PRIMERO.- El objeto de este recurso contencioso-administrativo.
La representación procesal de la entidad "Cafetería Basago, S.L." interpone recurso contencioso-administrativo contra Resolución de fecha 06/04/2.022 dictada por la Directora General de Empleo, Trabajo Autónomo y Economía Social, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto por la mercantil anteriormente mencionada, contra la Resolución de 17/12/2.022 dictada por el mismo órgano administrativo (PD de la Consejería de Empleo e Igualdad), que acuerda concederle una ayuda de 10.125,16 €, al amparo de la Orden de 18/10/2.021 por la que se establecen las bases reguladoras del IV Plan de rescate de las personas trabajadoras autónomas, profesionales y empresas particularmente afectadas por la crisis de la Covid-19, mediante ayudas directas para el apoyo a la solvencia y la reducción del endeudamiento del sector privado, y se procede a su convocatoria para el año 2.021.
La fundamentación de la Resolución de fecha 06/04/2.022 fue la siguiente:
"Terceiro: O art. 10.3 apartado 3º das bases da presente convocatoria sinala os límites máximos da axuda e recolle como límite máximo o 20% da caída do volumen de operación no ano 2020 respecto do ano 2019, que supere o 30% da caída de facturación nese período, no caso de entidades, empresas e profesionais e establecementos permanentes que teñan máis de 10 empregados.
Dos datos facilitados pola AEAT en relación aos perceptores medios desa entidade en 2020, dedúcese que le corresponde como límite máximo o 20% da caída do volumen de operación no ano 2020 respecto do ano 2019 que supere o 30% da caída de facturación nese período. Sinalar que na tramitación da presente línea os datos achegados pola AEAT resultan de aplicación preferente."
La fundamentación de la Resolución de fecha 17/12/2.022 ha sido:
"A concesión se emite atendendo ás manifestacións contidas nas declaración responsables recollidas no formulario de solicitude. Os cálculos do importe concedido realizáronse segundo os datos proporcionados pola AEAT, sendo de carácter estimativo os datos obtidos do formulario da sede electrónica da Xunta de Galicia."
SEGUNDO.- La demanda y la contestación.
La parte demandante ( "Cafetería Basago") , INTERESA, que, previos los trámites procesales oportunos, se dicte Sentencia que anule los actos administrativos antedichos, y en consecuencia, se declare su derecho a percibir por la ayuda solicitada la cantidad de 20.250,32 €, suma que se corresponde con el 40% de la caída del volumen de operaciones del año 2.020 con respecto al 2.019 y se condene a la Administración demandada a que le abone el citado importe.
Para el caso de que la demandada sostenga en esta sede judicial (por vez primera, sería), que el importe de la ayuda concedida respondió a que el número de trabajadores de la cafería supera los 10, SOLICITA, que la Sentencia declare que no es así, es decir, que la empresa demandante no supera el número de 10 trabajadores.
Todo ello, más la imposición de las costas a la demandada.
En apoyo de su pretensión, ALEGA, en síntesis:
A)Ausencia de motivación en las Resoluciones recurridas, lo que le ha privado de desarrollar argumentos o motivos de impugnación contra los fundamentos fácticos y jurídicos de las mismas, lo que vulnera el art. 48 de la LPAC (Ley 39/15) y le ocasiona indefensión. Sin motivación no se puede impugnar adecuadamente, dado que se obliga al administrado a un ejercicio de elucubración, respecto de cuáles podrían haber sido los motivos, en este caso, de la denegación de la ayuda.
B)Si el motivo que determinó el importe de la ayuda concedida, supuestamente, ha sido que la empresa tiene más de 10 trabajadores, -lo que NO se ha especificado en ningún momento, debido a que no se encuentra en todo el expediente, ni documento ni ningún criterio que lleve a tal conclusión-, es evidente, que, entonces, debió existir una deficiente construcción del expediente (mala praxis) y se le ha ocultado la información que sirvió de motivación al contenido de las Resoluciones, tal y como se dictaron.
C)Si la Administración decidiera en esta sede judicial, por vez primera, explicar las razones que le llevaron a decidir como lo hizo, debe prohibírsele, por entender que tal actuar es abusivo.
D)A efectos de su derecho de defensa, ante la sospecha de que el motivo de la desestimación del recurso por parte de la Administración, pudiera haber partido de considerar que el número de trabajadores de la empresa es mayor de 10, señala, que la cafetería Basago se compone de 3 socios por terceras partes iguales, que son a la vez administradores solidarios, trabajando una media de 3-4 trabajadores por cuenta ajena fijos, y, en temporada de verano o eventos especiales, se contrata personal para reforzar la plantilla, pero en todo caso, no llegan a ser 10 en total. Aclara que los socios no son trabajadores de la empresa, que los trabajadores empleados no superan los 10, y que, para dicho cómputo no deben sumarse los trabajadores de artes escénicas que son contratados puntualmente y no tienen la continuidad necesaria para ser considerados como trabajadores por cuenta ajena, al contratarse por unas horas. El informe de la TGSS obrante al folio 35 del expediente, explicita que la media durante el año 2.020 fue de 3,6 que es la plantilla que, a los efectos de este procedimiento, hay que tener en cuenta.
E)A su parecer, son 6 los trabajadores por cuenta ajena que la empresa ha tenido durante el período discutido, lo que se puede comprobar a los folios 42 y 43 del expediente administrativo. Todos tienen el código de cotización de camareros, con ninguna alta en el código de actividades auxiliares de las artes escénicas, pues la empresa ni se dedica a esta actividad, ni tiene trabajadores fijos dedicados a tal actividad.
F)Si por la Administración se hubiera hecho uso del modelo 111, que sirve para que el contribuyente declare e ingrese las retenciones trimestrales, aduce, que no es un modelo por el cual se pueda entender que los datos declarados en el mismo se refieran a la plantilla de los trabajadores de una empresa. Traslada a la AEAT tanto aquellos trabajadores por cuenta ajena que trabajan para la actividad de la empresa, como aquellos autónomos que prestan servicios para la misma (en este caso los socios de la mercantil que si bien trabajan en la cafetería, no tienen el concepto de empleado que requiere el art. 10 de la Orden reguladora de esta ayuda).
La representación Letrada de la Xunta de Galicia , después de exponer los antecedentes fácticos que tuvo a bien, se opone al recurso, alegando, muy resumidamente, que el número de trabajadores medios contratados en ese ejercicio, no es el que figura en la certificación de la TGSS que aporta la actora, sino el que deriva de los datos que arroja la consulta llevada a cabo en la base de datos de la AEAT, que es de 18,25 trabajadores, consulta que podía efectuar la Administración demanda, porque hay un convenio que lo posibilita y además, es preceptiva. Considera que, para el cálculo de los perceptores medios contratados por la empresa, resulta indiferente el tiempo de duración de cada uno de los respectivos contratos.
TERCERO.- La motivación de los actos: marco legal y jurisprudencial.
El requisito de forma más importante del acto administrativo es la motivación que es la exigencia de hacer públicas las razones de hecho y de derecho que fundamentan el acto; así debe distinguirse entre los motivos del acto administrativo, y su motivación. El acto administrativo se habrá dictado por un motivo o razón determinado, pero la motivación no son tales motivos o razones en sí mismos, sino la necesidad de que en el propio acto se recojan formalmente las razones que lo fundamenten. El ordenamiento jurídico impone que ciertos actos administrativos sean motivados; si tales razones no se incorporan al acto, aunque existan realmente, el acto adolecería de un vicio: la falta de motivación, esto es, el no haber consignado en el acto mismo los motivos por los que se dictó.
La motivación suele consistir en la declaración de que se cumple el presupuesto de hecho que da lugar a la aplicación del acto administrativo, incluyendo la cita del precepto que recoge el objeto del acto.
La motivación cumple una triple finalidad:
1ª)La de operar como mecanismo de control del acto administrativo, pues al consignar en la motivación el fundamento del acto, su destinatario puede oponerse al mismo destruyendo su motivación, esto es, demostrando la ilegalidad o iniquidad de las razones que la Administración declara como sustentadoras del acto. En relación con esta finalidad de la motivación, el Tribunal Constitucional considera que los actos administrativos carentes de motivación -cuando ésta resulte preceptiva- generan indefensión: así, SSTC 36/1.982 y 31/1.986. Esta finalidad de la motivación entraña gran importancia en materia de discrecionalidad administrativa.
2ª)La de precisar con mayor certeza y exactitud el contenido de la voluntad administrativa, lo que constituye un importante elemento interpretativo del acto. En este sentido, la motivación sirve asimismo al objeto de disuadir al destinatario de impugnaciones inútiles: cuando la impugnación sea irrefutable, no se interpondrán recursos infructuosos, que sin embargo acontecerían de no aparecer en el acto motivación alguna.
3ª)La de servir como elemento justificativo de la actividad administrativa ante la opinión pública en general, finalidad considerada esencial.
No todos los actos administrativos han de ser motivados.
El art. 35.1 de la LPAC (Ley 39/15) establece los actos que, necesariamente, deberán motivarse:
a) Los que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos ; esto es, en sentido genérico, todos los actos desfavorables, incluidos los sancionadores. El Tribunal Constitucional insiste especialmente en la necesidad de motivar los actos restrictivos de los derechos fundamentales de la persona -como los que limitan el ejercicio de las libertados sindicales, o deniegan el derecho de reunión-, pues en tales casos "la motivación no es solo una elemental cortesía, sino un riguroso requisito del acto restrictivo de derechos" -SSTC 26/19812; 8/1.992; y 52/1.995 ".
b)Los actos que resuelven los procedimientos de revisión en vía administrativa y los que declaren su inadmisión, cualquiera que sea su especie; esto es, actos por los que se resuelven recursos , revisiones de oficio de disposiciones o actos administrativos, procedimientos de arbitraje, etc.
c)Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos. Por ejemplo, si la Administración homologó un título académico extranjero deberá motivar la denegación de otros títulos iguales. Y si en el procedimiento de responsabilidad patrimonial se aparta del dictamen del Consejo de Estado, también tendrá que motivarlo.
d)Los acuerdos de suspensión de actos.
e)Los actos por los que en un procedimiento administrativo se acuerde la aplicación de la tramitación de urgencia, la ampliación de plazos o la realización de actuaciones complementarias.
f)Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
g)Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio. Este supuesto no se contemplaba expresamente por la derogada Ley 30/92.
h)Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial. Este supuesto no se contemplaba expresamente por la Ley 30/92.
i)Los actos que se dicten en ejercicio de potestades discrecionales. En estos casos, la motivación permite verificar que la discrecionalidad no se haya convertido en arbitrariedad ( STS 18/12/2014, rec. 21/2013).
j)Los actos que deban ser motivados en virtud de disposición expresa.
k)Los actos en cuya virtud se ponga fin a procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se motivarán conforme a lo que dispongan las normas regulen sus convocatorias, aunque en todo caso deben quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte -art. 35.2-; se trata, por ejemplo, de los procedimientos de adjudicación de contratos o la selección de personal.
En la motivación se debe recoger una sucinta referencia a hechos y fundamentos de Derecho -art. 35.1-. En tal sentido, la práctica administrativa diferencia dentro del acto los hechos. No se exige una exposición detallada de las razones por las que se dicta el acto: la motivación puede ser breve y concisa, siempre que sea suficientemente expresiva, aunque resulte genérica - STC 36/1.982; y SSTS 30/01/1.997, RJ 314; 30/11/1.996, RJ 6.807; y 26/1/96, RJ 648. En definitiva, la motivación debe ser capaz de expresar la operación de subsunción que constituye la técnica característica en toda aplicación del Derecho: describir unos hechos que encajan en un presupuesto de hecho previsto en una norma jurídica, y aplicar las consecuencias previstas en dicha proposición normativa cuando tal presupuesto de hecho acontece.
En algunos ámbitos se han implantado exigencias más rigurosas de motivación, como sucede en el ejercicio de la discrecionalidad administrativa, o en los procedimientos selectivos y de naturaleza competitiva: en éstos, la motivación debe incluir una acotación de los elementos que van a ser objeto de valoración, así como la fijación de los criterios de calificación y la aplicación individualizada de tales criterios a cada participante; en otro caso no quedaría claro el razonamiento seguido para la selección y la resolución sería anulable por motivación insuficiente ( STC 215/1.991; STS 944/2.014, de 24 de septiembre).
De otro lado, el art. 88.6 de la LPAC dispone que "la aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma", por lo que cuando tales documentos hayan sido expedidos, no resultará preciso motivar el acto en su propio texto, bastando con remitir al correspondiente informe o dictamen a efectos de motivación. Esta práctica, conocida como motivación in alliunde o por remisión, se encuentra respaldada por la jurisprudencia constitucional - SSTC 36/1.982 y 85/1.995-, así como por la del Tribunal Supremo - SSTS 3/12/96, RJ 8930; 18/11/96, RJ 8655-.
La falta de motivación supone la invalidez del acto administrativo, puesto que impide al ciudadano ejercer adecuadamente su derecho a la defensa, es decir, que se produce indefensión ( SSTS 2/4/80, RJ 2294; 11/7/03, Rec. 7383/1.999, y otras muchas concordantes). El alcance de este vicio es de mera anulabilidad, pero llega a ser de nulidad radical o de pleno derecho en determinados casos (p. ej., en los procedimientos sancionadores). La consecuencia natural de la anulación es la retroacción de actuaciones al punto en que se cometió el vicio para que la Administración motive de nuevo, suficientemente ( STS 29/9/2.014 Rec. 4.045/2.011).
Folios 526 a 529 del "Manual Básico de Derecho Administrativo" DÉCIMOTERCERA EDICIÓN ADAPTADA A LAS LEYES 39/2015, DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO; Y 40/2015, DE RÉGIMEN JURÍDICO DEL SECTOR PÚBLICO. (Autores: Eduardo Gamero Casado y Severiano Fernández Ramos).
CUARTO.- Aplicando lo anterior al presente caso.
Aplicando lo anterior al presente caso, teniendo en cuenta tanto el expediente administrativo como la totalidad de las actuaciones, se adelanta, que procede estimar el recurso, por lo que sigue:
*En primer lugar, hay que comenzar haciendo referencia a que la Orden de este procedimiento, regula las ayudas directas a personas trabajadoras autónomas, profesionales y empresas de Galicia, financiadas con los fondos distribuidos por el Estado en virtud de lo establecido en el Título I del Real Decreto Ley 5/2.021, de 12 de marzo, de Medidas Extraordinarias de Apoyo a la Solvencia Empresarial en Respuesta a la Pandemia de la Covid-19.
Estas ayudas tienen carácter finalista y deberán aplicarse a satisfacer la deuda y realizar pagos a proveedores y otros acreedores, financieros y no financieros, así como a compensar los costes fijos incurridos, siempre y cuando estos se hayan generado entre el 01/03/2.020 y 30/09/2.021 y procedan de contratos anteriores del 13/03/2.021. (art. 1 de la Orden, "Objeto").
Sus principios de gestión son los siguientes: a)Publicidad, concurrencia, objetividad, transparencia, igualdad y no discriminación. b)Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Consejería de Empleo e Igualdad y por el Real Decreto Ley 5/2.021, de 12 de marzo. c)Eficiencia en la asignación y en la utilización de los recursos públicos. (art. 4, "Principios de gestión").
El importe máximo de la ayuda concedida no podrá superar ninguno de los siguientes importes: Primero: 200.000 €. Segundo: el 40% de la caída del volumen de operaciones en el año 2.020 respecto del año 2.019, que supere el 30%, de la caída de facturación en ese período, en el caso de empresarios profesionales que apliquen el régimen de estimación directa en el IRPF, así como las entidades y establecimientos permanentes que tengan un máximo de 10 empleados/as. Tercero: el 20% de la caída del volumen de operaciones en el año 2.020 respecto del año 2.019, que supere el 30%, de la caída de facturación en ese período, en el caso de entidades, empresarios o profesionales y establecimientos permanentes que tengan más de 10 empleados/as. No obstante, la ayuda mínima será de 4.000 €, siempre que existan deudas pendientes o compensación de costes fijos por ese importe. (art. 10, "Importe de la ayuda").
*En segundo lugar, hay que proseguir expresando, que, efectivamente, lleva razón la demandante al sostener que hay una palmaria falta de motivación en las Resoluciones recurridas, al no inferirse de las mismas, ni siquiera para un ciudadano con conocimientos especializados en la materia, cuál ha sido la razón o razones que la Administración demandada ha tenido en cuenta para conceder el importe de la ayuda que concedió.
Hemos expuesto literalmente en el FD PRIMERO toda la motivación que existe al respecto, y convenimos con la demandante, que es insuficiente.
La Administración demandada, se limita a transcribir el art. 10.3 de la Orden, procediendo a continuación a sostener, sin ninguna prueba que lo acredite, que, según los datos consultados con la AEAT, la actora no merece más cantidad por la ayuda, que la que se le concedió, y, -con todos los respetos-, esto no es motivar, explicar, sino que es una fórmula vacía, hueca; es una mera expresión formal sin contenido alguno, que descubre un voluntarismo subjetivo. La motivación debe ser algo más que simples referencias procedimentales y su ausencia, -como hemos notamos en este procedimiento-, produce indefensión al administrado que no sabe a qué atenerse, ni cómo defenderse contra su contenido, obligándole en la demanda a vaticinar sobre las posibles causas de denegación parcial de la ayuda.
De hecho, tampoco en la contestación a la demanda, aunque fuera de forma tardía, se nos indica qué concretos datos de la AEAT han servido o sido determinantes a la hora de cifrar el concreto quántum subvencionable, pues, básicamente, lo que se considera, es que la empresa tenía X trabajadores, pero tampoco identifica de qué documento del expediente cabe deducir eso, ni tampoco -y lo que es más importante-, cómo se ha cifrado numéricamente la cantidad concedida.
Se ha rastreado el expediente y no se ha encontrado respuesta sobre esta incógnita.
Y no es que estemos confundiendo la falta de motivación con la brevedad de los términos y la concisión expresiva de un acto administrativo, pues, ciertamente, se admite la motivación sucinta. No es el caso. Aquí lo que estamos es ante una motivación meramente genérica e inconcreta, en cuanto opuesta a individualizada, algo que excede de la venial irregularidad, lo que conculca el art. 35.1 a) y b) de la LPAC y más el principio constitucional de seguridad jurídica establecido en el art. 9.3 de la Constitución y más el deber de eficacia en el actuar administrativo a que está constreñida la Administración en virtud del art. 103.1 de la indicada Carta Magna.
*En consecuencia, en tercer y último lugar, procede que la Administración desande el camino andado, por lo que se anulan las Resoluciones recurridas ( art. 48 de la LPAC) y se retrotraen las actuaciones al momento anterior al dictado de la Resolución de fecha 06/04/2.022, para que la Administración motive suficientemente.
QUINTO.- Las costas procesales.
El art. 139.1 de la LRJCA (Ley 29/98) establece que: "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho". En el presente caso, al estimarse el recurso, las costas se imponen a la demanda por no concurrir circunstancias que le releven de ello, si bien, se limitan a la cantidad máxima de 1.500 €, por todos los conceptos, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 4º del artículo citado anteriormente.
