Sentencia Contencioso-Administrativo Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 418/2015 de 24 de Noviembre de 2017

Encabezamiento

T.S.J.C.V
Sala de lo Contencioso Administrativo
Sección Primera
RA nº 1/418/2015
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD
VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
En la Ciudad de Valencia, a veinticuatro de noviembre de 2017.
VISTO por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. D. Mariano Miguel Ferrando Marzal,
Presidente, D. Carlos Altarriba Cano, D. Desamparados Iruela Jiménez, D. Estrella Blanes Rodríguez y D.
Laura Alabau Martí, Magistrados, han pronunciado la siguiente:
SENTENCIA Nº: 978
En el recurso de apelación tramitado con el nº 418/2015, en que han sido partes, como apelante Costa
Bellver S.A. representado por el Procurador de los Tribunales D. María del Mar Guillen Larrea bajo la dirección
letrada de D. Josep Ortiz Ballester y como apelada Ayuntamiento de Oropesa representado por D. María del
Carmen Linares Beltrán y defendido por D. María Ángeles Cirera García, Letrado siendo Magistrado ponente
la Ilma. Sra. D. Laura Alabau Martí.

Antecedentes

PRIMERO .- En los autos de recurso contencioso-administrativo seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Castellón con el número 86/14 a instancia Costa Bellver S.A. contra el acuerdo plenario de 3 de diciembre de 2013 que deniega aprobación del modificado nº 1 del Proyecto de Urbanización del vial peatonal P3 del Plan Parcial Torre Bellver (desvío Vía Verde) por incumplir las previsiones del Plan Parcial, Programa de Actuación Integrada y revisión del PGOU, en fecha 2 de marzo de 2.015 recayó sentencia, cuyo fallo dice: 'Desestimar la demanda interpuesta por Costa Bellver S.A. ... contra el acuerdo plenario de 3 de diciembre de 2013 que deniega aprobación del modificado nº 1 del Proyecto de Urbanización del vial peatonal P3 del Plan Parcial Torre Bellver (desvío Vía Verde) por incumplir las previsiones del Plan Parcial, Programa de Actuación Integrada, Plan General vigente y revisión del PGOU, confirmando la referida resolución con imposición de costas a la parte actora con el límite máximo de 675 €'.



SEGUNDO .- Contra dicha sentencia se interpuso por la representación de la parte actora, en tiempo y forma, recurso de apelación que fue admitido, dándose traslado a la contraparte formuló oposición al recurso, con emplazamiento ante esta Sala.



TERCERO .- Elevados los indicados autos a este Tribunal, y una vez recibidos y formado el correspondiente rollo, personadas las partes fue señalado para la votación y fallo el día ocho de noviembre de 2.017.



CUARTO .- Se han cumplido en ambas instancias todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO .- 1. Interpuesta demanda contra el expresado acuerdo por el cual se deniega a la recurrente la aprobación del modificado de Proyecto de Urbanización, relativo al desvío de la Vía Verde a su paso por el Sector Torre Bellver I la sentencia apelada desestima el recurso en los siguientes términos: Fundada en el informe acompañado como documento 1 de la contestación, considera que la resolución impugnada no incurre en arbitrariedad alguna ni el Protocolo a que se refiere la parte actora fundamenta el modificado pretendido, pues el Proyecto de Urbanización del Sector Torre Bellver contempla la ejecución de un vial P3, previsto en el Plan Parcial. Sin embargo el Proyecto de Urbanización prevé también el desmantelamiento de un tramo de la Vía Verde, sin que exista impedimento alguno para aprobación del Proyecto de Urbanización modificado si se limitara a la ejecución del vial peatonal P3, por estar el mismo previsto en el Plan Parcial y contar el Proyecto de Urbanización con Declaración de Impacto Ambiental favorable, pero no cabe tal aprobación sin modificación del planeamiento respecto a la obra de desmantelamiento de la Vía Verde, pues el tramo que se eliminaría está clasificado como SNUP infraestructura ferroviaria, siendo compatible tal clasificación con el uso de la Vía Verde tratándose de vías cerradas o abandonadas una vez acondicionado; en cambio no es compatible con el desmantelamiento y abancalamiento de la actual Vía Verde, conforme al art. 152 LUV , implicando además asignar a los terrenos un uso contrario al previsto en el planeamiento, sin que pueda modificarse sin previa modificación del mismo.

En cuanto al Protocolo invocado por la parte actora, la discrecionalidad de la Administración no puede resultar limitada por circunstancias externas que no sean el interés público general, ni condicional el desarrollo de la potestad municipal de planeamiento, ni es atendible en el mismo sentido la doctrina de los actos propios.

2. Por la apelante se formula recurso, sosteniendo que el objeto del Proyecto de Urbanización modificado consiste en restauración orográfica de la zona, desmantelamiento de talud de la Vía Verde, ejecución del vial peatonal P3, restauración vegetal de la zona.

Sostiene que tales actuaciones estaban previstas en el Protocolo de 22 de julio de 2008 suscrito por el Ministerio de Fomento, la Generalitat Valenciana, ADIF y los Ayuntamientos de Benicassim y Oropesa, sin que se ejecutara el desvío previsto por la necesidad de obtener autorización medioambiental; que la Vía Verde ha sido ejecutada a su paso por Oropesa sin modificar el planeamiento, y que la resolución denegatoria se funda en un motivo legal y es su incompatibilidad con el planeamiento y no por motivo de discrecionalidad en el ejercicio de sus competencias urbanísticas, motivo introducido en la vía contenciosa que no se contempló en la administrativa.

Considera que el acto impugnado es arbitrario en cuanto cambia el criterio de ejecución de la Vía Verde, el cual encuentra amparo en el Protocolo y no supone vulneración del art. 153 LUV , sin perjuicio de la posterior modificación del planeamiento.

Cambia los términos del debate pues la resolución sólo se refiere a la legalidad y no a la oportunidad ni discrecionalidad en la decisión.

El Proyecto de Urbanización no pretende reclasificar a suelo urbanizable residencial un actual suelo no urbanizable, ni reclasificar y recalificar el resto de la zona LIC como suelo urbanizable de uso residencial ni puede hacerlo.

La sentencia apelada se funda en un informe técnico que no obra al expediente sino que se acompaña a la contestación y ha resultado desautorizado por el órgano competente.

La sentencia incurre en incongruencia omisiva cuando establece que la resolución no es arbitraria en cuanto no existe analogía entre el vial peatonal P3 y la Vía Verde, sin que se pronuncie acerca de si el Protocolo ampara la ejecución de la Vía Verde en la forma propuesta, en el Proyecto de Urbanización modificado con posterior modificación del Plan Parcial, lo cual no contraría el art. 153 LUV .

Incurre en incongruencia extra petita cuando se pronuncia sobre no concurrencia de la doctrina de los actos propios en el sentido de impedir al Ayuntamiento el ejercicio de su potestad reglamentaria y de planeamiento, así como sobre la no vinculación al Protocolo y convenio, tratándose de un extremo no planteado por la parte pues el motivo de denegación es de legalidad.

Falta de motivación: se funda en informe no obrante al expediente incorporado al recurso contencioso dictado por órgano incompetente pero no se refiere al informe favorable de la Dirección General de Evaluación Ambiental de 24 de julio de 2013 obrante a los folios 55 a 58 del expediente.

Sentencia contraria a derecho en cuanto quiebra el principio de igualdad al haberse ejecutado la Vía Verde sin previa modificación del planeamiento, sin que se aplique el mismo criterio a la propuesta de la recurrente.

A tenor del informe de la Dirección General de Evaluación Ambiental la vía ferroviaria en virtud de su clasificación y calificación no es apta para uso peatonal, afirmando ser incoherente exigir ahora al recurrente previa modificación del planeamiento.

Falta motivación del cambio de criterio, siendo de aplicación a la Administración los principios de actos propios y confianza legítima, que determinan su nulidad radical.

La sentencia es contraria a Derecho en cuanto afirma que el Proyecto de Urbanización modificado contradice el planeamiento, pues aun cuando se considere que el Protocolo no constituye título legítimo, el modificado no afecta al planeamiento porque el suelo seguirá clasificado como suelo no urbanizable aunque se desmantele el talud y tramo de Vía Verde.

3. El Ayuntamiento de Oropesa sostuvo oposición al recurso en los siguientes términos: El Proyecto de Urbanización modificado exige modificación de la clasificación y calificación del suelo correspondiente a la Vía Verde, pues el nuevo trazado propuesto no está reflejado en el planeamiento, según resulta de los informes emitidos por los Técnicos municipales de los Ayuntamientos de Oropesa y Benicassim.

El informe de la Dirección General de Evaluación Ambiental y Territorial no resulta vinculante en tales extremos urbanísticos.

La modificación del Proyecto de Urbanización no se limita a detallar la ejecución de una vial de la red secundaria, sino que abarca la ejecución de un vial no previsto en el Plan Parcial ni en el Plan General, mientras que la actual Vía Verde aprovecha una vía en desuso.

La Vía Verde constituye un proyecto exigido por la Comisión Europea para compensar la ejecución de un tramo de ferrocarril por la costa entre Tarragona y Castellón careciendo de Declaración de Impacto Ambiental.

A tal efecto se adoptó el Protocolo de 22 de julio de 2008 suscrito por el Ministerio de Fomento, la Generalitat Valenciana, ADIF y los Ayuntamientos de Benicassim y Oropesa, habiendo sido desafectados los terrenos propiedad de ADIF para el uso ferroviario y sin que el uso peatonal dado requiera variación del planeamiento.

La previsión del Protocolo respecto a la propuesta de la apelante se condiciona a la obtención de las autorizaciones administrativas y aquiescencia de los implicados, conforme a criterios de conveniencia y oportunidad, en relación al interés público, tratándose de un Protocolo de colaboración en el marco del art. 6 LRJPAC y 187 de la Ley 33/2003de Patrimonio .

Dicho Protocolo, así como el convenio entre el Ayuntamiento de Oropesa y la apelante en diciembre de 2008, no pueden prefijar o condicionar el desarrollo de la potestad de planeamiento por la Administración, que se ejercita en relación a criterios de conveniencia y oportunidad en relación al interés público, considerando en cuanto al Convenio lo dispuesto en la DT 4ª.4 y 5 LUV .

Con el fin de atender a la insistente petición de la apelante en relación a la cuestión el Ayuntamiento de Oropesa efectuó sendas consultas al Servicio Territorial de Urbanismo, emitiéndose dos informes: el de fecha 19 de febrero de 2013 por el Jefe de Servicio Territorial de Urbanismo de Castellón, y el de 24 de julio de 2013 de Dirección General de Evaluación Ambiental y Territorial, y sin que la apelada considere como la apelante, que el primero sea incompetente, analiza el segundo, para concluir lo llamativo del hecho que la Dirección General de Evaluación Ambiental y Territorial se pronuncie en materias de ordenación para indicar si resulta necesaria o no la modificación del planeamiento, que no le corresponde sino fijar las condiciones de la obra.

La apelada concluye que no es posible ejecutar el nuevo trazado mediante modificación del Proyecto de Urbanización sin modificar el planeamiento, ni resulta posible ejecutar las obras previstas de desmantelamiento del talud en SNUP por aplicación del art. 4 LSNU.

Recuerda que se ha incoado expediente sancionador a la apelante por la Consellería debido a la ejecución de obras no autorizadas en la zona LIC; que las obras no son compatibles con el planeamiento, requiere alteración de la clasificación de SNUP perteneciente a la red primaria, que exige modificación del PGOU, ni alterar el talud sito en la zona LIC sin levantar la protección.



SEGUNDO .- Son hechos antecedentes de la controversia reflejados en el escrito de oposición a la apelación, los siguientes: En fecha 16 de septiembre de 2004 recayó sentencia del TJCE en el asunto C-227/01 relativo a las obras 'Línea Valencia-Tarragona, Tramo Las Palmas-Oropesa. Plataforma', cuyo fallo establecía: En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide: 1) Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2 , 3 , 5, apartado 2 , y 6, apartado 2, de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985 , relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, al no haber sometido a evaluación el impacto ambiental del «proyecto de línea Valencia-Tarragona, tramo Las Palmas-Oropesa. Plataforma», que forma parte del proyecto denominado «Corredor del Mediterráneo». 2) Condenar en costas al Reino de España Por medio de Decisión de la Comisión Europea de 4 de abril de 2006 se imponen a España las medidas correctoras de las obras realizadas omitiendo Declaración de Impacto Ambiental.

Tales medidas se plasman en el Protocolo de 22 de julio de 2008 suscrito por el Ministerio de Fomento, la Generalitat Valenciana, ADIF y los Ayuntamientos de Benicassim y Oropesa, a fin de establecer un marco de colaboración entre las Administraciones implicadas para hacer posible el cumplimiento de tales medidas.

Este documento obrante al expediente, dispone la transformación en vía verde de la antigua traza de ferrocarril Valencia-Tarragona en el tramo Las Palmas- Oropesa, que discurre entre las localidades de Benicassim y Oropesa, conforme al proyecto básico redactado por la Generalitat Valenciana. En cuanto nos atañe, el exponente cuarto en su punto 3º dice: ' El Ayuntamiento de Oropesa del Mar manifiesta su voluntad de atender en el futuro y dentro de la legalidad vigente, la alegación presentada en el proceso de información pública en la que se solicita que el trazado de la vía verde discurra en variante a la altura de la urbanización Torre Bellver, en lugar de utilizar la traza del antiguo ferrocarril, aunque en el momento actual y debido al informe recibido de la Consejería de Territori i Habitatge de la Generalitat Valenciana de fecha 28 de junio de 2007, no es posible la ejecución de la variante por la zona propuesta ya que según este informe, discurriría por la única zona terrestre del LIC 'Costa de Oropesa-Benicassim' inventariado dentro de la RED NATURA 2000 además de constar con otras limitaciones ambientales reflejadas también en el citado informe .' Obra también al expediente convenio suscrito por el Ayuntamiento de Oropesa y la apelante, de fecha 1 de diciembre de 2008, cuya cláusula 1ª dice así: ' Costa Bellver S.A. redactará en un plazo de tres meses desde la firma del presenten convenio un proyecto de vía verde con el trazado paralela a la línea de ribera del mar.

Dicho proyecto comprenderá también el correspondiente estudio de impacto ambiental y, una vez aceptado por el Ayuntamiento de Oropesa del Mar, se someterá al procedimiento de evaluación de impacto ambiental por la Consellería de Medio Ambiente.

El Ayuntamiento de Oropesa se comprometa a tramitar a instancia de Costa Bellver S.A. la modificación del planeamiento urbanístico del municipio, desarrollándose estas alteraciones en el ámbito de la discrecionalidad que posee esta Administración, con objeto de que pueda ejecutarse el proyecto de vía verde por el trazado paralelo a la línea de ribera del mar...

Cláusula 6ª: ' Costa Bellver S.A. cederá gratuitamente al Ayuntamiento de Oropesa libre de cargas...la cantidad de 9.512 m2 de terrenos de su propiedad incluido en el Lugar de Importancia Comunitaria, cesión que se materializará en una franja de 25 m de anchura paralela al límite interior de la ribera del mar...' Clausula 7ª: 'Costa Bellver S.A. presentará para su tramitación la documentación necesaria para proceder a la reclasificación a suelo urbano destinado a uso residencial de los terrenos que queden liberados a consecuencia del desmonte del talud que actualmente ocupa la vía ferroviaria hasta el límite del Lugar de importancia Comunitaria. El Ayuntamiento de Oropesa tramitará dicha documentación y una vez obtenidos todos los informes favorables preceptivos y cumplidas todas las condiciones que legalmente sean exigibles, procederá a su aprobación. Tal clasificación supondrá las siguientes determinaciones: no generará aprovechamiento urbanístico alguno.' Consta al expediente folio 316 asimismo acuerdo adoptado por el Consejo de Administración de ADIF de fecha 29 de marzo de 2010 por el que se desafectan las fincas descritas a la prestación del servicio ferroviario, y se incorporan al patrimonio de ADIF con el carácter de bien patrimonial.

Por otra parte la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad en su art. 42 dispone: Red Natura 2000 1. La Red Ecológica Europea Natura 2000 es una red ecológica coherente compuesta por los Lugares de Importancia Comunitaria (en adelante LIC), hasta su transformaciónen Zonas Especiales de Conservación (en adelante ZEC), dichas ZEC y las Zonas de Especial Protección para las Aves (en adelante ZEPA), cuya gestión tendrá en cuenta las exigencias ecológicas, económicas, sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales.

2. Los LIC, las ZEC y las ZEPA tendrán la consideración de espacios protegidos, con la denominación de espacio protegido Red Natura 2000, y con el alcance y las limitaciones que la Administración General del Estado y las comunidades autónomas establezcan en su legislación y en los correspondientes instrumentos de planificación, siempre en sus respectivos ámbitos competenciales.

3. El Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, con la participación de las comunidades autónomas, elaborará y mantendrá actualizadas, en el marco del Plan Estratégico Estatal del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, unas directrices de conservación de la Red Natura 2000. Estas directrices constituirán el marco orientativo para la planificación y gestión de dichos espacios y serán aprobadas mediante acuerdo de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente.

4. Con el fin de promocionar la realización de actividades, coherentes con los valores que justifican la declaración de los espacios Red Natura 2000, que contribuyan al bienestar de las poblaciones locales y a la creación de empleo, se dará prioridad a estas actividades, en especial a aquéllas dirigidas a la conservación o restauración de los valores naturales del lugar, en el acceso a subvenciones, cuando así lo prevean las correspondientes bases reguladoras. De igual manera, se analizará, en el marco de las competencias de la Administración General del Estado y de las comunidades autónomas, la posible implantación de bonificaciones en tasas, gastos de inscripción registral, o cuotas patronales de la Seguridad Social agraria, en las actividades que sean en general tanto coherentes como compatibles con los valores que justifican la declaración como espacios Red Natura 2000 y contribuyan al bienestar de las poblaciones locales y a la creación de empleo.

Y el art. 43: Lugares de Importancia Comunitaria y Zonas Especiales de Conservación 1. Los LIC son aquellos espacios del conjunto del territorio nacional o del medio marino, junto con la zona económica exclusiva y la plataforma continental, aprobados como tales, que contribuyen de forma apreciable al mantenimiento o, en su caso, al restablecimiento del estado de conservación favorable de los tipos de hábitats naturales y los hábitats de las especies de interés comunitario, que figuran respectivamente en los anexos I y II de esta ley, en su área de distribución natural.

2. La Administración General del Estado y las comunidades autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias y con base en los criterios establecidos en el anexo III y en la información científica pertinente, elaborarán una lista de lugares situados en sus respectivos territorios que puedan ser declarados como zonas especiales de conservación. La propuesta, que indicará los tipos de hábitats naturales y las especies autóctonas de interés comunitario existentes en dichos lugares, se someterá al trámite de información pública.

Si, como resultado del trámite de información pública anterior, se llevara a cabo una ampliación de los límites de la propuesta inicial, ésta será sometida a un nuevo trámite de información pública.

El Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente propondrá la lista a la Comisión Europea para su aprobación como LIC.

Desde el momento que se envíe al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente la lista de los espacios propuestos como LIC, para su traslado a la Comisión Europea, éstos pasarán a tener un régimen de protección preventiva que garantice que no exista una merma del estado de conservación de sus hábitats y especies hasta el momento de su declaración formal. El envío de la propuesta de un espacio como LIC conllevará, en el plazo máximo de seis meses, hacer público en el boletín oficial de la Administración competente sus límites geográficos, los hábitats y especies por los que se declararon cada uno, los hábitats y especies prioritarios presentes y el régimen preventivo que se les aplicará.

3. Una vez aprobadas o ampliadas las listas de LIC por la Comisión Europea, éstos serán declarados por las Administraciones competentes, como ZEC lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años, junto con la aprobación del correspondiente plan o instrumento de gestión. Para fijar la prioridad en la declaración de estas Zonas, se atenderá a la importancia de los lugares, al mantenimiento en un estado de conservación favorable o al restablecimiento de un tipo de hábitat natural de interés comunitario o de una especie de interés comunitario, así como a las amenazas de deterioro y destrucción que pesen sobre ellas, todo ello con el fin de mantener la coherencia de la Red Natura 2000.

Consta al documento 5 del expediente I DIA de 10 de abril de 2012, el cual al efecto dispone: ' c) En relación a la demolición del talud del ferrocarril, dado que se trata de terrenos públicos, se salvaguardará el interés público, interés en el que se incluye la protección del medio ambiente.

Los usos de los terrenos de dicho talud deberán ser compatibles con los valores ambientales del LIC, a valorar en el procedimiento correspondiente de evaluación ambiental.

Cualquier modificación en la calificación o clasificación de los terrenos, si se produjera, estaría sometida a evaluación ambiental que deberá tener en cuenta los efectos directos e indirectos sobre la Red Natura 2000.

4. En la construcción del desvío de la vía verde y en su caso, del desmonte del talud: Las obras estarán asistidas por un técnico ambiental quien prospectará la zona de obras al objeto de evitar afección directa a especies de interés y velará para que en el transcurso de las obras se cumpla el Estudio de Impacto Ambiental y en las consideraciones y condicionantes de la presente DIA.

..No se podrá acceder al LIC con maquinaria pesada...

Se evitará el acceso por medio de balizamiento a la zona de costa donde se localizan hábitats y especies de interés...'

TERCERO. Establecido el marco anterior procediendo examinar los motivos de apelación, sostiene la apelante que la resolución denegatoria se funda en un motivo legal y es su incompatibilidad con el planeamiento y no por motivo de discrecionalidad en el ejercicio de sus competencias urbanísticas, motivo introducido en la vía contenciosa que no se contempló en la administrativa; y en este sentido afirma que la sentencia incurre en incongruencia extra petita cuando se pronuncia sobre no concurrencia de la doctrina de los actos propios en el sentido de impedir al Ayuntamiento el ejercicio de su potestad reglamentaria y de planeamiento, así como sobre la no vinculación al Protocolo y convenio, tratándose de un extremo no planteado por la parte pues el motivo de denegación es de legalidad.

Es cierto que la resolución impugnada atiende únicamente al criterio de legalidad según se desprende de su tenor literal, sin embargo conforme a reiterada doctrina, en particular con la STS 3ª de 4-3-87 que la motivación in aliunde o por aceptación de informes o dictámenes obrantes en el expediente, se funda en la consideración de la unidad orgánica de los expedientes y la interrelación existente entre sus distintas partes, consideradas como elementos integrados en un todo, rematado por los actos que pongan fin a las actuaciones.

La incorporación no ha de consistir necesariamente en la reproducción de los informes o dictámenes, sino solo en su aceptación, en este sentido la STS 31 de enero1983 , sin ser exigible la reproducción material; criterios todos ratificados por la Jurisprudencia del TC: SSTC 25-4-94 , 3-5-93 , 9-3-92 , 3-11-87 , entre otras.

Por otra parte conforme al art. 54 anterior LRJPAC, la motivación de los actos administrativos exige sucinta referencia a hechos y fundamentos de derecho, y que García de Enterría ha concretado en fijar, en primer términos, los hechos de cuya consideración se parte e incluir tales hechos en el supuesto de una norma jurídica, y en segundo lugar, razonar cómo tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto. Por su parte la Jurisprudencia considera que la motivación no presupone necesariamente un razonamiento exhaustivo y pormenorizado en todos sus aspectos y perspectivas, considerándose suficientemente motivados, conforme a reiterada jurisprudencia, aquellos actos apoyados en razones que permitan conocer los criterios esenciales fundamentadores de la toma de decisión, es decir, la ratio decidendi determinante del acto, sirviendo así adecuadamente de instrumento necesario para facilitar a las partes la propia convicción sobre su corrección o incorrección jurídica, a efectos de los posibles recursos tanto administrativos como jurisdiccionales, en este sentido STS Sala 3ª Secc 5ª 31-10-95, y STS Secc 3ª 22-6-95, la cual sostiene que los motivos de hecho y de derecho del acto han de ser sucintos, pero suficientes, de suerte que explicitan la razón del proceso lógico y jurídico que determinó la decisión administrativa.

Por tanto conforme al razonamiento anterior, la resolución se ve completada por los documentos e informes obrantes al expediente, en concreto el Protocolo 22 de julio de 2008, el cual a los efectos que nos ocupan, refiere: ' El Ayuntamiento de Oropesa del Mar manifiesta su voluntad de atender en el futuro y dentro de la legalidad vigente, la alegación presentada... aunque en el momento actual y debido al informe recibido de la Consejería de Territori i Habitatge de la Generalitat Valenciana de fecha 28 de junio de 2007, no es posible la ejecución de la variante por la zona propuesta ya que según este informe, discurriría por la única zona terrestre del LIC 'Costa de Oropesa-Benicassim' inventariado dentro de la RED NATURA 2000 además de constar con otras limitaciones ambientales reflejadas también en el citado informe .' Como también el Convenio de 1 de diciembre de 2008: El Ayuntamiento de Oropesa se comprometa a tramitar a instancia de Costa Bellver S.A. la modificación del planeamiento urbanístico del municipio, desarrollándose estas alteraciones en el ámbito de la discrecionalidad que posee esta Administración, con objeto de que pueda ejecutarse el proyecto de vía verde por el trazado paralelo a la línea de ribera del mar...

Por tanto ya consta implícito no sólo el obstáculo legal, sino también los criterios de oportunidad o discrecionalidad de que goza la Administración en el ejercicio de sus facultades reglamentarias en materia de planeamiento.

Aun cuando así no fuera, no supone desviación respecto de la vía administrativa previa, la adición de motivos no considerados, como no lo supone para la recurrente, en este caso traídos por el Ayuntamiento demandado a sede del proceso contencioso administrativo motivo por el que la sentencia obviamente no incurre en incongruencia extra petita, sino que da cumplida respuesta a las cuestiones suscitadas, teniendo por reproducida la Jurisprudencia que la sentencia cita a los efectos indicados en cuanto al ejercicio de dicha facultad discrecional.



CUARTO . En la línea anterior, la discrecionalidad supone el libre ejercicio de las facultades administrativas en el ámbito no estrictamente reglado sino sujeto a juicios de valor que se compadecen con criterios de oportunidad y de interés público. Sólo cuando se rebasa el límite razonable de tal libertad de ejercicio, nos encontramos ante actuación arbitraria.

Afirma el apelante que la sentencia incurre en incongruencia omisiva cuando establece que la resolución no es arbitraria en cuanto no existe analogía entre el vial peatonal P3 y la Vía Verde, sin que se pronuncie acerca de si el Protocolo ampara la ejecución de la Vía Verde en la forma propuesta, en el Proyecto de Urbanización modificado con posterior modificación del Plan Parcial, lo cual no contraría el art. 153 LUV .

En primer lugar confirmar el acertado razonamiento de la sentencia de instancia, en cuanto afirma que no existe analogía entre la ejecución del vial P3 y la ejecución de la vía verde y por tanto, la Administración local no incurre en arbitrariedad cuando ha accedido a la ejecución de la vía verde sin necesidad de alterar el planeamiento, sin que aplique el mismo criterio a la propuesta de la apelante es decir: la sustitución de un tramo de vía verde a su paso por el Sector Torre Bellver I, por el paso por la vía peatonal P3, prevista en el Plan Parcial.

La resolución se funda en los informes técnicos que cita, y son el emitido por el Arquitecto municipal en 15 de octubre de 2010, el contenido de la DIA de 1 de junio de 2012, que ha sido parcialmente transcrito más arriba; y además como se afirma en escrito de oposición a la apelación, el Ayuntamiento de Oropesa efectuó sendas consultas al Servicio Territorial de Urbanismo, emitiéndose dos informes: el de fecha 19 de febrero de 2013 por el Jefe de Servicio Territorial de Urbanismo de Castellón, y el de 24 de julio de 2013 de Dirección General de Evaluación Ambiental y Territorial.

El primer informe es muy claro, en materia de ordenación urbanística, no ambiental: afirma que el Proyecto de Urbanización prevé la construcción del vial peatonal P3 previsto en el PP, pero incluye dos actuaciones que condicionan el PGOU vigente de 1982 y el que se encuentra en situación de aprobación provisional: conecta el vial peatonal P3 en sus límites norte y sur al terraplén de la vía verde, y desmonta el terraplén en el tramo comprendido entre los dos cruces del actual P3 con la vía verde; por considerar que la vía verde constituye una red primaria de reserva de suelo para infraestructuras haciendo necesario modificar el planeamiento.

La DIA establece con toda claridad, c) En relación a la demolición del talud del ferrocarril, dado que se trata de terrenos públicos, se salvaguardará el interés público, interés en el que se incluye la protección del medio ambiente.

Los usos de los terrenos de dicho talud deberán ser compatibles con los valores ambientales del LIC, a valorar en el procedimiento correspondiente de evaluación ambiental.

Cualquier modificación en la calificación o clasificación de los terrenos, si se produjera, estaría sometida a evaluación ambiental que deberá tener en cuenta los efectos directos e indirectos sobre la Red Natura 2000.

El informe de 24 de julio de 2013 de Dirección General de Evaluación Ambiental y Territorial, dice así: ' El desvío de la vía verde que recoge el proyecto de ejecución del vial P3 está expresamente recogido en el Protocolo firmado el 22 de julio de 2008 suscrito por el Ministerio de Fomento, la Generalitat Valenciana, ADIF y los Ayuntamientos de Benicassim y Oropesa, para la transformación en vía verde de un tramo de la antigua traza del ferrocarril Valencia Tarragona siendo este, documento suficiente para dar cobertura legal al mismo, como lo fue para ejecutar la obra de la vía verde en su momento.

La ejecución del vial y el desmonte del talud son independientes de la futura calificación urbanística del talud del ferrocarril que habrá de modificarse por el instrumento urbanístico adecuado...' Por último, el informe del Jefe de Servicio Territorial de Urbanismo de Castellón de fecha 19-2-13, que concluye: ' En lo relativo al desmantelamiento el tramo de la vía verde, el proyecto de urbanización no puede aprobarse definitivamente sin antes modificar el planeamiento urbanístico.

La modificación del trazado del tramo de la vía verde no puede ser decidida exclusivamente por el Ayuntamiento de Oropesa con ocasión de la aprobación del Proyecto de Urbanización sino que sería necesario tramitar un procedimiento administrativo específico, con la adecuada intervención de la Administraciones implicadas...' En primer lugar y en respuesta a la alegación de apelación, la resolución que se funda en los contundentes informes técnicos citados no es arbitraria, sino conforme a Derecho.

En cuanto a éstos, si alguno se aventura en el análisis de cuestiones que no le competen, es el de la Dirección General de Evaluación Ambiental y Territorial, al efectuar valoraciones en materia de ordenación urbanística que no le corresponden, incurriendo además en contradicción cuando afirma que el Protocolo es título suficiente y da cobertura legal al desvío de la vía verde por el vial P3, para después afirmar que deberá modificarse la calificación urbanística del talud por medio del instrumento urbanístico adecuado.

Abundando en estas consideraciones, el Protocolo no da ni puede dar cobertura a la actuación, tratándose de un mero convenio de colaboración por el que las Administraciones se comprometen a adoptar las medidas a su alcance para ejecutar dicha obra en los términos acordados; y que en cuanto se refieren a la propuesta de Costa Bellver S.L., se limita a una declaración unilateral de voluntad del Ayuntamiento de Oropesa, con la que se pretendía dar cumplimiento a lo comprometido en el Convenio, y que se condiciona al cumplimiento de la legalidad y a la superación de obstáculos de orden ambiental, para el futuro: ' El Ayuntamiento de Oropesa del Mar manifiesta su voluntad de atender en el futuro y dentro de la legalidad vigente, la alegación presentada... aunque en el momento actual y debido al informe recibido de la Consejería de Territori i Habitatge de la Generalitat Valenciana de fecha 28 de junio de 2007, no es posible la ejecución de la variante por la zona propuesta ya que según este informe, discurriría por la única zona terrestre del LIC 'Costa de Oropesa-Benicassim' inventariado dentro de la RED NATURA 2000 además de constar con otras limitaciones ambientales reflejadas también en el citado informe .' El Ayuntamiento adopta por Convenio obligaciones cuyo cumplimiento se condiciona siempre a la legalidad, como también al legítimo ejercicio de su discrecionalidad, en orden al interés público, DA 4ª LUV : 3. Los convenios urbanísticos que, para la ejecución del planeamiento, celebren los Ayuntamientos con los particulares no podrán sustituir el procedimiento de aprobación y adjudicación de Programas regulado en esta Ley o prejuzgar el resultado del mismo, ni podrán alterar ninguna de las determinaciones del plan o instrumento de cuya ejecución se trate, ni perjudicar derechos o intereses de terceros.

4. Los convenios urbanísticos que se suscriban con motivo y en relación con la formulación y aprobación de los planes y de cualesquiera otros instrumentos de ordenación o gestión urbanística se sujetarán a las siguientes reglas: 1.ª Respetarán el régimen de facultades e iniciativas para promoverlos que se establecen en la legislación urbanística.

2.ª Contendrán una parte expositiva en la que se justificará la conveniencia de lo estipulado para el interés general y su coherencia con el modelo y estrategia territorial del Municipio, así como, en su caso, con la programación prevista en el planeamiento o instrumento urbanístico en tramitación.

3.ª Se someterán a información pública, junto con el correspondiente instrumento de planeamiento o gestión urbanística, si se suscribe antes de acordarse aquélla, o a un trámite autónomo de información pública, de veinte días de duración, cuando la del planeamiento ya se hubiera culminado. Los convenios que se suscriban para la implantación de actuaciones sujetas a Declaración de Singular Interés Comunitario se sujetarán al régimen previsto para ellas.

4.ª Serán nulas las estipulaciones y compromisos contrarios a normas imperativas legales y reglamentarias, así como a determinaciones de planeamiento de rango superior o de esta Ley y, en todo caso, las que supongan disminución de deberes y cargas definitorias del derecho de propiedad del suelo.

5.ª Lo convenido con particulares se entiende sin perjuicio del ejercicio con plenitud por parte de la administración de la potestad de planeamiento, y siempre estará sometido a la condición suspensiva de que el plan o instrumento correspondiente haga posible su cumplimiento. El incumplimiento de esta condición no dará lugar, en ningún caso, a responsabilidad de la administración que hubiere suscrito el convenio, salvo que el cambio de criterio que determinara la imposibilidad de cumplimiento le fuera imputable y no se justificara suficientemente en razones objetivas de interés público.

Se exceptúa la aplicación de las reglas 1ª a 4º anteriores cuando el Convenio Urbanístico se suscriba entre la administración de La Generalitat, las empresas públicas de ella dependientes y los Municipios, conjunta o separadamente, con otras Administraciones Publicas, organismos públicos, sociedades de capital íntegramente público, entidades o empresas en cuyo capital participen mayoritariamente cuando el objeto del Convenio sea el fomento de la construcción de Viviendas Sujetas a algún régimen de Protección pública y ese compromiso se establezca en el Convenio.

Por tanto ni el Protocolo supone cobertura legal de la modificación del Proyecto de Urbanización interesada, ni la resolución incurre en arbitrariedad al estar fundada en los informes técnicos, ni es de aplicación la doctrina de los actos propios en materia de planeamiento y urbanística viniendo sujeto el contenido de los convenios particulares (del cual trae causa la mención contenida en el Protocolo, formulada unilateralmente por Ayuntamiento de Oropesa) en todo caso a la legalidad así como a los criterios de discrecionalidad y oportunidad en la aprobación del planeamiento al cual no pueden de ningún modo prejuzgar o condicionar; de ahí que difícilmente pueda sostenerse el Protocolo o el Convenio como títulos de alteración del planeamiento, o de su ejecución, la cual como veremos a continuación resulta imposible sin alteración del mismo.

Por otra parte como también veremos, la ejecución de la vía verde no requería modificación del PGOU, pero sí el modificado del Proyecto de Urbanización que pretende la apelante.



QUINTO . Por último se ha sostenido por la apelante que la sentencia es contraria a Derecho en cuanto afirma que el Proyecto de Urbanización modificado contradice el planeamiento, pues aun cuando se considere que el Protocolo no constituye título legítimo, el modificado no afecta al planeamiento porque el suelo seguirá clasificado como suelo no urbanizable aunque se desmantele el talud y tramo de Vía Verde.

Pues bien, partimos de la situación a tenor de los informes técnicos citados, en que la antigua vía de ferrocarril tiene su clasificación como SNUP, y calificación como red primaria de reserva de suelo para infraestructuras. Por tanto, nos encontramos ante unos terrenos propiedad de ADIF, que en virtud del Acuerdo adoptado por el Consejo de Administración de ADIF de fecha 29 de marzo de 2010 han resultado desafectadas las fincas descritas a la prestación del servicio ferroviario, y se incorporan al patrimonio de ADIF con el carácter de bien patrimonial. Si bien del informe del Jefe de Servicio Territorial resulta que su uso ha sido cedido a la Generalitat Valenciana, que no al Ayuntamiento de Oropesa.

No existe incompatibilidad alguna entre la clasificación del suelo y el uso como vial peatonal asignado a la Vía Verde; de ahí que dicho uso no requiera alteración alguna del planeamiento, situación que nadie discute.

Ahora bien, la parte apelante sostiene que el Proyecto de Urbanización no comporta alteración alguna de la clasificación o calificación de tales terrenos, ni de aquellos por los que se va a desviar el trazado de la Vía Verde, es decir, el vial peatonal P3 y sus accesos, desde la Vía Verde. Pretende la parte apelante que los terrenos propiedad de ADIF por los que hoy discurre la Vía Verde, quedaran en una especie de limbo jurídico, en cuanto continuaran calificados como red primaria de reserva de suelo para infraestructuras pero no tuvieran en realidad dicho uso, pues la Vía Verde discurriría en ese tramo por la P3. Lo cierto es que el Convenio celebrado con el Ayuntamiento de Oropesa revela que en realidad lo que se pretendía era la ulterior reclasificación y recalificación de los terrenos por los que ahora discurre, como resulta de la clausula 7ª: 'Costa Bellver S.A. presentará para su tramitación la documentación necesaria para proceder a la reclasificación a suelo urbano destinado a uso residencial de los terrenos que queden liberados a consecuencia del desmonte del talud que actualmente ocupa la vía ferroviaria hasta el límite del Lugar de importancia Comunitaria. El Ayuntamiento de Oropesa tramitará dicha documentación y una vez obtenidos todos los informes favorables preceptivos y cumplidas todas las condiciones que legalmente sean exigibles, procederá a su aprobación. Tal clasificación supondrá las siguientes determinaciones: no generará aprovechamiento urbanístico alguno.' En cualquier caso es cierto que se trata de un futurible que no determina la actual ilegalidad del Proyecto de Urbanización modificado propuesto.

Dicha ilegalidad, por contrariedad con el planeamiento, resulta de la modificación del trazado y reducción de la superficie destinada a viales públicos, en concreto, modificación del trazado y reducción de un vial de la red primaria, la Vía Verde, que comporta una modificación estructural del planeamiento, y no puede tener lugar sin revisión del Plan General, así como una reducción de las superficies al superponer una vía de la red primaria, la Vía Verde, con otra de la red secundaria, la P3, haciéndolas coincidir en dicho tramo, afectante en definitiva también al Plan Parcial, resultando la propuesta, infractora del art. 153 LUV : Sujeción del Proyecto de Urbanización a las determinaciones del planeamiento que desarrolle 1. Los Proyectos de Urbanización no podrán modificar las previsiones del Plan que desarrollen, sin perjuicio de que puedan efectuar las adaptaciones de detalle exigidas por las características del suelo y subsuelo en la ejecución material de las obras. Si la adaptación supone alterar determinaciones sobre ordenación o régimen del suelo o la edificación, debe legitimarse tramitando una modificación de planeamiento.

Modificación que no sería ulterior, como se pretende, sino en todo caso simultánea, que el apelante no ha propuesto, y cuya prosperabilidad en todo caso depende de criterios discrecionales de oportunidad o necesidad conforme al interés público y no particular de la mercantil recurrente.

Procede por tanto la confirmación de la sentencia en sus propios y acertados fundamentos.



SEXTO . Por todo lo expuesto procede la desestimación del recurso de apelación y de conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 LJCA , la imposición a la parte apelante de las costas causadas, si bien en aplicación del apartado 3º del mismo precepto, se limitan en 750 € honorarios Letrado y 334,38 € Procurador, con adición del importe que por IVA corresponda.

Vistos los preceptos legales citados por las partes, concordantes y demás de general aplicación.

Fallo

Debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por Costa Bellver S.A. siendo apelada Ayuntamiento de Oropesa contra la sentencia de 9 de septiembre de 2013 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Castellón , la cual se confirma en todos sus extremos.

Se imponen las costas a la parte apelante con el límite previsto en el fundamento jurídico anterior.

Esta Sentencia no es firme y es susceptible, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa , de recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación justificando el interés casacional, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvanse los autos con el expediente administrativo al Juzgado de procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Publicación: leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. magistrado ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como letrada de la administración de justicia, certifico.