Sentencia Contencioso-Administrativo Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 63/2017 de 07 de Junio de 2019

Encabezamiento

Ordinario 63/17
SENTENCIA N.º 321
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
DE LA COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Ilmos/as:
D. Carlos Altarriba Cano
Dª Desamparados Iruela Jiménez
Dª Estrella Blanes Rodríguez
Dª Lucia Déborah Padilla Ramos
En Valencia, a 7 de junio del año 2019.
VISTO por el Tribunal el Recurso Contencioso-Administrativo nº 63/2017 promovido por el Procuradora
D Florentina Pérez Samper, en nombre y representación de D. Miguel y la entidad 'Naranjas del Sureste SL' y
asistido por el letrado D. Pascual Alfredo Quiles Peiro, contra una Resolución de la Consellería de Agricultura,
Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural. Ha comparecido en estos autos la administración
demandada por. asistida por el letrado D. asistida y representada por letrado de su servicio jurídico.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los tramites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara las demanda, lo que verificó mediante escrito en el que se suplicaba se dictara sentencia anulando la resolución recurrida.



SEGUNDO.- La representación de la parte demandada, contestó la demanda mediante escrito, en el que se suplicaba se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida, por ser conforme a derecho.



TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 78 de la ley de esta jurisdicción y verificado, quedaron los Autos pendientes para votación y fallo.



CUARTO.- Se señaló votación y fallo para la audiencia del día 5, teniendo así lugar.



QUINTO.- En la tramitación del presente procedimiento se han observado todas las formalidades legales relativas al procedimiento.

Ha sido ponente de estos Autos el Ilmo. Magistrado D. Carlos Altarriba Cano.

Fundamentos

PRIMERO.- El objeto del recurso es: A).-La orden 6/2017, de 14 de febrero , de la Consellería de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural, por la que se acuerda iniciar el procedimiento o de declaración del Paisaje Protegido de la Sierra de Escalona y su entorno.

El artículo segundo de la mencionada orden pone de manifiesto que: 'Durante el periodo transitorio entre el inicio del expediente de declaración del espacio protegido y la entrada en vigor del decreto del Consell y de declaración del paisaje protegido de la Sierra de Escalona y su entorno, regirá en el mencionado ámbito territorial del régimen de protección preventiva establecido en el artículo 28 de la ley 11/1994, de 27 de diciembre, de la Generalitat Valenciana , de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana. Las medidas cautelares a que hace referencia el anterior apartado, de conformidad asimismo con el mencionado artículo 28 de la ley 11/1994 , tendrán una vigencia máxima de tres años y podrá ser completo mentadas y especificadas, para un mejor cumplimiento de los objetivos, mediante un acuerdo del Consell y a propuesta de la Consellería de Agricultura, Medio ambiente, Cambio Climático y desarrollo Rural' B).-La orden 7/2017, de 16 de febrero , de la consellería de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural, por la que se acuerda iniciar el procedimiento de elaboración y aprobación del Plan de Ordenación de los recursos naturales, Plan Rector de Uso y Gestión y normas de gestión de los espacios de la red natura 2000 de la sierra de Escalona y su entorno.

El artículo segundo de la mencionada orden pone de manifiesto que: 'De conformidad con lo que dispone el artículo 28 de la ley 11/1994, de 27 de diciembre, Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana , durante la tramitación de los planes no podrán realizarse en todo su ámbito territorial actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica, que puedan llegar hacer imposible la consecución de los objetivos del mencionado plan. Las medidas cautelares a que hace referencia el anterior apartado, de conformidad, asimismo, con el mencionado artículo 28 de la ley 11/1994 , tendrán una vigencia máxima de tres años y podrán ser complementadas y especificadas, para un mejor cumplimiento de los objetivos, mediante un Acuerdo del Consell y de la Generalitat a propuesta de la Consellería de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo rural'

SEGUNDO.- Como fácilmente se observa cualquiera de las dos órdenes no son sino el acuerdo de iniciación del procedimiento oportuno que deberá tramitarse en los términos que señala el artículo tercero de cada una de ellas, por la Dirección General del Medio Natural y Evaluación Ambiental de la Consellería de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural.

Por regla general, un acto administrativo que ordena la iniciación de un procedimiento no decide, ni directa ni indirectamente, el fondo del asunto de tal modo que ponga término a la vía administrativa o haga imposible o suspenda su continuación. Criterio que se aplica para los actos de iniciación pura, que son los que se limitan a desplegar sus efectos jurídicos en el seno del mismo procedimiento que inician.

Pero, excepcionalmente, existen actos de iniciación que no responden al perfil que acaba de señalarse al derivarse de los mismos consecuencias que no son meramente procedimentales, toda vez que introducen modificaciones sustantivas en el régimen jurídico de situaciones anteriores, afectando al haz de derechos, deberes y obligaciones que definían su contenido.

Entre ellos, tenemos propiamente los dos actos que se examinan, no tanto porque determinan el inicio del procedimiento para una declaración o para la aprobación de unos planes de ordenación, que afectan a un ámbito inicial predefinido por la propia orden; cuanto, porque establecen una medida cautelar, que permanecerá vigente durante la tramitación del procedimiento y en todo caso, hasta un máximo de tres años desde su adopción.

De esta manera, podemos examinar las órdenes mencionadas, en lo que se refiere a la legalidad de la medida cautelar, que en ambos casos se impone. Este examen, de acuerdo con lo expuesto, no puede referirse a materias ajenas a la cautelaridad que indica cada una de las órdenes que se impugnan. Ello determina, de principio, que la pretensión de nulidad radical de las órdenes impugnadas, desde esta perspectiva, carecería de fundamento, pues lo único que puede examinarse sería la cuestión relativa las medidas cautelares y la nulidad en caso de estimarse la pretensión de la actora referida a su artº 2º Así las cosas, la nulidad que se pretende por los actores debemos referirla, como explícita la administración, no tanto a la órdenes en cuanto que instrumento de iniciación de un procedimiento, (ya que en tal caso el recurso no sería admisible); sino, en cuanto a que, la orden, contiene una medida cautelar que establece unas restricciones en relación con determinadas titularidades preexistentes integradas en el ámbito inicial definido por esa orden.



TERCERO.- Artículo 28. Régimen de protección preventiva.

La iniciación del expediente de declaración de un espacio natural protegido y la iniciación del procedimiento para la elaboración de alguno de los instrumentos de ordenación de espacios naturales previstos en esta Ley, determinará la aplicación, por ministerio de la Ley, de todas o algunas de las siguientes medidas cautelares: a) Prohibición de realizar actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica o hayan de dificultar o imposibilitar la consecución de los objetivos de la declaración de espacio natural protegido.

b) Suspensión del otorgamiento de licencias municipales para las clases de actos que se especifiquen por entenderlos incluidos en el párrafo a) anterior.

Suspensión del otorgamiento de autorizaciones de aprovechamientos forestales y cinegéticos, así como de roturación y puesta en cultivo o transformación del mismo.

Suspensión del otorgamiento de permisos y concesiones mineras.

e) Paralización de explotaciones de recursos naturales en curso, de acuerdo con la legislación específica aplicable en cada caso.

f) Suspensión de la tramitación del planeamiento urbanístico con incidencia sobre los valores naturales objeto de protección.

La determinación de la forma en que las medidas cautelares previstas en el párrafo anterior deben aplicarse en cada caso se realizará mediante Acuerdo del Gobierno valenciano, a propuesta de la Consejería de Medio Ambiente.

En cualquier caso, la prohibición establecida en el apartado a) del párrafo 1 de este artículo tendrá carácter automático con la iniciación del expediente de declaración de espacio o aprobación de instrumentos de ordenación ambiental El establecimiento de medidas cautelares podrá realizarse en cualquier momento a partir de la iniciación del expediente de declaración de espacio natural protegido o durante el procedimiento de elaboración de los instrumentos de ordenación previstos en esta Ley.

4. Las medidas cautelares previstas en este artículo tendrán una vigencia máxima de tres años.

5. La iniciación del expediente de aprobación de un plan de ordenación de los recursos naturales determinará automáticamente la exigencia de informe favorable de la Consejería de Medio Ambiente para el otorgamiento de cualquier autorización, licencia o concesión que habilite para realizar actos de transformación de la realidad física o biológica en el ámbito del plan. Reglamentariamente podrán establecerse los casos en que dicho informe deba sustituirse por una evaluación del impacto ambiental .

De este precepto se desprende un doble régimen de protección preventiva.

A).- De una parte, la medida que integra la letra A del número primero del artículo 28, que consiste, no propiamente en una medida cautelar sino en una prohibición , concretamente, la de realizar actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica o hayan de dificultar o imposibilitar la consecución de los objetivos de la declaración del espacio natural protegido.

En este caso, la prohibición establecida en el artículo primero, como indica el propio precepto, tiene carácter automático ligado a la iniciación del expediente de declaración de espacio o aprobación de instrumentos de ordenación ambiental.

Ese automatismo, que se deriva de la ley, implica necesariamente que tal prohibición es imperativa, tiene que adoptarse necesariamente por administración y no exige ningún tipo de motivación especial.

B).- El resto de medidas que integran el número primero del artículo 28 de la ley 11/1994 de 24 de diciembre consisten en suspensión del otorgamiento de licencias suspensión del otorgamiento autorizaciones y aprovechamientos forestales y cinegéticos, así como su transformación; suspensión del otorgamiento de permisos y concesiones mineras; paralización de explotaciones de recursos naturales en curso; suspensión de la tramitación del planeamiento urbanístico con incidencia sobre los valores naturales objeto de protección.

Cualquiera de estas medidas, (de una o de todas ellas), exige necesariamente la existencia de un acuerdo motivado del Gobierno Valenciano a propuesta de la Consellería de Medio Ambiente.

En el supuesto de autos, la prohibición impuesta y que consiste en la imposibilidad de realizar transformaciones sensibles de la realidad física o biológica o que dificulten o imposibilite la consecución de los objetivos de la declaración espacio natural protegido, nace, como no podía ser de otro modo, de la propia ley y en consecuencia, su fundamento se encuentra en la norma que establece esa prohibición, de manera que la administración, ante el mandato legal, no puede sino acordarla en todos aquellos casos en los que la norma especialmente lo prevé. Es más, la medida prohibitiva existiría aun cuando no lo hubiera declarado así la administración, ya que su origen no se encuentra en una voluntad a más o menos discrecional de la administración, sino en la voluntad de la ley que expresamente la ordena. De esta forma, esta medida prohibitiva, en ningún caso, exige una especial motivación, ni por supuesto pertenece al campo de las potestades discrecionales de la administración.

En este sentido procede desestimar los recursos de los actores en los que se refiere a la falta de motivación de las medidas cautelares impuestas, ya que su justificación viene determinada por la propia ley que las impone de manera automática Evidentemente, esa automaticidad se refiere única y exclusivamente a la norma que contiene la letra 'a' del párrafo primero del artículo 28 del texto legal que sea citado, esto es, a la prohibición de realizar actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica o hayan de dificultar o imposibilitar la consecución de los objetivos de la declaración de espacio natural protegido . Las otras, sólo pueden imponerse, en virtud acuerdo motivo del Consell, que explícitamente considere su aplicación su extensión y vigencia.

Entendidas de este modo, las dos órdenes son perfectamente legítimas en lo que afecta a la prohibición que establece cuya fundamentación, como hemos visto, se produce por ministerio de la ley.



CUARTO.- La sala no duda de la constitucionalidad del precepto que integrar artículo 28 de la ley y en concreto o la prohibición que hemos aludido de realizar actos que supongan una transformación sensible de la realidad física o biológica o hayan de dificultar o imposibilitar la consecución de los objetivos de la declaración de espacio natural protegido, de manera que en ningún caso, pese a que alguna de las partes lo ha propuesto, entendemos que procede el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad en relación con este precepto, ( artículo 28 de la ley 11/1994 de 24 de diciembre ). Fundamentalmente porque, de una parte ,establece una prohibición limitada temporalmente y durante el tiempo necesario para la elaboración de las normas jurídicas que delimiten la estructura normativa de aquello que se pretende proteger física, biológica y jurídicamente. Por otra parte, el precepto, no establece ningún tipo de privación del derecho patrimonial de los actores, que pueda tener incidencia o anclaje en el artículo 33 de la constitución española , ya que el propio precepto, lo que establece, es un mecanismo de protección, pero en todo caso, no prohíbe la continuación de explotaciones existentes, y permite que los actores económicos continúen con sus explotaciones económicas y simplemente les impone una limitación de prohibición de ' transformaciones sensibles ', que por otra parte, como se desprende del precepto, en cada uno de los casos, será valorado específicamente por la propia administración a través del informe adecuado. No se han traspasado, en ningún caso, las barreras que pueden integrar el derecho dominical y las facultades de los titulares de los predios y queda explicada la limitación en el marco del artículo 45 de la constitución española , que establece el principio de respeto al medio ambiente y la armonización de ' la utilización racional ' de los recursos con la protección de la naturaleza, para preservar la calidad de vida, lo que constituye uno de los principios rectores de la política social y económica. No se ha producido una despatrimonialización de las titularidades de los sujetos que han quedado integrados en las áreas objeto de las actuaciones que se contempla, pues no ha quedado afectada expresamente su actividad económica, que puede continuar desarrollandose de la misma manera y las transformaciones siempre podrían materializarse en el supuesto de que no violen la prohibición arriba indicada, lo que en su caso será objeto o de examen singular para cada supuesto.



QUINTO.- A ninguna de las sentencias que menciona el recurrente son aplicables al supuesto de autos, porque ninguna de las sentencias se está refiriendo a los acuerdos de iniciación de los parques naturales, sino a los decretos finales referidos a su declaración.

Efectivamente se menciona sentencias del tribunal supremo referentes a los informes preceptivos y en concreto o a la motivación que determina la Memoria. Todas estas sentencia,s están referidas a los supuestos en los que se impugna la aprobación definitiva de un reglamento o de un plan. Evidentemente, en el momento actual nos encontramos ante el acto de iniciación de un procedimiento y consiguientemente los informes justificativos que se alude y las memorias que dicen son necesarias serán exigibles cuando lleguemos al acuerdo final resolutorio sobre la declaración del parque natural.

La misma conclusión debe extenderse a una sentencia que se menciona el tribunal supremo de 9 de diciembre de 2013 que revoca un plan porque no se conocen las razones suficientes por las cuales se produce una clasificación del suelo, lo que evidentemente nada tiene que ver con el supuesto que se está examinando, no sólo porque aquí no nos encontramos ante un supuesto de deslasificación, sino sobre todo porque, nos encontramos ante un acuerdo inicial que no establece ninguna determinación sustantiva, no impone ninguna obligación, no articula ninguna limitación expresa, (salvo la AUTOMATICA a la que nos hemos referido), a ninguna de las titularidades, que los actores pudieran ostentar sobre las fincas afectadas.



SEXTO.- Cuestiona la actora en la parte final de su demanda la inclusión de su finca dentro del perímetro, poniendo de manifiesto que carece de valores para quedar integrada dentro del mismo.

Lo primero que observamos es que si esto pudiéramos examinarlo y si esto fuera así, dicha materia no determinaría la nulidad radical de toda la orden, sino a lo sumo una situación jurídico individualizada que provocaría que en su caso, que el suelo del actor no quedase afectado por la delimitación.

Obviamente, esta materia, hoy está en mantillas toda vez que será necesario, la tramitación de todo el procedimiento, la valoración de todas alegaciones que se han hecho, (que ya sabemos son notables por su volumen), y las explicaciones de los diversos informes que tal efecto se vayan emitiendo, lo que determinará una reglamentación específica en donde expresamente, se deberá justificar el perímetro, y a través de los planes de ordenación de recursos, las limitaciones que puedan afectar a cada uno de los titulares integrados dentro del mismo. Hoy en día, el planteamiento de la cuestión es prematuro y carece de consistencia, pues la delimitación tiene un carácter puramente preventivo y es meramente indicativo, a los efectos de posibilitar la aplicación AUTOMATICA de la medida prohibitiva que establece la norma legal SÉPTIMO.- Ni qué decir, que el momento inicial que estamos contemplando en absoluto podríamos estimar la pretensión indemnizatoria de la actora, ya que nos encontramos ante un acto inicial del procedimiento, no podemos determinar con precisión cuál será el resultado final del mismo y las limitaciones, que en su caso, afecten directamente a la actora, de manera que sólo cuando definitivamente se apruebe el programa y se determine con precisión todas las determinaciones será, cuando la actora pueda articular, si es que lo considera oportuno, una demanda de responsabilidad. Actualmente, esa pretensión es imposible en atención a lo que establece el artículo 35 del real decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio , que es el texto normativo primario y esencial, que determina las responsabilidades derivadas de las actuaciones urbanísticas y las planificaciones territoriales.

OCTAVO.- Todo ello determina la desestimación del recurso planteado, con expresa imposición de las costas causadas, dado el contenido del artículo 139 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , que se fijan en la suma de 1.500 €.

Fallo

Que DESESTIMAMOS el recurso Contencioso-Administrativo nº 63/2017 promovido por el Procuradora D Florentina Pérez Samper, en nombre y representación de D. Miguel y la entidad 'Naranjas del Sureste SL' contra la orden 6/2017, de 14 de febrero , de la Consellería de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural, por la que se acuerda iniciar el procedimiento de declaración del Paisaje Protegido de la Sierra de Escalona y su entorno ; y la orden 7/2017, de 16 de febrero , de la consellería de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural, por la que se acuerda iniciar el procedimiento de elaboración y aprobación del Plan de Ordenación de los recursos naturales, Plan Rector de Uso y Gestión y normas de gestión de los espacios de la red natura 2000 de la sierra de Escalona y su entorno; QUE CONFIRMAMOS .

Con expresa imposición de las costas causadas en los términos expuestos.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo a su centro de referencia.

Esta Sentencia no es firme y contra ella cabe, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa , recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así por nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Publicación: leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. magistrado ponente, D . Carlos Altarriba Cano , estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como letrada de la administración de justicia, certifico.