denia aprobado por la Comisión Provincial de Urbanismo de Alicante en fecha 10 de noviembre de 1972, y estableció el régimen urbanístico transitorio (RUT) aplicable en el municipio hasta la culminación del procedimiento de aprobación del plan general en trámite. El RUT clasificó la parcela de la ahora demandante como suelo rural con programación S-06, suelo no urbanizado en el ámbito de Sorts de la Mar, en el que, según se indicaba en la correspondiente ficha, se suspendía la actividad urbanística (la programación y ejecución de obras de urbanización) para garantizar la viabilidad del modelo a establecer en el nuevo plan general.



SEXTO .- La actora, según ha sido ya apuntado, basa su reclamación de responsabilidad patrimonial de las administraciones demandadas en la declaración jurisdiccional de nulidad del plan general transitorio del municipio de Denia de 2005 y en la aprobación por el Consell del antecitado Decreto 54/2013.

Ha de comenzarse recordando, por tanto, la jurisprudencia del Tribunal Supremo que señala que «no basta con la anulación de un acto para obtener el derecho de resarcimiento que comporta la responsabilidad patrimonial. En efecto, como se declara en la sentencia de 8 de junio de 2011 (recurso de casación 2385/2007 ), «el artículo 142.4º de la Ley 30/1992 afirma que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, es decir, no basta la anulación del acto para tener derecho a indemnización, que solo procederá cuando anulado el mismo concurran todos los requisitos que la ley exige para que se pueda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración, y que son que el daño o la lesión sean efectivos...» ( STS, 3ª, Sección 6ª, de 4 de noviembre de 2014 -recurso de casación número 182/2012 -).

En relación con la responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de las modificaciones de planeamiento urbanístico, ha de citarse el art. 3 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , que aprobó el texto refundido de la Ley de Suelo -aplicable, por razones temporales, a los hechos enjuiciados en la presente litis-, establecía el principio general de no indemnización por el ejercicio de potestades urbanísticas señalando que «La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste. Esta determinación no confiere derecho a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes». En el mismo sentido, el art. 33 de la Ley 16/2005, Urbanística Valenciana (LUV) - también vigente al tiempo de los hechos ahora enjuiciados-, disponía que «De conformidad con lo establecido en la legislación estatal vigente, la ordenación del uso de los terrenos y construcciones fijada en el planeamiento no conferirá derecho a los propietarios a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes». El art. 35 del mencionado R.D.L. 2/2008 enumeraba cinco supuestos indemnizatorios -la ahora demandante, Desarrollo de Activos Inmobiliarios S.A.U., invoca la concurrencia en el caso de autos de los supuestos a) y d)-.

SÉPTIMO .- Resulta asimismo necesaria la cita de la STC, Pleno, nº 218/2015, de 22 de octubre, que resolvió una cuestión de inconstitucional planteada por una Sala de lo Contencioso -Administrativo en relación con los arts. 12 , 23 y 25 del precitado Real Decreto Legislativo 2/2008 , sentencia que razona lo siguiente: «A diferencia del texto refundido de 1976 y la Ley 6/1998, de régimen del suelo y valoraciones, la Ley 8/2007 y, en consecuencia, el texto refundido de 2008, han desligado la definición de los derechos y deberes de los propietarios y la valoración del suelo de su clasificación urbanística. El nuevo sistema de delimitación del contenido de los distintos estatutos jurídicos de la propiedad del suelo, que sirve a su vez para determinar el método de valoración, no se ha visto alterado por la modificación operada por la Ley 8/2013, de 26 de junio, que se ha limitado a incluir en la situación de suelo urbanizado los suelos urbanos consolidados por la edificación, que no resultan afectados por la presente cuestión, y a reubicar sistemáticamente, renumerando, algunos de sus preceptos.

Si antaño los métodos de valoración variaban según la clasificación del suelo, es decir, según se tratase de suelo no urbanizable o suelo urbanizable no delimitado; suelo urbanizable o suelo urbano no consolidado, y suelo urbano consolidado, el texto refundido parte de dos nuevos elementos: la situación básica en que se encuentra el suelo y la actuación de transformación urbanística a la que está sometido. Esto es lo que explica que la ley estatal no mencione ya las tradicionales clasificaciones del suelo para fijar los derechos y deberes que integran las condiciones básicas de los distintos derechos de propiedad y, por tanto, tampoco para la determinación de los criterios de valoración, y, de igual forma, es lo que da cumplida razón de que todas las leyes urbanísticas autonómicas sin excepción y el texto refundido de 1976, que sigue siendo directamente aplicable en Ceuta y Melilla, sigan manteniendo la técnica urbanística de la clasificación para determinar los derechos y deberes de los propietarios, pues esta clasificación resulta de la combinación de los dos criterios antes enunciados. Es decir, de la situación básica en que se encuentra el suelo y de las actuaciones de transformación urbanística a las que está sometido.

En efecto, de acuerdo con el art. 12 del texto refundido de la Ley de suelo, se encuentran en situación básica de suelo urbanizado los suelos ya transformados por la edificación o la urbanización (suelo urbano), mientras que el resto pertenece a la condición de suelo rural (suelo no urbanizable y urbanizable). A las situaciones básicas en que se encuentra el suelo, se superpone la actuación de transformación urbanística o edificatoria a que estén sometidos (art. 14 del texto refundido de la Ley de suelo). Así, en lo que interesa a la presente cuestión, dentro de los suelos rurales, se encuentran los preservados de la urbanización (suelo no urbanizable de protección y suelo no urbanizable común), aquellos para los que el plan no ha establecido condiciones de ordenación (suelo urbanizable no delimitado, no programado o no sectorizado) y aquellos otros para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a suelo urbanizado hasta que termine la correspondiente actuación de primera urbanización (suelo urbanizable delimitado, programado, o sectorizado)».

En ese mismo sentido la STC, Pleno, nº 141/2014, de 11 de septiembre (recurso de inconstitucionalidad nº 6963/2007 ), señala que la Ley 8/2007 y el texto refundido de 2008 establecían que la valoración del suelo había de efectuarse según la situación básica en que se hallase en el momento de la valoración, partiendo de las características físicas en que realmente se encontraba, y sin tener en cuenta el diferente destino que les atribuía el planeamiento urbanístico o la ordenación territorial, «desligada, así, la valoración del suelo de la clasificación del mismo».

Expresamente afirma la precitada STC nº 141/2014 : «La actual opción del legislador, de desligar definitivamente la valoración de la clasificación del suelo, persigue, por otra parte, tal y como se explica en la exposición de motivos de la ley, paliar la especulación, en línea con el mandato constitucional ex art. 47 CE , y lograr que la valoración se lleve a cabo conforme a 'lo que hay' y no a lo que 'dice el plan que puede llegar a haber en un futuro incierto', a cuyos efectos la ley distingue dos situaciones: la de suelo rural, que es aquel que no está funcionalmente integrado en la trama urbana, y la de suelo urbanizado, que es el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización.

Ambos se valoran, como sigue razonando la exposición de motivos, 'conforme a su naturaleza, siendo así que sólo en el segundo dicha naturaleza integra su destino urbanístico, porque dicho destino ya se ha hecho realidad'. (...) tampoco se deriva de la Constitución que el método de valoración del suelo haya de atender necesariamente al contenido del plan y, más concretamente, a la clasificación que éste prevea para el terreno.

Este criterio podría considerarse preferible, como lo entienden en su demanda los diputados recurrentes; pero la controversia se desplazaría entonces desde el terreno de la constitucionalidad al de la oportunidad política».

OCTAVO.- Según ha sido reseñado en el fundamento jurídico quinto de esta sentencia, el suelo en el que se ubica la parcela catastral nº NUM000 de la demandante estaba clasificado en el plan general transitorio del municipio de Denia aprobado mediante resolución de la Conselleria de Territorio y Vivienda de 27 de diciembre de 2005 como suelo urbano residencial A-3 incluido en el ámbito de la unidad de ejecución nº 1 de suelo urbano 'Bosc de Diana Centre Sud', a desarrollar por actuación integrada. Se trataba, por tanto, a los efectos que en esta litis importan -determinar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración-, del suelo rural a que expresamente se refiere la transcrita STC, Pleno, nº 218/2015 : suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística hayan previsto o permitido su paso a suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de primera urbanización. También según la legislación urbanística valenciana dicho suelo se hallaba, hasta tanto se encontrara aprobado el correspondiente programa de actuación integrada, en situación de suelo no urbanizable, como así disponía el art. 22.4 de la Ley 16/2005, Urbanística Valenciana (LUV), precepto que al regular los derechos de los propietarios del suelo urbanizable señalaba que «En tanto no se apruebe y adjudique el correspondiente Programa, los propietarios de suelo tienen derecho a usar y disfrutar de los terrenos de su propiedad conforme a la naturaleza rústica de los mismos, con el régimen establecido en el art. 16 para el suelo no urbanizable».

Ello impide considerar que el suelo en cuestión se hallaba en la situación básica de 'urbanizado' recogida en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio: el ya transformado por la edificación o la urbanización (suelo urbano). Más en concreto, no cabe entender comprendido ese suelo en el supuesto que contemplaba el art. 12.3.a) del mencionado R.D.L. 2/2008 : «Se encuentra en la situación de suelo urbanizado el que, estando legalmente integrado en una malla urbana conformada por una red de viales, dotaciones y parcelas propia del núcleo o asentamiento de población del que forme parte, cumpla alguna de las siguientes condiciones: a) Haber sido urbanizado en ejecución del correspondiente instrumento de ordenación».

En esa situación básica de suelo rural se encontraba la expresada parcela de la actora cuando fue jurisdiccionalmente declarado nulo el PGT de Denia.

El posterior régimen urbanístico transitorio (RUT) del municipio aprobado por decreto del Consell 54/2013 clasificó la indicada parcela como suelo rural con programación S-06, no alterando, en definitiva, la situación básica de suelo rural de los terrenos. En vía administrativa, Desarrollo de Activos Inmobiliarios S.A.U.

fundó la reclamación de responsabilidad patrimonial en la desclasificación del suelo llevada a cabo por aquel decreto 54/2013 del Consell; pero, como ha puesto de relieve la jurisprudencia constitucional antes reseñada, en la Ley de Suelo 8/2007 y en el texto refundido de 2008 el estatuto jurídico de la propiedad del suelo y su valoración quedaban determinados, a los efectos previstos en esa normativa, por la situación básica en que se hallase el suelo en el momento de la valoración, desvinculando su valoración de la clasificación del mismo.

Al no encontrarse efectivamente transformado por la urbanización el suelo de la actora cuando se aprobó el régimen urbanístico transitorio, dicho suelo no sufrió la pérdida de valor pretendida por ésta consistente en la diferencia entre el valor que tenía como suelo urbano antes de la aprobación del RUT y el que pasó a tener después como suelo rural de conformidad con los dos informes de valoración que aportó tanto al expediente administrativo como al proceso de instancia. Esa pérdida de valor la cuantifica la demandante partiendo de una valoración de su parcela anterior al RUT como si ésta hubiera sido efectivamente urbanizada: así, en vía administrativa reclamó indemnización por la 'pérdida de aprovechamiento aprobado y reconocido en el PGT de 2005 y cuantificación de la despatrimonialización que ha supuesto la descongelación de los suelos, cuya cuantificación se acreditará en fase probatoria mediante informe pericial que se está elaborando y que se cuantifica en más de 24 millones de euros'. En ese sentido, en el informe de valoración elaborado por la empresa Thirsa aportado por la reclamante, se indica expresamente que 'se valora el aprovechamiento lucrativo correspondiente al 100% de la UE-1 del Área de Reparto Bosc de Diana'.

Pues bien, en relación con lo anterior ha de traerse a colación lo que manifiesta la STC, Pleno, nº 218/2015, de 22 de octubre , antecitada (que a su vez se remite a la también mencionada STC, Pleno, nº 141/2014, de 11 de septiembre ), que señala que el valor económico del derecho de propiedad viene determinado por el contenido que el legislador estatal haya determinado, para lo que goza de una amplia discrecionalidad, pudiendo optar legítimamente por desvincular el ius aedificandi del derecho de propiedad y establecer que éste no se incorpore a la propiedad del suelo, que no se adquiera hasta que no se hayan cumplido las cargas inherentes a la actuación urbanizadora. Y eso es lo que hizo, añade aquella STC nº 218/2015 , el art. 7 del R.D.L. 2/2008 : «La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por si misma no la integra en el contenido de la propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y levantamiento de las cargas propias del régimen que le corresponda». La edificabilidad no es, pues, una cualidad del suelo mismo, sino un contenido que le otorga la ley y el plan a cambio del cumplimiento de determinadas obligaciones, y es indudable que esta configuración legítima del derecho de propiedad urbanística tiene lógicamente una incidencia y traducción en el régimen de valoración del suelo cuando ya está transformado, esto es, en el suelo urbanizado.

El ius aedificandi no forma, por consiguiente, parte integrante del contenido inicial del derecho de propiedad del suelo, sino que se va adquiriendo en función del cumplimiento de los correlativos deberes urbanísticos. Como subraya dicha STC nº 218/2015 , el Estado puede plasmar una determinada concepción del derecho de propiedad urbana, en sus líneas más fundamentales, entre ellas las que disocia la propiedad del suelo del derecho a edificar ( STC nº 61/1997 ).

En el mismo sentido se pronuncia la jurisprudencia del TS que pone de relieve que «La jurisprudencia de este Tribunal Supremo en esta materia de la responsabilidad patrimonial en el ámbito urbanístico, enjuiciando supuestos en que una norma posterior, ya sea de rango legal o fruto de la revisión o modificación del planeamiento, o en que la protección debida de determinados bienes, u otras causas, impiden el desarrollo urbanizador antes previsto, descansa en una idea de partida que en síntesis puede ser expresada de este modo: El contenido económico del derecho de propiedad del suelo es el que corresponde a su valor inicial, es decir, al de un terreno no urbanizable, que sólo tiene el aprovechamiento agrícola, ganadero o forestal propio de su naturaleza. Por ende, las facultades o contenidos urbanísticos artificiales, que no son inherentes a esa naturaleza, sino producto de la concreta ordenación urbanística, como adiciones o añadidos que derivan de la clasificación y calificación prevista en una norma o plan de ordenación, no pasan de ser meras expectativas, que sólo se adquieren, consolidan e ingresan en el patrimonio del propietario mediante la participación de éste en el proceso urbanizador a través del gradual cumplimiento de los deberes urbanísticos que son su contrapartida. Es entonces cuando nace el derecho a su indemnización» ( STS, 3ª, Sección 4ª, de 2 de julio de 2013 -recurso de casación número 6468/2011 -).

En el presente caso, no se produjo la patrimonialización del aprovechamiento lucrativo de la parcela de la mercantil recurrente por cuanto, tal como ha sido antes dicho, esta mercantil no cumplió los deberes y cargas urbanísticas inherentes al proceso urbanizador que le correspondían como propietaria del suelo, al no haberse llegado nunca a aprobar y desarrollar la programación urbanística de la UE 'Bosc de Diana' delimitada en el PGT en cuyo ámbito se encontraba incluida.

NOVENO.- Por la señalada circunstancia de carecer esa unidad de ejecución de programación aprobada no cabe tampoco entender que antes de la declaración de nulidad del plan general transitorio de Denia y de la aprobación del RUT del municipio por decreto del Consell 54/2013 se daban las condiciones urbanísticas para considerar nacida la facultad de la mercantil actora de participar en la actuación urbanizadora y que, por tanto, dicha nulidad del PGT y aprobación del RUT le privaron de esa facultad. A tenor del art.

14.2 del Real Decreto Legislativo 2/2008 , «A los solos efectos de lo dispuesto en esta Ley, las actuaciones de urbanización se entienden iniciadas en el momento en que, una vez aprobados y eficaces todos los instrumentos de ordenación y ejecución que requiera la legislación sobre ordenación territorial y urbanística para legitimar las obras de urbanización, empiece la ejecución material de éstas». Por consiguiente, ni la nulidad del PGT ni la aprobación del RUT pudieron alterar 'las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización - art. 35.a) del repetido R.D.L. 2/2008 -.

La demandante argumenta que en el caso de autos no se está ante un supuesto de incumplimiento por ella de la obligación de urbanizar, sino ante una situación de imposibilidad de urbanizar por causas imputables a la Administración, ya que si no pudo culminar la transformación urbanística de su parcela fue precisamente porque el Ayuntamiento de Denia no aprobó la alternativa técnica del programa de actuación integrada de la UE 'Bosc de Diana' que presentó tras la convocatoria por dicho Ayuntamiento de un concurso para la selección de agente urbanizador, a lo que cabe añadir, afirma la actora, que la declaración jurisdiccional de nulidad del PGT conllevó la anulación de todos los actos derivados del mismo, entre ellos de todo el expediente de programación de la mencionada UE nº 1, y finalmente, que el RUT suspendió la actividad urbanística (la programación y ejecución de obras de urbanización).

En relación con la aludida falta de aprobación de la alternativa técnica, que fue sometida a información pública en diciembre de 2006 y fue objeto de diversos informes técnicos municipales, las demandadas sostienen que no resultó aprobada debido a que tales informes ponían de relieve determinadas deficiencias del proyecto de urbanización integrante de esa alternativa técnica que debían ser subsanadas por la actora, mientras que ésta aduce, por el contrario, que únicamente recibió un requerimiento de subsanación y lo cumplimentó. La alegación de la demandante queda efectivamente corroborada a la vista de la documentación que obra en autos, lo que hace decaer el pretexto argüido por las Administraciones demandadas para justificar la paralización de la tramitación de la alternativa técnica. El testigo-perito D. Amadeo , arquitecto municipal del Ayuntamiento de Denia, afirmó que la tramitación del programa quedó paralizada por motivos políticos. En la memoria del RUT se recogía, por su parte, que la UE Bosque de Diana se encontraba pendiente de abrir las plicas. Sea como fuere, lo cierto es, en lo que a efectos del recurso de autos interesa, que esa paralización no tuvo su causa ni en la nulidad del plan general transitorio del municipio ni en la subsiguiente aprobación del RUT, sino en motivos totalmente desvinculados de estas circunstancias y, por tanto, completamente ajenos a la responsabilidad patrimonial controvertida en la presente litis, conclusión que cuadra además con el dato de que la paralización de la tramitación del programa se produjera en 2007, varios años antes del dictado por el Tribunal Supremo de la STS 3ª, Sección 5ª, de 13 de septiembre de 2012 y de la aprobación por el Consell del Decreto 54/2013. No puede darse la razón a la demandante cuando aduce que resultaba inequívoca su voluntad de continuar en todo momento con el proceso de transformación urbanística de la unidad de ejecución: durante todos esos años en que el expediente estuvo paralizado no consta que presentara ni un solo escrito instando su reactivación y continuación.

DÉCIMO.- De otro lado, es verdad, como alega la actora, que la nulidad jurisdiccional del PGT comportó a su vez la nulidad del expediente de programación de la UE nº 1 delimitada por dicho plan transitorio; pero ha de reiterarse aquí que cuando se declaró nulo el plan transitorio mediante la STS de 13 de septiembre de 2012 antecitada los trámites del expediente llevaban cinco años paralizados, lo que impide que aquélla pueda fundar su reclamación, al amparo del art. 35.e) del R.D.L. 2/2008 , en el referido pronunciamiento anulatorio. La mencionada sentencia del Tribunal Supremo confirmó el fallo de la sentencia de instancia de 22 de septiembre de 2008 , si bien ésta, hasta que no fue firme, no produjo efectos para Desarrollo de Activos Inmobiliarios S.A.U. por no haber sido parte en el proceso ( art. 72.2 de la Ley 29/1998 ) y, por tanto, no era óbice para que la indicada mercantil pudiera solicitar al Ayuntamiento de Denia la prosecución de la tramitación del PAI.

Por último, en cuanto a la aprobación del régimen urbanístico transitorio, aunque es cierto que, para garantizar la viabilidad del modelo a establecer en el nuevo plan general, ese RUT suspendió la programación de la unidad de ejecución nº 1 delimitada en el anterior PGT, ha de insistirse en la circunstancia ya apuntada de que a la fecha de la aprobación por el Consell del Decreto 54/2013 la tramitación de la alternativa técnica presentada por la recurrente llevaba ya más de cinco años suspendida.

En definitiva, cabe concluir que la falta de tramitación y resolución por el Ayuntamiento de Denia del PAI presentado por la ahora recurrente no guarda directa relación con la nulidad del plan general transitorio ni con la aprobación del régimen urbanístico transitorio del municipio. La quiebra del principio de confianza legítima que basándose en aquella circunstancia imputa la demandante al Ayuntamiento es, por tanto, una alegación ajena a la presente litis. La indemnización por los costes relativos a los documentos de la alternativa técnica presentada en su día por la demandante es, por la misma razón, una cuestión que excede del objeto del recurso de autos.

UNDÉCIMO.- No concurren, a resultas de todo lo fundamentado, los requisitos necesarios para apreciar la pretendida existencia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones demandadas.

Procede, pues, la desestimación de la pretensión de la demandante de anulación por la Sala de la resolución del Secretario Autonómico de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente de 13 de octubre de 2014 (expediente ERP/ NUM001 ) y del acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Denia de 26 de febrero de 2014, así como de la pretensión de aquélla de que se declare la concurrencia de responsabilidad patrimonial de la Generalitat Valenciana y del citado Ayuntamiento y se condene a estas Administraciones a indemnizarle por los daños y perjuicios que reclama.

DÉCIMO

SEGUNDO.- Según ha sido reseñado en el fundamento de derecho tercero de esta sentencia, el recurso contencioso-administrativo número 195/2014 seguido ante el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número Cuatro de Alicante, acumulado por la Sala al recurso de autos a solicitud de la mercantil actora, fue interpuesto por ésta también frente al acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Denia de 15 de enero de 2014, que desestimó las dos siguientes solicitudes instadas en fecha 13 de septiembre de 2013 por la misma: -solicitud de reversión de los terrenos cedidos al Ayuntamiento con destino a zona verde por los anteriores titulares de la parcela catastral nº NUM000 mediante convenio suscrito en el año 1988 y acta de cesión de 30 de septiembre de 2003, terrenos que fueron destinados por el Ayuntamiento a equipamiento deportivo.

-y solicitud, formulada en ejercicio de la acción pública urbanística, de incoación de expediente de restauración de la legalidad urbanística infringida por el Ayuntamiento por la ejecución del referido equipamiento urbanístico sobre la parcela.

Ambas peticiones fueron desestimadas por medio de dicho acuerdo de 15 de enero de 2014, la primera por carecer la reclamante de legitimación para el ejercicio de la acción de reversión, al haber sido los terrenos cedidos por D. Felix y Dª Estela , y la segunda, en virtud del art. 59.3 de la LUV .

En sede jurisdiccional, la demandante postula la anulación del aludido acuerdo municipal y que se reconozca por la Sala su derecho a la reversión de los suelos cedidos y a la incoación -y resolución- de expediente de disciplina urbanística por la ejecución del equipamiento deportivo.

Pues bien, tales pretensiones no pueden ser acogidas. En cuanto a la solicitud de reversión de terrenos, éstos no fueron cedidos en su día al Ayuntamiento por Desarrollo de Activos Inmobiliarios S.A.U., sino por los anteriores titulares de la parcela catastral nº NUM000 , los citados D. Felix y Dª Estela , en cumplimiento del convenio urbanístico de 16 de septiembre de 1988 que suscribieron con el Ayuntamiento y del acta de cesión de 30 de septiembre de 2003, sin que, como se razona en el acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 15 de enero de 2014, esa mercantil adquiriera con la parcela el derecho a la reversión del suelo cedido por aquéllos. Por tanto, la indicada mercantil no era, a tenor del art. 31 de la entonces vigente Ley 30/1992 , titular de ningún derecho o interés legítimo que le facultara para promover el expediente de reversión, y así se entendió por el Ayuntamiento en el citado acuerdo municipal de 15 de enero de 2014.

DÉCIMO

TERCERO.- Y por lo que se refiere a la incoación del expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística pretendido por la demandante, alega ésta que el equipamiento deportivo ejecutado por el Ayuntamiento en los terrenos cedidos es incompatible con el uso previsto por el planeamiento para los mismos en el momento de su construcción (años 2010 y 2011), que era, según el plan general transitorio de 2005, equipamiento público educativo cultural de la red primaria, por lo que, añade la actora, cualquier alteración de ese uso tenía que ser aprobada, y no se hizo así, por la administración autonómica - art. 37 de la LUV - mediante una modificación del planeamiento de carácter estructural que cambiase la calificación urbanística de la parcela.

Consta en autos certificación emitida por el Secretario General del Ayuntamiento de Denia en fecha 23 de enero de 2015 en la que se indica que, según informe emitido por los servicios técnicos municipales, en el plan general transitorio de 2005 la parcela en la que se ejecutó el equipamiento deportivo estaba clasificada y calificada como equipamiento PED-educativo cultural. Se trataba, pues, de un suelo con destino dotacional público de la red primaria o estructural, como así lo evidencia la letra 'P' que precede a 'ED' (art. 30.2 del reglamento de planeamiento de la Comunidad Valenciana aprobado por decreto 201/1998 , vigente al tiempo de la redacción del referido plan general transitorio).

Ha de darse, por consiguiente, la razón a la actora cuando sostiene que no resulta de aplicación para justificar en el presente supuesto la alteración del uso dotacional de la parcela en cuestión (de equipamiento público educativo cultural a equipamiento deportivo) el art. 59.3.b) de la LUV invocado por el Ayuntamiento de Denia, precepto que permitía para las dotaciones públicas de la red secundaria que, sin necesidad de modificarse el plan, pudiera sustituirse el uso dotacional previsto en el mismo por otro igualmente dotacional público, destinado a la misma o distinta Administración pública, bastando en el primer caso un acuerdo municipal motivado.

Ello no obstante, no procede la incoación del expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística instada por Desarrollo de Activos Inmobiliarios S.A.U: cuando en fecha 13 de septiembre de 2013 solicitó ante el Ayuntamiento que se iniciara tal expediente, el plan general transitorio de Denia -que clasificaba la parcela, según ha sido señalado, como suelo dotacional educativo cultural de la red primaria- había sido declarado nulo por sentencia firme y, por tanto, ya no se daba la incompatibilidad urbanística del equipamiento deportivo ejecutado por el Ayuntamiento con dicho uso educativo cultural, sin que el posterior régimen urbanístico transitorio del municipio recogiera la clasificación de equipamiento PED de la parcela, todo lo cual hacía innecesaria la incoación de expediente de restauración de la legalidad urbanística que se regulaba entonces en el art. 221 y siguientes de la LUV .

Procede, de conformidad con todo lo expuesto, la íntegra desestimación del recurso contencioso- administrativo.

DÉCIMO

CUARTO.- En virtud de lo regulado en el art. 139.1 de la Ley 29/1998 , no ha lugar a hacer expresa imposición de costas procesales, al desprenderse de lo razonado por la Sala en la presente sentencia las razonables dudas de derecho que presentaba el caso en cuestión.

Fallo

FALLAMOS 1.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 240/2014, deducido por Desarrollo de Activos Inmobiliarios S.A.U. frente a las siguientes resoluciones: -resolución del Secretario Autonómico de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente de 13 de octubre de 2014, que dispuso desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada en fecha 26 de septiembre de 2013 por esa mercantil -expediente ERP/ NUM001 -.

-acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Denia de 26 de febrero de 2014, que desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada en fecha 13 de septiembre de 2013 por la citada mercantil, y acuerdo de dicha Junta de Gobierno Local de 15 de enero de 2014, desestimatorio de las solicitudes formuladas por aquélla en igual fecha instando la reversión de terrenos y la incoación de expediente de restauración de la legalidad urbanística.

2.- No hacer expresa imposición de costas procesales.

La presente sentencia no es firme y contra ella cabe, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162, de 6 de julio de 2016).

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Secretaria de la misma, certifico.