Sentencia Contencioso-Administrativo 606/2023 Tribunal Superior de Justicia de Extremadura . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 289/2023 de 18 de diciembre del 2023

PRIMERO.- La parte demandante formula recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo de 22 de diciembre de 2022, de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Extremadura, de aprobación del Plan General Municipal de Moraleja, publicado en el Diario Oficial de Extremadura de fecha 5 de abril de 2023.

La parte actora solicita la nulidad de la actuación administrativa impugnada.

La Junta de Extremadura se opone a las pretensiones de la parte demandante.

SEGUNDO.- La impugnación de la parte actora se refiere a una franja de terreno que se encuentra dentro de la parcela con referencia catastral NUM000.

La primera fotografía que obra en la página 3 de la demanda muestra dicha franja longitudinal marcada de color rojo.

La franja de terreno objeto de controversia podría considerarse la continuación de la calle de Florencia perpendicular a la avenida de Venecia de la localidad de Moraleja.

La parte demandante expone que esta franja longitudinal de terreno estaba clasificada de suelo urbano consolidado conforme a la Resolución de 20 de diciembre de 2001, de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Extremadura, por la que se aprueba definitivamente la revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal de Moraleja, publicada en el DOE de fecha 16 de abril de 2002.

En el PGM ahora impugnado la franja de terreno se clasifica de suelo urbanizable y queda incluido dentro del sector denominado 3-R, siendo necesaria la aprobación de un Plan Parcial para establecer las determinaciones de ordenación detallada.

La parcela se integra en un ámbito sistemático de actuación de suelo urbanizable destinado a albergar mayoritariamente usos residenciales en baja intensidad, con tipologías unifamiliar asilada, aislada pareada o adosado, con ocupación destinadas a primera residencias u ocupaciones estacionales.

TERCERO.- La parte cita en apoyo de su pretensión el artículo 9 de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura, que dispone lo siguiente:

"1. Integran el suelo urbano los terrenos que el Plan General Municipal adscriba a esta clase de suelo por:

a) Formar parte de un núcleo de población existente o ser integrables en él y estar ya urbanizados, contando, como mínimo, con acceso rodado por vía urbana municipal, abastecimiento de aguas, suministro de energía eléctrica y evacuación de aguas residuales; todo ello en los términos que, en su caso, precisen los Criterios de Ordenación Urbanística.

b) Estar ya consolidados por la edificación al menos en las dos terceras partes del espacio servido efectiva y suficientemente por las redes de los servicios generales enumerados en la letra anterior y delimitado en la forma que, en su caso, precisen los correspondientes Criterios de Ordenación Urbanística.

Forman parte asimismo del suelo urbano los terrenos que hayan sido urbanizados en ejecución del planeamiento urbanístico y de conformidad con sus determinaciones.

2. Deberá atribuirse la condición de suelo urbano no consolidado, a los terrenos a que se refiere la letra b) del apartado anterior, y también los de la letra a) cuando, para su urbanización o reurbanización en los términos dispuestos por el planeamiento:

a) Sean sometidos a operaciones de reforma interior o actuaciones de renovación urbana que deban ejecutarse mediante unidades de actuación urbanizadora integradas en su entorno y cuyo desarrollo deba llevarse a cabo por el procedimiento establecido en el apartado 3 del artículo 10.

b) Su urbanización o nivel de dotaciones públicas existentes no comprenda todos los servicios precisos o no tengan la proporción adecuada, respectivamente, o unos u otras no cumplan los requerimientos establecidos por los Criterios de Ordenación Urbanística.

c) Se atribuya a parcelas concretas un aprovechamiento objetivo superior al preexistente, definido en los términos del apartado 3.4 de la disposición preliminar, bien por asignación de mayor edificabilidad o por cambio de uso de mayor rentabilidad económica, cuya materialización requiera la delimitación previa de unidades de actuación discontinuas y la aplicación de las técnicas de las transferencias de aprovechamiento o de las compensaciones monetarias sustitutivas".

En términos similares, se expresa el artículo 6 de la Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura.

CUARTO.- Una vez sabido lo anterior, comenzamos la resolución del proceso analizando la verdadera realidad física y urbanística de la franja de terreno situada en la parcela con referencia catastral NUM000 que la parte considera es suelo urbano consolidado.

Los datos catastrales de la parcela con referencia catastral NUM000, que incluye la franja de terreno longitudinal a la que se refiere la parte actora, recogen que se trata de una finca rústica con uso principal agrario.

Las fotografías que obran de la parcela permiten comprobar que el suelo no tenía realmente la condición de suelo urbano, sino que sobre el terreno se apreciaba una parcela de carácter rústico.

La parcela discutida no cumplía con los parámetros legales para ser considerada suelo urbano consolidado. La parcela no está edificada en dos terceras partes, sino que se trata de una parcela rústica no edificada. Podemos apreciar que la parcela es colindante con las traseras de unas viviendas adosadas construidas, pero no dispone de una verdadera urbanización que permita el acceso rodado y tampoco consta que de manera efectiva disponga de abastecimiento de aguas, suministro de energía eléctrica y evacuación de aguas residuales. Desde luego, no parece que pueda llegar a contar con dichos servicios si no se ejecutan obras que irían más allá de la mera conexión con las instalaciones existentes. Todo lo contrario, los documentos y planos que se refieren a la parcela permiten comprobar que estamos ante una parcela totalmente rústica, cuyo uso principal es el agrario.

La parcela no tenía la condición de solar, de modo que no podía edificarse directamente sobre dicha finca, previa concesión de la licencia. El concepto de solar aparece en el apartado 2.3 de la Disposición Preliminar de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura, sin que la finca de la parte recurrente pueda subsumirse en el mismo.

El que dicha franja longitudinal pudiera ser la continuación de la calle de Florencia de Moraleja es algo que tendrá que definir el planificador y que no cabe dar por supuesto.

La conclusión es que, a pesar de lo defendido en la demanda, la parcela no podía calificarse de suelo urbano consolidado, atendiendo a las verdaderas características físicas de la finca y los requisitos legales para este tipo de suelo, sin que pueda admitirse que la franja de terreno objeto de controversia pueda considerarse integrada en la trama urbana con las parcelas ya urbanizadas y edificadas.

QUINTO.- En este punto del debate, es necesario citar la doctrina jurisprudencial que admite la posibilidad de degradar un suelo urbano consolidado siempre que existan necesidades reales de transformación del suelo y una motivación que justifique la necesidad real de transformar ese suelo para poder satisfacer el interés público.

La sentencia del Tribunal Supremo de fecha 14-2-2020 ( Roj: STS 598/2020, ECLI:ES:TS:2020:598, Nº de Recurso: 6020/2017, Nº de Resolución: 195/2020) confirma la doctrina jurisprudencial que admite la posibilidad de degradar el suelo urbano consolidado a suelo urbano no consolidado a través de un nuevo planeamiento que contemple una determinada transformación urbanística de renovación, regeneración o rehabilitación.

La sentencia sigue el criterio establecido en la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 30-10-2018 ( ROJ: STS 3779/2018, ECLI:ES:TS:2018:3779, Sentencia: 1563/2018 Recurso: 6090/2017), de acuerdo con la cual, tanto la LS 2007, como el posterior TRLS 2008, y el vigente TRLSRH 2015, ha operado un importante cambio normativo en orden a la definición del modelo de desarrollo urbano en nuestras ciudades, tratando de implantar un modelo de control, que insiste en la regeneración de la ciudad existente, frente a las nuevas transformaciones de suelo, de forma que, según la nueva regulación, las obligaciones de los propietarios no van a venir ya determinadas por la categorización del suelo (consolidado o no consolidado), sino por el tipo de actuación de transformación urbanística que se vaya a acometer, lo cual hace necesario adaptar el criterio del Alto Tribunal.

El TS responde a la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en el sentido de que un nuevo planeamiento que contempla una determinada transformación urbanística de renovación, regeneración o rehabilitación, puede degradar el suelo urbano consolidado a suelo urbano no consolidado, siempre que quede justificado en la Memoria, con una motivación reforzada, la conveniencia, desde el prisma de los intereses públicos, de acometer tales actuaciones, que, además, han de responder a necesidades reales.

SEXTO.- La sentencia del Tribunal Supremo de fecha 14-2-2020 ( Roj: STS 598/2020, ECLI:ES:TS:2020:598, Nº de Recurso: 6020/2017, Nº de Resolución: 195/2020) expone lo siguiente:

"SEGUNDO.- Antecedentes jurisprudenciales:

Es cierto, como reconoce la sentencia recurrida y ninguna de las partes discute, que, en torno a la descategorización del suelo urbano, el criterio jurisprudencial, en un primer momento admitió que el suelo urbano consolidado pudiera "descategorizarse" por el planeamiento urbanístico en supuestos de operaciones sistemáticas de reforma interior, esto es, era posible desclasificar el suelo urbano consolidado cuando el mismo, por voluntad del planificador, iba a ser sometido a operaciones integrales de reurbanización o regeneración urbanas, lo que suponía la necesaria imposición a los propietarios de las correspondientes obligaciones de urbanización, equidistribución y cesión de dotaciones y de aprovechamiento urbanístico. Esta primera tesis tuvo su reflejo más evidente en la sentencia de 31 de mayo de 2006 .

Sin embargo, la posición actual -mayoritaria-, que se inicia con la sentencia de esta Sección Quinta de 23 de septiembre de 2008 (casación 4731/04), "asunto Guanarteme ", a la que siguieron otras muchas, en las que, sin negar que puedan existir casos en los que es preciso realizar en estos suelos -urbanos consolidados- operaciones integrales de urbanización, de reestructuración urbana, lo que se rechaza es que, en tales casos, sea posible exigir a los propietarios de las parcelas afectadas que cedan parte de ellas para la operación planificada, correspondiendo a la Administración adquirir, mediante compra o expropiación, la propiedad de los suelos que considere necesarios y hacerse cargo de los costos de su urbanización. Si se admitiera esta posibilidad, se decía, nunca finalizaría el proceso urbanizador, situándolo en una posición de continua interinidad, derivada de la necesidad de una permanente posibilidad de exigir el cumplimiento de unos deberes urbanísticos con causa en esa modificación del estatus del suelo afectado, oponiéndose - STS de 18/4/16 - a un "elemental principio de equidad" que los propietarios deban volver a costear una y otra vez una urbanización, en una suerte de proceso interminable, en el que en cada ocasión deban ajustarse al nuevo régimen de las cargas y cesiones que resulten de aplicación a medida en que se introducen alteraciones de la normativa vigente.

TERCERO.- La nueva normativa:

Determinado ya el criterio jurisprudencial dominante, lo que cabe plantearse es sí, a partir de la Ley del Suelo de 2007, y las que le siguieron (2008 y 2015), puede seguir manteniéndose el criterio de la imposibilidad de descategorización del suelo urbano consolidado, cuestión, sobre la que no se pronunció esta Sala sino hasta la referida sentencia de 24 de octubre de 2018 , ya que toda la jurisprudencia previa lo era en relación con la LRSV de 1998, antes de la entrada en vigor de la Ley del Suelo de 2007. De ahí que no sea cierta la afirmación del Ayuntamiento de que la sentencia aplica la Ley de 1998, sino que, sin desconocer que la normativa aplicable es el TRLS 2/08 (como precisa el párrafo primero del su F.D. Sexto), con base en el criterio jurisprudencial mayoritario referido a la LRSV de 1998, aplica la misma conclusión: imposibilidad de descategorizar un suelo urbano consolidado.

La Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo, introdujo una profunda modificación en la regulación estatal anterior (Ley 6/1998, que deroga), al suprimir la técnica clásica de Derecho urbanístico conocida como la clasificación del suelo, e introducir, en su lugar, las llamadas situaciones básicas del suelo (suelo urbanizado y suelo rural).

Su exposición de motivos, señala los motivos de la reforma:

"la clasificación ha contribuido históricamente a la inflación de los valores del suelo, incorporando expectativas de revalorización mucho antes de que se realizaran las operaciones necesarias para materializar las determinaciones urbanísticas de los poderes públicos y, por ende, ha fomentado también las prácticas especulativas, contra las que debemos luchar por imperativo constitucional" (apartado 1, párrafo 6). De ahí que se haya concluido con la necesidad de abandonar la clasificación del suelo y acudir a otro instrumento -las situaciones básicas de suelo- que obedece a parámetros diferentes.

A la vez, la nueva legislación estatal del suelo, al tiempo que abandona la técnica de la clasificación del suelo, establece los derechos y deberes de la propiedad del suelo tomando como base las actuaciones de transformación urbanística previstas en el planeamiento".

En consonancia con el objetivo expresado en el citado Preámbulo, el art. 2 del Texto Refundido de 2015, define las "Actuaciones sobre el medio urbano", como "las que tienen por objeto realizar obras de rehabilitación edificatoria, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones, y las de regeneración y renovación urbanas cuando afecten, tanto a edificios, como a tejidos urbanos, pudiendo llegar a incluir obras de nueva edificación en sustitución de edificios previamente demolidos", añadiendo que "A todas ellas les será de aplicación el régimen estatutario básico de deberes y cargas que les correspondan, de conformidad con la actuación de transformación urbanística o edificatoria que comporten, a tenor de lo dispuesto en el artículo 7".

El art. 14 de Ley de 2007 (y del TR 2008) distinguía, dentro de las actuaciones de transformación urbanística: A) Las actuaciones de urbanización, que incluyen: 1) Las de nueva urbanización, que suponen el paso de un suelo en situación de rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente, conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística; 2) Las que tienen por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado. B) Las actuaciones de dotación, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y que no requieran la reforma o renovación integral de la urbanización.

Posteriormente, el art. 7.2, tras la reforma incorporada por la Ley 8/2013 , añadió las llamadas actuaciones edificatorias , que son aquellas en las que, sin concurrir los requisitos de las de transformación, precisan de obras complementarias de urbanización y que se dividen en: A) Las de nueva edificación y de sustitución de la edificación existente; y, B) Las de rehabilitación edificatoria, entendiendo por tales la realización de obras y trabajos de mantenimiento o intervención en los edificios existentes, sus instalaciones y espacios comunes, en los términos dispuestos por la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

CUARTO.- El cambio normativo operado por la LS07 y el TRLS08 ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional en su sentencia 148/2012, de 5 de julio :

"En el nuevo texto refundido de la Ley de suelo, el legislador estatal -en ejercicio de la competencia que le corresponde ex art. 149.1.1 CE ( STC 61/1997, de 20 de marzo , FFJJ 7 a 10)- ha establecido estas condiciones básicas abandonando como premisa o presupuesto previo la tradicional clasificación tripartita del suelo y, por ello, dejando la regulación de la clasificación del suelo a las -legislaciones urbanísticas autonómicas, distingue ahora únicamente dos situaciones básicas de suelo: el suelo rural y el suelo urbanizado.

Ahora bien, la ley estatal no establece las facultades y deberes en función de la situación básica en la que se encuentra el suelo. La situación básica tiene incidencia en el estatuto de la propiedad, pero la Ley -a diferencia de lo que hacían las anteriores- no define las facultades y deberes que corresponden a cada clase de suelo", y, añade:

"Estas actuaciones de transformación urbanística comportan, "según su naturaleza y alcance", tal y como se establece en el art. 16.1 del texto refundido de la Ley de suelo, ciertos deberes legales, entre los que se encuentran los de: entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención; entregar el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de aprovechamiento que corresponda a la Administración con destino a patrimonio público de suelo; costear y ejecutar las obras de urbanización e infraestructuras de conexión; entregar a la Administración las obras e infraestructuras que hayan de formar parte del dominio público o que estén destinadas a la prestación de servicios de titularidad pública; garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que sea preciso desalojar dentro del área de actuación; indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser demolidas para realizar la transformación urbanística pertinente. Por tanto, los deberes que, hasta la Ley de régimen del suelo y valoraciones se consideraban deberes de los propietarios del suelo urbanizable son ahora deberes más abstractamente vinculados a la realización de actuaciones de transformación urbanística, que además han de modularse o matizarse en función del tipo de transformación urbanística [actuación urbanizadora (nueva o de reforma) o actuación de dotación que puede tener lugar tanto en suelo rural como en suelo urbanizado".

En concreto, la STC 94/2014 sólo impone que los suelos comprendidos en actuaciones de reforma, mejora o regeneración urbana estén considerados como suelo urbano, mientras que su categorización como suelo urbano consolidado o no consolidado depende de la legislación autonómica:

"[...] la Ley sobre régimen del suelo y valoraciones incluye, dentro del suelo urbano ( art 28 LRSV ), aunque no precisa a cuál de los dos tipos (consolidado o no consolidado) los que, a pesar de contar con todos los servicios del suelo urbano, requieren de una operación de reforma o renovación interior. Son suelos urbanos consolidados por la urbanización para los que, por diferentes causas (obsolescencia de los servicios, degradación del barrio, modificación del uso característico -eliminación de polígonos industriales en el centro de la ciudad- etc.), el planeamiento impone su reurbanización integral. Su inclusión en un tipo u otro de suelo urbano, depende de lo que establezcan las legislaciones autonómicas, siendo así que el art. 11.3.1 b) de la Ley de suelo y urbanismo del País Vasco los incluye en la categoría de suelo urbano no consolidado.".

Para llegar a esta conclusión, el TC, previamente, tiene que reinterpretar su propia doctrina ( STC 164/2001 y STC 54/2002 ), afirmando que, si bien la distinción entre el suelo urbano consolidado y no consolidado del artículo 14 LRSV tiene que hacerse ciertamente en los "límites de la realidad", esta doctrina sólo es aplicable a los suelos de "primera urbanización", pero no necesariamente a los suelos sometidos a operaciones de regeneración urbana.

Por tanto, la expresión "en los límites de la realidad" se refiere exclusivamente al grado de urbanización real, fáctica, de los servicios de (primera) urbanización en aquellos suelos que ya son ciudad, pero no se refiere en ningún caso a los suelos que, estando ya urbanizados, deben ser transformados o reurbanizados según un nuevo planeamiento...

SEXTO.- Como decíamos en nuestra sentencia de 30 de octubre pasado (casación 6090/17 ), para dar respuesta a la cuestión objeto del presente recurso, hemos de partir del importante cambio normativo en orden a la definición del modelo de desarrollo urbano en nuestras ciudades. En este sentido, tanto la Ley estatal 8/2007, del Suelo, como en el posterior Texto refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/08, y el vigente Real Decreto Legislativo 7/15, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, tratan de implantar un modelo de desarrollo que desplace la tradicional concepción desarrollista impulsora de un crecimiento urbano ilimitado, por otra que lo controle, insistiendo en la regeneración de la ciudad existente, frente a las nuevas transformaciones de suelo.

El preámbulo de estas Leyes se apoya expresamente en la Estrategia Territorial Europea y en la Comunicación de la Comisión sobre una estrategia temática para el medio ambiente urbano, que propone que "Para poder controlar mejor la continua tendencia a la expansión de las ciudades, los Estados miembros y sus autoridades locales y regionales deben apoyarse en la idea de la "ciudad compacta" (o ciudad de pequeñas distancias). Esto incluye, por ejemplo, el control de la extensión de las áreas urbanizables, en el marco de una política urbanística cuidadosa, particularmente en las periferias urbanas y en muchas zonas costeras".

La Ley del suelo estatal establece con claridad meridiana que las políticas urbanas se deben basar en la regeneración y mejora de los tejidos existentes y no en nuevas ocupaciones de suelo. En la propia Ley, el concepto de actuaciones de urbanización comprende tanto las de reforma o renovación del suelo ya urbanizado como las de primera transformación del suelo rural, si bien estas últimas en lo sucesivo deberían ser, si no excepcionales, sí, al menos, suficientemente justificadas.

Como señala el preámbulo de la Ley: "el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente".

La decisión del legislador de 2007/2008 es clara y evidente cuando afirma que:

"Esta situación no puede superarse añadiendo nuevos retoques y correcciones, sino mediante una renovación más profunda plenamente inspirada en los valores y principios constitucionales antes aludidos, sobre los que siente unas bases comunes en las que la autonomía pueda coexistir con la igualdad. Para ello, se prescinde por primera vez de regular técnicas específicamente urbanísticas, tales como los tipos de planes o las clases de suelo, y se evita el uso de los tecnicismos propios de ellas para no prefigurar, siquiera sea indirectamente, un concreto modelo urbanístico y para facilitar a los ciudadanos la comprensión de este marco común. No es ésta una Ley urbanística, sino una Ley referida al régimen del suelo y la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales a él asociados en lo que atañe a los intereses cuya gestión está constitucionalmente encomendada al Estado. Una Ley, por tanto, concebida a partir del deslinde competencial establecido en estas materias por el bloque de la constitucionalidad y que podrá y deberá aplicarse respetando las competencias exclusivas atribuidas a las Comunidades Autónomas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda y, en particular, sobre patrimonios públicos de suelo".

La "Estrategia Española de Sostenibilidad Urbana y Local" aprobada en 2011, contiene directrices y medidas relacionadas con la edificación y con el modelo urbano y los instrumentos urbanísticos. Entre las primeras, figura el uso lo más eficiente posible del suelo y el máximo aprovechamiento viable y racional del patrimonio inmobiliario existente, "apoyándose en la rehabilitación y reutilización de las edificaciones existentes frente a la construcción nueva, postulando la regeneración urbana integrada de los tejidos urbanos consolidados como prioridad de la inversión pública, especialmente sobre los centros urbanos y los barrios vulnerables, mediante políticas integradas y enfoques transversales y multisectoriales".

En este aspecto es revelador el Preámbulo de la Ley 8/13, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, cuando afirma que "La tradición urbanística española, como ya reconoció el legislador estatal en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, se ha volcado fundamentalmente en la producción de nueva ciudad, descompensando el necesario equilibrio entre dichas actuaciones y aquellas otras que, orientadas hacia los tejidos urbanos existentes, permiten intervenir de manera inteligente en las ciudades, tratando de generar bienestar económico y social y garantizando la calidad de vida a sus habitantes".

SÉPTIMO.-Según la nueva regulación, las obligaciones de los propietarios no van a venir ya determinadas por la categorización del suelo (consolidado o no consolidado), sino por el tipo de actuación de transformación urbanística que se vaya a acometer sobre el mismo , dado que la legislación urbanística ya no tiene como finalidad esencial la formación de un nuevo tejido urbano sobre la base de una progresiva ejecución de distintas actuaciones a realizar sobre el suelo, que daba lugar a la consolidación de situaciones cuya revisión no era posible, sino que, como afirma el art. 4 de la nueva Ley "La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste".

A partir de esta nueva normativa, es necesario adaptar nuestro criterio, pues tal y como establece el art. 18, los deberes de los propietarios aparecen vinculados a la promoción de las actuaciones de transformación urbanística y a las actuaciones edificatorias, de forma tal que los mismos se vinculan a dichas actuaciones y a la existencia de un verdadero y justificado proyecto de renovación, regeneración o rehabilitación urbana, que ha de estar suficientemente motivado y justificado.

Si bien es posible que el planificador decida actuar sobre ámbitos que ya son ciudad para ejecutar sobre ellos actuaciones de renovación, rehabilitación o regeneración urbanas, pero para ello será exigible que se motive, con una motivación reforzada, la concurrencia de tal circunstancia en la propia Memoria del plan y la conveniencia, en aras de los intereses públicos siempre que tales actuaciones respondan a necesidades reales, evitando así que la mera voluntad transformadora basada en criterios de mera oportunidad, provoque efectos sobre los deberes de los propietarios que ya contribuyeron a la consolidación de los terrenos donde se ubican sus viviendas o locales.

OCTAVO.- Respuesta a la cuestión interpretativa planteada por el auto de admisión:

Con base en cuanto ha quedado expuesto en los precedentes F.D., en relación con el interrogante que presentaba interés casacional objetivo, debemos responder que conforme al T.R. Ley del Suelo de 2008, la jurisprudencia anterior ha de ser matizada en el sentido de que un nuevo planeamiento que contempla una determinada transformación urbanística de renovación, regeneración o rehabilitación, puede degradar el suelo urbano consolidado a suelo urbano no consolidado, siempre que quede justificado en la Memoria, con una motivación reforzada, la conveniencia, desde el prisma de los intereses públicos, de acometer tales actuaciones, que, además, han de responder a necesidades reales.

NOVENO.- Resolución de las cuestiones que el recurso de casación suscita y pronunciamiento sobre costas:

1.- Con arreglo a esta interpretación, es claro que, cumplidos los requisitos previstos en el F.D. anterior y, siempre que se trate de actuaciones de transformación urbanística de renovación, regeneración o rehabilitación (reflejadas en el F.D. Tercero) cabe la descategorización del suelo urbano, concepto, en todo caso ya, de escasa relevancia.

Si bien, en el supuesto enjuiciado por la sentencia, la mera apertura de una calle, actuación dotacional no encuadrable en ninguna de las tres clases de trasformación urbanística a las que acabamos de aludir (renovación, regeneración o rehabilitación), carece de la imprescindible entidad para provocar una modificación en la categorización de la que ya gozaba el suelo aquí concernido.

Procede, por tanto, estimar parcialmente el recurso de casación, si bien y por motivos distintos a los que constituyen la "ratio decidendi" de la sentencia recurrida, confirmamos su fallo".

SÉPTIMO.- Aplicado lo anterior al presente supuesto de hecho, consideramos lo siguiente:

1. Hemos visto que la realidad de la parcela no es la de un suelo urbano consolidado, sino que se trata de una parcela fundamentalmente agraria.

Así es definida también en los datos catastrales.

No estamos ante un verdadero suelo urbano consolidado que es el transformado o consolidado por la urbanización, es decir, el que cuenta con todos los servicios propios del suelo urbano, ya los haya adquirido en ejecución del planeamiento, o con el devenir del tiempo.

2. Coincidimos con lo expuesto por el equipo municipal al desestimar las alegaciones realizadas sobre esta parcela en el trámite de aprobación provisional.

El equipo técnico municipal señala lo siguiente:

"Los terrenos referidos, se encuentran clasificados como suelo urbano consolidado aunque no disponen de los requisitos regulados en la ley para tener tal consideración.

Estos suelos no cuentan con dotación alguna de infraestructuras y no se encuentran incluidos en el inventario de bienes municipales, para poder actuar sobre ellos. Previa o simultáneamente se debería adquirir la propiedad del suelo.

Las Normas Subsidiarias los clasificaban como suelo urbano consolidado sin proponer sobre el ningún instrumento de gestión, que permitiera ejecutar la urbanización. La clasificación que ahora plantea el nuevo PGM permite un justo reparto de beneficios y cargas junto con los terrenos colindantes".

3. La ordenación que realiza el PGM tiene cobertura legal en los artículos 7.1 y 14 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Las actuaciones de urbanización incluyen las de nueva urbanización y las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado; también las actuaciones de dotación, es decir, las que tiene por objeto incrementar las dotaciones públicas de un suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación de la urbanización de éste.

El propietario, en este caso, tiene el deber y el derecho de completar la urbanización de los terrenos para que cumplan los requisitos y condiciones establecidos para su edificación.

En definitiva, según la nueva regulación, las obligaciones de los propietarios no van a venir determinadas por la categorización del suelo (consolidado o no consolidado), sino por el tipo de actuación de transformación urbanística que se vaya a acometer sobre el mismo, dado que la legislación urbanística ya no tiene como finalidad esencial la formación de un nuevo tejido urbano sobre la base de una progresiva ejecución de las distintas actuaciones a realizar sobre el suelo, que daba lugar a la consolidación de situaciones cuya revisión no era posible, sino que la ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste.

4. En atención a las características de la parcela y la fundamentación del PGM, existe una motivación suficiente, desde el prisma de los intereses públicos, de acometer la actuación urbanística en la forma definida en el PGM que responde a una necesidad real de completar la urbanización -realmente de llevarla a cabo en su totalidad- de la parcela mediante su inclusión dentro del sector denominado 3-R, siendo necesaria la aprobación de un Plan Parcial para para establecer las determinaciones de ordenación detallada.

La motivación debe examinarse en cada caso concreto, siendo lo cierto que, en este supuesto, en atención a las verdaderas características y realidad física de la parcela objeto de discusión, la motivación ofrecida por el planificador es suficiente, estando plenamente justificado que la franja de terreno quede incluida dentro del sector denominado 3-R y que sea necesaria la aprobación de un Plan Parcial para establecer las determinaciones de ordenación detallada.

Todo lo anterior conduce a la desestimación integra del recurso contencioso-administrativo.

OCTAVO.- En virtud de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, condenamos a la parte demandante al pago de las costas procesales causadas. No se aprecia que concurran serias dudas de hecho o de derecho en el supuesto objeto de control jurisdiccional para no imponer las costas procesales. Las costas se tasarán por la cuantía del proceso.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación, EN NOMBRE DE SM EL REY, por la potestad que nos confiere la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA,