Sentencia Contencioso-Administrativo 687/2022 del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 288/2022 de 20 de diciembre del 2022

PRIMERO.- La parte demandante formula recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de la Confederación Hidrográfica del Guadiana que acuerda la extinción del título que otorgaba el derecho de ocupación de la vivienda gestionada por la Confederación Hidrográfica del Guadiana y el desahucio administrativo para la recuperación de la posesión de la vivienda.

SEGUNDO.- El enjuiciamiento por esta Sala de Justicia del PO 115/2022, donde se enjuiciaba el requerimiento de cesación de la vía de hecho en relación a las viviendas de la CHG que fueron adjudicadas a los demandantes, nos lleva a realizar las primeras consideraciones, a saber:

1. La CHG ha tramitado procedimientos de desahucio administrativo de las viviendas que fueron adjudicadas a los demandantes por razón del puesto de trabajo que ocupaban en la CHG. Podrá discutirse si los desahucios administrativos acordados por la CHG son conformes o no a Derecho, pero dicha actuación no puede ser calificada de vía de hecho.

Comprobamos que en los procedimientos de desahucio se ha dado audiencia a los interesados, los mismos han presentado alegaciones y la Administración ha dictado Resolución que acuerda la extinción del título que autorizaba la utilización de la vivienda y el desahucio de la misma. Las Resoluciones están motivadas y contienen los argumentos por los que la Administración considera que los títulos que autorizaban la ocupación de las viviendas se han extinguido.

Estas decisiones administrativas han sido dictadas para cada adjudicatario de las viviendas que han podido impugnar las Resoluciones de desahucio administrativo al disponer del correspondiente pie de recurso. Sirva como prueba los procesos contencioso-administrativos tramitados por esta Sala de Justicia en los que se está discutiendo la validez de la decisión administrativa. Se trata de procesos donde el adjudicatario de la vivienda impugna de manera individual la Resolución que acuerda la extinción del título y el desahucio administrativo.

2. Se aportan Resoluciones administrativas en las que la Administración modificaba las condiciones de la adjudicación de las viviendas. Estas nuevas Resoluciones de adjudicación fueron recurridas en reposición por los interesados, siendo estimados los recursos de reposición y dejadas sin efecto las nuevas condiciones de adjudicación que la CHG pretendía imponer. Esta actuación administrativa y los efectos negativos que hubiera podido tener en la esfera de cada uno de los adjudicatarios ha quedado sin efecto al ser estimados los recursos de reposición, por lo que carecen de eficacia en relación a los procedimientos de desahucio tramitados con posterioridad. Se trata, como decimos, de una actuación que no ha tenido eficacia al ser estimados los recursos de reposición. La estimación de los recursos de reposición acredita el funcionamiento correcto de la Administración que consideró que no era ajustada a Derecho la imposición de nuevas condiciones de adjudicación cuando ya existían unas condiciones anteriores, lo que no impide a la Administración incoar posteriormente procedimientos de desahucio al comprobar que concurren causas para ello.

3. Tampoco puede decirse que no haya existido procedimiento en relación a la afectación de determinadas viviendas al servicio público que gestiona la CHG y a la propuesta de desadscripción y desafectación de las viviendas no necesarias para la explotación de las infraestructuras hidráulicas gestionadas por el organismo de cuenca.

El enjuiciamiento de los PO 115/2022, PO 247/2022, PO 283/2022 y de otros similares, permite examinar el conjunto de documentación que obra en los autos, constando la Resolución de las viviendas afectas al servicio público firmada el día 26-10-2021 y la Resolución por la que se acuerda la propuesta de desadscripción y desafectación de las viviendas no necesarias para la explotación de las infraestructuras hidráulicas gestionadas por el organismo de cuenca firmada el día 27- 10-2021.

Corresponde a la Administración pronunciarse sobre la afectación de las viviendas a las infraestructuras hidráulicas, sin que la parte demandante haya ofrecido prueba que desvirtúe las decisiones administrativas. Es el organismo de cuenca el ente público que conoce las necesidades del servicio público que gestiona y determina las viviendas afectas o no a las infraestructuras hidráulicas.

No podemos olvidar que dicha cuestión forma parte del reconocimiento de la potestad de autoorganización que corresponde a la Administración, lo que constituye un componente esencial de la autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. El principio de autoorganización en las Administraciones, en las distintas materias relacionadas con su organización y, en este caso concreto, en relación a la gestión del dominio público hidráulico, hace que a la CHG corresponde la facultad de determinar las viviendas necesarias y las que no lo son respecto a las infraestructuras hidráulicas. Ello conlleva que es la Administración el ente que puede y debe valorar las concretas necesidades de su gestión, no demostrándose unas necesidades distintas a las fijadas por la CHG en las decisiones administrativas mencionadas y en otras que las complementan. En modo alguno, se prueba que las viviendas, cuya desafectación se propone, sean necesarias para las infraestructuras hidráulicas.

El artículo 102.1 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, regula la necesidad de redactar una memoria pero ello sólo lo es para desafectar bienes sobre los que subsistan autorizaciones no extinguidas y lo que ha ocurrido es que el informe del Director Técnico se pronuncia sobre las que considera necesarias para la explotación de las infraestructuras hidráulicas y en base a ello el Presidente ha declarado cuáles son imprescindibles para la correcta explotación de las presas. Ello compete al organismo de cuenca y no puede la parte actora valorar, conforme a su parecer, las que lo son y las que no lo son.

4. La parte actora también se refiere a la calificación de rendimiento del trabajo en especie que la CHG realiza de la autorización para ocupar las viviendas.

Esta calificación tampoco puede calificarse de actuación material de la Administración al tener cobertura en la normativa tributaria.

Se trata de una cuestión tributaria ajena a los procedimientos administrativos de desahucio donde no se resuelve esta cuestión directamente.

Lo que hace la CHG en relación a esta renta es dar cumplimiento al artículo 42.1 de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio, que dispone lo siguiente:

"Constituyen rentas en especie la utilización, consumo u obtención, para fines particulares, de bienes, derechos o servicios de forma gratuita o por precio inferior al normal de mercado, aun cuando no supongan un gasto real para quien las conceda".

Asimismo, la parte demandante no puede desconocer que consta Resolución administrativa previa en la que la Administración califica de rendimiento del trabajo en especie la adjudicación de la vivienda y lo acordado tiene reflejo en la nómina mensual de cada empleado público, pudiendo impugnar esta actuación por el mecanismo previsto en el artículo 227.4.b) LGT.

El artículo 227.4.b) LGT incluye entre los actos susceptibles de reclamación económico-administrativa, previo cumplimiento de los requisitos y en la forma que se determine reglamentariamente, las actuaciones de los particulares en materia tributaria relativas a las obligaciones de practicar y soportar retenciones o ingresos a cuenta.

Por tanto, los demandantes han visto la calificación de la renta en especie en la nómina mensual y disponen del mecanismo previsto en el artículo 227.4.b) LGT para impugnar la calificación de la renta realizada por la CHG, sin que conste que hayan impugnado dicha calificación.

5. El supuesto de hecho de este proceso contencioso-administrativo no puede compararse con lo resuelto por la Audiencia Nacional en la sentencia de fecha 24-4-2018, Roj: SAN 3104/2018, ECLI:ES:AN:2018:3104, Nº de Recurso: 451/2016, pues lo entonces impugnado era una Orden del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (Dirección General del Agua) de 13 de marzo de 2015, por la que se regulan las condiciones generales para el otorgamiento de autorizaciones de ocupación de viviendas gestionadas por la Confederación Hidrográfica del Guadiana a favor del personal funcionario y laboral del organismo, mientras que ahora el objeto del proceso es una vía de hecho referida a procedimientos administrativos tramitados por la CHG.

La sentencia de la Audiencia Nacional anula la Orden de 13 de marzo de 2015 por carecer de base legal y por falta de competencia del Ministerio autor de la Orden al ser competencia del Gobierno la regulación de las condiciones generales para el otorgamiento de autorizaciones de ocupación de viviendas.

Lo entonces resuelto por la Audiencia Nacional no impide a la Administración gestionar las viviendas ocupadas por los actores y resolver los títulos de autorización si considera que existe causa para ello.

TERCERO.- En el PO 115/2022, concluimos que constaban en los autos las decisiones adoptadas por la Administración sobre los desahucios administrativos, la afectación o no de las viviendas al servicio público, las propuestas de desadscripción y desafectación de las viviendas no necesarias para la explotación de las infraestructuras hidráulicas gestionadas por el organismo de cuenca y la calificación de rendimientos del trabajo en especie por el uso de las viviendas, de manera que no puede afirmarse que las mismas se han adoptado fuera de todo procedimiento.

No puede alegarse que la Administración haya realizado una actuación material cuando se han tramitado los procedimientos de desahucio y existen las resoluciones que sirven de cobertura a la actuación administrativa. La Administración ha actuado mediante lo acordado en unas decisiones administrativas existentes, tramitadas mediante los correspondientes procedimientos y conocidas por la parte actora.

El presente proceso contencioso-administrativo se presenta en términos generales, trayendo argumentos sobre actuaciones administrativas tramitadas por separado y de contenido diferente y que una vez dictadas son conocidas por la parte demandante que puede impugnar y discutir los fundamentos fácticos y jurídicos en los que se basan, sin que exista una actuación que de manera evidente se haya desarrollado sin procedimiento o resulte sorpresiva para la parte demandante. Lo que la parte pretende ejercitar en este proceso es una acción general o reproche general a la actuación de la CHG que no se corresponde con lo realizado y no es compatible con los procedimientos de desahucio tramitados y terminados por la CHG que pueden ser impugnados de manera separada por cada afectado.

CUARTO.- En relación a las causas por las que la Administración extingue el título de ocupación, ponemos de manifiesto lo siguiente:

1. Tanto la Administración como la parte actora se encuentran vinculadas por el artículo 92.3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, que establece un plazo máximo de duración de cuatro años.

El que la autorización inicial no fijase un concreto plazo no impide aplicar el plazo de duración legalmente previsto al tratarse de una condición establecida en la norma con rango de Ley y que se aplica con carácter general a todas las autorizaciones.

La ocupación de la vivienda de la CHG por parte del trabajador demandante se realiza mediante el régimen de autorización y no por el de concesión, como se desprende de la autorización del uso de la vivienda que le fue adjudicada por razón de su trabajo, de modo que el plazo de duración que resulta aplicable es el del artículo 92.3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

2. La vivienda fue adjudicada al actor en atención al puesto de trabajo que entonces ocupaba. La autorización indica expresamente que la autorización se mantendría mientras el empleado público mantuviera el destino.

A pesar de lo expuesto por la parte demandante, los conceptos de destino y puesto de trabajo no indican situaciones diferentes, siendo utilizados de manera indistinta. Si se cambia de puesto de trabajo se produce un cambio de destino, sin que el cambio de destino solo se produzca cuando se desempeña un puesto de trabajo en otra Administración Pública.

En este caso, está probado que el actor ha cambiado de puesto de trabajo, no mantiene el puesto de trabajo o destino que tenía en el organismo de cuenca cuando le fue adjudicada la vivienda, de modo que el cambio en el puesto de trabajo impide mantener la vivienda que le fue concedida en atención a un concreto destino.

La parte recurrente ha cambiado de puesto de trabajo, si por tal entendemos que un puesto de trabajo es una unidad de trabajo de la organización que tiene sus tareas, roles o funciones, así como sus deberes y responsabilidades. Es un espacio laboral dentro de la organización. También se le llama cargo o destino, concebido como la responsabilidad de una persona dentro de la organización donde ejecuta su trabajo. No se acredita que el cambio formal que alega la parte actora no supusiera un cambio de funciones.

Por tanto, el cambio de puesto de trabajo conlleva que se deje sin efecto la autorización concedida en aplicación del artículo 106.4 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.

3. También consideramos esencial que la vivienda no es necesaria para la explotación del servicio público, lo que hace que decaiga el derecho a seguir ocupando la misma, pues la autorización se otorgó por razón del servicio público. El que la vivienda no sea necesaria para la explotación del servicio público se desprende de lo acordado en la Resolución de las viviendas afectas al servicio público firmada el día 26-10-2021 y la Resolución por la que se acuerda la propuesta de desadscripción y desafectación de las viviendas no necesarias para la explotación de las infraestructuras hidráulicas gestionadas por el organismo de cuenca firmada el día 27-10-2021.

Lo acordado por la CHG no es contrario al artículo 78 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, al procederse a la desadscripción previa regularización, en su caso, de su situación física y jurídica por el organismo correspondiente.

Asimismo, la CHG no ha resuelto la desadscripción y desafectación de las viviendas, sino que ha dictado propuesta de desadscripción y desafectación que deberá resolver el órgano administrativo competente.

4. Al igual que la CHG fue el órgano administrativo competente para conceder la autorización de la vivienda titularidad de la CHG, corresponde a la misma Administración la tramitación y resolución del procedimiento donde se ha comprobado la extinción del título de autorización para ocupar la vivienda.

La Administración dispone de la potestad de autotutela declarativa y ejecutiva, por lo que a ella corresponde la resolución del procedimiento administrativo de desahucio y la ejecución de la decisión adoptada.

Distinto de lo anterior, es la necesidad de recabar autorización judicial si el interesado no abandona voluntariamente la vivienda, conforme al artículo 100.3 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que dispone lo siguiente:

"Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado o en los restantes lugares que requieran la autorización de su titular, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial".

Por su parte, el artículo 91.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, establece lo siguiente:

"Corresponde también a los Juzgados de lo Contencioso-administrativo autorizar, mediante auto, la entrada en los domicilios y en los restantes edificios o lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, cuando ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración, salvo que se trate de la ejecución de medidas de protección de menores acordadas por la Entidad Pública competente en la materia".

En consecuencia, es la Administración la competente para acordar la extinción de los títulos de autorización de viviendas y serán los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo los competentes para la concesión de este tipo de autorizaciones para entrar en un domicilio para hacer cumplir lo acordado en una decisión administrativa.

5. La extinción del título de autorización se ha producido por la existencia de varias causas. Entre ellas, por haber transcurrido el plazo máximo de duración, lo que hace que no proceda indemnización a favor de la parte actora.

En todo caso, la parte demandante no acredita perjuicio alguno por no poder ocupar la vivienda que fue adjudicada en razón del puesto de trabajo que ocupaba cuando la vivienda le fue adjudicada y que no es necesaria en atención al puesto de trabajo que actualmente ocupa y las necesidades del servicio público e infraestructuras hidráulicas de la CHG.

6. Por último señalar que se ha examinado la situación de la vivienda cuyo uso fue autorizado al demandante, sin que la situación de esta vivienda pueda compararse a otras que siguen siendo necesarias para el servicio público o que han sido autorizadas por motivos y condiciones diferentes.

QUINTO.- Además de lo anterior en la sentencia del TSJ de Extremadura de fecha 14-11-2022, Roj: STSJ EXT 1333/2022, ECLI:ES:TSJEXT:2022:1333, Nº de Recurso: 216/2022, Nº de Resolución: 611/2022, expusimos lo siguiente:

"CUARTO.- Conforme consta en el expediente, al hoy actor se le expidió una autorización para ocupar la vivienda sobre la que recae el recurso, con fecha 6 de mayo de 2008 momento en el que ocupaba el puesto NUM001 de la relación de puestos de trabajo del Organismo, Jefe de Sección Técnica nivel 22 con sede en D. Benito, puesto para el que había sido nombrado con fecha 21 de mayo de 2007. Con fecha 1 de julio de 2010 pasó a desempeñar el puesto de trabajo en comisión de servicios nº NUM002 Jefe de Sección de Explotación con sede en Don Benito.

El apartado 1 del condicionado de la autorización, expresaba que dicha vivienda se adjudica para su domicilio habitual en calidad de trabajador del organismo y en tanto se mantenga su actual destino. También se le expresaba que la vivienda podía ser recuperada de oficio por el Organismo si las necesidades del servicio lo requieren mediante resolución motivada del Presidente, oído el adjudicatario y a propuesta del Director Técnico, y cuando concurran circunstancias ciertas y precisas que exijan el retorno del edificio al cumplimiento de las necesidades del Organismo de Cuenca, dando lugar a la revocación unilateral de la autorización sin derecho alguno a ningún tipo de indemnización.

Esta redacción concuerda con la del artículo 106 de la Ley 13/1996 :

"Uno. Se autoriza al Gobierno para delimitar los supuestos en los cuales los empleados públicos pueden acceder al disfrute de una vivienda por razón del trabajo o cargo desempeñado.

A los anteriores efectos, se atenderá a las necesidades del servicio, razones de seguridad, representatividad y al contenido del puesto de trabajo de que se trate.

En estos casos, podrá exigirse al personal afectado el abono de los gastos de mantenimiento de la vivienda y el de los gastos medibles por contador, de acuerdo con el procedimiento y condiciones que se establezcan reglamentariamente.

El cese en el cargo o puesto de trabajo entrañará necesariamente el desalojo de la vivienda.

Dos. Si las viviendas están integradas en el Patrimonio del Estado o en el de sus entes públicos y tendrán el carácter de bienes demaniales afectos a los servicios de Ministerio o ente respectivo, a los que corresponderá el ejercicio de las competencias demaniales, así como el ejercicio de los derechos y cumplimiento de las obligaciones derivadas del respectivo contrato, si son arrendadas.

Tres. Hasta que no se dicten las normas reglamentarias correspondientes, se seguirá aplicando la normativa actual sobre causas de desalojo de las mencionadas viviendas por el Gobierno del Estado o la Administración correspondiente.

Cuatro. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y en tanto el indicado desarrollo reglamentario no tenga lugar, continuará en el disfrute de la vivienda el personal que la viniera ocupando por razón del puesto de trabajo desempeñado, mientras permanezca en el citado puesto."

Ciertamente el recurrente ha cambiado de puesto de trabajo, si por tal entendemos que un puesto de trabajo es una unidad de trabajo de la organización que tiene sus tareas, roles o funciones, así como sus deberes y responsabilidades. Es un espacio laboral dentro de la organización. También se le llama cargo, concebido como la responsabilidad de una persona dentro de la organización donde ejecuta su trabajo. No se acredita que el cambio formal que alega la actora no supusiera un cambio de funciones. La propia actora acepta que existió tal cambio, al menos en el aumento de nivel laboral.

Con fecha 18 de octubre de 2021, el Director Técnico determinó las viviendas del organismo afectas a infraestructuras hidráulicas necesarias para la explotación del servicio público y entre ellas no se incluye la ocupada por el recurrente. En base a ello con fecha 28 de octubre de 2021 la presidencia del Organismo hizo tal determinación. Con fecha de 27 de octubre de 2021 se acuerda la propuesta de desadscripción y desafectación de bienes inmuebles gestionados por el Organismo, que no son necesarios para el incumplimiento de sus fines, incluyendo la del recurrente.

Ciertamente el artículo 102 regula la necesidad de redactar una memoria, pero ello sólo lo es para desafectar bienes sobre los que subsistan autorizaciones no extinguidas y lo que ha ocurrido es que el informe del Director Técnico se pronuncia sobre las que considera necesarias para la explotación de las infraestructuras hidráulicas y en base a ello el Presidente ha declarado cuáles son éstas imprescindibles para la correcta explotación de las presas. Ello compete al Presidente y no puede valorar la actora valorar conforme a su parecer las que lo son y las que no lo son.

QUINTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 92.3 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas , 3. Las autorizaciones habrán de otorgarse por tiempo determinado. Su plazo máximo de duración, incluidas las prórrogas, será de cuatro años.

4 Las autorizaciones podrán ser revocadas unilateralmente por la Administración concedente en cualquier momento por razones de interés público, sin generar derecho a indemnización, cuando resulten incompatibles con las condiciones generales aprobadas con posterioridad, produzcan daños en el dominio público, impidan su utilización para actividades de mayor interés público o menoscaben el uso general.

Siendo una de las causas de su extinción la "Caducidad por vencimiento" (artículo 100.c), que es lo acontecido en este supuesto.

La recurrente cambió de destino y por ello ya incumplía uno de los requisitos. A mayores la autorización estaba caducada por cuanto había transcurrido el plazo de cuatro años establecido en la Ley de Patrimonio de las A.P., aunque no se hubiere fijado plazo en el momento de la firma del título Por lo que su situación era de precarista, sin que la Resolución de fecha 25 de mayo de 2021 que autorizó la ocupación convalidase la ya extinguida, amén de que no fue firmada por la actora por no estar conforme con las condiciones. El procedimiento de desahucio se llevó correctamente como bienes demaniales que son.

La sentencia de la Audiencia Nacional que cita la actora, sólo trató un tema de competencia, sin entrar a resolver sobre el fondo, además de que a la fecha de la misma ya había cesado en el puesto de trabajo.

SEXTO.- No se observa ninguna infracción procedimental que haya causado indefensión a la actora y los temas de retribución en especie, exceden del ámbito de este proceso.

El artículo 100 de la Ley de patrimonio de las AP regula las causas de extinción de las autorizaciones, en el apartado a) contemplando el caso de caducidad por vencimiento de plazo, y en el apartado i) por cualquier otra causa prevista en las condiciones generales o particulares por las que se rijan. Y a mayores como expresa el artículo 92, las autorizaciones se extinguen en caso como el que nos ocupa, sin derecho a indemnización, como pretende la actora subsidiariamente.

Es decir que la autorización caducó, se tramitó el procedimiento de desahucio que requiere que una ocupación sin título, la actora rechazó una nueva autorización en base a la condición de pago de gastos de la vivienda, que de conformidad con la Orden de 10 de julio de 1986, le incumben y las necesidades de servicio, lo requerían.

Por todo lo expuesto, procede la desestimación íntegra del recurso".

Lo expuesto en las sentencias de esta Sala de Justicia de 14-11-2022, dictadas en los PO 115/2022, PO 216/2022 y PO 247/2022 es igualmente aplicable al presente supuesto de hecho, al tratarse de supuestos similares, dando por reproducido su contenido.

Todo lo anterior nos conduce a la desestimación íntegra del recurso contencioso-administrativo.

SEXTO.- En virtud de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que establece la regla general del vencimiento en la imposición de las costas procesales, procede imponer las costas procesales a la parte actora. No concurren serias dudas de hecho o de derecho para no imponer las costas procesales.

El artículo 139.4 LJCA establece que "La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima".

En este caso, en atención a la complejidad del debate suscitado en los autos, la detallada contestación a la demanda, el resultado favorable a la tesis de la parte demandada y a fin de evitar incidentes en fase de ejecución de sentencia al tratarse de un proceso de cuantía indeterminada, se limitan las costas procesales al importe máximo de 2.000 euros por todos los conceptos, IVA incluido.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación, EN NO MBRE DE SM EL REY, por la potestad que nos confiere la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA,