Sentencia Contencioso-Administrativo Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 562/2012 de 29 de Diciembre de 2017

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD
VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
En Valencia, a veintinueve de diciembre de dos mil diecisiete.
VISTOS los presentes autos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. MARIANO
FERRANDO MARZAL, Presidente, D. CARLOS ALTARRIBA CANO, Dª DESAMPARADOS IRUELA
JIMÉNEZ, Dª ESTRELLA BLANES RODRÍGUEZ y Dª LAURA ALABAU MARTÍ, Magistrados, ha pronunciado
la siguiente:
SENTENCIA Nº: 1083
En el recurso de apelación número 562/2012, interpuesto por AGRUPACIÓN DE INTERÉS
URBANÍSTICO DE LA UNIDAD DE EJECUCIÓN Nº 2 BOSQUE DE DIANA CENTRO-SUR DE DENIA contra
la sentencia nº 92/12, de 7 de marzo de 2012, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº Tres
de Alicante en el recurso contencioso-administrativo ordinario número 864/2010 seguido ante ese Juzgado.
Ha sido parte apelada el AYUNTAMIENTO DE DENIA; siendo Magistrada Ponente Dª
DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO.- En el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº Tres de Alicante se siguió el recurso contencioso-administrativo ordinario número 864/2010, deducido por la Agrupación de Interés Urbanístico de la Unidad de Ejecución nº 2 Bosque de Diana Centro-Sur de Denia frente a la desestimación presunta por el Ayuntamiento de Denia del recurso de reposición que interpuso dicha AIU contra el certificado municipal acreditativo de la no concurrencia de los requisitos legales necesarios para entender producido el silencio positivo en la aprobación del expediente del PAI de la UE nº 2 Bosc de Diana Centre-Sud.



SEGUNDO.- En el expresado recurso contencioso-administrativo se dictó en fecha 7 de marzo de 2012 sentencia nº 92/12 desestimándolo, sin hacer expresa imposición de costas procesales.



TERCERO.- Contra la anterior sentencia interpuso la Agrupación de Interés Urbanístico de la Unidad de Ejecución nº 2 Bosque de Diana Centro Sur de Denia, en tiempo y forma, recurso de apelación, solicitando se dictase por la Sala sentencia que revocase la de instancia en el sentido de acceder a lo peticionado en la demanda, todo ello con expresa imposición de costas a la Administración recurrida.



CUARTO.- Admitido a trámite por el Juzgado el recurso de apelación, se dio traslado al Ayuntamiento apelado, que formuló oposición, solicitando el dictado por la Sala de sentencia desestimando íntegramente dicho recurso.



QUINTO.- Elevados los autos a este Tribunal, y una vez recibidos, se formó el presente rollo de apelación, señalándose el asunto para votación y fallo.



SEXTO.- En fecha 5 de diciembre de 2016 se dictó por la Sala providencia disponiendo lo siguiente: «Se deja sin efecto el señalamiento del presente recurso de apelación para votación y fallo y se acuerda por la Sala, al amparo del art. 85.8 de la Ley 29/1998 , oír a las partes para que aleguen lo que a su derecho convenga sobre la siguiente cuestión susceptible de fundar, en su caso, la resolución del recurso: Nulidad del plan general transitorio del municipio de Denia -aprobado por resolución de la Conselleria de Territorio y Vivienda de 27 de diciembre de 2005- declarada por sentencia de esta Sala y Sección de 22 de septiembre de 2008, confirmada por el Tribunal Supremo mediante STS de 13 de septiembre de 2012 ».

En cumplimiento del anterior trámite, la parte apelante presentó escrito aduciendo que la declaración jurisdiccional de nulidad del PGT de Denia no podía afectar a la estimación de las pretensiones que ejercitó en su demanda, siendo lo relevante a tal efecto considerar, añadía aquella, que la actuación del Ayuntamiento impugnada en esta litis no era legal conforme a la legislación y planeamiento vigentes en aquel momento, en aplicación del principio ratione temporis.

El Ayuntamiento de Denia no formuló alegaciones.

SÉPTIMO.- Se han cumplido en ambas instancias las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- La ahora apelante, Agrupación de Interés Urbanístico de la Unidad de Ejecución nº 2 Bosque de Diana Centro Sur de Denia, dedujo en su día recurso contencioso-administrativo, según ha sido apuntado, frente a la desestimación presunta por el Ayuntamiento de Denia del recurso de reposición que interpuso dicha AIU contra el certificado municipal acreditativo de la no concurrencia de los requisitos legales necesarios para entender producido el silencio positivo en la aprobación del expediente del PAI de la UE nº 2 Bosc de Diana Centre-Sud.



SEGUNDO.- En su demanda, la recurrente solicitó el dictado de sentencia que estimase el recurso en su integridad y acordase: 1.- declarar no ajustada a derecho y anular la resolución impugnada.

2.- declarar la obligación del Ayuntamiento de Denia demandado de declarar los trámites pertinentes tendentes a la conclusión del proceso de transformación urbanística de los suelos del PDAI de la UE nº 2 Bosc de Diana Centre-Sud del PGT 2005 del municipio.

3.- subsidiariamente, de entenderse que el silencio en la aprobación del PDAI es negativo, produciéndose un desistimiento municipal en la tramitación del mismo contrario a derecho -por no contemplar indemnizaciones-, se reconociera como situación jurídica individualizada el derecho de la recurrente a ser indemnizada, al amparo del art. 35 del TRLS de 2008, en la cuantía recogida en la proposición jurídico- económica en concepto de gastos de proyectos y estudios integrantes de la alternativa técnica presentada, o bien en la cuantía a determinar en ejecución de sentencia, todo ello con los intereses legales procedentes.



TERCERO.- La sentencia apelada desestimó el recurso contencioso-administrativo, razonando el Juzgador de instancia, en síntesis: -de un lado, concurrían las siguientes causas impeditivas de la aprobación del PAI: 1.- la alternativa técnica no cumplía con el estándar de aparcamientos; 2.- no se había abierto por el Ayuntamiento la proposición jurídico-económica presentada y, por tanto, no se había adjudicado el programa; y 3.- la principal causa de paralización del expediente de programación consistía en la existencia de contradicción en el plan general transitorio de Denia entre el grafismo A-3 que se contenía en los planos de ordenación pormenorizada y la zonificación de las fichas de planeamiento y gestión respecto al Bosc de Diana Centre Sud, UE nº 1 y UE nº 2, de manera que no era posible adjudicar el programa sin resolver antes dicha contradicción.

-no cabía entender aprobado el programa por silencio administrativo positivo, a tenor de lo regulado en el art. 43.2 de la Ley 30/1992 .

-por último, en cuanto a la pretensión subsidiaria de indemnización de daños y perjuicios, procedía rechazarla al no estimarse la pretensión principal de anulación del acto.



CUARTO.- Frente a la fundamentación jurídica de la sentencia de instancia se alza la apelante alegando, en esencia, los dos siguientes motivos de impugnación: -la sentencia adolece de incongruencia omisiva, al no haber dado respuesta el Juzgador a la pretensión que aquélla ejercitó en la demanda relativa a la obligación del Ayuntamiento de Denia de continuar con los trámites pertinentes para la conclusión del proceso de transformación urbanística de los suelos del PDAI de la UE nº 2 Bosc de Diana Centre-Sud del PGT 2005 del municipio.

-error del Juzgador en la valoración de la prueba, al no existir ninguna de las causas impeditivas de la aprobación del PDAI que se reseñan por el Juzgador, o ser subsanables.

Por lo anterior solicita la apelante que se dicte por la Sala sentencia que revoque la sentencia apelada y estime las pretensiones que ejercitó en su demanda.

El Ayuntamiento apelado se opone a las alegaciones y pretensiones de la apelante y sostiene, en síntesis, la adecuación a derecho de la sentencia impugnada de contrario.



QUINTO.- Para la resolución de esta litis resulta conveniente reseñar los siguientes datos de interés: 1.- en el plan general transitorio del municipio de Denia (PGT) aprobado mediante resolución de la Conselleria de Territorio y Vivienda de 27 de diciembre de 2005, se delimitó la unidad de ejecución nº 1 de suelo urbano 'Bosc de Diana Centre Sud', estando clasificada como suelo urbano residencial A-3.

2.- el día 15 de marzo de 2006 las mercantiles Mongomar S.L. y Vidalma S.A. formularon ante el Ayuntamiento de Denia solicitud de iniciación de procedimiento de concurso para el desarrollo de esa UE nº 1 por gestión indirecta.

3.- el Ayuntamiento convocó un concurso para la licitación del programa, publicando en el DOGV las bases reguladoras generales y particulares.

4.- únicamente la Agrupación de Interés Urbanístico de la Unidad de Ejecución nº 2 Bosque de Diana Centro Sur de Denia presentó alternativa técnica y proposición jurídico-económica. La alternativa técnica se sometió a información pública, y fue objeto de diversos informes técnicos municipales, y la proposición jurídico- económica no llegó a ser abierta. El programa no fue nunca aprobado expresamente por el Ayuntamiento.

5.- el día 29 de enero de 2010 la agrupación de interés urbanístico presentó escrito ante el Ayuntamiento comunicándole la aprobación municipal por silencio administrativo del programa formulado, y solicitando se continuaran por aquél los trámites pertinentes, con reserva expresa de cuantas acciones en reclamación de indemnizaciones y de responsabilidad patrimonial pudieran derivarse.

6.- en respuesta a la anterior solicitud, el Ayuntamiento emitió certificado acreditativo de la no concurrencia de los requisitos legales necesarios para entender producido el silencio positivo en la aprobación del expediente del PAI de la UE nº 2 Bosc de Diana Centre-Sud.

7.- contra el anterior acto interpuso la agrupación de interés urbanístico recurso de reposición, solicitando la revocación del certificado recurrido y la emisión de un nuevo certificado acreditativo de la existencia de silencio positivo en la aprobación del programa, reiterando además aquélla en tal recurso las solicitudes formuladas en su escrito de 29 de enero de 2010.

8.- el plan general transitorio de Denia de 2005 fue declarado nulo por sentencia de esta Sala y Sección de 22 de septiembre de 2008 (recurso contencioso-administrativo número 702/2006 ), confirmada por la STS 3ª, Sección 5ª, de 13 de septiembre de 2012 (recurso de casación número 614/2009 ).



SEXTO.- Comenzando la Sala por dar respuesta a la cuestión planteada de oficio a las partes en la providencia de 5 de diciembre de 2016, considera el Tribunal que ha de darse la razón a la apelante cuando argumenta que no cabe fundar la resolución del presente recurso en la declaración de nulidad del PGT de Denia llevada a cabo por sentencia de esta Sala y Sección de 22 de septiembre de 2008, confirmada por el Tribunal Supremo mediante STS de 13 de septiembre de 2012 . En el recurso de autos ha de examinarse si la actuación del Ayuntamiento impugnada por la parte recurrente era o no legal atendiendo a la legislación y planeamiento entonces vigentes, más aun a la vista de que esa parte aduce que la aprobación por silencio positivo del programa de actuación integrada controvertido tuvo lugar en el año 2007, varios años antes, por tanto, de que fuera firme la declaración de nulidad del PGT, por lo que, de ser estimada esa alegación, la validez de la aprobación del programa invocada por la recurrente no se vería afectada por dicha declaración de nulidad ( art. 72 de la Ley 29/1998 ).

SÉPTIMO.- Lleva también razón la apelante cuando alega que la sentencia apelada incurre en incongruencia omisiva, al no haber dado respuesta el Juzgador de instancia a la pretensión que ejercitó aquélla en el punto 2 del suplico de la demanda relativa a la condena al Ayuntamiento de Denia a continuar con los trámites pertinentes para la conclusión del proceso de transformación urbanística de los suelos del PDAI de la UE nº 2 Bosc de Diana Centre-Sud del PGT 2005 del municipio.

El artículo 67.1 de la Ley 29/1998 dispone que las sentencias decidirán todas las cuestiones controvertidas en el proceso. El Tribunal Constitucional, por su parte, matiza que el vicio de incongruencia omisiva supone una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 de la Constitución cuando el órgano judicial omite toda consideración sobre una alegación fundamental planteada oportunamente por las partes, salvo que quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los fundamentos contenidos en la resolución ( STC Sección 3ª, nº 9/2014, de 27 de enero ). Por alegaciones fundamentales ha de entenderse, como destaca la STC Sección 1ª, nº 24/2010, de 27 de abril , las cuestiones suscitadas por las partes que no son una simple alegación secundaria o instrumental en el razonamiento jurídico, sino un alegato sustancial que contiene los hechos o argumentos jurídicos básicos y fundamentales que nutren la pretensión e integran la razón por la que se pide.

En el presente supuesto la sentencia apelada no dio respuesta expresa a la referida pretensión ejercitada por la demandante en el punto 2 del suplico del escrito de demanda, sin que, por otra parte, de ninguno de los fundamentos jurídicos de la sentencia se desprenda que fuera tenida en cuenta por el Juzgador y desestimada tácitamente, de manera que no cabe sino concluir que omitió pronunciarse sobre la misma, dejándola imprejuzgada, vulnerando, por tanto, la tutela judicial efectiva y ocasionando con ello indefensión a la recurrente (en este sentido, STS 3ª, Sección 5ª, de 31 de mayo de 2011 -recurso número 3055/2007 -, entre otras).

OCTAVO.- La recurrente impugna el certificado emitido en vía administrativa por el Ayuntamiento de Denia acreditativo de la no concurrencia de los requisitos legales necesarios para entender producido el silencio positivo en la aprobación del expediente del PAI de la UE nº 2 Bosc de Diana Centre-Sud.

Subraya la apelante que no postula la aprobación del programa, sino que parte de la premisa de que dicho programa se aprobó por silencio positivo y, por ello, solicita la anulación del acto impugnado y que se condene al Ayuntamiento de Denia a continuar con los trámites pertinentes para la conclusión del proceso de transformación urbanística de los suelos del PDAI de la UE nº 2 Bosc de Diana Centre-Sud del PGT 2005 del municipio.

La sentencia apelada, según ha sido antes apuntado, señala que no cabía entender aprobado por silencio administrativo positivo el programa de actuación integrada en cuestión, a tenor de lo que se regulaba en el art. 43.2 de la Ley 30/1992 , vigente al tiempo de los hechos de autos.

La Sala entiende que ese razonamiento del Juzgador de instancia es ajustado a derecho y, que, por ende, ello hace decaer la premisa sobre la que radica el planteamiento del recurso contencioso-administrativo formulado por la recurrente.

En este sentido ha de tomarse en consideración que el procedimiento de aprobación de los programas de actuación urbanística regulados en la legislación urbanística valenciana no es un procedimiento que se pueda iniciar a instancia de parte, sino que se incoa siempre de oficio, sea de iniciativa pública o privada. Los particulares tienen únicamente un derecho de iniciativa ( art. 6 del Real Decreto Legislativo 2/2008 , aplicable por razones temporales a los hechos enjuiciados), pero ello no comporta que la iniciación del procedimiento sea a instancia de parte, sino que tiene lugar siempre de oficio, según así ha declarado reiteradamente esta Sala y Sección. No existe ningún derecho de los particulares a que un programa de actuación integrada sea tramitado ni aprobado por la Administración: la ordenación urbanística, en tanto que diseño de la ciudad, es una función pública no susceptible de transacción ( art. 3.1 del mencionado R.D.L. 2/2008 , y en igual sentidos se pronunciaron todas las leyes de suelo precedentes). Como tiene asimismo manifestado la jurisprudencia de esta Sala en numerosas sentencias, «No se debe confundir el 'silencio administrativo positivo o negativo' en el régimen de licencias y autorizaciones que recoge el art. 42 y 43 de la Ley 30/1992, Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , con el 'silencio administrativo en la aprobación de Planes y Programas', el primero tiene su fundamento en la existencia de un derecho previo, que es el régimen ordinario de las licencias de obras, en cambio el silencio administrativo en la aprobación de planes y programas se inserta dentro de las 'relaciones interadministrativas', es decir, la empresa o particular que presenta un instrumento de planeamiento o programa ni tiene 'derecho a su aprobación ni a la adjudicación de la condición de agente urbanizador', el silencio administrativo positivo en los planes y programas se inserta dentro de las facultades de control entre administraciones cuando existe una competencia compartida, es decir, cuando la Administración autonómica controla los instrumentos de planeamiento en materia de legalidad y actuaciones con incidencia supralocal, lo que pretende el instituto del silencio administrativo positivo es velar por el respeto a la competencia de los 'entes locales en materia urbanística».

Es cierto que la legislación urbanística puede reconocer en determinados casos la resolución de los procedimientos de aprobación de instrumentos de ordenación o de ejecución urbanística por silencio positivo.

Así, el art. 11.5 del Real Decreto Legislativo 2/2008 disponía que «Cuando la legislación urbanística abra a los particulares la iniciativa de los procedimientos de aprobación de instrumentos de ordenación o de ejecución urbanística, el incumplimiento del deber de resolver dentro del plazo máximo establecido dará lugar a indemnización a los interesados por el importe de los gastos en que hayan incurrido para la presentación de sus solicitudes, salvo en los casos en que deban entenderse aprobados o resueltos favorablemente por silencio administrativo de conformidad con la legislación aplicable». Pero el único supuesto de silencio positivo que preveía la Ley 16/2005, Urbanística Valenciana ( LUV) -vigente al tiempo de los hechos enjuiciados- en la aprobación de los programas era el contemplado en el art. 130.5 (que no es el caso de autos), precisamente para impedir que en el seno de las relaciones interadministrativas la Administración autonómica pudiera, en los programas de actuación integrada de tramitación bifásica, no respetar la competencia de los entes locales en la materia.

En suma, por el motivo expuesto por la Sala el programa para el desarrollo de la actuación integrada de la UE nº 2 Bosc de Diana Centre-Sud que presentó la ahora apelante no podía entenderse estimado por silencio positivo. Siendo ese el motivo capital y determinante de la imposibilidad de aprobación de dicho programa por silencio, la concurrencia de las restantes 'causas impeditivas' de la tramitación y aprobación del PAI alegadas por el Ayuntamiento de Denia y acogidas por la sentencia apelada resultan irrelevantes efectos de la presente litis (pueden tener interés, en su caso, a efectos de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración cuyo ejercicio se reserva expresamente la recurrente). Ante ello, es innecesario el examen por la Sala de esas otras 'causas impeditivas' y de la pretendida subsanación de las mismas invocada por la apelante. Por lo dicho, no resulta tampoco necesario analizar el resultado de las pruebas documental y testifical practicadas al efecto por el Juzgado en los autos de instancia.

La no aprobación del programa por silencio administrativo comporta como consecuencia la desestimación de la pretensión anulatoria del acto impugnado ejercitada por la recurrente en el punto 1 del suplico de la demanda. Y conlleva también el rechazo de la pretensión formulada en el punto 2 de ese suplico: no existiendo aprobación del programa por el Ayuntamiento, no puede condenarse a éste a continuar con los trámites pertinentes para la conclusión del proceso de transformación urbanística de los suelos de la UE nº 2 Bosc de Diana Centre-Sud del PGT 2005 del municipio, puesto que para ello resultaba imprescindible la existencia de un programa aprobado; como se indicaba en el art. 151.1 de la LUV «Toda actividad de ejecución del planeamiento urbanístico deberá ser precedida de la aprobación del correspondiente plan o programa». La propia recurrente basa esa pretensión 'sobre la ficción jurídica de aprobación del PDAI por silencio administrativo'. Queda contestada de esta forma y desestimada por la Sala la pretensión contenida en el punto 2 del suplico de la demanda, sobre la que la sentencia de instancia no se pronunció.

NOVENO.- En último lugar, por lo que se refiere a la pretensión indemnizatoria ejercitada por la recurrente en el punto 3 del citado suplico de la demanda, ha de decirse que no puede tampoco ser acogida.

Se trata de una pretensión de reconocimiento de una situación jurídica individualizada no ligada a la anulación del acto (el 'desistimiento municipal en la tramitación del programa contrario a derecho por no contemplar indemnizaciones' invocado por la recurrente no constituye el acto impugnado por ésta en el proceso de instancia), por lo que no se encuentra en el supuesto contemplado en el art. 31.2 de la Ley 29/1998 , sin que fuera tampoco instada de forma autónoma en vía administrativa por la agrupación de interés urbanístico -antes al contrario, en el escrito que presentó ante el Ayuntamiento el día 29 de enero de 2010 hizo reserva expresa de cuantas acciones en reclamación de indemnizaciones y de responsabilidad patrimonial pudieran derivarse de la no aprobación del programa por aquél-.

En definitiva procede, de conformidad con todo lo fundamentado, confirmar el pronunciamiento desestimatorio del recurso contencioso-administrativo que se contiene en la sentencia apelada.

DÉCIMO.- En aplicación del art. 139.2 de la Ley 29/1998 , no ha lugar a hacer expresa imposición de costas procesales causadas en esta segunda instancia -a pesar de que se desestima el recurso de apelación-, por considerar Sala que lo razonado en el fundamento jurídico séptimo de la presente sentencia constituye una circunstancia que justifica la interposición del recurso de apelación y, por tanto, la no imposición de costas procesales a la apelante.

Fallo

FALLAMOS 1.- Desestimar el recurso de apelación número 562/2012, interpuesto por Agrupación de Interés Urbanístico de la Unidad de Ejecución nº 2 Bosque de Diana Centro Sur de Denia contra la sentencia nº 92/12, de 7 de marzo de 2012, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº Tres de Alicante en el recurso contencioso-administrativo ordinario número 864/2010 seguido ante ese Juzgado.

2.- Confirmar la sentencia apelada.

3.- No hacer expresa imposición de costas procesales causadas en esta segunda instancia.

La presente sentencia no es firme y contra ella cabe, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162, de 6 de julio de 2016).

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso de apelación, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Secretaria de la misma, certifico.